X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 14.10.2022 otsuse nr 15.33.1/2382-3 tühistamiseks ja töötamiseks tähtajalise elamisloa väljastamiseks kohustamiseks ning Välisministeeriumi 09.12.2022 kirja nr 4-4/7332-1 tühistamiseks ja 10.11.2022 taotluse läbivaatamiseks kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X (isikukood yyyyyyyyyyy) Vastustaja I – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja KMA Vastustaja II – Välisministeerium, volitatud esindajad MM ja MA
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebus osaliselt. Tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 14.10.2022 otsus nr 15.3-3.1/2382-3 ning kohustada Politsei- ja Piirivalveametit kaebajale elamisloa andmist uuesti otsustama.
2.Jätta muus osas kaebus rahuldamata.
3.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt kaebaja kasuks välja menetluskulud 20 eurot.
4.Jätta menetlusosaliste muud menetluskulud nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 10.05.2023 a.
1.X sündis aa.aa.aaaa Venemaal ja on Venemaa Föderatsiooni (VF) kodanik. Xle on VMS § 137 lg 1 alusel antud tähtajaline elamisluba elama asumiseks abikaasa juurde kehtivusega 25.05.2021–22.06.2023. Varasemalt on kaebajale antud tähtajaline elamisluba õppimiseks kehtivusega 25.09.2018–09.06.2021. X abikaasale on VMS § 162 lg 1 alusel antud tähtajaline elamisluba õppimiseks kehtivusega 12.05.2021–22.06.2023. Varasemalt on kaebaja abikaasale antud tähtajaline elamisluba elama asumiseks abikaasa juurde. 1(8)
X esitas 08.08.2022 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa taotluse (dtl 102 jj) välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 4 alusel töötamiseks. PPA keeldus 14.10.2022 otsusega nr 15.3-3.1/2382-3 (dtl 22 jj) kaebajale tähtajalise elamisloa andmisest VMS § 123 p 6 alusel. Otsuse põhjendused:
1.VMS § 123 p 6 puhul on tegemist imperatiivse keeldumise alusega. Taotleja on VF-i kodanik ning taotleb esmast elamisluba töötamiseks. Tulenevalt Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määruse nr 421 § 1 ja § 2 lg 1 p-st 5 on PPA-l kohustus keelduda taotlejale tähtajalise elamisloa andmisest. PPA-l puudub kaalutlusõigus määruse subjektide suhtes erandite kohaldamiseks.
2.Taotlejale tähtajalise elamisloa andmisest keeldumisel ei rikuta põhiõigust perekonnaelule. Keeldumine ei mõjuta taotleja ja tema abikaasa praeguse tähtajalise elamisloa kehtivust ja Eestis viibimise õigust. Samuti on lubatud taotlejal tähtajalise elamisloa elama asumiseks abikaasa juurde alusel töötada. Taotlejal on õigus Eestis viibida ja töötada veel kuni 90 päeva alates elamisloa lõppemisest. X esitas 14.10.2022 otsuse nr 15.3-3.1/2382-3 peale 21.10.2022 vaide (dtl 126), mille PPA jättis 16.11.2022 vaideotsusega nr 15.3-3.6/155 (dtl 42 jj) rahuldamata. Vaideotsuses ei nõustu PPA, et määrus nr 42 ei ole suunatud inimestele, kes juba töötavad Eestis. Praegusel juhul ei katkesta sanktsioonid küll X töösuhet, ent määruses käsitletu on seotud elamisloa taotlemise alustega. X ei ole varasemalt omanud tähtajalist elamisluba töötamiseks, ta taotleb seda esimest korda ning on seega sanktsiooni subjektiks. X pöördus 10.11.2022 Välisministeeriumi poole taotlusega tema eemaldamiseks määrusega nr 42 kehtestatud sanktsiooni subjektide nimekirjast. Välisministeerium jättis 09.12.2022 kirjaga nr 4-4/7332-1 (dtl 68 jj) X taotluse HMS § 15 lg 4 alusel ja kooskõlas § 14 lg 6 p-ga 2 ja lg-ga 7 ning § 43 lg 1 p-ga 3 läbi vaatamata ja tagastas selle. Välisministeeriumi selgitused:
1.Määruses nimetatud sanktsiooni kehtestamisel ei ole kasutatud nimekirjapõhist lähenemist ja tulenevalt selle sanktsiooni tüübist ning olemusest ei ole välisministri käskkirjaga võetud vastu eraldi sanktsiooni subjektide nimekirja. Potentsiaalsete sanktsiooni subjektide ring on määratletud üldise tunnuse (Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi kodakondsus) alusel. Sanktsiooni subjekti saaks eemaldada sellisest nimekirjast, mis sisaldaks sanktsioonist mõjutatud füüsiliste isikute identifitseerimiseks vajalikku teavet ja subjekti tunnusandmeid (nt nimi, sünniaeg ja -koht, kodakondsus, passi- ja ID-kaardi number, sugu) ning eraldi iga isiku kohta konkreetseid põhjendusi, et selgitada, miks asjaomane isik on määratud sanktsiooni subjektiks. Praegusel juhul ei oleks sellise nimekirja kehtestamine võimalik, sest Eesti riigil ei ole kõigi Venemaa Föderatsiooni kodanike isikuandmeid.
