Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Määruse tegemise aeg ja koht
24.01.2023, Tallinn
Haldusasja number
3-22-1017
Haldusasi
Yandex N.V. ja Yandex.Taxi B.V. kaebus Vabariigi Valitsuse 01.04.2022 määruse nr 40 ja välisministri 11.04.2022 käskkirja nr 54 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad Yandex N.V. ja Yandex.Taxi B.V., esindajad vandeadvokaat Raivo Laus ja advokaat Kaspar Koppel Vastustajad Vabariigi Valitsus ja välisminister, esindajad IS ja MM
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 16.05.2022 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Yandex N.V. ja Yandex.Taxi B.V. määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse Yandex N.V. ja Yandex.Taxi B.V. määruskaebus Tallinna Halduskohtu 16.05.2022 määruse resolutsiooni p-i 1 peale haldusasjas nr 3-22-1017.
2.Jätta Yandex N.V. ja Yandex.Taxi B.V. määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 16.05.2022 määruse resolutsiooni p 1 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Vabariigi Valitsus kehtestas rahvusvahelise sanktsiooni seaduse (RSanS) § 3 lg-s 1 ja §-s 4 sätestatud eesmärkide täitmiseks 01.04.2022 määrusega nr 40 (määrus nr 40) sanktsioonina piirangu teenuse osutamisele ja selle võimaldamisele. Määruse nr 40 § 2 lg 1 järgi kohaldatakse teenuse osutamise piirangut majandusüksusele Yandex N.V., kellel on keelatud osutada Eestis taksoveo korraldamise, taksoveo vahendamise ja nende teenustega seotud teenuseid. Määruse nr 40 § 2 lg 2 järgi kohaldatakse teenuse osutamise võimaldamise piirangut kõigi isikute suhtes. Isikutel on keelatud võimaldada otse või kaudselt majandusüksusel Yandex N.V. määruse nr 40 § 2 lg-s 1 nimetatud teenuste Eestis osutamist ja kättesaadavaks tegemist.
2.Välisminister andis määruse nr 40 § 2 alusel 11.04.2022 käskkirja nr 54, millega määras sanktsiooni subjektid. Käskkirja järgi kohaldatakse teenuse osutamise piirangut Yandex N.V. (registrikood 27265167, registreerimisriik Holland) ja tema taksoveo korraldamise, taksoveo
3-22-1017 vahendamise ning nende teenustega seotud teenuseid osutavate tütarettevõtjate, sh Yandex.Taxi B.V. (registrikood 64591069, registreerimisriik Holland) suhtes.
3.Yandex N.V. ja Yandex.Taxi B.V. esitasid Tallinna Halduskohtule 04.05.2022 kaebuse määruse nr 40 ja käskkirja nr 54 tühistamiseks. Määrus nr 40 on üldkorraldus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2 mõistes. See on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele. Üldiseks tunnuseks on isikud, kes võivad võimaldada otse või kaudselt majandusüksusel Yandex N.V. osutada ja teha kättesaadavaks Eestis taksoveo korraldamise, taksoveo vahendamise ja nende teenustega seotud teenuseid, s.o Yandex.Taxi platvormi pakkujad, kasutajad ja teenindajad Eestis (vt ka Riigikohtu 14.11.2018 määrus nr 3-16-2290, p 17). Käskkiri järgib peaaegu sõna-sõnalt määruse nr 40 § 2 lg 1 sõnastust. Käskkirjas täpsustatakse vaid, et majandusüksus Yandex N.V. tähendab emaettevõtjat ning tema tütarettevõtjaid, sh Yandex.Taxi B.V.-d. Kaebajate õiguste riive tuleneb määruse nr 40 §-st 2. Üksnes käskkirja tühistamine ei ole kaebajate õiguste kaitseks piisav (vt ka Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10 ja 22.11.2010 määrus nr 3-4-1-6-10).
