Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
19. aprill 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-23-12
Haldusasi
X kaebus Rae Vallavalitsuse 11. oktoobri 2022. a korralduse nr 1579 ja 20. detsembri 2022. a vaideotsuse nr 2144 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari 2023. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – X Vastustaja – Rae Vald
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari 2023. a määruse peale haldusasjas nr 3-23-12.
Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari 2023. a määrus haldusasjas nr 3-23-12 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Rae Vallavalitsus algatas 11.10.2022 korraldusega nr 1579 Pajupea külas Sillaotsa kinnistu ja lähiala detailplaneeringu (DP) koostamise ning kinnitas DP lähteseisukohad, mis kehtivad kuni 11.10.2023. DP eesmärk on jagada Sillaotsa kinnistu (registriosa nr 16606850; katastritunnus 65301:001:5357; pindala 11,97 ha; sihtotstarve 100% maatulundusmaa) elamumaa, maatulundusmaa ja üldkasutatava maa kinnistuteks ning määrata ehitus- ja hoonestustingimused, juurdepääsud, tehnovõrgud ja haljastus.
2.Rae Vallavalitsus jättis 20.12.2022 vaideotsusega nr 2144 rahuldamata Xe 18.11.2022 vaide 11.10.2022 korralduse nr 1579 kehtetuks tunnistamiseks ning selle täitmise peatamiseks. Isegi kui algatatud DP oleks vastuolus kehtiva Rae valla üldplaneeringuga (ÜP), võib DP sisaldada ÜP muutmise ettepanekut (planeerimisseaduse (PlanS) § 142 lg 1). Algatatud DP ei
3-23-12 sisalda siiski ÜP muutmise ettepanekut, sest DP on ÜP-ga kooskõlas. Samuti ei ole alust DP koostamist lõpetada PlanS § 129 lg 1 p 1 alusel, sh on vald sõlminud halduslepingu DP-st huvitatud isikuga. ÜP ei välista Aruküla kalmistu sanitaarkaitsevööndisse elamute planeerimist ning sellist keeldu ei tulene mh ÜP keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) aruandest. Planeeritavad elamud jäävad kalmistust 100 m kaugusele ning ei ole ettenähtav, et elamutest kanduks kalmistuni selle kasutamist häirivat müra. Sillaotsa kinnistu maakasutuse juhtotstarve on ÜP kohaselt osaliselt perspektiivne kalmistumaa ning osaliselt on juhtotstarve määramata. Tegemist on hajaasustusega alaga, kus on lubatud elamute rajamine hajaasustuse põhimõttel. DP algatamine ei kitsenda vaide esitaja kinnistu senist kasutust ja tema nõusoleku puudumine tulevikus DP kehtestamiseks ei välista DP algatamist. Kuna menetluse algatamise staadiumis ei saa olla kindel, et DP kehtestatakse lähteseisukohtades ette nähtud kujul, siis ei ole täidetud DP algatamise korralduse (toimingu) vaidlustamise eeldused. Kõiki asjaolusid välja selgitamata ei ole võimalik menetluse lõpplahendust ette näha. Samuti ei ole täidetud haldusakti peatamise eeldused, st senise menetluse käigus ei ole tuvastatud avaliku huvi, haldusakti adressaadi või kolmanda isiku õiguste kahjustamist.
3.X esitas Tallinna Halduskohtule 02.01.2023 kaebuse Rae Vallavalitsuse 11.10.2022 korralduse nr 1579 ja 20.12.2022 vaideotsuse nr 2144 tühistamiseks. Kaebaja on Sillaotsa kinnistuga piirneva kinnistu (registriosa nr 15887450) kaasomanik. Esineb alus DP menetluse lõpetamiseks PlanS § 129 lg 1 p 1 järgi ning DP algatamine oli keelatud PlanS § 128 lg 2 pdest 1–4 tulenevalt. Algatatud DP on vastuolus kehtiva ÜP-ga ja see välistab DP edasise menetlemise. DP alal on elamukrundid planeeritud Aruküla kalmistu sanitaarkaitsevööndisse (300 m). ÜP seletuskirja (lk-d 41, 97) kohaselt tähistab sanitaarkaitsevööndi piir soovitavat elamute kaugust kalmistust (st tegemist ei ole soovitatava kaugusega). Seega on DP vastuolus ÜP tingimustega. Sellega, et Aruküla kalmistu sanitaarkaitsevööndisse elamuid ei kavandata, on arvestatud ka KSH aruande koostamisel. Kuna vastuolu ÜP-ga on ilmne, siis on DP sellisel kujul kehtestamine välistatud (PlanS § 128 lg 2 p 1). ÜP seletuskirja (lk 24–25) kohaselt on hajaasustuses elamute grupi maksimaalseks suuruseks kuni 3 elamukohta, kus elamute kaugus on kuni 100 m; elamugruppide või väljaspool gruppe paiknevate üksikelamute omavaheline kaugus on vähemalt 300 m ning elamute rajamine ei tohi kitsendada naabrite