2.Sanktsiooni kohaldatakse ühtmoodi kõigi Venemaa Föderatsiooni kodanike suhtes, v.a määruse §-s 2 märgitud erandid, mida saab arvestada konkreetse isiku suhtes viisa või elamisloa taotlemisel. RSanS-s ega määruses ei ole ette nähtud muid konkreetsest isikust lähtuvaid erisuste tegemise võimalusi. Samuti ei pea Eesti riigiasutused sellist andmekogu, mis võimaldaks teha asjaomastele asutustele vajalikke märkeid konkreetsete isikute kohta sanktsiooni mittekohaldamisel.
2.X esitas 24.11.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 14.10.2022 otsuse nr 15.3-3.1/2382-3 tühistamiseks ja töötamiseks tähtajalise elamisloa väljastamiseks kohustamiseks. Kaebaja täiendas kaebust 27.12.2022 ning taotles Välisministeeriumi 09.12.2022 kirja nr 4-4/7332-1 tühistamist ja 10.11.2022 taotluse läbivaatamiseks kohustamist. Kaebuse põhjendused:
Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas: https://www.riigiteataja.ee/akt/110092022007.
2(8)
1.Kaebaja töötab TLis tähtajatu töölepingu alusel alates 08.10.2020 ning taotleb elamisluba samas töökohas töötamise jätkamiseks. Kaebaja on edukalt lõimunud Eesti ühiskonda, töötab ja õpib eesti keeles. Kaebusele on lisatud TLi ja EM-T toetuskirjad. Kaebaja on omandanud 2021. aastal kõrghariduse eestikeelsel õppekaval. Kaebajal oli pärast ülikooli lõpetamist õigus taotleda tähtajalist elamisluba töötamiseks TLis, kuid kaebaja ei teinud seda, kuna tal oli Eestis elamiseks ja töötamiseks muu tähtajalise elamisloa andmise alus – tähtajaline elamisluba abikaasa juurde.
2.Määrusega nr 42 rakendatud sanktsioonid ei katkesta kehtivaid töösuhteid ja töölepinguid, määrus ei ole suunatud inimestele, kes töötavad Eestis juba ammu. Kaebaja juhtumi puhul on võimalik tõlgendada, et tema varasem elamisluba oli sisuliselt antud töötamiseks, seega on sisuliselt tegemist tähtajalise elamisloa töötamiseks pikendamisega, vaatamata sellele, et kaebaja taotleb elamisluba töötamiseks esmakordselt.
3.Inimest ei saa sanktsioneerida pelgalt kodakondsuse või rahvuse tunnuse alusel. Kaebajal ei olnud võimalik kodakondsust valida ega praegusel hetkel muuta. RSanS § 28-s sätestatud sanktsiooni subjekti õigused on moonutatud, kui ei võimaldata taotleda sanktsiooni subjektide nimekirjast eemaldamist. Kui sanktsiooni tüüp ei kasuta nimekirjapõhist lähenemist, peab olema mõni teistsugune võimalus seaduses ettenähtud õiguste rakendamiseks.
3.PPA vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.
4.Välisministeerium palub täiendavate nõuete osas jätta kaebus HKMS § 121 lg 2 p 2 ja § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata, alternatiivselt jätta kaebus täiendavates nõuetes rahuldamata.
