Xi kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 18.02.2022 tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise otsuse nr 15.3-3.2/31-1 tühistamise nõudes, Politsei- ja Piirivalveameti kohustamise nõudes vaadata kaebaja 12.08.2022 esitatud taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – X, esindaja Irina Kadõševitš Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Ragne Õunap
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Xi kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Kohtuotsuse peale on õigus esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates. Viimane päev apellatsioonkaebuse esitamiseks on 13.10.2022. Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). HKMS § 52 lg 1 järgi tuleb kohtule esitatavad avaldused sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt. Kui apellant soovib apellatsioonkaebuse arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.X esitas 12.08.2021 Politsei- ja Piirivalveametile (edaspidi: PPA) tähtajalise elamisloa taotluse välismaalaste seaduse (VMS) § 150 lg 1 p 3 alusel, kui hooldust vajav vanem lapse juurde elama asumiseks. X esitas 15.10.2021 PPA-le avalduse taotluse ümbervormistamiseks elamisloa saamiseks välislepingu alusel tulenevalt VMS § 118 p-st 7 (dtl 152).
2.PPA keeldus 18.02.2022 otsusega nr 15.3-3.2/31-1 Xile tähtajalise elamisloa andmisest. Haldusmenetluses kogutud materjalide põhjal ei vasta X tähtajalise elamisloa andmise tingimustele.
X on Ukraina kodanik. Tal on võimalik elada kodakondsusjärgses riigis. Eestis on võimalik viibida seaduses ettenähtud võimaluse raames pikaajalise viisa alusel. Eesti riigil ei ole kohustust pidada üleval ja hoolitseda kolmanda riigi kodaniku eest, kes soovib elamisluba iseseisval alusel. Kaebaja ei ela perekonnaelu VMS mõttes ja tähtajalise elamisloa andmisest keeldumine ei riiva oluliselt kaebaja õigusi. Välismaalasel ei ole põhiseaduslikku õigust elada riigis, mille kodanik ta ei ole.
3.Kaebaja esitas vaidlustatud otsusele vaide. PPA jättis 25.04.2022 vaideotsusega nr 15.3-10/156-2 vaide rahuldamata.
4.Tallinna Halduskohtule saabus 04.05.2022 Xi kaebus PPA 18.02.2022 tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise otsuse nr 15.3-3.2/31-1 tühistamise nõudes, PPA kohustamise nõudes vaadata kaebaja 12.08.2022 esitatud taotlus uuesti läbi.
KAEBAJA SEISUKOHAD
5.Kaebaja ei nõustu, et Kodanike ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt (KPÕRP), Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (EIÕK), Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt (MSKÕP) ei ole välislepingud, mida on peetud silmas VMS §-s 201. Eesti Vabariigi Põhiseaduse (PS) § 123 kohaselt ei sõlmi Eesti Vabariik välislepinguid, mis on vastuolus PS-ga. Juhul kui seadused või muud aktid on vastuolus ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid. VMS-s määratakse üheselt, et § 201 hõlmab seda liiki välislepinguid, mis on rahvusvahelise õiguse kohaselt sõlmitud Eesti Vabariigi või Vabariigi Valitsuse nimel, mitte ametkondliku välislepinguga, mis reguleerib ühe asutuse pädevusse kuuluvaid otsuseid. Välisleping võib olla abiks Eesti õiguse tõlgendamisel (RKHK 20.12.2002 otsus nr 3-3-1-58-02 p 11, RKHK 02.10.2014 otsus nr 3-3-1-47-14, p 7).
6.Asjaolu, et VMS-s puudub elamisloa saamise alus, mis võimaldaks hooldust vajava vanema elama asumist täisealise lapse juurde, kellel puudub pikaajaline elamisluba, on mõistetav, kuid antud olukorras on võimalik lähtuda rahvusvahelise õiguse alusel sõlmitud eelpool nimetatud välislepingutest. Kuigi EIÕK on rõhutanud, et konventsioon ei taga välismaalasele õigust siseneda riiki ega õigust seal elada ja ka PS § 27 lõikest 5 ei tulene sellist õigust, arvestab EIÕK konventsiooni artikli 8 kaitseala sisustades ka sõltuvussuhet täiskasvanud laste ja vanemate vahel. Seega ei saa arvestamata jätta EIÕK artikli 8 p 1 ja arvestades PS ja perekonnaseadusest (PKS) tulenevaid norme, mis võimaldavad teatud juhtumitel ka erandi tegemist.