elamurajamise võimalusi. Vastasel juhul tuleb ehitustegevus naabritega kooskõlastada. DP kehtestamine piiraks kaebaja kinnistule (katastritunnus 65301:001:4898) elamute rajamise võimalusi, sest DP-ga kavandatava elamute grupi kaugus kaebaja kinnistul paiknevast elamust on 300 m. Kaebajal on plaan püstitada olemasoleva elamu juurde kaks elamut, mis jääksid kaebaja elamu ja DP-ga kavandatavate elamute vahelisele alale. Vald pidanuks kaebaja nõusoleku puudumise tegema kindlaks juba enne DP algatamist ning kaebaja nõusoleku puudumine on DP algatamist välistav asjaolu, mis muudab menetluse jätkamise perspektiivituks (PlanS § 128 lg 2 p 2). DP elluviimisega kaasneks kaebaja õiguste ebaproportsionaalne riive (PlanS § 128 lg 2 p 4) ka põhjusel, et see näeb ette kalmistu laiendamise kaebaja kinnistu suunas, millega kalmistu sanitaarkaitseala laieneb kaebaja kinnistule. Samuti häiriks uute elamute püstitamine kalmistu külastamist ning see oleks vastuolus ülekaaluka avaliku huviga (PlanS § 128 lg 2 p 3).
4.Tallinna Halduskohus tagastas 23.01.2023 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Planeeringu koostamise algatamine ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming. HKMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul lubatav, vaid enamasti tuleb ära oodata menetluse lõpptulemus (Riigikohtu 19.03.2014 otsus nr 3-3-1-73-13, p 15). Menetlustoimingu tegemise ajal pole üldjuhul ette teada, milline saab olema menetluse lõpptulemus. DP algatamise staadiumis ei ole võimalik otsustada, kas ja millisel kujul DP kehtestatakse. Seetõttu ei saa DP algatamisega kaasneda ka kaebuses väidetud kaebaja õiguste kahjustamist (sh kaebaja kinnistul elamuarenduse võimaluste kitsendamist). Kaebajal ei ole alust nõuda, et tema huve arvestataks juba enne DP algatamist või keelataks DP 2(5)
3-23-12 menetlemine, mis võib tuua temale kaasa piiranguid või muutusi senises elukeskkonnas. Asjast huvitatud isikute kaasamine, nende seisukohtade ja võimalikest planeeringulahendustest neile avalduva mõju väljaselgitamine ning vastanduvate huvide väärtustamine ja tasakaalustamine toimubki planeerimismenetluse käigus, mitte enne seda. Sellisel juhul saaksid kohaselt arvesse võetud nii DP kehtestamisest huvitatud isiku kui ka DP-st negatiivselt mõjutatud isikute huvid ja õigused, samuti avalik huvi. Isik peab taluma, et pädev haldusorgan menetleb planeeringut, mis võib tema olukorda mõjutada ning ta saab oma huve kaitsta selles menetluses osaledes, mitte seda menetlust ära keelates (Tallinna Ringkonnakohtu 24.01.2022 määrus nr 3-21-2681, p 10). Kaebajal on õigus esitada DP menetluses oma arvamus ja ettepanekud ning vajadusel on talle tagatud tõhus võimalus kaitsta oma õigusi ka siis, kui vastustaja peaks DP kehtestama. DP kehtestamise otsust saaks kaebaja vaidlustada nii enda õiguste kui ka avalike huvide kaitseks.
5.X palub 09.02.2023 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Järeldus kaebeõiguse ilmselgest puudumisest on ebaõige. Tegemist on olukorraga, kus DP menetluse tulemusena antav haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane. Kaebaja subjektiivsete õiguste kaitseks on efektiivsem vaidlustada DP algatamist, kui avaldada arvamust DP menetluses. DP menetluse lõpetamiseks esineb PlanS § 129 lg 1 p-s 1 toodud alus, sest kaebaja esitatud asjaoludel on õigusvastase DP elluviimine tulevikus välistatud, ning DP algatamine oli keelatud ka PlanS § 128 lg 2 p-dest 1–4 tulenevalt. Halduskohus ei ole kaebaja väiteid sisuliselt käsitlenud. DP algatamisel tuleb teha vahet, kas algatatakse ÜP-ga kooskõlas oleva või ÜP lahendust muutva DP koostamine. Vastustaja ei ole põhjendanud, millised erandliku asjaolud õigustavad kalmistu sanitaarkaitsevööndisse elamute rajamist (st puuduvad põhjendused ÜP lahenduse muutmiseks). PlanS § 142 lg 6 kohaselt tuleb ÜP põhilahenduse muutmise ettepanekut sisalduva DP koostamisel anda eelhinnang ja kaaluda KSH läbiviimist (Riigikohtu 15.12.2022 otsus nr 3-20-1310, p 30).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Määruskaebuse lahendamiseks ei ole Rae vallalt seisukoha küsimine vajalik.