1.RSanS § 27 alusel on võimalik kehtestada sanktsioon nii vahetult Vabariigi Valitsuse (edaspidi VV) määrusega (üldnormiga) kui ka nimekirjapõhiselt, mille puhul VV määruse alusel kinnitab välisminister käskkirjaga subjektide nimekirja (üldnorm + haldusakt). RSanS § 27 lg-tega 1 ja 2 on ette nähtud võimalus kahe-etapiliseks menetluseks, kus VV määruses määratakse kindlaks sanktsiooni sisu ja selle subjektide määratlemise üldtingimused, ning sanktsiooni subjektid määrab minister käskkirjaga. Sanktsioonide seadmise eesmärgist tulenevalt ei tohiks RSanS § 27 lõikeid 1 ja 2 koosmõjus tõlgendada nii, et sõltumata VV määruse sõnastusest ja detailsusastmest ei teki isikutele sanktsioonist tulenevaid keelde ega kohustusi ilma, et välisminister oleks käskkirjaga määranud konkreetse isiku, organisatsiooni või muu üksuse nimeliselt sanktsiooni subjektiks. Selline tõlgendus välistaks VV sanktsiooni kehtestamise Eesti Vabariigi (edaspidi EV) julgeolekut ohustavate riikide ja nende kõigi kodanike suhtes, sest nimekirja kehtestamiseks puuduvad EV-l teiste riikide kodanike andmed. Kui sanktsioonitüüp seda võimaldab, võivad sanktsiooni subjekti tunnused olla kindlaks määratud sanktsiooni kehtestavas VV õigusaktis, pannes sellega sanktsiooni kohaldavale asutusele kohustuse sanktsiooni subjektiks olev füüsiline või juriidiline isik, üksus või asutus iseseisvalt tuvastada.
2.RSanS § 28 reguleerib nende isikute õigusi, kes on nimeliselt määratud sanktsiooni subjektiks üksikaktiga, mis sisaldab sanktsioonist mõjutatud isikute identifitseerimiseks vajalikku teavet ja subjekti tunnusandmeid ning iga isiku kohta konkreetseid põhjendusi, miks isik on määratud sanktsiooni subjektiks.
3.Kaebaja täiendava nõude rahuldamine ja 10.11.2022 taotluse läbivaatamine ei tooks kaasa kaebaja soovitud eesmärki, kuna taotluse sisuline läbivaatamine viiks samade tulemusteni praeguse taotluse tagastamisega. Välisministeeriumil ei saa isikut välja arvata nimekirjast, mida ei ole olemas. Välisministeeriumi 09.12.2022 kirjaga ei lahendatud kaebaja taotlust sisuliselt ega keeldutud haldusakti andmisest, vaid keelduti menetluse läbiviimisest nii taotluse lahendamise võimatuse tõttu kui ka otstarbekuse põhimõttel.
4.Kaebaja õiguste kaitse oli ja on tagatud seeläbi, et tal on õigus vaidlustada tema suhtes tehtud PPA otsus ja koos sellega samas menetluses seada kahtluse alla üldakti (VV määruse) või selles sisalduvate sätete õiguspärasus, kuid seda ainult juhul, kui küsimus on kaebaja põhiõigustes, mida võib olla riivatud. Põhiseadusest tulenev põhiõigus riiki saabuda ja riigis viibida on ainult riigi kodanikul. 3(8)
KOHTU PÕHJENDUSED
5.Kohus käsitleb esmalt PPA otsuse õiguspärasuse küsimusi (I) ning seejärel Välisministeeriumi kirja õiguspärasuse küsimusi (II) osas, milles kohus neid eelnevalt puudutanud ei ole. I
6.Kaebajal on varem antud elamisluba õppimiseks (kuni 09.06.2021) ning alates 25.05.2021 elama asumiseks abikaasa juurde. Kuigi mõlemad elamisload võimaldavad kaebajal Eestis töötada, ei tähenda see, et kaebajale on antud elamisluba töötamiseks või seda oleks võimalik selliselt tõlgendada. Nii ei ole võimalik samuti risti-rästi töötamiseks antud elamisluba tõlgendada elamisloana abikaasa juurde elama asumiseks või õppimiseks – vastavalt sellele, mis on välismaalasele kõige kasulikum. Abikaasa juurde elama asumiseks (VMS § 137 jj), õppimiseks (VMS § 162 jj) või töötamiseks (VMS § 176 jj) antavate elamislubade kontrolliese ja tingimused on erinevad. Vastustaja ei pidanud käesolevas asjas kontrollima või välistama, kas kaebaja poolt Eestis töötamine sõltumata talle elamisloa andmise alusest vastab juba alates 25.09.2018 ka nt Eesti Töötukassa loa või makstavale töötasule esitatavatele nõuetele. Välismaalasel ei ole ka reeglina põhiõigust Eesti Vabariiki saabumiseks ja siin viibimiseks.
