Rahvastik › Kodakondsus

3-22-1283

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-22-1283 seotud asjaolusid ja tema toime pandud tegu ning anda naturalisatsiooni korras kodakondsust isikule, kes on küll töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, kuid kelle puhul ei ole tuvastatud, et tal puudub eriline lojaalsussuhe Eesti Vabariigiga või et ta on ohtlik Eesti Vabariigi põhiseaduslikule korrale ja selle rahva julgeolekule ja tervisele. Kaebaja palus tunnistada säte PS-ga vastuolus olevaks ka osas, milles selles nimetatud isikuid koheldakse alusetult ebavõrdselt võrreldes KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikutega. Kaebaja kinnitab, et on nimetatud asutustes töötanud ning Eesti Vabariiki sellest ise teavitanud. KodS § 21 lg 1 p 5 rikub kaebaja inim- ja põhiõigusi. Kodakondsuse saamine naturalisatsiooni korras ei ole tõepoolest põhiõigus ning riigil on vastavas osas suur otsustusruum, kuid olenemata lõpptulemusest on kaebajal siiski õigus õiglasele, proportsionaalsele, põhjendatud ja erapooletule kodakondsuse saamise menetlusele. Kaebaja inimõigusi on rikutud, kui Eesti Vabariik isegi ei kaalu tema õigust kodakondsust saada. Kui naturalisatsiooni menetlus on ette nähtud, peab see olema seaduslik, põhjendatud ja proportsionaalne. Inimõigusi rikub see, kui riik ei uuri taotleja vastavust kehtestatud tingimustele või kehtestab kodakondsuse saamiseks ebaproportsionaalse tingimuse. Sätte ainus proportsionaalne eesmärk saab olla erilise lojaalsussuhteta ja sellest lähtuvalt Eesti Vabariigi põhiseaduslikule korrale ohtlikele isikutele kodakondsuse andmise välistamine. Kõnealune säte seda eesmärki ei taga ja kehtestab kodakondsuse saamiseks ebaproportsionaalse tingimuse. Ainuüksi töötamine mõne välisriigi (nt Austraalia, Zimbabwe jne) luure-või julgeolekuteenistuses ei anna alust eeldada erilise lojaalsussuhte puudumist või temast tulenevat ohtu. Huvide konflikti tekkimine tuleks eraldi tuvastada. Arvestada tuleb võrdsuspõhiõigusega ning naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel luua kodakondsuse saamiseks võrdsed tingimused. KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikute osas on 15.06.2006 loodud erinorm, võimaldades Eesti kodakondsuse erandina anda isikule, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest ja kelle karistatus on kustunud, võttes arvesse kuriteo toimepanemise asjaolusid ning süüdlase isikut (KodS § 21 lg 11). Selle eesmärgiks oli vältida kaalutlusõiguse puudumise tõttu ebaproportsionaalseid otsuseid, kuivõrd kaalutlusõiguse teostamine annaks võimaluse hinnata kuriteo ohtlikkust ja kriminaalseadusega kaitstavat väärtust. Seega on kodakondsuse saamise võimalus kurjategijal, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest, kuid mitte isikul, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Mõistlikuks ja õiglaseks ei saa pidada seisukohta, et pelgalt mingil ametikohal töötanud isik on ohtlikum kui tahtlike kuritegude eest korduvalt karistatud kurjategija. Kui nimetatud kahte gruppi ka võrdseks pidada, oleks tegu võrdsete gruppide ebavõrdse kohtlemisega, sest ühele grupile on tagatud võimalus saada Eesti Vabariigi kodakondsus või vähemalt õigus korraldusele ja menetlusele. Kui välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötamist kuriteoks pidada ei saa, on alusetu lähtuda eeldusest, et ükski KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isik ei ole riigile lojaalne, vaid seda peab igal üksikjuhul eraldi tuvastama. Kui eelnevat aga kuriteoks pidada, oleks see vastuolus süütuse presumptsiooniga. Kaebaja on alates 1966. a-st Eestis elanud ja töötanud ning olnud Eesti Vabariigile lojaalne. Kaebaja soovib, et kodakondsuse andmise otsuse tegemisel võetaks arvesse töötamise asjaolusid ja kaebaja isikut. Kaebaja lõpetas 1991. a-l vabal tahtel teenimise Venemaa Föderatsiooni relvajõududes ega omanud mingit seost Venemaa Föderatsiooni relva- või kaitsejõududega. Ehkki kaebajal oli pakkumine karjääri jätkata, sh Eestist lahkuda, otsustas ta jääda Eesti Vabariiki. Kaebaja soovib väljendada meelsust ja loobuda Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest. Ta on üle 30 a tegelenud Eesti Vabariigis ettevõtlusega ja osalenud avalikus elus, juhtides praegugi ettevõtet ning korraldades ja sponsoreerides laste sporditurniire. Ta ei nõustu Venemaa Föderatsiooni poliitikaga. Temaga koos elavad Eestis tema eakad vanemad. Tema abikaasa, lapsed ja lapselapsed on Eesti Vabariigi kodanikud.