4.Vabariigi Valitsus oli 13.05.2022 vastuses seisukohal, et määrus nr 40 on üldakt. RSanS § 27 lg-s 1 sätestatud volitusnormi järgi annab Vabariigi Valitsus määruse. Ka RSanS eelnõu 721 SE seletuskirja kohaselt oli seaduse eesmärk kehtestada sanktsioon õigustloova aktiga. Sanktsiooni kehtestamisega luuakse uut õigust: sanktsiooniga reageeritakse väljaspool Eestit toimuvale sündmusele, mitte ei reguleerita üksikjuhtumit juba kehtiva õiguse alusel (seletuskirja lk 45). Määruses nr 40 nimetatud Yandex N.V. all peetakse silmas kõiki Yandexi kaubamärgi alla koondunud ja sellega seotud ettevõtjaid, tegemata vahet, kus nad on asutatud või mis turul nad tegutsevad, st selles ei ole määratud kohustatud isikute ringi ja olukordi ei ole piiratud. Käskkirjas nr 54 täpsustatakse, et sanktsioone kohaldatakse üksnes taksoveo vahenduse teenuse osutajatele. Kaebajate viidatud kohtupraktika ei ole asjakohane, sest juhtumite asjaolud on erinevad. RSanS on eriregulatsioon ning subjektide määramisele ei kohaldata HMS-s sätestatut (RSanS § 27 lg 3). Kehtestatud sanktsioonil on üldkohustuslik iseloom: kohustatud isikute ringi ei ole piiratud ning sellega reguleeritakse määratlemata arvu juhtumeid. Nt kohaldub see nii Interneti teenuse osutajatele kui ka taksoteenuse tellijatele. Sanktsioon peab sisaldama teatavat objektiivset tunnust, milleks on Yandex N.V. ja teenuse täpsustus. Kaebajate õiguste kaitseks piisab, kui nad vaidlustavad käskkirja.
5.Tallinna Halduskohus tagastas 16.05.2022 määrusega kaebuse määruse nr 40 tühistamise nõude osas (resolutsiooni p 1). Määrus sanktsiooni kehtestamise kohta ei ole halduse üksikakt, vaid üldakt. Sanktsiooni kehtestamine üldaktiga on sõnaselgelt sätestatud RSanS § 27 lg-s 1. Kaebajate osutatud kohtulahendites tingis üldakti ümberkvalifitseerimise üksikaktiks vajadus tagada tõhus õiguskaitse. Kui täitevvõim on otsustanud seadusest tuleneva volitusnormi alusel lahendada mingi küsimuse määrusega, saab selle kvalifitseerida üksikaktiks vaid tingimusel, et määrus paneb konkreetsele isikule piisavalt selge ja otsese kohustuse või piirab tema õigusi vahetult ehk ilma et määrusest tulenevate õiguste või kohustuste tekkimine, muutmine või lõppemine eeldaks täiendava haldusakti andmist. Praegu ei ole see nii. RSanS § 27 lg-tes 1 ja 2 eristatakse Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamist Vabariigi Valitsuse määrusega ning sanktsiooni subjektide määramist ministri käskkirjaga. See tähendab, et Vabariigi Valitsuse määrus ei anna ühelegi isikule vahetult õigusi, ei sea neile kohustusi ega pane piiranguid. Sanktsiooni kehtestamise määruse rakendamine eeldab subjektide ringi kindlaksmääramist välisministri käskkirjaga. RSanS ei täpsusta samas, milliseid elemente peab sisaldama Vabariigi Valitsuse määrus sanktsiooni kehtestamise kohta. RSanS § 27 lg-tes 1 ja 2 sätestatud kaheastmelise menetluse loogikat arvestades võib eeldada, et valitsus määrab määruses kindlaks sanktsiooni sisu ja selle subjektide määratlemise üldtingimused. RSanS-s küll ei täpsustata, kui üksikasjalikult need 2(5)
3-22-1017 tingimused peab määratlema, kuid RSanS § 27 lg-d 1 ja 2 tuleb nende koosmõjus tõlgendada selliselt, et sõltumata Vabariigi Valitsuse määruse sõnastusest ja detailsusastmest ei teki isikutele sanktsioonist keelde ega kohustusi, ilma et välisminister oleks määranud konkreetse isiku sanktsiooni subjektiks. Kui sanktsiooni sisuks on Eestis majandustegevusega tegelemise keeld, siis tekib isikule keeld tegeleda selle majandustegevusega välisministri käskkirjast, mitte vahetult Vabariigi Valitsuse määrusest. Sanktsiooni sisuks võib