7.Teiseks sedastab kohus, et ei sea kahtluse alla sanktsioonide kehtestamise aluseks olevaid põhjuseid ega vajadust. Eesti Vabariigi seadusandlikul ja täitevvõimul on väga lai otsustusruum, kuidas kujundada välissuhteid ja välismaalaste sisenemise poliitikat. Arvestades praegust rahvusvahelist olukorda, on ka ilmselge, et piiratakse agressorriigi (Venemaa) kodanike hüvesid teistes riikides ega ole võimalik kontrollida iga välismaalase tegelikku meelsust ja/või mõju agressorriigi poliitika kujundamisel. Seega otsustab Eesti Vabariigi seadusandja ja täitevvõim otstarbekuse alusel, kuidas ühelt poolt kaasata Eesti arenguks vajalikke välismaalasi Eesti ellu; teiselt poolt, kuidas tagada Eesti julgeolek ja välispoliitiliste eesmärkide täitmine. Rahvusvahelise sanktsioonide kohaldamise eesmärk on toetada rahu säilitamist või taastamist, rahvusvahelist julgeolekut, demokraatiat ja õigusriigi põhimõtet, inimõiguste ja rahvusvahelise õiguse järgimist või muude Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja või Euroopa Liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika eesmärkide saavutamist (RSanS § 3 lg 1). Sanktsiooni võib kehtestada ka Eesti julgeoleku või huvide kaitseks (§ 4). Sanktsioonimääruse seletuskirjast2 nähtub sanktsiooni eesmärk survestada Venemaa Föderatsiooni lõpetama provotseerimata ja põhjendamatu sõjaline agressioon Ukraina vastu, millega rikutakse jämedalt Ukraina territoriaalset terviklikkust, suveräänsust ja sõltumatust. Siinkohal tuleb arvestada, et mistahes riik on juriidiline konstruktsioon ning tegutseb ja kannab vastutust oma inimeste, ennekõike kodanike kaudu. Agressorriigi, kes oma tegevusega ohustab ka Eesti ja kogu Euroopa julgeolekut, kodanike ilmajätmine nende koduriigist väljapoole jäävatest hüvedest, nagu välisreisid turismi eesmärgil, välismaal töötamine või äritegevusest kasu teenimine, ei ole ilmselgelt vastuolus inimväärikuse ja humaansuse põhimõtetega ka olukorras, kus konkreetne isik kodakohariigi tegevust heaks ei pruugi kiita. Iga üksiku kodaniku osas sanktsiooni kohaldamine saabki lõpptulemusena mõjutada ka agressorriigi poliitilist juhtkonda või rahvast tegemaks õigeid valikuid, s.o rünnakut lõpetama. Välisriigis elamine ja töötamine on välisriigi pakutav hüve, mille lubamine on ka tavaolukorras selle riigi otsus.
8.Sanktsioonimäärus selle sõnastuse kohaselt ei võimalda elamisloa osas kaalutlusõigust. Kehtestatud sanktsioon on sanktsiooni subjektide maailmavaate osas neutraalne. Riik ei pea võtma endale
kohustust selgitada välja iga Eestisse saabuva isiku maailmavaadet. Selline väljaselgitamine oleks ühelt poolt oluline sekkumine igaühe südametunnistuse-, usu- ja mõttevabadusse (PS § 40 lg 1). Teiselt poolt ei ole objektiivselt kontrollitav, kas isiku väljendatu vastab tema tegelikule maailmavaatele. Venemaa Föderatsioon võib proovida oma kodanikke kasutada mõjutustegevuseks või sanktsioonide vältimiseks. Selle ohu väljaselgitamine on ennetavalt praktiliselt võimatu. Kui Venemaa Föderatsiooni kodanik oma riigi poliitikaga ei nõustu, on tal võimalik kasutada poliitilisi ja kodanikuühiskonnale kättesaadavaid meetmeid, et oma kodakondsusriigi poliitikat muuta. Kui võimaldada kõigil mittenõustujatel asuda vabalt muudesse riikidesse elama ja töötama, kaoks ka Venemaa Föderatsioonil mistahes vajadus oma tegevuse muutmiseks.