3(8)

3-22-1283

3-22-1283 reguleerimisel, mis on üldjuhul iga riigi enda otsustada, peab riik tõepoolest arvestama võrdsuspõhiõiguse ja diskrimineerimise keeluga, kuid siiski pole igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine võrdsusõiguse rikkumine. Riigikohus selgitas, et kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine ka seadusloomes põhjendatud. Kõnealuses Riigikohtu otsuses olid võrdlusgruppidena vaatluse all isikud, kes täitsid luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid, ja isikud, kes täitsid abistavaid ülesandeid väljaspool luure- või julgeolekuteenistust. Riigikohus leidis, et need konkreetsed isikute grupid ei ole analoogilises olukorras, mistõttu puudub nende puhul üldise võrdsuspõhiõiguse riive. Kaebaja on võrdlusgruppidena toonud välja isikud, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, ja KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikud. Viimaste suhtes võimaldab teha erandi 08.07.2006 jõustunud KodS § 21 lg 11, mille kohaselt võidakse Eesti kodakondsus erandina anda või taastada isikule, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest ja kelle karistatus on kustunud, võttes arvesse kuriteo toimepanemise asjaolusid ning süüdlase isikut. KodS § 21 lg 1 p-s 4 ja § 21 lg-s 11 koostoimes ei ole silmas peetud korduvalt kriminaalkorras karistatud isikutega analoogilises olukorras isikuid, kes töötasid välisriigi julgeolekuteenistuses. Seadusemuudatuse eelnõu seletuskirjas on KodS § 21 lg-ga 11 seoses põhjendatud, et proportsionaalsuse nõude rikkumise võiks kaasa tuua eelkõige olukord, kus kodakondsuse andmisest keeldutakse, ehkki mõne tahtliku kuriteo ohtlikkus ja mõju tänapäeva ühiskonnas võib olla märkimisväärselt vähenenud. Seletuskirja kohaselt olnuks vastasel juhul KodS § 21 lg 1 p 4 iseenesest kohaldatav ka siis, kui üks või mitu kuritegu on kodakondsuse andmise otsustamise ajaks dekriminaliseeritud, kuid nende toimepanemise ajal oli ühiskonna hinnang neile kui kuritegudele rangem. Seletuskirjas selgitati, et asjaolu, et mingi tegu on dekriminaliseeritud, saab arvestada KodS § 21 lg 11 kohaldamisel ehk erandi tegemise üle otsustamisel. Seega ei lähtu kõnealune erandlik võimalus kodakondsuse andmiseks mitte seadusandja eesmärgist leevendada kriminaalkorras korduvalt tahtlike kuritegude eest karistatud isikute suhtes kodakondsuse saamise võimalusi iseenesest, vaid eelkõige vajadusest tagada võimalus kaaluda kodakondsuse andmist olukorras, kus ühiskonna hinnang mingitele kuritegudele on muutunud ja vastavad teod on kodakondsuse andmise otsustamise hetkeks dekriminaliseeritud. Eelnevalt kirjeldatud seadusandja eesmärki ja erandlikku võimalust võtta arvesse ka konkreetset isikut ei saa laiendada KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikutele. Isikud, kelle toime pandud tahtliku kuriteo ohtlikkus ja mõju tänapäeva ühiskonnas võib olla märkimisväärselt vähenenud, ning isikud, kes on töötanud või töötavad välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses ja kelle puhul ühiskonna hinnang vastavale tegevusele ei ole ka tänapäeval muutunud, on olemuslikult erinevad. Seega ei riku neist ühtede jaoks erandi ette nägemine võrdse kohtlemise põhimõtet ning nende erinevaks kohtlemiseks esineb mõistlik põhjus. KodS § 21 lg 1 p 5 ei ole alust pidada PS-ga vastuolus olevaks seetõttu, et see ei võimalda arvestada konkreetse isikuga seotud asjaolusid ja toimepandud tegu. Riigikohus selgitas 03.01.2008 otsuses nr 3-3-1-101-06 (p 23), et luure- või julgeolekuteenistuses isegi üksnes abistavaid ülesandeid täitnud töötajad olid tahes-tahtmata puutumuses selle asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse põhifunktsioonide täitmiseks ning puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis. See on asjakohane ka kaebaja puhul. Ka KodS seletuskirjas on põhjendatud, et seadusandja tahe on olnud säilitada teatud piirangud Eesti kodakondsuse andmisel. Kodakondsuse saamise piirangu õigustatus tuleneb Eesti rahva julgeoleku, tervise ja avaliku korra kaitsmise vajadusest. Seadusandjal on lai otsustusruum kodakondsuspoliitika määratlemisel ja regulatsiooni kujundamisel, seda nii materiaalõiguse määratlemisel ehk kes võib saada naturalisatsiooni korras kodakondsuse, kui ka menetlusõiguse määratlemisel, sh kas täitevvõimule antakse selles küsimuses kaalutlusõigus või sätestab seadusandja normid rangelt, ilma kaalumist võimaldamata. Kodakondsuspoliitika puhul on aktsepteeritav lähtuda nn ettevaatusprintsiibist. Meelevaldne ei ole seadusandja kahtlus 5(8)

