X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 27.05.2022 otsuse nr 2022/709/1681 ja 08.06.2022 otsuse nr 15.5-4/324-2 ja Siseministeeriumi 15.07.2022 otsuse nr 2-2/614-5 tühistamiseks ning kaebaja taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X (Venemaa Föderatsiooni kodanik, sündinud XX XX XXXX), volitatud esindaja vandeadvokaat Meelis Masso Vastustaja I – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja Sarap Vastustaja II – Siseministeerium, volitatud esindaja Merje Joll Kaasatud haldusorgan – Välisministeerium, volitatud esindajad Marge Maspanov ja Merike Alep
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
3.Kohtuotsuse avaldamisel Riigi Teatajas asendada kaebaja nimi ja sünniaeg, samuti äriühingu X OÜ nimi tähemärgiga. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 26.06.2023. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
1.Venemaa Föderatsiooni (edaspidi Venemaa) kodanik X esitas 16.05.2022 Politsei- ja Piirivalveametile (edaspidi PPA) taotluse pikaajalise viisa saamiseks. PPA keeldus 27.05.2022 otsusega (edaspidi 27.05.2022 otsus) viisa andmisest, kuna X kujutab ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele.
2.X vaidlustas PPA 27.05.2022 otsuse 01.06.2022 PPA-s, ent tema I astme vaidlustus jäeti 08.06.2022 otsusega nr 15.1-4/324-2 (edaspidi 08.06.2022 otsus). PPA 08.06.2022 otsusele esitas X II astme vaidlustuse Siseministeeriumile, kus aga tema vaidlustus jäeti 15.07.2022 otsusega nr 2.2/614-5 (edaspidi 15.07.2022 otsus) rahuldamata.
3.X (edaspidi kaebaja) esitas 15.08.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb PPA 27.05.2022 ja 08.06.2022 ning Siseministeeriumi 15.07.2022 otsuste tühistamist ning PPA kohustamist vaadata tema taotlus pikaajalise viisa saamiseks uuesti läbi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja seisukoht
4.1.Kaebajale pikaajalise viisa andmisest keeldumine on vastuolus kehtiva õigusega ning ebaõigesti on kohaldatud välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) § 65 lg-t 2. Kohtulikult peavad olema kontrollitavad nii halduse otsuse tegemise protsess, selle kulg ja käik kui ka kaalutlused, millest haldusorgan otsuse tegemisel lähtus. Seda ka siis kui VMS välistab nende selgitamise kaebajale.
4.2.Kaebajal on alus arvata, et otsuse tegemisel tugineti üksnes VMS § 65 lg 2 punktile 6, kuid punktide 7 ja 8 eeldusi ei hinnatud. Ehkki VMS § 65 lg 2 punkti 6 sätte sõnastus on ebamäärane, tuleks seda grammatiliselt tõlgendades jõuda järeldusele, et pikaajalise viisa andmisest saab keelduda punkti 6 alusel üksnes siis, kui on täidetud sama paragrahvi 2. lõike, kas p 7 või p 8 eeldused. Vastasel korral ei oleks VMS § 65 lg 2 punkti 6 lause lõpus sõna „ja“, mis tähendab, et normi kohaldamiseks peab olema täidetud punkti 7 või 8 lisaeeldus.
4.2.1.VMS § 65 lg 2 punkt 6 sätestab, et pikaajalise visa andmisest keeldutakse kui välismaalane võib kujutada ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele. X selgitab, et ta ei kujuta endast ohtu avalikule korrale, Eesti riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele. Viisataotleja eesmärgiks on jätkata töötamist ettevõttes X OÜ, mille juhatusse viisataotleja kuulub (vt äriregister). Tegemist on ettevõttega, mis on registreeritud 21.11.1997 ehk ettevõte on tegutsenud peaaegu 25 aastat. Ettevõte peamine tegevusala on teaduslik-populaarsete näituste valmistamine ja eksponeerimine. Lisaks abistatakse noortel kunstnikel organiseerida rahvusvahelisi näitusi ning korraldatakse kõrgklassi ooperikontserte. Kaebuse esitaja hinnangul riivab intensiivselt tema põhiõigust vabale eneseteostusele viisa andmisest keeldumise otsus. Kaebuse esitaja ei saa jätkata tööd Venemaal, kuna on Venemaa agressiooni osas üles näidanud vastumeelsust. Ka ei saa olla kaebuse esitaja kindel enda turvalisuses, kuna on põhjust arvata, et isikud, kes ei poolda Venemaa Föderatsiooni agressiooni, saavad ise sanktsioonide osaliseks.
4.2.2.VMS § 65 lg 2 punkt 7 välistab viisa andmise, kui on alust kahelda välismaalase esitatud dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses. Puudub igasugune alus kahelda kaebuse esitaja avalduste usaldusväärsuses ja nende sisus. Kaebuse esitaja on kinnitanud, et soovib elada ja
2 (10)
töötada Eestis, kuna teda ootavad ees uued väljakutsed ettevõttes X OÜ. Kaebaja täiendavateks tööülesanneteks saavad olema ettevõtte ja uute projektide juhtimine ajal, mil ettevõtte teine juhatuse liige on muude töökohustuste tõttu eemal Lõuna-Koreas. Seega on ettevõtte majandustegevuse vaatest väga oluline, et äriühingul oleks Eesti kohapeal tegevjuht, kes saaks minna edasi pooleliolevate äriprojektidega.