9.Sanktsioonimäärus3 haldusakti andmise ajal kehtinud ja ka hetkel kehtiva sõnastuse kohaselt näeb ette kaalutlusõiguse juhul, kui Venemaa Föderatsiooni kodanik taotleb viisat ja kui tema Eestisse saabumine on vajalik humaansetel kaalutlustel (§ 2 lg 6 p 6). Analoogset alust Venemaa Föderatsiooni kodanikele, kes taotlevad elamisluba, ette nähtud ei ole (§ 2 lg 11). Kohus möönis eelnevalt, et välispoliitilistes küsimustes on täitevvõimul väga lai kaalutlusõigus. Iga taotluse korral kaalutlusõiguse ette nägemine võib olla ka ebamõistlik (vt kohtuotsuse eelmine punkt). Küll aga võib päris elu olla keerukam, kui normi kehtestajad oskavad selle andmise ajal prognoosida. Nii võib olla juhtumeid, kus isik on erinevate elamislubade alusel Eestis pikemat aega viibinud, kuid elamislubade kombinatsioonis puudub alus, et isik võiks saada Eestisse edasi jääda. Sellisel juhul võib olla imperatiivne keeldumise alus (VMS § 123 p 6) ebapiisav. Kohus märgib, et käesoleva asja muudab erandlikuks see, et kaebaja elab, küll erinevatel alustel, Eestis kohtuotsuse tegemise aja seisuga juba ligikaudu 5 aastat. Seega kaebaja olukord erineb oluliselt isikutest, kes on asunud pärast Venemaa rünnakut Ukraina vastu omale uut elukohta otsima, proovides nii tuua siia üle oma ettevõtlust kui ka mõnel juhul selge eesmärgiga vältida sanktsioonide mõju (nt kui äritegevus Venemaal ei ole börsipiirangute tõttu enam võimalik). Seega mingi võimalus kaaluda, sh kui see võib tuua lõppjäreldusena kaebajale kaasa negatiivse otsuse, ei peaks olema käesolevas asjas täielikult välistatud. Kohus ei nõustu ka Välisministeeriumiga, et kaebaja õiguste kaitse oli ja on tagatud seeläbi, et tal on õigus vaidlustada tema suhtes tehtud PPA otsust ja koos sellega samas menetluses seada kahtluse alla sanktsioonimääruse sätete õiguspärasus. Kaalumine on ennekõike täitevvõimu õigus, sh seada erinevatele asjaoludele erinev kaal ja neid põhjendada. Kaalumise ülekandumine kohtumenetlusse võiks ja peaks olema erandlik. Eriti ei peaks kaalumise vaikimisi vormiks olema põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus.
10.Kohus küsis vastustajatelt 25.11.2022 kirjaga, kas konkreetse juhtumi võimalikku eripära arvestades võiks konkreetne olukord olla lahendatav kohtuväliselt, nt viibimisaluse andmine humanitaarsetel kaalutlustel; sanktsioonimääruse täpsustamine või muul alusel kaebaja Eesti Vabariigis viibimise seadustamine. PPA vastas kohtu küsimusele, et tal ei ole võimalik kohtumenetluse käigus hakata hüpoteetilist tähtajalise elamisloa taotlusi lahendama tuvastamaks, kas kaebajale oleks võimalik anda mõnel teisel alusel tähtajalist elamisluba (dtl 58). Kohus märgib esmalt, et PPA-l nagu kõigil haldusorganitel on selgitamiskohustus (HMS § 36). Sõltuvalt asjaoludest, sh inimese teadmistest, kogemusest ja nõrgemast positsioonist, võib olla nõutav ka haldusorgani omal initsiatiivil selgitustöö tegemine. Varasemast PPA praktikast nähtub ka näiteid (vt nt 3-22-2320), kus aidatakse isikul leida tema olukorrale vastav elamisloa taotlemise alus. Eeltoodu ei tähenda, et selline taotlus tuleks rahuldada. Samuti ei sisalda see ka kohustust abstraktselt pakkuda
https://www.riigiteataja.ee/akt/110092022007
5(8)
välja kõikvõimalikke aluseid siis, kui välismaalase Eestisse tuleku eesmärk on pigem majanduslik ja/või huvitatud isikuks on ettevõte. Küll aga füüsilisest isikust välismaalase korral tuleb lisaks normile näha ka selle taga inimest ja tema konkreetset olukorda, mh juba pikaaegset Eestis viibimist ja välismaalaste eluliste huvide siin paiknemist. Käesoleval juhul ei saanud PPA-le olla kaebaja isikuga seotud põhjendused teadmata juba haldusmenetluse algusest (dtl 105 jj). Täiendavalt olukorras, kus PPA ise pakub migratsiooninõustamise teenust4, tuleb ka möönda PPA, sh kohtumenetluses volitatud esindaja kohustust selgitada vaidluse kohtuväliselt lahendamise võimalusi. Vajadusel tuleb selleks küsida asutusesiseselt abi.
