X. X. kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 24.05.2022 kirja nr 15.2-15/562-1 tühistamiseks ning kaebaja taotluse läbivaatamiseks kohustamiseks Kaebaja: X. X., esindaja v.adv Andrus Lillo Vastustaja: Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja Sarap Kirjalik menetlus
Menetlusosalised
Asja läbivaatamise vorm
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.01.2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-22-1283 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Venemaa Föderatsiooni kodanik X. X. (kaebaja) esitas 25.03.2022 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse Eesti kodakondsuse saamiseks naturalisatsiooni korras. Taotlusele oli lisatud avaldus tõendi väljastamiseks selle kohta, et kaebajale antakse Eesti kodakondsus.
2.PPA teavitas 24.05.2022 kirjaga nr 15.2-15/562-1 kaebajat Eesti kodakondsuse saamise taotluse menetluse lõpetamisest, põhjendades menetluse lõpetamist järgmiselt. 1) Kuna kaebaja õppis ajavahemikul 01.08.1988-20.07.1990 Moskvas F. E. Dzeržinski nimelises NSV Liidu Riikliku Julgeoleku Komitee kõrgemas koolis ning töötas 23.11.198701.08.1988 Tartus Nõukogude Liidu sõjaväeosas nr 42185 arvutikeskuse insenerina ja 20.07.1990-08.11.1991 Eesti NSV Riikliku Julgeoleku Komitee Tartu osakonnas operatiivvolinikuna, on ta isik, kellele kodakondsuse andmisest tuleb kodakondsuse seaduse (KodS) § 21 lg 1 p 5 alusel keelduda. 2) Eesti kodanik ei tohi olla samal ajal mõne teise riigi kodakondsuses. PPA-l ei ole võimalik väljastada kaebajale tõendit selle kohta, et talle antakse Eesti kodakondsus, milleta ta ei saa aga esitada taotlust Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest vabastamiseks. See omakorda ei võimalda kaebajal esitada PPA-le tõendit muu riigi kodakondsusest vabastamise kohta (vrd siseministri 18.12.2015 määrus nr 74 § 7 lg 1 p 4). Kuna esitatud ei ole tõendit, et kaebaja vabastatakse senisest kodakondsusest Eesti kodakondsuse saamise tõttu, esineb taotluses puudus, mida eelnevast tulenevalt ei ole ka võimalik kõrvaldada. 3) Vastuseks kaebaja ärakuulamisel esitatud seisukohale selgitas PPA, et KodS § 21 lg 1 p 5 on imperatiivne säte, mis ei võimalda kodakondsuse andmise suhtes kaalumist. Kodakondsuse saamise tingimused on riigi otsustada. Põhiseadus ei näe põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus naturalisatsiooni teel ning kodakondsuse omandamise tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on seadusandja otsus. Riigikohus on hinnanud 03.01.2008 kohtuotsuses nr 3-3-1-101-06 kõnealuse sätte kooskõla põhiseadusega ja leidnud, et vastuolu puudub. Riigikohus märkis selles otsuses, et KodS § 21 lg 1 p 5 keelab absoluutselt ja kaalutlusõigust välistavalt Eesti kodakondsuse andmise isikule, kes on teeninud luure või julgeolekuteenistuses. Riikliku Julgeoleku Komitee töö salastatuse tõttu on Eesti riigil praktiliselt võimatu kontrollida, millega isikud ENSV Riikliku Julgeoleku Komitees töötades tegelesid. Eesti Vabariigil on õigus keelduda kodakondsuse andmisest isikule, kelle lojaalsuses Eesti Vabariigile ei saa olla lõpuni kindel. Kuna Eesti Vabariigil puudub terviklik ülevaade välisriigi luure- ja julgeolekuteenistuste ning nende töötajate tegevusest ja seda ei ole võimalik saada, siis ei oma kodakondsuse andmise menetluses tähtsust asjaolu, et isikul on tihe side Eestiga, tal on Eestis perekond ja ta suhtub Eestisse lojaalselt. 4) Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole isiku ei rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ega ka põhiseadusest tulenev põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Ka rahvusvahelise õiguse normide kohaselt on igal riigil endal õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud. Riigi alalise elanikuna saab kaebaja elamisloa alusel jätkuvalt Eestis elada. 2(9)
3-22-1283 5) Arvestades, et taotluses esinevat puudust ei ole võimalik kõrvaldada ja PPA-l puudub antud juhul kaalutlusruum, ei pidanud PPA taotluse menetluse jätkamist mõistlikuks ja lõpetas taotluse menetluse, jättes taotluse läbi vaatamata.