7.Ekslik on PPA väide, et Eestil tekiks pensionärist Ukraina kodaniku osas ülalpidamiskohustus. Eesti riigi ja Ukraina riigi vahel sõlmitud sotsiaalkindlustusalane koostööleping tagab Ukraina pensionimaksete laekumise Eestisse. Samuti tuleneb kaebaja lapsele vanema ülalpidamiskohustus.
VASTUSTAJA SEISUKOHAD
8.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata. PPA on kaebaja tähtajalise elamisloa taotluse menetlemisel lähtunud seadusest tulenevatest nõuetest ning ei ole vääralt kohaldanud VMS norme. Kaebaja viidatud välislepingud ei ole sellised, mille alusel saab välismaalane Eestis elamisluba taotleda.
9.VMS-is määratakse üheselt, et VMS § 201 hõlmab seda liiki välislepinguid, mis on rahvusvahelise õiguse kohaselt sõlmitud Eesti Vabariigi või Vabariigi Valitsuse nimel, mitte kitsalt piiritletud ametkondliku välislepinguga, mis reguleerib rangelt ühe asutuse pädevusse kuuluvaid otsuseid ja mis on sõlmitud ainult ühe asutuse nimel. VMS § 201 sätte all on seadusandja silmas pidanud välislepinguid, millega reguleeritakse elamisloa andmist ning mis on välismaalastele, kes elamisluba sellel alusel taotlevad, siduvad. Ainuüksi asjaolu, et kaebaja viidatud välislepingud on Riigi Teatajas märgitud välislepingutena, ei anna alust nimetada neid välislepinguteks VMS-i mõttes.
10.VMS kontekstis on oluline eristada välislepinguid, mis reguleerivad õigusi ja kohustusi migratsioonivaldkonnas, sh mis reguleerivad elamisloa andmist. Sellele viitab ka VMS § 202, mille
kohaselt peab välismaalane viitama välislepingu sättele, millel tema elamisloa taotlus põhineb. Riigikohus on asunud seisukohale, et välislepingutena VMS tähenduses tuleb käsitleda lepinguid, millega reguleeritakse elamisloa andmist. Välisleping peab reguleerima elamisloa andmist, olles seejuures piisavalt selge, et olla iserealiseeruv. Elamisloa andmist reguleeriv välislepingu säte on selge, seal reguleeritakse elamisloa andmist, regulatsioon tagab kindlaksmääratud isikute ringile õiguse Eestis elada ning see on välismaalastele, kes elamisluba taotlevad, siduv.
10.Kaebaja viidatud MSKÕP-i osas on Riigikohtu halduskolleegium lahendis nr 3-3-1-61-09 sedastanud, et eeltoodud pakt ei sätesta elamisloa andmise aluseid ega ole välislepinguks VMS mõttes. Ka ei reguleeri MSKÕP välismaalasele elamisloa andmise aluseid. Johtuvalt eeltoodust saab viidatud Riigikohtu praktika kohaselt ka MSKÕP puhul asuda seisukohale, et antud pakt ei ole välisleping VMS tähenduses, kuivõrd see ei sätesta elamisloa andmise aluseid. Nimetatud paktides on välja toodud üldised seisukohad, millest paktidega liitunud riigid juhinduvad ja loovad üldisi põhimõtteid, kuid antud lepingud ei sätesta ega reguleeri elamisloa andmise aluseid.
11.Ka EIÕK osas on Riigikohus leidnud, et tegemist ei ole välislepinguga VMS § 12 lg 1 p 5 (vastavalt 2009. aastal kehtinud välismaalaste seaduse § 12 lg 1 p 5 võis anda tähtajalise elamisloa välismaalasele, kelle elamisloa taotlus põhines välislepingul) tähenduses, et nimetatud konventsioon iseenesest ei taga õigust asuda teise riiki elama ja et sättes peetakse silmas lepinguid, millega reguleeritakse elamisloa andmist. Kehtiva VMS § 118 p 7 on 2009. aastal kehtinud VMS § 12 lg 1 p 5 redaktsiooniga võrreldav ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon ei taga õigust teise riiki elama asumiseks ja ei ole välisleping välismaalasele välislepingu alusel tähtajalise elamisloa võimaldamise tähenduses.