11.Kohus leiab, et käesoleval juhul sisaldub elamisloa andmise kaalumist võimaldav kaalutlusnorm VMSis. VMS § 2103 lg 1 sätestab: Erandina käesoleva seaduse §-s 2101 sätestatud eesmärgist võib erakorralistel asjaoludel välismaalasele anda tähtajalise elamisloa püsivalt Eestisse elama asumiseks, kui välismaalane viibib Eestis ning välismaalase Eestisse saabumise, Eestis ajutise viibimise, Eestis elamise, Eestis töötamise või Eestist lahkuma kohustamise menetluste käigus on ilmnenud, et välismaalase Eestist lahkuma kohustamine oleks talle ilmselgelt liiga koormav, välismaalasel puudub võimalus saada Eestis elamisluba muul alusel ning ta ei kujuta ohtu avaliku korrale ja riigi julgeolekule. Seega on erandina püsivalt Eestisse elama asumise tingimuseks: - erakorralised asjaolud; - välismaalase Eestist lahkuma kohustamine oleks talle ilmselgelt liiga koormav; - välismaalasel puudub võimalus saada Eestis elamisluba muul alusel ning; - ta ei kujuta ohtu avaliku korrale ja riigi julgeolekule. Nimetatud asjaolusid ei ole vastustaja kontrollinud. Kohtu hinnangul ei ole ilmselgelt välistatud käesoleval juhul erakorralised asjaolud ega ka see, et kaebaja Eestist lahkuma kohustamine võib olla talle ilmselgelt liiga koormav. Kas kaebajal puudub võimalus saada Eestis elamisluba muul alusel ning kas ta võib kujutada ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule (vaatamata Eestis juba 5 aasta kestel viibimisele), on kontrollimata.
12.Kohus peab vajalikuks välja tuua ka seadusandja eesmärgi normi kehtestamisel (Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus 81 SE5) (kohtu allakriipsutused): - Muudatusettepanekute tabelis on selgitatud järgmist: Punktides 4 – 11 tehtavad muudatused on tingitud praktikas ilmnenud vajadusest luua võimalus Eestis elamisloa saamiseks isikutele, kes ei vasta kehtiva VMSi või VRKSi alusel elamisloa andmise tingimustele, kuid esinevad humaansed kaalutlused elamisloa andmiseks ning elamisloa andmisest keeldumine ja isiku riigist lahkuma kohustamine on ebamõistlikult koormav või võimatu. Seetõttu nähakse VMS-is ette võimalus anda välismaalasele erandina tähtajaline elamisluba püsivalt Eestisse elama asumiseks, kui välismaalase Eestisse saabumise, Eestis ajutise viibimise, Eestis elamise, Eestis töötamise ja Eestist lahkuma kohustamise menetluste käigus on ilmnenud, et välismaalase Eestisse mittelubamine või Eestist lahkuma kohustamine oleks talle ilmselgelt liiga koormav, välismaalasel puudub võimalus saada Eestis elamisluba muul alusel, välismaalase Eestis elamine on kooskõlas avalike huvidega ning välismaalane ei kujuta ohtu avaliku korrale ja riigi julgeolekule. Nimetatud alusel elamisloa andmine on erandlik ning samuti ei ole isikul võimalik luba ise taotleda, vaid isik saab Politsei-ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) poolt läbiviidava muu menetluse käigus välja tuua asjaolud, miks ta siiski Eesti elamisluba vajab. See aitab ära hoida vastaval alusel elamisloa väärkasutust.