3-22-1283 välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötanud isikute lojaalsuses Eesti riigile, arvestades, et lojaalsust kui subjektiivset faktorit ei pruugi olla võimalik haldusmenetluses kontrollida. Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda privileegi andmisena (nt Riigikohtu 20.10.2008 otsus nr 3-31-42-08, p 28). PS ei taga välismaalase õigust saada naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsust ja seega pole selles osas tegu kaebaja põhiõiguse riivega. Põhiseadusvastase olukorraga võib tegemist olla eelkõige juhul, kui normistik eksib võrdse kohtlemise põhimõtte vastu, kuid praegusel juhul ei ole ülaltoodud põhjustel ka võrdsuspõhiõiguse riivet. Kaebajale ei ole tehtud takistusi Eestis elamiseks. Eestis elamiseks, äritegevusega tegelemiseks ja avalikus elus osalemiseks ei pea olema Eesti kodanik. Kaebajale on pikaajalise elaniku elamisloa omanikuna tagatud kõik sotsiaalsed õigused, mis on Eesti kodanikel. Eesti kodakondsus tähendaks kaebajale vaid täiendavaid poliitilisi õigusi, s.o õigus valida Riigikogu, õigus olla riigiametis ning Eesti Vabariigi kaitsele välisriigis. Kaalutlusõiguse sätestamata jätmine ei tähenda automaatselt, et seadusandja on rikkunud kaebaja õigust menetlusele ja korraldusele. Kaalutlusõigus võimaldab haldusorganil seadusandja seatud piirides leida konkreetsele olukorrale sobiv ja mõõdukas lahendus. Õigusakt, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib sellest olenemata olla PS-ga kooskõlas, sest seadusandja võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud järelduseni, et isikute põhiõigused ja -vabadused on tagatud ka menetleja kaalutlusõiguse olemasoluta (Riigikohtu 18.06.2019 otsus nr 5-19-26, p 53). Proportsionaalsuse põhimõttega ei ole vastuolus see, kui taotlus jäetakse läbi vaatamata sellise puuduse esinemise tõttu, mis taotluse sisulist lahendamist takistab. KodS § 21 lg 1 p 5 on olemuselt materiaalõiguslik norm, mistõttu ei saa Riigikohtu üldkogu seisukoha järgi tegemist olla menetlus- ja korraldusõiguse riivega (Riigikohtu 03.01.2008 otsus nr 3-3-1101-06, p 28). Kuna KodS sätestab ühemõttelise keelu anda Eesti kodakondsust isikule, kes on töötanud või töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, ei olnud vastustajal HMS § 15 lg 3 alusel kaalutlusõigust osas, kas jätta kaebaja taotlus läbi vaatamata või edastada see Vabariigi Valitsusele, mistõttu ei ole alust pidada haldusakti andmise menetluse lõpetamist taotluse läbi vaatamata jätmisega HMS § 43 lg 1 p 3 alusel õigusvastaseks. Vaidlustatud haldusakti andmisel ei nähtu menetluslikke minetusi. Enne taotluse läbi vaatamata jätmist andis PPA kaebajale võimaluse esitada arvamusi ja vastuväiteid (dtl 68-86). Seega on täidetud ka isiku ärakuulamise nõue. KodS § 21 lg 1 p-st 5 tulenevalt ei ole võimalik anda kaebajale kodakondsust isegi juhul, kui kohus rahuldaks kaebuse ja kohustaks PPA-d menetlusega jätkama.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6(8)