4.2.3.VMS § 65 lg 2 p 8 välistab viisa andmise, kui on alust kahelda tööandja usaldusväärsuses. Ettevõte X OÜ on tegutsenud Eesti turul ca 25 aastat, tasudes ja deklareerides makse ning arendades Eesti kultuuriloomingut. Sellise ettevõtte puhul ei saa tekkida küsimust selle usaldusväärsuses, kuivõrd tegemist ei ole ettevõttega, millel puuduks reaalne majandustegevus. Ka ei saa nimetatud ettevõtte majandustegevus olla kuidagi ohuks Eesti julgeolekule või rahuvahelistele suhetele. Vastupidi, nimetatud ettevõtte tegevus soosib rahuvaheliste suhete arengut.
4.3.VV määrus nr 42 § 1 lg 2 kohaselt kohaldatakse seda määrust kõigile Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi kodanikele, kellel ei ole seaduslikku alust Eestis viibimiseks ja kellele taotletakse lühiajalise Eestis töötamise registreerimist. Kaebajal oli ärireisi eesmärgil pikaajalise viisa taotlemise ajal kehtiv mitmekordne lühiajaline (c-liiki) viisa sugulaste või sõprade külastamiseks kehtivusega 10.12.2021 kuni 09.12.2022. Eeltoodust tuleneb, et kaebaja viibis pikajalise viisa taotlemise ajal seaduslikult Eestis. Kuigi Välisministeerium on selgitanud, et VV määruse § 2 lg 2 ei sätesta mitte viisa saamise erandit, s.t täiendavat võimalust Eestis viibimiseks, vaid vastupidi, selles on märgitud määruse §-s 1 kehtestatud piirangu kohaldamise täiendav tingimus, ei nähtu see määruse tekstist ega ka määruse seletuskirjast.
5.Vastustaja I seisukoht
5.1.Kaebajale keelduti viisa andmisest VMS § 65 lg 2 punki 6 alusel, tuginedes Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määrusele nr 42. Seejuures ei nõustu vastustaja I kaebaja väitega, et VMS § 65 lg 2 punkti 6 kohaldamine eeldaks punktide 7 ja 8 täitmist. VMS § 65 lg 2 sätestab, et pikaajalise viisa andmisest keeldutakse, kui esineb vähemalt üks järgmistest alustest, st VMS § 65 lg 2 punktide kohaldamisel on tegemist erinevate asjaolude loetlemisega, mitte normi 6 lisaeeldustega. Seega ei saa VMS § 65 lg 2 punktid 6–8 grammatilise tõlgendamise tulemusel jõuda järeldusele, et punkti 6 kohaldamiseks peaks olema täidetud punktide 7 ja 8 lisaeeldused.
5.2.Riikidel on suveräänne õigus kontrollida, kes võib nende territooriumile siseneda ja seal viibida ning ühtlasi on viisa näol siiski tegemist loaga, mis võimaldab välismaalasel ajutiselt ja kindlal põhjusel riigis viibida. Seega puudutab viisa väljastamine või selle andmata jätmine ajutist hüve, mille puhul võib juba olemuslikult eeldada, et see ei oma välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi ja pöördumatuid tagajärgi. Kuigi viisa andmisest keeldumine piirab välismaalaste võimalusi reisida Eestisse või siin viibida, kuid kõnealusel abinõul on seaduslikud eesmärgid avaliku korra, julgeoleku ja ühiskondliku turvalisuse kaitse, korratuse ärahoidmise ning kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse seisukohast. Välismaalaste tegevust Eestis piiratakse kohaste demokraatliku õigusriigi printsiibist lähtuvate abinõudega ja üheks selliseks mehhanismiks on ka kontrolli- ja otsustusõigus välismaalaste riiki sisenemise, nende siinviibimise ja riigist väljasaatmise üle. Otsustamisel on olulised kaks tegurit- sekkumise eesmärk ja riivatav hüve ning avalik huvi sekkuda sellesse hüvesse. Seega riik ei takista välismaalaste riiki saabumist ilma põhjuseta, vaid eelkõige just avalikust huvist tulenevalt ning eesmärgiga kaitsta avaliku korda ja julgeolekut, mis on üks ühiskonna põhiväärtusi.
3 (10)
5.3.VMS § 10016 lg-te 1 ja 2 kohaselt ei avaldata taotlejale otsuste põhjendusi, ent see ei tähenda, et otsus oleks põhjendamata. Kaebaja viidatud Riigikohtu lahend ei ole asjakohane, kuna VMS § 12 lg 2 kohaselt ei kohaldata viisamenetlustele haldusmenetluse seaduse sätteid.