7.Rae Vallavalitsuse 11.10.22 korraldus nr 1579 Sillaotsa kinnistu ja lähiala DP koostamise algatamiseks ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming (nt Riigikohtu 18.02.2002 otsus nr 3-3-18-02, p 8). Kuna planeeringumenetluse algatamine ei ole haldusakt, ei saa selle suhtes esitada tühistamisnõuet, vaid kohane oleks taotleda olla menetluse lõpetamiseks kohustamist. Kuivõrd menetlustoimingu vaidlustamiseks ei ole praegusel juhul täidetud HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused, siis ei ole vajalik anda kaebajale võimalust oma kaebuse taotlust muuta. Kaebaja ei ole ka väitnud, et Rae Vallavalitsuse 20.12.2022 vaideotsus nr 2144 rikuks tema õigusi vaide esemest sõltumata (HKMS § 45 lg 4). Seega juhul, kui vaide esemeks olnud menetlustoimingu peale ei ole lubatud kaebust esitada, siis tuleb HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada kaebus ka vaideotsuse peale.
8.Haldusakti andmisele suunatud menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse kahel juhul: 1) kui menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid õiguseid; 2) kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise tulevikus (nt Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Viimane alternatiiv hõlmab ka need juhtumid, kus haldusmenetluse läbiviimine ei ole üldse lubatav. Haldusmenetluse alustamise vaidlustamist oleks põhjust 3(5)
3-23-12 aktsepteerida siis, kui on põhjendatud kahtlus, et rikutud on selget keelunormi või menetluse alustamise eesmärk ei saa olla õiguspärane (nt Tallinna Ringkonnakohtu 31.08.2022 määrus nr 3-22-1633, p 8; 15.02.2019 määrus nr 3-18-2196, p-d 9–10). Kui isik soovib kaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu, tuleb reeglina lõpptulemus ära oodata (nt Riigikohtu 08.10.2012 määrus nr 3-3-1-30-12, p 11).
9.Kaebaja väidetest ei saa tuletada, et DP menetluse algatamine võiks iseseisvalt rikkuda kaebaja mittemenetluslikke õigusi, vaid kõik kaebaja väited seonduvad menetluse eeldatava lõpptulemusega (st kehtestatava DP-ga). Kaebaja õigusi ei riku iseseisvalt asjaolu, et tal võib oma õiguste tõhusaks kaitsmiseks esineda vajadus algatatud DP menetluses aktiivselt osaleda (vrd Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 10). Kaebajal ei ole kohustust kasutada haldusmenetluses esindajat ja temalt ei saa nõuda DP koostamise kulude kandmist. Haldusakti andmise aluseks olevad asjaolud peab tõendama haldusakti andja. Kuigi ei ole välistatud, et kaebajal võib oma vastuväidete tõendamiseks olla vajalik teha lisakulutudi nt mõne ekspertiisi tellimiseks, ei saa seda siiski eeldada.
10.Erinevalt kaebaja väidetust ei ole tegemist ka olukorraga, kus DP menetluse läbiviimine ei oleks üldse lubatud. PlanS § 128 lg 2 p-d 1–4 ei kujuta endast keelunorme, mis välistaksid DP menetluse algatamise, vaid PlanS § 128 lg-s 2 on näitlikult (mitteammendavalt) loetletud üksnes võimalikud alused, millal kohaliku omavalitsuse üksusel võib olla põhjendatud jätta DP algatamata (vt Riigikogu XII koosseisu 571 SE seletuskiri, lk 163). PlanS § 128 lg-s 2 sätestatud DP menetluse algatamisest keeldumise aluseid ei ole õige tõlgendada viisil, et need annavad puudutatud isikule õiguse nõuda DP algatamata jätmist ja laiendavad seeläbi DP algatamise kui menetlustoimingu vaidlustamise õigust võrreldes HKMS § 45 lg-s 3 sätestatuga. PlanS § 129 lg 1 p-st 1, mis annab planeeringu koostamise korraldajale (PlanS § 124 lg 10) kaalutlusõiguse DP koostamine lõpetada, kui ilmnevad asjaolud, mis välistavad DP elluviimise tulevikus, ei tulene samuti puudutatud isikule subjektiivset õigust nõuda DP koostamise lõpetamist. PlanS § 129 lg 1 ei kohusta DP menetlust lõpetama, vaid annab selleks üksnes võimaluse (vt ka Riigikogu XII koosseisu 571 SE seletuskiri, lk 166). Seega ei ole PlanS § 128 lg 2 ja § 129 lg 1 puhul tegemist DP menetlemist keelavate normidega.