olla ka igaühele laienev keeld teha tehinguid teatud isikuga – sellisel juhul peab keelule õigusjõu tekkimiseks olema välisminister oma käskkirjaga määranud sanktsiooni subjektina isiku, kellega ei või tehinguid teha. Eelneva põhjal tulenevad kohustused ja keelud käskkirjast nr 54, mitte määrusest nr 40. Ühtlasi ei ole määruse vaidlustamine kaebajate subjektiivsete õiguste kaitseks vajalik, sest sanktsioonide vältimiseks piisab käskkirja nr 54 tühistamisest. Seega tuleb kaebus määruse nr 40 tühistamise nõude osas HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel tagastada. Välisministri otsustus määrata isik sanktsiooni subjektiks hõlmab põhimõtteliselt küsimust, kas konkreetse isiku suhtes sanktsiooni rakendamine on sanktsiooni eesmärki ja sisu arvestades vajalik ja mõõdukas. See tähendab, et käskkiri nr 54 ei piirdunud pelgalt küsimusega, kas kaebajad on hõlmatud määruses nr 40 kasutatud mõistega „majandusüksus Yandex NV“. Kaebajatel on võimalik argumenteerida, et nende suhtes sanktsiooni rakendamine ehk Yandex.Taxi. B.V.-l senise majandustegevusega jätkamise keelamine on sisuliselt põhjendamatu ning ebaproportsionaalne, arvestades määruse nr 40 eesmärki. Teisisõnu saavad kaebajad tugineda sanktsiooni kehtestamise määruses välja toodud asjaoludele, millest välisminister käskkirja andmisel lähtus. Selline tõlgendus tagab kaebajatele vajaliku tõhusa õiguskaitse ega sunni tarbetult laiendama määruste halduskohtus vaidlustamise võimalusi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Yandex N.V. ja Yandex.Taxi B.V. esitasid Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles paluvad tühistada Tallinna Halduskohtu 16.05.2022 määruse resolutsiooni p 1 ning saata asi menetlusse võtmise otsustamiseks tagasi halduskohtule. Kaebuse eesmärki ei ole võimalik saavutada, kui vaidlustada üksnes käskkirja nr 54. See, et määrusest nr 40 ei tulene vahetult õigusi, kohustusi või piiranguid, ei ole kahtlusteta selge. Määruse nr 40 § 1 ja § 2 lg 1 sõnastusest võib keskmiste võimetega lugeja järeldada, et määrus on suunatud täiemahuliselt kaebajate konkreetse majandustegevuse keelamisele Eestis ning see kehtib. Määruse nr 40 §-s 1 kehtestatakse konkreetne piirang, mille adressaat on üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud Yandex N.V. ning isikud, kes võivad võimaldada otse või kaudselt majandusüksusel Yandex N.V. osutada ja teha kättesaadavaks Eestis taksoveo korraldamise, taksoveo vahendamise ja nende teenustega seotud teenuseid ehk kõik Yandex.Taxi platvormi pakkujad, kasutajad ja teenindajad Eestis. Määrusest tulenevate kohustuste tekkimine ei eelda täiendava haldusakti andmist. Seda võib keskmiste võimetega lugeja järeldada ka vaidlustatud määruse seletuskirjast. Seadusandja tahe ei olnud see, et määruse rakendamine eeldab subjektide kindlaksmääramist käskkirjaga (721 SE seletuskirja lk 46). RSanS kohaldamispraktika toetab sellist tõlgendust (nt Vabariigi Valitsuse 27.05.2021 määrus nr 52, 07.02.2022 määrus nr 16, 04.03.2022 määrus nr 20, 08.04.2022 määrus nr 42, 28.08.2020 määrus nr 65 ja 28.10.2020 määrus nr 82). Seda, et tegemist võib olla üksikaktiga, kinnitab kaebaja majandusüksuse ja kaubamärgi Yandex ning äriühingu Yandex N.V. nimetamine, Yandex.Taxi majandustegevuse piiramine, teenuse osutajate platvormi kasutamise keelamine, internetiteenuse pakkujatele seatud kohustus piirata platvormiga seotud veebilehtede ja rakenduste kasutamist ning ministri käskkirjale viitamata jätmine määruse seletuskirjas. Seega tulenevad piirangud vahetult määrusest nr 40 ning täiendava rakendusakti vastuvõtmine ei olnud vajalik.