3.X. X. esitas 11.06.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse. Tallinna Halduskohus võttis 03.10.2022 määrusega kaebuse menetlusse nõuetes PPA 24.05.2022 kirja nr 15.215/562-1 tühistamiseks ning kaebaja taotluse läbivaatamiseks kohustamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja palub 11.06.2022 kaebuses (dtl 1-13) tühistada PPA kiri, millega tema taotluse menetlus lõpetati, ja kohustada PPA-d taotluse menetlemise jätkamiseks. Ühtlasi taotleb kaebaja KodS § 21 lg 1 p 5 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist osas, milles see ei võimalda Eesti Vabariigi kodakondsust naturalisatsiooni korras saada sooviva isiku puhul hinnata ja arvestada konkreetselt temaga seotud asjaolusid ja tema toime pandud tegu ning anda naturalisatsiooni korras kodakondsust isikule, kes on küll töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, kuid kelle puhul ei ole tuvastatud, et tal puudub eriline lojaalsussuhe Eesti Vabariigiga või et ta on ohtlik Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra ja selle rahva julgeoleku ja tervise jaoks. Kaebaja palub tunnistada säte põhiseadusega vastuolus olevaks ka osas, milles selles nimetatud isikuid koheldakse alusetult ebavõrdselt võrreldes KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikutega. Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Kaebaja kinnitab, et ta on ajavahemikus 01.08.1988-20.07.1990 õppinud F.E. Dzeržinski nimelises NSV Liidu Riikliku Julgeoleku Komitee kõrgemas koolis Moskvas. Samuti on ta ajavahemikul 23.11.1987-01.08.1988 töötanud Nõukogu Liidu sõjaväeosas nr 42185 Tartus, arvutikeskuse insenerina ja 20.07.1990-08.11.1991 Eesti NSV Riikliku Julgeoleku Komitee Tartu osakonnas operatiivvolinikuna ning ta on Eesti Vabariiki nimetatud asutustes töötamisest ise teavitanud (dtl 3). 2) Kaebaja peab KodS § 21 lg 1 p-i 5 enda inim- ja põhiõigusi rikkuvaks. Kodakondsuse saamine naturalisatsiooni korras ei ole tõepoolest põhiõigus ning riigil on vastavas osas suur otsustusruum, kuid olenemata lõpptulemusest on kaebajal siiski õigus õiglasele, proportsionaalsele, põhjendatud ja erapooletule kodakondsuse saamise menetlusele. Kaebaja inimõigusi on rikutud, kui Eesti Vabariik isegi ei kaalu tema õigust kodakondsust saada. Kui naturalisatsiooni menetlus on ette nähtud, peab see olema seaduslik, põhjendatud ja proportsionaalne. Inimõigusi rikub see, kui riik ei uuri taotleja vastavust kehtestatud tingimustele või kehtestab kodakondsuse saamiseks ebaproportsionaalse tingimuse. Sätte ainus proportsionaalne eesmärk saab olla erilise lojaalsussuhteta ja sellest lähtuvalt Eesti Vabariigi põhiseaduslikule korrale ohtlikele isikutele kodakondsuse andmise välistamine. Kõnealune säte seda eesmärki ei taga. Ainuüksi töötamine mõne välisriigi (nt Austraalia, Zimbabwe jne) luurevõi julgeolekuteenistuses ei anna alust eeldada erilise lojaalsussuhte puudumist või temast tulenevat ohtu. Huvide konflikti tekkimine tuleks eraldi tuvastada. Arvestada tuleb võrdsuspõhiõigusega ning naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel luua kodakondsuse saamiseks võrdsed tingimused. 3) KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikute osas on 15.06.2006 loodud erinorm, võimaldades Eesti kodakondsuse erandina anda isikule, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest ja kelle karistatus on kustunud, võttes arvesse kuriteo toimepanemise asjaolusid ning süüdlase isikut (KodS § 21 lg 11). Selle eesmärgiks oli vältida kaalutlusõiguse puudumise