6.Vastustaja II seisukoht
6.1.II astme vaidlustusmenetluses ei tuvastatud, et vastustaja I oleks kaebajale viisa andmisest õigusvastaselt keeldunud. Vastustaja I tegevuse ja pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsus on õiguspärased ja otstarbekad ning kaebuse rahuldamiseks ei ole põhjust. Ka vastustaja II 15.07.2022 otsus on õiguspärane.
6.2.Välismaalaste Eestisse saabumine ja siin viibimine peab olema kooskõlas avalike huvidega ning vastama avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitse vajadustele ning välismaalasel ei ole subjektiivset õigust nõuda, et tal riigi saabuda lubatakse. Viisataotlejal on viisamenetluses üksnes piiratud õigused, st menetluslikud õigused, siis mõjutab see ka liikmesriigi ametiasutuste kaalutlus- ja hindamisruumi ulatust ning piirab ka kohtuliku kontrolli ulatust. Arvestades, et VMS § 10016 sätestab, et avalduse alusel tehtud otsust ei põhjendata ning välismaalasele ega muule isikule ei avaldata otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet, siis ei mõjuta antud juhul vaidlustatud otsuse õiguspärasust see, et sellest ei nähtu konkreetseid kaalutlusi. Antud juhul oli kaebaja teadlik asjaolust, et talle keelduti viisa andmisest VMS § 65 lõike 2 punkti 6 alusel, mille kohaselt keeldutakse pikaajalise viisa andmisest, kui välismaalane võib kujutada ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele. Seega oli isik teadlik, millisel alusel talle viisat ei väljastatud.
6.3.Kui pädev asutus hindab viisataotlejast tulenevaid ohtusid, ei ole vaja olla absoluutselt kindel, et eksisteerib tegelik oht. Viisataotleja individuaalse olukorra hindamine, tegemaks kindlaks, kas tema taotlust ei takista rahuldamast mõni keeldumispõhjus, eeldab ametiasutuse poolt keerukaid hindamisi, mis on suunatud eelkõige selle taotleja isikule, tema integratsioonile oma elukohariigis, selle riigi poliitilisele, sotsiaalsele ja majanduslikule olukorrale ning võimalikule ohule, mida kujutab endast selle taotleja riiki sisenemine riigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Euroopa Kohus on leidnud, et selline keeruline hindamine sisaldab kõnealuse taotleja eeldatava käitumise prognoosimist ja peab põhinema eelkõige põhjalikel teadmistel tema elukohariigist ning erinevate selliste dokumentide analüüsil, mille sisu ehtsust ja õigsust tuleb kontrollida, samuti taotleja avaldustel, mille usaldusväärsust tuleb hinnata.
6.4.VMS § 65 lõike 2 punkti 6 alusel viisa andmisest keeldumine ei eelda, et täidetud oleks ka nimetatud sätte punktis 7 või 8 toodud alus. VMS § 65 lõikes 2 on toodud viisa andmisest keeldumise eraldiseisvate alustega ning pikaajalise viisa andmisest keeldutakse, kui esineb vähemalt üks nimetatud sättes toodud alustest. Sellesisulist seisukohta toetab ka VMS § 65 lõike 2 sõnastus.
6.5.Kaebus ei ole perspektiivikas ning kaebuse rahuldamisel ei ole kaebajal võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kaebaja on Venemaa Föderatsiooni kodanik, kes soovis saada pikaajalist viisat ärireisi eesmärgil. VV määrus nr 42 kohaldatakse kõigile Venemaa Föderatsiooni kodanikele, kes taotlevad viisat. Seega kohaldub Vabariigi Valitsuse sanktsioon ka kaebajale, millest tulenevalt ei saa talle viisat väljastada.