3(5)
3-22-1017
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse HKMS § 207 lg-le 1 tuginedes menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Kaebajad on määruskaebuses jätkuvalt seisukohal, et määrus nr 40 on haldusakt. Vabariigi Valitsus ja välisminister on saanud sellele seisukohale vastata. Seetõttu ei pea ringkonnakohus vajalikuks küsida määruskaebusele täiendavalt vastustajate seisukohta.
8.Halduskohus leidis, et määrus nr 40 Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamise kohta ei ole halduse üksikakt HMS § 51 lg 2 mõistes, vaid üldakt (HMS § 88). Halduskohus põhjendas seda seisukohta sellega, et määrusega nr 40 ei panda vahetult ühelegi isikule õigusi või kohustusi ega seata piiranguid ning kaebajate õiguste kaitseks piisab välisministri käskkirja vaidlustamisest. Kuna õigustloova akti õiguspärasuse iseseisev kontroll ei ole halduskohtumenetluses lubatud, tagastas halduskohus määruse nr 40 tühistamise nõude HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel.
9.Kaebajate arvates tuleb määrus nr 40 lugeda üldkorralduseks eelkõige põhjusel, et selles viidatakse Yandex N.V.-le, piiratakse kaebajate konkreetset majandustegevust Eestis, sanktsiooni adressaatide ring on üldiste tunnuste alusel kindlaks määratav (Yandex.Taxi platvormi pakkujad, kasutajad ja teenindajad, internetiteenuse pakkujad), kaebuse eesmärk ei ole üksnes välisministri käskkirja vaidlustades saavutatav ning määruses puuduvad viited kavatsusele anda rakendusakt. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajate seisukohaga.
10.Üldaktide (õigustloovate aktide) ja üksikaktide (haldusaktide) eristamise kriteeriumiks on akti kehtivus kas piiritlemata arvule juhtumitele või üksikjuhtumitele. Akti kvalifitseerimisel hinnatakse, kas see on suunatud ühele või mitmele kindlale isikule, kelle ring on põhimõtteliselt määratletud ja tuvastatav, ning reguleeritavate juhtumite või olukordade hulka, st akti individuaalsust ja konkreetsust. Kvalifitseerimisel arvestatakse ka õigusakti territoriaalset ulatust ja kehtivusaega. Klassikaline haldusakt on suunatud konkreetsele isikule ning reguleerib konkreetset olukorda. Haldusakti eriliigiks on üldkorraldus, mis võib olla suunatud kindlaks määramata arvule isikutele, kuid reguleerida konkreetset juhtumit, või reguleerida määratlemata arvu juhtumeid, kuid olla suunatud kindlale isikute ringile. Teisisõnu on õigusakt siis üksikakt, kui see on seotud konkreetse sündmuse, asja või olukorraga või kui õigustatud või kohustatud isikute ring on üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratav. Ühtlasi piisab õigusakti lugemiseks üksikaktiks, kui sellel on tuvastatav adressaat või kui see reguleerib kindlaks määratud arvu juhtumeid. Üldakt sisaldab seevastu üldkohustuslikke abstraktseid käitumiseeskirju. Sellega pandud kohustuste või keeldude adressaatide ring on lahtine, st ei ole tuvastatav, kellele see võib konkreetselt mõju avaldada, ning kui paljusid erinevaid juhtumeid see võiks reguleerida (vt K. Merusk ja I. Pilving „Halduskohtumenetluse seadustik: kommenteeritud väljaanne“, lk 73–75 ja seal viidatud kohtupraktika).