3(9)
3-22-1283 tõttu ebaproportsionaalseid otsuseid, kuivõrd kaalutlusõiguse teostamine annaks võimaluse hinnata kuriteo ohtlikkust ja kriminaalseadusega kaitstavat väärtust. Seega on kodakondsuse saamise võimalus kurjategijal, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest, kuid mitte isikul, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Mõistlikuks ja õiglaseks ei saa pidada seisukohta, et tahtlike kuritegude eest korduvalt karistatud kurjategija on ohtlikum kui isik, kes on pelgalt töötanud mingil ametikohal. On arusaamatu, miks viimased on pandud halvemasse olukorda ning seda sõltumata sellest, kui suur otsustusruum on riigil kodakondsuse reeglite kehtestamisel. Nende gruppide ohtlikkus on vastupidine. Kui nimetatud kahte gruppi ka võrdseks pidada, oleks tegu võrdsete gruppide ebavõrdse kohtlemisega, sest ühele grupile on tagatud võimalus saada Eesti Vabariigi kodakondsus või vähemalt õigus korraldusele ja menetlusele. Kui välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötamist kuriteoks pidada ei saa, on alusetu lähtuda eeldusest, et kõik KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikud ei ole riigile lojaalsed, vaid seda peab igal üksikjuhul eraldi tuvastama. Kui eelnevat aga kuriteoks pidada, oleks see vastuolus süütuse presumptsiooniga. 4) Kaebaja on alates 1966. a Eestis elanud ja töötanud ning olnud Eesti Vabariigile lojaalne. Kaebaja soovib, et kodakondsuse andmise otsuse tegemisel võetaks arvesse töötamise asjaolusid ja kaebaja isikut ning selgitataks, mille alusel leitakse, et kaebaja töötamine välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses Eesti osakonnas Tartus Eesti Vabariigi okupeerimise ajal, mida kaebaja kuidagi mõjutada ei saanud, muudab ta käesoleval ajal hullemaks ja ohtlikumaks tahtlike kuritegude eest korduvalt karistatud kurjategijast ning ohtlikuks Eesti Vabariigi põhiseaduslikule korrale ja julgeolekule, Eesti Vabariigi rahva julgeolekule ja tervisele. 1991. a lõpetas kaebaja vabal tahtel teenimise Venemaa Föderatsiooni relvajõududes ega omanud mingit seost Venemaa Föderatsiooni relva- või kaitsejõududega. Ehkki kaebajal oli pakkumine karjääri jätkata, sh Eestist lahkuda, otsustas ta jääda Eesti Vabariiki. 5) Kaebaja soovib väljendada meelsust ja loobuda Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest ega soovi enam olla Venemaa Föderatsiooniga seotud. Ta on üle 30 a tegelenud Eesti Vabariigis ettevõtlusega ja osalenud avalikus elus, juhtides hetkelgi ettevõtet ning korraldades ja sponsoreerides laste sporditurniire. Ta ei nõustu Venemaa Föderatsiooni poliitikaga. Temaga koos elavad Eestis tema eakad vanemad. Tema abikaasa, lapsed ja lapselapsed on Eesti Vabariigi kodanikud.