3-22-1283 NSV Riikliku Julgeoleku Komitee Tartu osakonna puhul tegemist Eesti Vabariigi (Eesti NSV) suhtes välisriigiga ega välisriigi luure- või julgeolekuteenistusega. Kaebaja jääb oma seisukoha juurde, et tema inimõigusi on rikutud, kui Eesti riik ei ole kodakondsuse andmist isegi õiguspäraselt ja nõuetekohaselt kaalunud, arvestades muu hulgas konkreetse isikuga seotud asjaolusid ja lojaalsussuhte olemasolu riigi ja inimese vahel. Seega on KodS § 21 lg 1 p 5 vastuolus PS-ga, sest ei võimalda kodakondsust saada sooviva isiku puhul neid asjaolusid arvestada. Samuti jääb kaebaja selle juurde, et KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikuid koheldakse alusetult ebavõrdselt võrreldes KodS § 21 lg 1 p-s 4 nimetatud isikutega. Jääb arusaamatuks, miks olukorras, kus mõne tahtliku kuriteo ohtlikkus ja mõju tänapäeva ühiskonnas võib olla märkimisväärselt vähenenud, on siiski nii, et isiku töötamine välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, tema ohtlikkus ja mõju tänapäeva ühiskonnas ei saa olla vähenenud, mh olukorras, kus vastavat riiki ja luure- või julgeolekuteenistust enam ei eksisteeri. On ebaproportsionaalne ja diskrimineeriv välistada erandi tegemine nt olukorras, kus on kahtlusteta tuvastatud, et isiku tegevus välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses ei ole olnud Eesti Vabariigile kahjulik. Seega on tegemist võrreldavate gruppidega. Isikule ei saa ette heita seda, et puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid ta välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis. Pealegi ei saa sellist väidet laiendada kõikidele luure- või julgeolekuteenistuses töötanud või töötavate isikutele. Kaebaja on nõus igakülgselt nende asjaolude tuvastamisele kaasa aitama. Kui neid aga tuvastada ei saa, ei saa ka teha oletusi kaebaja tööülesannete kohta. Kohtuotsus ei saa rajaneda oletustele ja tuvastamata asjaoludele. Kohtuotsusest ei nähtu ka, kuidas kaebajale kodakondsuse andmine oleks ohtlik Eesti rahva julgeolekule, tervisele ja avalikule korrale. Isegi kui kodakondsuspoliitikas on aktsepteeritav lähtuda ettevaatusprintsiibist, on kaalutlusõiguse täielik välistamine ikkagi PS-ga vastuolus. Nt peaks saama võtta arvesse asjaolu, kui inimene töötas luure- või julgeolekuteenistuses seetõttu, et tal ei olnud muud valikut.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-22-1283 vaidlustatud otsuses märkinud, ei ole Eesti riigil võimalik saada teavet välisriigi luure- ja julgeolekuteenistuse, sh Eesti NSV Riikliku Julgeoleku Komitee töötajate tegevuse kohta. Ringkonnakohtu hinnangul ei puuduta see üksnes isiku võimalikke tööülesandeid, vaid ka tema luure- või julgeolekuteenistusse asumise põhjuseid ja tagamaid. See tähendab, et Eesti riigil võib olla võimatu hinnata kodakondsust taotleva isiku tegelikke motiive ja temast tulenevat ohtu. Eesti kodakondsus annab isikule võimaluse osaleda Eesti riigi valitsemises (nt valida Riigikogu ja sinna kandideerida, olla riigiametis) ja kohustuse osaleda Eesti riigi kaitsmisel. Eelnevat arvestades nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et meelevaldne ei ole seadusandja kahtlemine välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötanud isikute lojaalsuses Eesti riigile. Selleks on legitiimne ja mõistlik põhjus vajaduse näol tagada Eesti riigi julgeolek ja avalik kord, sh kontroll selle üle, kes saavad Eestis riigivõimu teostada. Seejuures ei ole asjakohane ka kaebaja võrdlemine nende võimalike julgeolekukomitee töötajatega, kes on sünnipärased Eesti kodanikud. Viimastele on erinevalt kaebajast õigus Eesti kodakondsusele tagatud PS-ga (§ 8). Ühtlasi pole põhiseadusvastane olukord, kus seadusandja ei ole kodakondsuse andmise üle otsustamisel näinud haldusorganile ette kaalumisvõimalust. Seadusandja on jõudnud põhjendatud järelduseni, et praegusel juhul on isikute põhiõigused ja -vabadused tagatud ka menetleja kaalutlusõiguse olemasoluta. Kaebajal ei ole põhiõigust saada Eesti riigi kodakondsust. Eesti kodakondsuse puudumine ei takista kaebajal Eestis elamist, pereliikmetega suhtlemist, äritegevuses ja avalikus elus osalemist. Eesti kodakondsuse olemasolust ei sõltu kaebaja majanduslik-sotsiaalsed põhiõigused, mis on talle tagatud ka pikaajalise elamisloa olemasoluga. Kaebaja ei ole seejuures ka ise selgitanud, millised vabadus- või põhiõigused on tal Eesti kodakondsuse puudumise tõttu piiratud. Eelnevast tulenevalt asus halduskohus kokkuvõttes õigesti seisukohale, et KodS § 21 lg 1 p 5 ei ole PS-ga vastuolus, ja jättis õigesti põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamata.

8(8)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.