11.Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestava määruse eesmärk on kehtestada sanktsioon kui välispoliitika meede RSanS § 3 lg-s 1 ja §-s 4 sätestatud hüvede ja eesmärkide toetamiseks, reaktsioonina probleemile või tegevusele, mida soovitakse hukka mõista. Sanktsiooni sisu võib olla ka keeld (RSanS § 3 lg 3 ja § 27 lg 5). Ringkonnakohtu hinnangul on Vabariigi Valitsuse sanktsioon olemuselt üldkohustuslik ja abstraktne käitumisjuhis. See ei ole suunatud kindlaks määratud isikute ringile ning reguleerib piiritlemata arvu juhtumeid. Sanktsiooni kehtestamine ei eelda selle subjektide (adressaatide) kindlaksmääramist (vt RSanS eelnõu 721 SE seletuskiri, lk 46). Samas võib seda teha, eelkõige kui seda nõuab sanktsiooni tüüp. Sellega luuakse isikule võimalus enda õigusi efektiivselt kaitsta (RSanS § 28 lg 4). Asjaolu, et isikul tuleb järgida
4(5)
3-22-1017 üldkohustuslikku abstraktset käitumisjuhist ning hiljem määratakse ta sanktsiooni subjektiks, ei muuda õigustloovat akti üksikaktiks.
12.Praegusel juhul seisneb sanktsioon piirangute seadmises taksoveo teenuse osutamisele ja teenuse osutamise võimaldamisele Eestis. Õige on halduskohtu seisukoht, et määruses nr 40 ei määrata sanktsiooni subjekte, vaid need määratakse käskkirjaga nr 54 (vt RSanS § 27 lg-d 1, 2 ja 5, §-d 3 ja 5). Eelnevat ei kummuta asjaolu, et määruse nr 40 § 2 lg-s 1 on Yandex N.V. nimeliselt välja toodud. See norm reguleerib määruse kohaldamisala, s.o selles määratletakse isikud, esemed ja asjaolud, kellele või millele regulatsiooni kohaldatakse (vt Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 8 pealkiri, lg-d 1 ja 3 ja § 51). Kuigi kohaldamisala määratleval normil on koostoimes teiste sätetega regulatiivne mõju, sest see piiritleb, kellele või millele reguleerimisalas loetletu laieneb, ei ole selle sätte eesmärk vahetult panna keelde või kohustusi. Keelud, õigused ja kohustused tuleb väljendada regulatsioonis ühemõtteliselt ja selgelt, sh paragrahvi pealkirjas. Praegu ei ole seda tehtud. Halduskohus märkis samas õigesti, et RSanS ei täpsusta, mis tuleb sanktsiooni kehtestavas määruses täpselt välja tuua. Menetluse astmelisust arvestades võib siiski eeldada, et määruses määratakse sanktsiooni (meetme) sisu ning subjektide määramise üldtingimused, käskkirjaga aga konkreetsed subjektid. Sisuliselt sätestatakse määruse nr 40 § 2 lg-s 1 seega, missuguse majandusüksusega on teenuse osutamise piirang seotud ja milles sanktsioon täpsemalt seisneb.
13.Ka määruskaebuse p-s 15 viidatud Vabariigi Valitsuse sanktsioonide kohaldamispraktika ei kinnita, et määrus nr 40 on halduse üksikakt. Need määrused sisaldavad üldkohustuslikke ja abstraktseid eeskirju. Sanktsiooni kehtestamine ei eelda tingimata haldusaktiga selle subjektide määramist. Seda võib sanktsiooni tüüpi arvestades siiski teha. Ringkonnakohus möönab, et õigusakti iseloom võib määruse nr 40 sõnastuse ja selle seletuskirjas kajastatu tõttu olla segadust tekitav, kuid see ei anna alust kvalifitseerida määrus nr 40 üldkorralduseks.
14.Halduskohus märkis õigesti, et kaebuse p-des 20–27 viidatud kohtupraktikas tingis määruse lugemise üldkorralduseks vajadus tagada puudutatud isikute õiguste tõhus kaitse. Praegusel juhul ei ole tegemist sarnase olukorraga. Kaebajate õiguste kaitse on tagatud seeläbi, et neil on võimalik vaidlustada välisministri käskkirja nr 54 sanktsiooni subjektiks määramise kohta, mida nad on ka teinud. Halduskohus on võtnud selle nõude menetlusse. Selle vaidluse lahendamisel hinnatakse, kas kaebajate suhtes sanktsiooni rakendamine on õiguspärane. Seega ei piira sanktsiooni kehtestava määruse lugemine üldaktiks kaebajate õiguste efektiivset kaitset.
15.Eelneva põhjal ei ole määruskaebuse rahuldamiseks alust. Yandex N.V. ja Yandex.Taxi B.V. määruskaebus jääb rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 16.05.2022 määruse resolutsiooni p 1 muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.