5.Politsei- ja Piirivalveamet jääb 02.11.2022 vastuses kaebusele vaidlustatud otsuses (dtl 15-17) esitatud põhjenduste juurde ning palub jätta kaebus rahuldamata (täiendavad seisukohad dtl 46-48), leides järgmist. 1) KodS § 21 lg 1 p-s 5 sätestatu on absoluutselt imperatiivne norm. Kohus on andnud õige hinnangu, et norm on selge ega võimalda sättes nimetatud isikute suhtes kaalutlusõiguse teostamist, välistades eranditeta kodakondsuse andmise võimaluse üksnes tulenevalt asjaolust, et isik töötab või on töötanud sättes nimetatud teenistuses. 2) Kodakondsuse saamine ei ole välismaalase põhiõigus, naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole isiku ei rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ega Eesti Vabariigi põhiseadusest tulenev põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Rahvusvahelise õiguse normide kohaselt on igal riigil põhimõtteliselt õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud – tegemist on riigisisesesse pädevusse kuuluva küsimusega. Eesti Vabariigi põhiseadus ja rahvusvaheline õigus ei anna teise riigi kodanikule õigust nõuda tema asukohariigis viibides antud riigi kodakondsust. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt ei ole riigil kohustust 4(9)
3-22-1283 isegi kodakondsuseta isikuid, rääkimata teise riigi kodanikest, naturaliseerida. Tulenevalt põhiseaduse §-st 8 on isikul vääramatu õigus vaid sünniga omandatud Eesti kodakondsusele. Riigil võib olla teatud tingimustel kohustus taluda välismaalase viibimist oma territooriumil, kuid on meelevaldne luua seos isiku riigis viibimise ja kodakondsuse ehk poliitiliste õiguste andmise vahele. 3) Kaalutlusruumi puudumine ei tähenda alati vastuolu põhiseadusega. Kodakondsuse saamise tingimused on iga riigi enda otsustada. Need määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on seadusandja otsustada. Asjaolu, et KodS § 21 lg 1 p 5 ei sisalda kaalutlusõigust, ei viita, et regulatsioonis on lünk või vastuolu. Riigikohus on hinnanud 03.01.2008 kohtulahendis nr 3-3-1-101-06 KodS § 21 lg 1 p 5 vastuolu põhiseadusega ja leidnud, et vastuolu puudub. KodS § 21 lg 1 p 5 keelab erandeid selgelt välistavalt anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teeninud luure või julgeolekuteenistuses. Kaebajale on pikaajalise elaniku elamisloa omanikuna tagatud kõik sotsiaalsed õigused, mis on Eesti kodanikel. 4) Haldusorgan ei saa tõlgendada KodS sätteid laiendavalt või analoogia alusel. KodS on konstitutsiooniline seadus (vt PS § 104), mida saab vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu poolthäälteenamusega.
KOHTU PÕHJENDUSED
Kohus leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.
Kaebaja on esitanud PPA-le taotluse Eesti kodakondsuse saamiseks naturalisatsiooni korras. PPA keeldus 24.05.2022 kirjaga taotluse edasisest menetlemisest, tegemata taotluse osas sisulist otsustust, kuna taotluses esines puudus, mida ei olnud võimalik kõrvaldada. Kaebaja tugineb kaebuses lisaks KodS § 21 lg 1 p 5 põhiseadusvastasusele ka oma õigusele õiglasele, proportsionaalsele, põhjendatud ja erapooletule kodakondsuse saamise menetlusele ja sellele, et riik peaks vähemalt kaaluma tema õigust kodakondsust saada.
Esitatud asjaoludel on vaidlusalune 24.05.2022 kiri, millega jäeti kaebaja taotlus läbi vaatamata ja lõpetati taotluse menetlemine, kohtu hinnangul tühistamiskaebusega vaidlustatav. Haldusaktina on käsitatav sisuline keeldumine taotletud haldusakti andmisest. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg 2 sätestab, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. Vastustaja on praegusel juhul 24.05.2022 kirjaga lõpetanud haldusmenetluse sisulisel põhjusel ning seda tuleb pidada võrdväärseks haldusakti andmisest keeldumisega (vt ka RKHKo 23.03.2016, nr 3-3-1-85-15, p 11).