7.Kaasatud haldusorgani seisukoht
4 (10)
7.1.VV on võimalik kehtestada rahvusvahelise sanktsiooni seaduse (edaspidi RSanS) § 27 lg 1 alusel sanktsioon, mis ei eelda selle subjektide määramist lg 2 alusel ministri käskkirjaga. VV määrusega nr 42 kehtestatud sanktsioon on sellist tüüpi sanktsioon. Sanktsiooni valik ja kehtestamine on osa välispoliitikast, mille kujundamisel on riigil väga avar otsustusruum ja mille elluviimine on PS § 87 punkti 1 kohaselt VV pädevuses. Samuti võimaldab RSanS kehtestada VV sanktsiooni nii vahetult VV määrusega (üldnormiga) kui ka nimekirjapõhiselt, mille puhul VV määruse alusel kinnitab välisminister käskkirjaga subjektide nimekirja. Sanktsioonide seadmise eesmärgist tulenevalt ei tohiks RSanS § 27 lg-id 1 ja 2 koosmõjus tõlgendada nii, et sõltumata VV määruse sõnastusest ja detailsusastmest ei teki isikutele sanktsioonist tulenevaid keelde ega kohustusi ilma, et välisminister oleks käskkirjaga määranud konkreetse isiku, organisatsiooni või muu üksuse nimeliselt sanktsiooni subjektiks. Selline tõlgendus välistaks VV sanktsiooni kehtestamise Eesti Vabariigi julgeolekut ohustavate riikide ja nende kõigi kodanike suhtes, sest nimekirja kehtestamiseks puuduvad Eesti riigil teiste riikide kodanike andmed. VV on määrusega nr 42 otsustati kehtestada sanktsiooni subjektide nimekirjata sanktsiooni, sest see sanktsioonitüüp ja valitud ulatuslik meede (piirang), mis on suunatud kõigile määruses nimetatud tunnusega (kodakondsus) isikutele, mistõttu ei eelda see nimekirjade kehtestamist. Kehtestatud sanktsiooni eesmärk on mõjutada ja survestada VF-i lõpetama põhjendamatu sõjaline agressioon Ukraina vastu ning riigi elanikkonna ehk iga üksiku kodaniku suhtes sanktsiooni kohaldamine on võimalus lõpptulemusena mõjutada riigi valitsust ja rahvast tegemaks riigi valikuid. Piirangu adressaatide ring on VV määruses nr 42 üldtunnuse (kodakondsus) alusel kindlaks määratud, kuid kõik VF-i kodanikud ei ole siiski automaatselt määruse kehtestamisega selle sanktsiooni subjektid ning VV määrus nr 42 ei sea ühelegi isikule vahetult piiranguid. Konkreetsest isikust saab sanktsiooni subjekt siis, kui ta pöördub viisa saamiseks, lühiajaliseks Eestis töötamiseks või tähtajalise elamisloa saamiseks Eesti riigiasutuse poole ning asutus tuvastab tunnust arvestades sanktsiooni subjekti iseseisvalt, rakendades VV määrust selle konkreetse isiku suhtes.
7.2.Kui sanktsioonitüübist tulenevalt ei ole sanktsiooni subjekte nimekirjaga määratud, siis ei saa ka rakendada RSanS-i sätteid, mis reguleerivad nimekirjast eemaldamist. RSanS § 28 reguleerib nende isikute õigusi, kes on nimeliselt määratud sanktsiooni subjektiks üksikaktiga (välisministri käskkirjaga RSanS § 27 lg 2 alusel). VV määrusega nr 42 kehtestatud sanktsiooni ei ole rakendatud ega kohaldata kuidagi viisil või eesmärgil, et vältida sanktsiooni subjektidele seadusega määratud õiguskaitsevahendeid. Sanktsiooni kehtestamisel üldnormiga (määrusega) ei ole võimalik kohaldada RSanS § 28 ning sanktsiooni subjektile kohalduvad üldised tagatised nagu igas teises üksikus üldnormi rakendava haldusakti vaidluses. VV määrusega nr 42 hõlmatud isikul, kelle suhtes sanktsioon kohaldub, on õigus pöörduda päringuga selgituste saamiseks Välisministeeriumi poole. Isiku õiguste kaitse on tagatud seeläbi, et tal on õigus vaidlustada tema suhtes tehtud PPA otsust (haldusakt) ja koos sellega samas menetluses seada kahtluse alla üldakti (VV määruse) või selles sisalduvate sätete õiguspärasus, kuid seda ainult juhul, kui küsimus on kaebaja põhiõigustes, mida võib olla riivatud.
7.3.Sanktsioonisubjektide nimekirjata sanktsiooni puhul on isikule, kelle suhtes sanktsiooni kohaldatakse, menetluslikud õigused tagatud ja tal on võimalus pöörduda sanktsiooni kehtestamise kohta päringuga nii Välisministeeriumi kui ka menetluslike õiguste osas kaebusega halduskohtu poole.
5 (10)
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. PPA 27.05.2022 otsus1, keelduda kaebajale pikaajalise viisa andmisest, oli selle andmise hetkel kooskõlas kehtivate Vabariigi Valitsuse sanktsioonidega ning VMS § 65 lg 2 punktiga 6 ja selle andmisel ei ole rikutud menetlusõigust, mis võiks kaasa tuua otsuse tühistamise. Esmalt peatub kohus kaebeõiguse temaatikal (I) ning seejärel analüüsib kohus vaidlustatud haldusaktide õiguspärasust (II). I
9.Euroopa Liidu õigus ei reguleeri pikaajalise viisa andmist ning selle andmisest keeldumist. Pikaajalise viisa andmisega seonduv on seega liikmesriigi pädevuses. VMS § 66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 eeskujuks on ilmselt olnud analoogse sisuga sätted Euroopa Liidu viisaeeskirjas2, mistõttu normide mõtte ja eesmärgi kindlakstegemiseks on siiski oluline, kuidas on neid sisustatud Euroopa Liidu õiguses, sh Euroopa Kohtu praktikas. Pikaajalise viisa andmisega seonduvat reguleerib VMS 2. jagu ning sellest keeldumise alused on toodud VMS § 65 lg-s 2. Lisaks VMS normidele kohaldub teatud juhtudel pikaajalistele viisadele ka Euroopa Liidu õigus (direktiiv (EL) 2016/801, vt VMS lõpumärkmed).