- 09.03.2016 teise lugemise stenogrammist nähtub järgmist:
Ken-Marti Vaher: Suur tänu, härra juhataja! Lugupeetud ettekandja! Minu küsimus puudutab ühte sätet, mis on lisatud välismaalaste seadusesse. See loob täiendava erisuse tähtajalise elamisloa andmisel juhul, kui isik on piisavalt kaua Eestis viibinud jne. Politsei peadirektori loal on võimalik anda teatud alusel isikule suure erandina tähtajaline elamisluba. Kuidas sa hindad selle sätte reaalset rakendamist praktikas, eriti arvestades seda, et seadusandja tahe oli küll selgelt nii töörühmas kui ka komisjonis, et see võib olla üks erandlik säte. Kas sellest võib tekkida isegi lisakoormus politsei peadirektorile? Millistel alustel ta peaks hakkama selliseid otsuseid langetama ja millised võiksid olla pikemaajalised tagajärjed, kui see säte Eesti seadustesse sisse kirjutatakse? Mart Nutt: Aitäh! Igasugune lisatöö on koormus, selles pole kahtlust. Jah, seaduseelnõusse on see sisse kirjutatud n-ö erandite erandina. Varem seda sätet tõesti Eesti seadustes ei olnud, st n-ö humaanseid kaalutlusi elamisloa alusel ei olnud. Ma arvan, et iseenesest ei juhtuks võib-olla midagi, kui seda humaansete kaalutluste sätet seadusse sisse ei viidaks. Siseministeerium leidis siiski, et sellise erandi tegemine on vajalik isikute puhul, keda mitmesugustel põhjustel ei ole võimalik Eestist välja saata ja kellel tegelikult muud alust elamisloa saamiseks ei ole. Mõnes riigis on sellist sätet kuritarvitatud ja paraku ma arvan, et kui seda sätet hakatakse kuritarvitama, siis on asi kurjast küll. Miks me oleme sisse viinud selle n-ö peadirektori sätte ja vaideõiguse ainult kuni ministrini? Miks mitte anda selle otsuse tegemist ministrile? Vähemasti komisjonis ja ka töörühmas, kus me seda arutasime, tundus politseiameti peadirektor olevat kõige tõhusam filter. Miks mitte minister? Minister on poliitiline isik ja ministrit on poliitiliselt lihtsam mõjutada kui ametnikku. See tähendab, et kui ühiskonnas tekib näiteks mingisugune poliitiline surve anda mõnele isikute rühmale elamisluba, siis ministril on tunduvalt raskem ennast kaitsta kui ametnikul, kes lähtub lihtsalt seadusest. Kui tegemist on erandiga, siis on tegemist erandiga. Samas on see tase viidud piisavalt kõrgele, st PPA peadirektor on sellel tasemel ametiisik, kes peab avalikkusele seletama, miks ta ühe või teise otsuse teeb. Ma arvan, et Eesti ühiskonnas on see piisavalt toimiv filter ja ma ei näe põhjust selle pärast eriti suurt muret tunda. Ma arvan, et tegelikult selle sätte tõttu midagi hullu ei juhtu.
Eeltoodust tuleneb, et tegemist on elamisloa andmise alusega, milleks isik selgesõnaliselt eraldi taotlust esitada ei saagi. See suurendab aga mõnevõrra PPA hoolsuskohustust nii ise sellele alusele tähelepanu pööramisel kui ka kaalumisvajaduse hindamisel. Käesoleval juhul sellise normi olemasolu möönmist või kaalumist haldusaktist ei nähtu (dtl 22). Välismaalane võib seda alust mainida, esitada selle kohta avalduse või sisulise seisukoha, kuid see ei ole tingimata nõutav. Küll leiab aga kohus, et käesoleval juhul pidi PPA-le olema isiku avaldustest selge võimalik humaanse viibimisaluse ja normi alusel kaalumise vajadus (dtl 105, 112, 115, 117-120 jj). Erandina elamisloa andmise kaalumise vajadust kinnitab ka kohtu poolt eelnevalt käsitletu, et erinevalt viisast puudub elamisloa korral sanktsioonimääruses ette nähtud humaansetel põhjustel kaalumise võimalus.