Kaebaja on Venemaa Föderatsiooni kodanik ning tal on Eestis pikaajalisele elaniku elamisluba kehtivusega kuni 01.03.2026 (dtl 53). Vaidlust ei ole selles, et haldusakti andmise ajal ei esitanud kaebaja kodakondsuse saamiseks vastustajale Siseministri 18.12.2015 määruse nr 74 § 7 lg 1 p-s 4 ette nähtud tõendit Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest vabastamise kohta või tõendit, millest nähtuks, et Eesti kodakondsuse saamisel vabastatakse ta Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest. Puudus oli oluline, sest nõutud dokumendi esitamata jätmisel oli vastustajal alust eeldada, et kaebajal on jätkuvalt Venemaa Föderatsiooni kodakondsus ning topeltkodakondsuse keeldu arvesse võttes ei olnud vastustajal võimalik kaebajale Eesti kodakondsust anda. Seejuures on PPA 24.05.2022 kirjas põhjendanud kaebaja taotluse läbi vaatamata jätmist ja menetlemise lõpetamist sellega, et PPA-l ei ole võimalik väljastada kaebajale vajalikku tõendit, mille alusel saaks kaebaja esitada taotluse Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest 5(9)
3-22-1283 vabastamiseks, sest kaebaja on isik, kellele keeldutakse KodS § 21 lg 1 p 5 alusel Eesti kodakondsuse andmisest.
10.Käesoleva vaidluse keskseks küsimuseks on seega küsimus sellest, kas vastustaja on õiguspäraselt, sh KodS § 21 lg 1 p-le 5 viidates lõpetanud kaebaja taotluse menetlemise. Kui taotlusel tegelikkuses selle sisulist lahendamist takistavat puudust ei olnud, puudunuks vastustajal alus jätta taotlus läbi vaatamata ja menetlus lõpetada.
11.KodS § 21 lg 1 p 5 kohaselt ei anta Eesti kodakondsust isikule, kes on töötanud või töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Kohtu hinnangul on kõnealune norm selge ega võimalda sättes nimetatud isikute, seega ka kaebaja suhtes kaalutlusõiguse teostamist, välistades eranditeta kodakondsuse andmise võimaluse üksnes tulenevalt asjaolust, et isik töötab või on töötanud sättes nimetatud teenistuses. Niisiis ei olnud vastustajal sellest normist tulenevalt võimalik kaebajale väljastada tõendit selle kohta, et talle antakse Eesti kodakondsus, milleta kaebaja ei saa aga esitada taotlust Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest vabastamiseks. Lõppastmes ei võimalda eelnev kaebajal esitada vastustajale tõendit muu riigi kodakondsusest vabastamise kohta ehk kõrvaldada taotluses esinenud puudust.
12.Kaebuse keskseks argumendiks on väide KodS § 21 lg 1 p 5 põhiseadusvastasusest esiteks osas, milles säte ei võimalda naturalisatsiooni korras kodakondsust saada sooviva isiku puhul arvestada temaga seotud asjaolusid ja tema toime pandud tegu, sh anda naturalisatsiooni korras kodakondsust sellisele isikule, kelle puhul ei ole tuvastatud erilise lojaalsussuhte puudumist Eesti Vabariigiga või ohtu põhiseadusliku korra ja rahva julgeoleku ja tervise jaoks, ning teiseks osas, milles sättes nimetatud isikuid koheldakse ebavõrdselt võrreldes KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikutega. Kaebaja taotleb niisiis normi vastavas osas põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist.
13.Kohus on jätkuvalt juba 11.07.2022 määruses avaldatud seisukohal, et kaebaja taotlus ei ole põhjendatud. PPA on vaidlustatud kirjas kaebajale õigesti selgitanud, et Riigikohus on juba hinnanud sätte kooskõla põhiseadusega ega tuvastanud selle käigus vastuolu, leides, et kuna Eesti Vabariigil puudub terviklik ülevaade välisriigi luure- ja julgeolekuteenistuste ning nende töötajate tegevusest ja seda ei ole võimalik saada, ei oma kodakondsuse andmise menetluses tähtsust asjaolu, et isikul on tihe side Eestiga, tal on Eestis perekond ja ta suhtub Eestisse lojaalselt. PPA selgitas kaebajale õigesti sedagi, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole isiku põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Riigikohtu üldkogu seisukohad on praegusele asjale ülekantavad.