10.Viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamist reguleerivad VMS §-d 1001 jj. VMS § 10010 lg 1 sätestab, et viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise käigus tehtud otsuse peale võib välismaalane esitada avalduse viisa andmisest keeldumise otsuse teistkordseks läbivaatamiseks 30 päeva jooksul VMS §-s 1001 nimetatud avalduse alusel tehtud otsuse teatavaks tegemise päevast arvates ning VMS § 10018 sätestab, et avalduse alusel tehtud otsuse peale ei saa esitada uut avaldust ega ka kaebust halduskohtule.
11.Riigikohus leidis otsuses nr 5-20-10, et VMS § 10010 lg 1, § 10013 lg 2 ja § 10018 tuleks põhiseadusevastaseks ja kehtetuks tunnistada osas, milles need välistavad viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamiseks kaebuse esitamise halduskohtule. Praegusel juhul ei ole kaebaja viibimisõigus ennetähtaegselt lõpetatud, vaid kaebajale keelduti pikaajalise viisa andmisest. Viidatud otsuse punktis 45 selgitas Riigikohus, et õigus pöörduda Eesti kohtusse on ka Eestis viibival välismaalasel (PS § 9 lg 1) ning kui see õigus on tekkinud seoses välismaalase varasema Eestis viibimisega, ei lõpe see ka tema Eestist lahkumise korral. Ehkki Riigikohtu otsus on tehtud viisavaba viibimise kontekstis, ei muuda see põhiõigust olematuks. Välismaalasel on viibimisõiguse äravõtmist või keeldumist võimalik vaidlustada, kui välismaalane: on taotlenud elamisluba (VMS § 222 lg 1); viibib Eestis viisavabalt (Riigikohtu otsus nr 5-20-10); või ta viibib Eestis lühiajalise (C-liiki) viisa alusel.
12.Ehkki VMS ei näe kohtulikku kaebeõigust ette, siis ei pea kohus vältimatult vajalikuks tunnistada kaebaja kaebeõiguse jaatamiseks VMS kaebeõigust välistavad sätted põhiseadusega vastuolus olevaks. Kaebaja kaebeõiguse tunnustamiseks olev lünk õiguskorras on võimalik ületada süsteemse tõlgendamise teel, kuna võttes aluseks Riigikohtu otsuse asjas 5-20-10, siis õiguskorda süsteemselt tõlgendades ei ole võimalik jõuda järeldusele: lühiajalise viisa (sh turismi või külastamise eesmärgil antuna) taotleja õigused on paremini kohtukaebeõigusega kaitstud kui pikaajalise viisa taotlejal;
Kaebuse lisa 1 (dtl 7). Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 810/2009, 13. juuli 2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri)
6 (10)
pikaajalise viisa pikendaja õigused on PS § 9 lg-st 1 tulenevalt paremini kaitstud kui esmasel taotlejal, kui järjekindlalt on leitud, et välismaalasel puudub subjektiivne õigus ja õigustatud ootus nii viisa saamiseks kui ka pikendamiseks; pikaajalise viisa taotleja kohtukaebeõigus sõltub suvalisest või kohtu poolt kontrollimatust asjaolust, kas isik viibib viisa taotlemise, taotluse kohta otsuse tegemise või kohtule kaebuse esitamise hetkel (kohtupraktikas määramata) Eesti Vabariigis ja saab seega kohtukaebeõiguse PS § 9 lg 1 alusel.
13.Siseministeeriumi vastuse lisast 43 nähtub, et kaebajal oli viisa taotluse esitamise ajal Eestis kehtiv Eesti viisa ning kohus ei pea mõistlikuks asuda kontrollima, kas kaebaja viibis kaebuse esitamise ajal Eestis. Sealjuures ei oleks süsteemse õiguskorraga kooskõlas järeldus, et kaebaja oleks saanud kohtukaebeõigust kasutada, kui ta oleks taotlenud olemasoleva C-liiki viisa pikendamist, aga mitte D-liiki viisat. Puudub igasugune mõistlik põhjus, miks vähemintensiivsete riivete korral (lühiajaline turismiviisa jne) viisaeeskirjast tulenevalt kaebeõigus on ning pikaajalise viisa korral see puuduks. Niisiis jääb kohus norme süstemaatiliselt ja põhiseaduskonformselt tõlgendades selle juurde, et kaebajal on kaebeõigus. Kohtu hinnangul on võimalik ilmselge lünk õiguskorras analoogia korras täita ning jaatada seeläbi kaebaja kaebeõigust. Kohus märgib, et halduskohtusse pöördumise kaebeõigust on möönnud ka menetlusosalised. II
14.Viisamenetlustele kohalduvad haldusmenetluse seaduse sätted üksnes siis, kui VMS seda selgesõnaliselt sätestab (VMS § 12 lg 2). Seega ei kohaldu viisamenetlusele HMS §-s 56 reguleeritud põhjendamiskohustus. Sama regulatsioon tuleneb ka VMS §-st 66, mille kohaselt teavitatakse välismaalast viisa andmisest keeldumise korral keeldumise õiguslikust alusest (lg 1), kuid välismaalasele ega muule isikule ei avaldata viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet (lg 2). Seega ei ole seadusega ette nähtud kaebajale viisa andmisest keeldumise põhjuste tutvustamise kohustust. Viisa andmisest keeldumise õiguslik alus, VMS § 65 lg 2 punkt 6, on kaebajale 27.05.2022 otsuses teatavaks tehtud. Küll aga on kohtupraktikas mööndud, et isikule peab olema eelkõige teada konkreetne keeldumispõhjus (keeldumise alus), sh alternatiivsete aluste korral konkreetne alternatiiv. Näiteks kui viisa andmisest keeldumisel on märgitud lahter, et isik kujutab ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele, siis tuleb välja tuua konkreetne alus, s.o kas avalik kord, riigi julgeolek, rahvusvahelised suhted või rahva tervis (Tallinna Ringkonnakohtu 03.11.2022 määrus nr 3-21-2779, punkt 20). Ehkki PPA otsusele võib ette heita, et seal ei ole keeldumise alust konkretiseeritud, siis nähtub nii kohtule esitatud vastustest kui ka Siseministeeriumi seletuskirjast4, et kaebajale keelduti viisa andmisest VMS § 65 lg 2 punkti 6 alusel ja kooskõlas VV määrusega nr 42. Asjaolu, et vastustaja I ja vastustaja II ei viidanud kaebajale edastatud otsustes VV määrusele nr 42, ei muuda vaidlustatud haldusakte õigusvastaseks ega too kaasa nende tühistamist.