11.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole praegusel juhul tegemist olukorraga, kus koostatav DP ei saaks ühelgi juhul olla õiguspärane. Kaebaja on esmajoones rõhutanud DP-s kavandatava elamuehituse vastuolu ÜP-ga, mis tuleneb asjaolust, et DP ala jääb tervikuna ÜP-ga määratud Aruküla kalmistu sanitaarkaitsevööndisse (300 m), kuhu kaebaja arvates ÜP välistab elamute ehitamise, ning samas ei ole algatatud ÜP-d muutva DP koostamist (PlanS § 128 lg 3 ja § 142). Ringkonnakohus märgib, et kavandatava DP vastuolu ÜP-ga ei ole ilmselge. Kalmistuseaduse § 4 lg 4 kohaselt tuleb kalmistu rajamisel ja laiendamisel näha planeeringuga ette vähemalt 50 m laiune vöönd kalmistu välispiirist, kuhu on keelatud rajada ehitisi (v.a kalmistut teenindavad ehitised) ja planeerida maakasutust, mis võib põhjustada kalmistul müra. ÜP seletuskirja p 4.12 kohaselt on Aruküla kalmistu sanitaarkaitsevööndi ulatuseks määratud 300 m ja selle vööndi piir tähistab soovitavat elamute kaugust kalmistust. Allmärkuses nr 19 on lisaks täpsustatud, et sanitaarkaitsevööndi ulatus sõltub veevarustussüsteemist: tsentraalse veevarustuse puhul 100 m ja lokaalse veevarustuse puhul 300 m. Kuna DP lähteseisukohtade p 2.3 kohaselt puuduvad alal tsentraalsed tehnovõrgud ning p 4.5.2 kohaselt tuleb veevarustus ja kanalisatsioon lahendada lokaalselt, siis on siinsel juhul sanitaarkaitsevöönd 300 m. Vaideotsuses (p 3.3) on märgitud, et kuna ÜP seletuskirja p 4.12 kohaselt tähistab sanitaarkaitsevööndi piir „soovitavat“ elamute kaugust kalmistust, siis ei ole kalmistu sanitaarkaitsevööndisse elamute ehitamine välistatud.
12.Kaebajaga tuleb nõustuda, et kui sanitaarkaitsevööndi piir tähistab elamute „soovitavat“ kaugust kalmistust, siis on elamute kalmistule lähemale ehitamine järelikult ebasoovitav. Kui 4(5)
3-23-12 võtta arvesse ka ÜP seletuskirja p-s 7 (lk 98) toodud ülevaadet KSH tulemustega arvestamisest, mille kohaselt on ÜP lahendust täiendatud ja elamumaad kalmistu sanitaarkaitsevööndisse ei kavandata, siis tuleks ÜP seletuskirja p-st 4.12 järeldada, et kalmistu sanitaarkaitsevööndisse elamute ehitamine on soovimatu ehk lubamatu. Isegi kui algatatud DP oleks vastuolus ÜP-ga, ei ole õiguspärasele lõpptulemusele jõudmine välistatud. Esmalt tuleb hinnata, kas tegemist on üldse PlanS § 142 lg 1 tähenduses ÜP põhilahenduse muutmisega (s.o ÜP olulise või ulatusliku muutmisega). Kui menetluse käigus selgub vajadus DP-ga muuta ÜP põhilahendust, siis tuleb menetluse läbiviimisel arvestada PlanS § 130 lg 2 p-s 2 ja § 142 lg-tes 2–7 sätestatud nõuetega, kuid pole alust väita, et DP-ga ei oleks vajaduse korral üldse võimalik ÜP-d muuta. Kaebaja ja teiste puudutatud isikute (sh DP-st huvitatud isiku) ning avalike huvide õiglane arvestamine ja tasakaalustamine toimubki DP menetluses (nt Tallinna Ringkonnakohtu 24.01.2022 määrus nr 3-21-2681, p 10). DP menetlus ei saa iseenesest kuidagi kahjustada ka avalikku huvi Aruküla kalmistu kasutamiseks.
13.Kokkuvõttes leidis halduskohus õigesti, et HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused Rae Vallavalitsuse 11.10.22 korralduse nr 1579 vaidlustamiseks ei ole ilmselgelt täidetud ning seega tuleb esitatud kaebus HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada (sh Rae Vallavalitsuse 20.12.2022 vaideotsuse nr 2144 osas).
14.Eelneva põhjal jääb Xe määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 23.01.2023 määrus muutmata. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.