14.Seoses väitega, et kõnealuse sättega koheldakse isikuid alusetult ebavõrdselt võrreldes KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikutega, selgitab kohus, et kodakondsuse reguleerimisel, mis on üldjuhul iga riigi enda otsustada, peab riik tõepoolest arvestama võrdsuspõhiõiguse ja diskrimineerimise keeluga, kuid siiski pole mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine võrdsusõiguse rikkumine (vt ka RKÜKo 03.01.2008, nr 3-3-1-101-06, p 20). Riigikohus selgitas selles asjas, et kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine ka seadusloomes põhjendatud. Riigikohtu lahendis olid võrdlusgruppidena vaatluse all isikud, kes täitsid luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid, ja isikud, kes täitsid abistavaid ülesandeid väljaspool luure- või
6(9)
3-22-1283 julgeolekuteenistust. Riigikohus leidis, et need konkreetsed isikute grupid ei ole analoogilises olukorras, mistõttu puudub nende puhul üldise võrdsuspõhiõiguse riive.
15.Kaebaja on võrdlusgruppidena toonud välja isikud, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses ja KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikud. Arvestades KodS § 21 lg-s 11 sätestatut, saavad viimastena kõne alla tulla isikud, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest ja kelle karistatus on kustunud. Nimelt on üksnes nende osas 08.07.2006 jõustunud seadusemuudatusega ette nähtud erandlik võimalus Eesti kodakondsuse andmist kaaluda, võttes arvesse kuriteo toimepanemise asjaolusid ning süüdlase isikut (KodS § 21 lg 11), mis aga KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikute osas puudub. Kaebaja hinnangul tuleks viidatud gruppi pidada ohtlikumaks või vähemalt võrdseks grupiks KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikutega ja vastava erandi sätestamine üksnes nende jaoks rikub võrdse kohtlemise põhimõtet.
16.Kohtu hinnangul ei ole KodS § 21 lg 1 p 4 ja § 21 lg 11 koostoimes silmas peetud korduvalt kriminaalkorras karistatud isikutega analoogilises olukorras isikud, kes töötasid välisriigi julgeolekuteenistuses. Kodakondsuse seadusesse kaebaja viidatud muudatust sisse viies on ka eelnõu seletuskirjas põhjendatud, et proportsionaalsuse nõude rikkumise võiks kaasa tuua eelkõige olukord, kus kodakondsuse andmisest keeldutakse, ehkki mõne tahtliku kuriteo ohtlikkus ja mõju tänapäeva ühiskonnas võib olla märkimisväärselt vähenenud. Seetõttu leiti, et Vabariigi Valitsuse poolt kaalutlusõiguse teostamine annaks võimaluse hinnata kuriteo ohtlikkust ja kriminaalseadusega kaitstavat väärtust. Seletuskirja kohaselt olnuks vastasel juhul KodS § 21 lg 1 p 4 iseenesest kohaldatav ka siis, kui üks või mitu kuritegu on kodakondsuse andmise otsustamise ajaks dekriminaliseeritud, kuid nende toimepanemise ajal oli ühiskonna hinnang neile kui kuritegudele rangem. Seletuskirjas selgitati, et asjaolu, et mingi tegu on dekriminaliseeritud, saab arvestada KodS § 21 lg 1 1 kohaldamisel ehk erandi tegemise üle otsustamisel. Seega ei lähtu KodS-s sisalduv vastav erandlik võimalus kodakondsuse andmiseks mitte seadusandja eesmärgist leevendada kriminaalkorras korduvalt tahtlike kuritegude eest karistatud isikute suhtes kodakondsuse saamise võimalusi iseenesest ja arvestada alati nende puhul ka süüdlase isikut, vaid eelkõige vajadusest tagada võimalus kaaluda kodakondsuse andmist olukorras, kus ühiskonna hinnang mingitele kuritegudele on muutunud ja vastavad teod on kodakondsuse andmise otsustamise hetkeks dekriminaliseeritud. Erandlik võimalus arvestada süüdlase isikut saab kõne alla tulla eelkõige neil juhtudel. Ka Tallinna Ringkonnakohus on viidanud, et KodS § 21 lg 1 p-i 4 ja § 21 lg-t 11 süstemaatiliselt tõlgendades saab väita, et seadusandja on teatud kaalumise omalt poolt juba läbi viinud, leides, et isikutele, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest, reeglina kodakondsust ei anta, kuid erandi tegemist võib kuriteo toimepanemise asjaolusid ja süüdlase isikut arvesse võttes kaaluda isikutele, kelle karistatus on kustunud (Tallinna Ringkonnakohtu 21.04.2022 otsus nr, 3-21-508 p 13). Kohus jagab seda seisukohta.