15.Pikaajalise viisa andmisest keeldumise alused on sätestatud VMS §-s 65 ning välismaalasele võib viisa andmisest keelduda, kui välismaalane võib kujutada ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele (VMS § 65 lg 2 punkt 6). PPA ei ole läbi viinud individuaalset hindamist, kas kaebaja võib kujutada endast ette ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele, kuna VV määrusega nr 42 on
Dtl 134–135 Ibid.
7 (10)
Vabariigi Valitsus sanktsiooni kehtestamisel leidnud, et Eesti julgeoleku ja huvide kaitseks tuleb viisade andmine Venemaa kodanikele Eestisse tööle saabumiseks lõpetada.
16.VV määruse nr 42 kehtestamise aluseks on RSanS § 27 ning selle eesmärgiks on toetada rahu säilitamist või taastamist, rahvusvahelist julgeolekut, demokraatiat ja õigusriigi põhimõtet, inimõiguste ja rahvusvahelise õiguse järgimist või muude Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja või Euroopa Liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika eesmärkide saavutamist (RSanS § 3 lg 1). Sanktsiooni võib kehtestada ka Eesti julgeoleku või huvide kaitseks (§ 4). VV määruse nr 42 seletuskirjast nähtub, et sellega kehtestatud sanktsiooni eesmärk on survestada Venemaad lõpetama provotseerimata ja põhjendamatu sõjaline agressioon Ukraina vastu, millega rikutakse jämedalt Ukraina territoriaalset terviklikkust, suveräänsust ja sõltumatust5. Lisaks tuleb tähele panna ka seda, et VV määrusega nr 42 kehtestatud sanktsiooni eesmärk ei ole anda hinnanguid konkreetse isiku kohta, vaid sanktsiooni subjektideks on kõik Venemaa ja Valgevene kodanikud, kes soovivad Eestisse tulla sanktsioonimääruses loetletud eesmärkidel.
17.Vastupidiselt tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise regulatsioonile, mis kohustab elamisloa andmisest keelduma, kui seda näeb ette rahvusvahelist sanktsiooni või Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestav õigusakt6, siis VMS § 65 sellist keeldumise alust ette ei näe. See aga ei tähenda, et VV määruses nr 42 sätestatud juhtudel VMS-is viisa andmisest keeldumiseks alus puudub või et VV määruses nr 42 sätestatud viisa andmisest keeldumise aluste korral tuleks PPA-l viia läbi individuaalne hindamine. Kohus nõustub, et kui isikule välistab VV määrus nr 42 viisa andmise, siis on selle andmisest keeldumise õiguslik alus VMS § 65 lg 2 punkt 6, kuna VV määrus nr 42 on kehtestatud rahvusvahelise julgeoleku toetuse ja Eesti julgeoleku kaitse eesmärgil. Ka VV määruse nr 42 seletuskirjast nähtub, et sellisel juhul on keeldumise aluseks oht avalikule korrale ja julgeolekule.
18.Vaidlust ei ole, et kaebaja taotles pikaajalist viisat ärireisi eesmärgil7. Samuti ei ole vaidlust, et 27.05.2022 välistas VV määrus nr 42 Venemaa kodanikele viisa andmise töötamise või ettevõtluse eesmärgil (VV määrus nr 42 § 2 lg 1 punktid 5 ja 6). Arvestades kaebaja viisa saamise eesmärki, puudus vastustajal sanktsiooni rakendava asutusena kaalutlusõigus sanktsiooni kohaldamata jätmiseks. Kui riiki viisa alusel siseneda sooviv isik ühelegi eelnimetatud välistavatest kriteeriumidest ei vasta, ei ole avalikul võimul kehtiva õiguse normidest tulenevat kohustust igal üksikjuhul isikust lähtuvat ohtu hindama hakata. Seega tuli PPA-l keelduda kaebajale viisa andmisest VMS 65 lg 2 punkti 6 alusel.