13.Kohus rahuldab PPA otsuse tühistamise nõude ja kohustab vastustajat uuesti kaebajale elamisloa andmist otsustama. Uuesti otsustamisel (kohustamisnõude täitmisel) on kohtuotsuse põhjendustes toodu vastustajale kohustuslik. II
14.Kaebaja on käesoleval juhul saavutanud oma kaebuse eesmärgi PPA otsuse tühistamisega. Kohus jääb ka täies ulatuses 09.01.2023 määruses kaebuse menetlusse võtmise määruses RSanS §-de 27 ja 28 kohta öeldu juurde. Kohus ei vaidle materiaalõiguslikus osas sanktsioonide sisule ja eesmärkidele vastu; küll aga ei peegelda hetkel õigusaktid täielikult ega õigusselgelt seda, milliste sanktsioonide järele on hetkel praktikas vajadus (isikuliste asemel tervete riikide kodanikkonda hõlmavad sanktsioonid). Kohus jääb ka selle juurde, et seletuskirjaga ei saa muuta normi sõnaselget sedastust, st kohustust nimekiri kehtestada. Kohtupraktikas on üksikisiku kasuks tõlgendatud normi kaalutlusõigust sisaldavana ka juhul, kui norm on sõnastatud imperatiivselt, nt „haldusorgan otsustab, määrab, nõuab taga7(8)
si“ vms. Küll aga on keeruline põhiseaduskonformselt tõlgendada, et imperatiivselt sõnastatud norm sisaldab kaalutlusõigust või otstarbekuse argumenti isiku kahjuks. Teisisõnu – kui norm näeb imperatiivselt ette kindla toimingu või haldusakti; siis põhiseaduskonformne ei pruugi olla tõlgendus, et toiming või haldusakt võivad puududa ka juhul, kui see asetab isiku halvemasse positsiooni. Käesoleval juhul on sanktsiooni subjekt halvemas olukorras, sest nimekirja puudumise tõttu kaotab ta osa sanktsiooni subjekti õigustest (RSanS § 28 lg 2 jj). Kohus selgitas ka eelnevalt, et kaalutlusõigus peaks olema täitevvõimul endal ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei ole kohane igakordselt täitevvõimu kaalulusõiguse üle otsustamiseks; seda enam, et käesoleval juhul on kaalutlusõiguse olemasolu või puudumise üle otsustusõigus täitevvõimul endal Vabariigi Valitsuse määruse vormis. Välisministeerium on VV määrust käsitlenud üldaktina. Arvestades määruse vormi, ei ole see seisukoht põhjendamatu. Küll aga peab kohus vajalikuks tuua välja, et vähemalt ühel korral on määrusega kehtestatud sanktsioon konkreetse üksikisiku osas (VV 01.04.2022 määrus nr 40, ennekõike § 2 lg 1) ning sama volitusnormi, RSanS § 27 lg 1 alusel antavad otsustused ei saa olla erinevatel juhtudel materiaalõiguslikult üldaktid ja üksikaktid. Ka ei pruugi olla välistatud, et vormile vaatamata on sanktsioonide kohaldamine materiaalselt käsitletavad üldkorraldustena, analoogselt nakkushaiguse piirangutega (piiratuna konkreetse ajutise juhtumiga, nt haiguspuhang või agressiooniakt).
15.RSanS § 28 võimaldab sanktsiooni subjektil taotleda endaga seotud asjaolude arvestamist, mis võimaldaks sanktsiooni alt välistamist. Kohus möönab, et käesoleval juhul võiks sellise erijuhu loomine olla keeruline ning muutuda sisult nimeliseks ehk sellise nimekirja kehtestamiseks, milliste isikute osas sanktsioon ei kohaldata. Käesoleval juhul on kohus tuvastanud teise normi, mis võimaldab (ilma põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatamata) kaebajaga seotud asjaolusid kaaluda; mh ka juhul, kui see ei too kaasa elamisloa andmist. Seega puudub kaebajal õiguskaitsevajadus RSanS § 28 lg 2 kohaselt menetluse läbimiseks ja kohtul normi põhiseaduskonformse tõlgendamise üle otsustamiseks. Kohtule ei nähtu, et Välisministeeriumi poolt kaebaja taotluse sisulise läbivaatamise korral oleks jõutud teistsuguse tulemuseni, sh subjektide laia ringi arvestades. Nagu kohus eelnevalt sedastas – individuaalseid asjaolusid on võimalik arvestada VMS § 2103 alusel. Seega jätab kohus Välisministeeriumit puudutavas osas kaebuse rahuldamata. Kohus märgib edasiulatuvalt, et mõnes teises vaidluses võivad kohtu järeldused punktis 14 toodut arvestades olla teistsugused.
16.Kaebuse osalisest rahuldamisest lähtuvalt otsustab kohus ka menetluskulude väljamõistmise ja jaotuse. Kaebaja on käesoleval juhul saavutanud oma kaebuse eesmärgi täies ulatuses (vt ka HKMS§ 41 lg 3). Kuna kohus rahuldas kaebuse PPA vastu täies ulatuses ning kaebajal tulnuks tasuda ka ainuüksi PPA otsust vaidlustades riigilõiv 20 eurot; mõistab kohus HKMS § 108 lg 2 alusel PPA-lt kaebaja kasuks välja menetluskuluna riigilõivu 20 eurot terves ulatuses.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin OSALISELT JÕUSTUNUD TALLINNA RINGKONNAKOHTU 14.06.2024 KOHTUOTSUSEGA.
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.