17.Eelnevalt kirjeldatud seadusandja eesmärki ja erandlikku võimalust võtta arvesse ka konkreetset isikut ei saa kohtu hinnangul laiendada KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikutele. Kuna sätetes silmas peetud grupid – isikud, kelle toime pandud tahtliku kuriteo ohtlikkus ja mõju tänapäeva ühiskonnas võib olla märkimisväärselt vähenenud, ning isikud, kes on töötanud või töötavad välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses ja kelle puhul ühiskonna hinnang vastavale tegevusele ei ole ka tänapäeval muutunud – on
7(9)
3-22-1283 olemuslikult erinevad, ei riku neist ühtede jaoks erandi ette nägemine võrdse kohtlemise põhimõtet ning nende erinevaks kohtlemiseks esineb mõistlik põhjus.
18.Kaebaja peab sätet põhiseadusvastaseks ka põhjusel, et KodS § 21 lg 1 p 5 ei võimalda arvestada konkreetse isikuga seotud asjaolusid ja toimepandud tegu, sh tuvastada isiku puhul erilise lojaalsussuhte puudumist Eesti Vabariigiga või temast tulenevat ohtu põhiseaduslikule korrale ja rahva julgeolekule ja tervisele. Kohtu hinnangul tuleb ka selles osas lähtuda Riigikohtu üldkogu otsuses (RKÜKo 03.01.2008, nr 3-3-1-101-06) toodud seisukohast ning puudub alus pidada sätet sel põhjusel põhiseadusega vastuolus olevaks.
19.Riigikohus selgitas selles asjas, et luure- või julgeolekuteenistuses isegi üksnes abistavaid ülesandeid täitnud töötajad olid tahes-tahtmata puutumuses selle asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse põhifunktsioonide täitmiseks, ning tõi välja, et puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis (p 23). Nii on see ka kaebajasse puutuvalt. Ka KodS seletuskirjas on põhjendatud, et seadusandja tahe on olnud säilitada teatud piirangud Eesti kodakondsuse andmisel ning kodakondsuse saamise piirangu õigustatus tuleneb Eesti rahva julgeoleku, tervise ja avaliku korra kaitsmise vajadusest.
20.Seadusandjal on lai otsustusruum kodakondsuspoliitika määratlemisel ja regulatsiooni kujundamisel, seda nii materiaalõiguse määratlemisel ehk kes võib saada naturalisatsiooni korras kodakondsuse, kui ka menetlusõiguse määratlemisel, sh kas täitevvõimule antakse selles küsimuses kaalutlusõigus või sätestab seadusandja normid rangelt, ilma kaalumist võimaldamata. Tallinna Ringkonnakohus on selgitanud, et kodakondsuspoliitika puhul on aktsepteeritav lähtuda nn ettevaatusprintsiibist ning kahtluse esinemisel kodakondsust mitte anda. Ka kohtu hinnangul ei saa pidada meelevaldseks seadusandja kahtlust välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötanud isikute lojaalsuses Eesti riigile, arvestades, et lojaalsust kui subjektiivset faktorit ei pruugi olla võimalik haldusmenetluses kontrollida (vrdl Tallinna Ringkonnakohtu 21.04.2016 otsus nr 3-14-53193, p 9). Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda privileegi andmisena (nt RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28).
21.Põhiseadus ei taga välismaalase õigust saada naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsust ja seega pole selles osas ka tegu kaebaja põhiõiguse riivega. Põhiseadusvastase olukorraga võib tegemist olla eelkõige juhul, kui normistik eksib võrdse kohtlemise põhimõtte vastu, kuid praegusel juhul ei ole ülaltoodud põhjustel ka võrdsuspõhiõiguse riivet. Kaebajale ei ole tehtud takistusi Eestis elamiseks. Eestis elamiseks, äritegevusega tegelemiseks, avalikus elus osalemiseks, laste sporditurniiride korraldamiseks, sponsoreerimiseks ei pea olema Eesti kodanik. Kaebajale on pikaajalise elaniku elamisloa omanikuna tagatud kõik sotsiaalsed õigused, mis on Eesti kodanikel. Kodakondsuse mittesaamisega ei kaasne kaebajale seega märkimisväärseid negatiivseid mõjutusi tema era- ja perekonnaelule. Eesti kodakondsus tähendaks kaebajale vaid täiendavaid poliitilisi õigusi, s.o õigus valida Riigikogu, õigus olla riigiametis ning Eesti Vabariigi kaitsele välisriigis.