19.Kohus ei nõustu kaebajaga, et VMS § 65 lg 2 punkti 6 kohaldamine eeldab, et lisaks sellele peaks olema täidetud ka sama lõike punktis 7 sätestatud viisa andmises keeldumise alus või et PPA oleks pidanud hindama VMS § 65 lg 2 punktides 7 ja 8 sätestatud eelduste täidetust. Asjaolu, et kaebaja hinnangul ei ole punkti 7 ja 8 eeldused täidetud, ei muuda PPA otsust kaebajale viisa andmisest keelduda õigusvastaseks. VMS § 65 lg 2 punktid 6–8 kehtisid otsuse tegemisel järgmises sõnastuses: (2) Pikaajalise viisa andmisest keeldutakse, kui esineb vähemalt üks järgmistest alustest: 6) välismaalane võib kujutada ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele ja
https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/5cead6ba-b514-4637-9efe-6208fb8b5d7e VMS § 123 punk 6
Siseministeeriumi kaebuse vastuse lisa 3 koosseisus olev kaebaja taotlus.
8 (10)
7) on põhjendatud alus kahelda välismaalase esitatud täiendavate dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses, tema avalduste usaldusväärsuses või tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu; 8) on põhjendatud alus kahelda selle tööandja, õppeasutuse, praktika võimaldaja või muu isiku usaldusväärsuses, kelle juurde välismaalane tuleb. Ehkki tuleb möönda, et VMS § 65 lg 2 punktid 6 ja 7 on pärast punkti 8 lisamist normitehniliselt ebaõnnestunud ning tegemist võib olla isegi normitehnilise praagiga, siis ei nõustu kohus, et selle tulemusel eeldaks VMS § 65 lg 2 punkti 6 alusel viisa andmisest keeldumine seda, et täiendavalt peab olema täidetud ka vähemalt üks VMS § 65 lg 2 punktis 7 või punktis 8 sätestatud eeldus. Kohtu hinnangul on nii VMS § 65 lg 2 punkt 6 kui ka punktid 7 ja 8 iseseisvad alused viisa andmisest keeldumiseks. Seda kinnitab ka VMS § 65 lg 2 loetelu sissejuhatav sõnastus, et pikaajalise viisa andmisest keeldutakse, kui esineb vähemalt üks järgmistest alustest. Kui vaadata tervikuna VMS-i ülesehitust selle vastuvõtmisel8, siis nähtub, et kõik loetelud on koostatud viisil, et eelviimase ja viimase punkti vahel on kastutatud sõna „ja“9. Kohtu hinnangul ei saa sellest aga järeldada, et sõna „ja“ kahe viimase loetelupunkti vahel tähendab, et need peavad esinema samaaegselt. Kaebaja selline tõlgendamine tooks kaasa olukorra, kus PPA-l tuleks anda viisa Eesti avalikku korda või julgeolekut ohustavale isikule, kuna tema dokumentide ehtsuses ei ole alust kahelda või ei ole alust kahelda tema usaldusväärsuses või kavatsuses lahkuda Eestist enne viisa lõppu. See ei ole olnud aga normi eesmärgiks. Lisaks on VMS § 65 lg 2 punkti 6 kohaldamise osas kujunenud välja arvestatav kohtupraktika ning ühelgi juhul ei nähtu, et punkti 6 kohaldamine eeldaks täiendavalt ka punkti 7 või punkti 8 täitmist.
20.Kohtu hinnangul ei võimaldanud viisa andmist kaebajale ka VV määruse nr 42 § 1 lg-d 2 ja
21.Olukorras, kus kaebaja taotles pikaajalist viisat alusel, mille andmise VV määrus nr 42 välistas, puudus PPA-l VMS § 65 lg 2 punkti 6 kohaldamiseks kaalutlusõigus. PPA ei pea lubama agressorriigi kodanikke Eestisse töötama või siia ettevõtlusega tegelema. Agressorriigi, kes oma tegevusega ohustab ka Eesti ja kogu Euroopa julgeolekut, kodanike ilmajätmine nende koduriigist väljapoole jäävatest hüvedest, nagu välisreisid turismi eesmärgil, välismaal töötamine või äritegevusest kasu teenimine, ei ole ilmselgelt vastuolus inimväärikuse ja humaansuse põhimõtetega ka olukorras, kus konkreetne isik kodukohariigi tegevust heaks ei pruugi kiita. Iga üksiku kodaniku osas sanktsiooni kohaldamine saabki lõpptulemusena mõjutada ka agressorriigi poliitilist juhtkonda või rahvast tegemaks õigeid valikuid, s.o rünnakut lõpetama. Välisriigis elamine ja töötamine on välisriigi pakutav hüve, mille lubamine on ka tavaolukorras selle riigi otsus (Tallinna Halduskohtu 02.05.2023 jõustumata kohtuotsuse nr 3-23-59 punkt 6).
22.Kaebajal kui kolmanda riigi kodanikul ei ole ka liikumisvabadust samaväärselt Euroopa Liidu kodanikega nii, et kaebajal oleks subjektiivne õigus Euroopa Liitu saabumiseks. Inimeste, kaupade, teenuste ja kapitali vaba liikumise põhimõte on sätestatud Euroopa Liidu ühe aluspõhimõttena Euroopa Liidu kodanike ja liikmesriikide suhete edendamiseks, mitte kui Euroopa Liidu väliste isikute subjektiivne õigus. Kaebusest ega ka kohtule esitatud materjalidest ei nähtu, et kaebaja oleks Euroopa Liidu kodaniku pereliige, kellel võiks selline õigus tulla pereliikme kaudu.
https://www.riigiteataja.ee/akt/13252321 Vrdl nt VMS § 62 lg 1; VMS § 61 lg 1
9 (10)
23.Tallinna Ringkonnakohus selgitas 01.09.2022 otsuses nr 3-21-1903 muu hulgas, et Euroopa Liidu õigusega ei ole kolmanda riigi kodanikele antud mingit õigust siseneda liikmesriikide territooriumile ega mingit subjektiivset õigust viisale. Viisat käsitatakse mitte õigusena, vaid liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena (loana). Tegu ei ole materiaalõigusliku õigusega saada viisa, vaid menetluslikku laadi õigusega õiglasele ja nõuetekohasele menetlemisele. Ehkki viidatud vaidlus puudutas lühiajalise viisa andmisest keeldumist, siis on kohtu hinnangul ringkonnakohtu seisukohad laiendatavad ka pikaajalise viisa andmisele. Seega ei ole kaebajal ka mistahes subjektiivset õigust ega õigustatud ootust pikaajalise viisa saamiseks. Seda ei muuda ka asjaolu, et pärast Venemaa täiemahulise agressioonisõja algust sai temast X OÜ teine juhatuse liige.
24.Seega sõltuks praegusel juhul kaebuse rahuldamine sisuliselt sellest, kas kohus saaks jätta määruse nr 42 kõrvale, ehk teisisõnu kui kohus tunnistaks määruse põhiseadusega vastuolus olevaks. Kohtu hinnangul ei ole see praegusel juhul võimalik. Kohus saab algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse üksnes konkreetse normikontrollina. See aga eeldab, et kaebajal on põhiõigus, või vähemalt kohtulikult kaitstav subjektiivne õigus, mida ta käesolevas asjas kaitseb. Nagu kohus eelnevalt välja tõi, siis puudub kaebajal põhiõigus Eestisse saabumiseks ja siin viibimiseks. Põhiseadusest ei tulene kaebajale ka põhiõigust, et ta peab juhatuse liikmena tegelema ettevõtlusega vahetult Eestist. Samuti ei eelda juhatuse liikmena tegutsemine, et isik viibiks Eestis. Juhatuse liige saab töötada ja ettevõtlusega tegeleda ka väljaspool Eestit. Lisaks kaebajale on X OÜ-l olemas ka teine juhatuse liige, kes Eestis koha peal saab toimetada. Sellises olukorras ei pea kohus võimalikuks ka hinnata, kas kaebajal on abstraktne õigus, et normid vastaksid seaduslikkuse põhimõttele, kui kaebajal puudub muu materiaalne põhiõigus, mida ta kaitseb (õigus perekonnaelule, õigus Eestisse saabumisele vms). Ka põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on leitud, et haldus- ja kohtumenetluse valdkonnas annab põhiõigus korraldusele ja menetlusele (PS § 14) õiguse nõuda tõhusat ja õiglast menetlust enda materiaalsete õiguste kaitseks10.
25.Eeltoodust tulenevalt jätab kohus kaebuse rahuldamata. Kaebajal ei ole välismaalasena õigust Eestisse saabumiseks ega ka siin viibimiseks ning igal riigil on suveräänne õigus otsustada, kes ja millistel tingimustel tema territooriumil viibida saavad. Riigi sellist õigust on piiratud üksnes erandlikel juhtudel ning sellisteks olukordadeks on, kui muul viisil satuks ohtu tema elu, tervis või inimväärikus, st rahvusvahelise kaitse olukord. Kohtule ei nähtu, et praegusel juhul oleks sellise olukorraga tegemist. Menetluskulud ja muud menetluslikud küsimused
26.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustajad ei ole menetluskulude väljamõistmiseks taotlust ja kuludokumente esitanud, mistõttu jäävad poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda.
27.Kaebaja eraelu kaitseks asendab kohus kohtuotsuse avaldamisel tema nime, sünniaja ja äriühingu X OÜ nime tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). Kui esineb vajadus käesoleva otsuse varjamiseks muus osas, tuleb seda HKMS §-s 175 toodud alustel taotleda, jättes kohtule ka ajaakna taotluse lahendamiseks enne otsuse jõustumist. (allkirjastatud digitaalselt)
https://pohiseadus.ee/sisu/3485/paragrahv_14, p 26
10 (10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.