22.Eelnevast tulenevalt jääb rahuldamata kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks.
8(9)
3-22-1283
23.KodS nõuete täitmisel tekib isikul subjektiivne õigus sõltuvalt regulatsiooni sisust kas naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks või vähemalt selle kaalumiseks, kuid kaalutlusõiguse sätestamata jätmine ei tähenda automaatselt, et seadusandja on rikkunud kaebaja õigust menetlusele ja korraldusele. Kaalutlusõigus võimaldab haldusorganil seadusandja seatud piirides leida konkreetsele olukorrale sobiv ja mõõdukas lahendus. Õigusakt, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib sellest olenemata olla põhiseadusega kooskõlas, sest seadusandja võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud järelduseni, et isikute põhiõigused ja -vabadused on tagatud ka menetleja kaalutlusõiguse olemasoluta (Riigikohtu 18.06.2019 otsus nr 5-19-26, p 53). Arvestades käesoleva vaidluse iseloomu, ei ole seadusandjal kohustust tagada, et haldusorgan peaks taotlust läbi vaadates saama detailselt kaaluda, kas isikul on jätkuv lojaalsussuhe teise riigiga või mitte. Õigus menetlusele ja korraldusele ei tähenda, et sätteid tuleks kohaldada viisil, mis tagaksid taotlejale soovitud tulemuse. Proportsionaalsuse põhimõttega ei ole vastuolus see, kui taotlus jäetakse läbi vaatamata sellise puuduse esinemise tõttu, mis taotluse sisulist lahendamist takistab ja lisamata on taotluse lahendamiseks vajalikud seaduses nõutavad dokumendid. KodS § 21 lg 1 p 5 on olemuselt materiaalõiguslik norm, mistõttu ei saa Riigikohtu üldkogu seisukoha järgi tegemist olla menetlus- ja korraldusõiguse riivega (RKÜKo 03.01.2008, nr 3-3-1-101-06, p 28).
24.Kuna KodS sätestab ühemõttelise keelu anda Eesti kodakondsust isikule, kes on töötanud või töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, ei olnud vastustajal HMS § 15 lg 3 alusel kaalutlusõigust osas, kas jätta kaebaja taotlus läbi vaatamata või edastada see Vabariigi Valitsusele, mistõttu ei ole alust pidada haldusakti andmise menetluse lõpetamist taotluse läbi vaatamata jätmisega HMS § 43 lg 1 p 3 alusel õigusvastaseks. Vaidlustatud haldusakti andmisel ei nähtu menetluslikke minetusi. Enne taotluse läbi vaatamata jätmist andis PPA kaebajale võimaluse esitada arvamusi ja vastuväiteid (dtl 68-86). Seega on täidetud ka isiku ärakuulamise nõue. Kuivõrd KodS § 21 lg 1 p 5 keelab erandeid ja kaalutlusõigust välistavalt anda Eesti kodakondsust sättes nimetatud isikutele, kelle hulka kuulub ka kaebaja, ei oleks isegi juhul, kui kohus kaebuse rahuldaks ja kohustaks PPA-d menetlusega jätkama, kaebajal võimalik saavutada oma taotluse rahuldamist, sest ülaltoodut arvestades ei ole kaebajale võimalik anda Eesti kodakondsust.
25.Eeltoodust tulenevalt jätab kohus X. X. kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti 24.05.2022 kirja nr 15.2-15/562-1 tühistamiseks rahuldamata. Tühistamisnõude rahuldamata jätmise tõttu jääb ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue rahuldamata. Seega jääb kaebus tervikuna rahuldamata.
26.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. Vastustaja ei ole menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.