12.Kaebaja ei ole taotluse esitamisel ega hilisema elamisloa menetluse käigus viidanud ühelegi enda poolt välja toodud välislepingu konkreetsele sättele, millel tema elamisloa taotlus põhineb. Kaebaja üksnes viitas, et KPÕRP ning MSKÕP on välislepingud ja ratifitseeritud välislepingu vahetu kohaldamine eeldab, et Eesti õiguses ei ole asjassepuutuvat normi või on see vastuolus välislepingu vastava sättega, jättes seejuures täpsustamata, milline välislepingu säte on siduv ning millisest sättest nähtub elamisloa andmise alus.
13.Seadusandja tahe on VMS-s selgelt sätestatud. Seadusandja on VMS-is ette näinud aluse tähtajalise elamisloa andmiseks hooldust vajavale vanemale Eestis elava täisealise lapse juurde (VMS § 150 lg 1 p 3), sätestades ühe lisatingimusena, et Eestis elav täisealine laps peab omama pikaajalise elaniku elamisluba (VMS § 150 lg 2). Riik on näinud ette ning sätestanud võimaluse anda tähtajaline elamisluba hooldust vajavale vanemale elama asumiseks Eestis elava lähedase sugulase juurde. VMS § 150 lg 1 p 3 on säte, mis võimaldab kaebajal realiseerida PS § 27 lg-s 5 ja PKS-is sätestatud põhikohustust ja põhiõigust.
14.Kaebaja ei saa heita riigile ette VMS § 150 lg-s 2 sätestatud lisatingimust, arvestades kaebaja lähisugulase enda tegevusetust olukorrast, kus ta oli teadlik abivajava vanema olukorrast. Vanemate vananemine ja sellega kaasnevad tervisemured ning kaasuvad haigused ei ole ettenägematud ega erakorralised. On kohatu viidata erandi tegemisele tähtajalise elamisloa taotlemisel iseseisval alusel, olukorras, kus kaebaja poolt viidatud välislepingud ei sätesta elamisloa andmise alust ning seadusandja on VMS-is ettenäinud aluse tähtajalise elamisloa andmiseks hooldust vajavale vanemale Eestis elava täisealise lapse juurde (VMS § 150 lg 1 p 3). Ka asjaolu, et kaebaja täisealine laps ei vasta kutsuja tingimustele, ei ole etteheidetav PPA-le ega muuda vaidlusalust otsust õigusvastaseks.
15.Välismaalasel ei ole põhiõigust elada riigis, mille kodanik ta ei ole. Rahvusvahelise õiguse põhimõtetest tulenevalt on igal riigil suveräänne õigus otsustada välismaalase riigis viibimise üle. Elamisloa saamiseks on VMS-is sätestatud tingimused ning tingimused peavad olema täidetud.
16.Kaebajale on väljastatud pikaajaline viisa (D-viisa) kehtivusega 28.09.2021 kuni 09.08.2022 (316 päeva) ning PPA peadirektori 24.02.2022 üldkorralduse nr 1.1-4.1/8 alusel on Ukraina kodanikel
ajutine Eestis viibimise seaduslik alus VMS § 43 lõike 1 punkti 5 mõistes. Eeltoodud korraldus annab Ukraina kodanikele vahetult haldusaktist tuleneva õiguse Eestis viibida kuni selle kehtetuks tunnistamiseni. Elamisloa andmisest keeldumine ei tekita tingima olukorda, kus kaebaja peaks Eestist lahkuma. Kaebaja lähisugulasest tütrel on jätkuvalt võimalik hoolitseda kaebaja eest.
KOHTU PÕHJENDUSED
17.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 2 järgi kui seadus ei sätesta teisiti, teeb kohus asjaolud kindlaks kohtuotsuse tegemise aja seisuga. Haldusakti ja toimingu õiguspärasust hindab kohus haldusakti andmise või toimingu tegemise aja seisuga.
18.Menetlusosaliste vahel ei ole vaidlust, et Eestis elab kaebaja tütar, kes on Ukraina kodanik ja omab Eestis tähtajalist elamisluba kuni 07.04.2028. Asjas esitatud seisukohtadest nähtuvalt on kaebaja eesmärgiks asuda Eestisse elama tütre juurde, kuna kaebaja üksinda toimetulek Ukrainas on tervislikel põhjustel raskendatud.
19.Kohus märgib esmalt, et elamisloa taotlemise alusest sõltub taotluse rahuldamine või rahuldamata jätmine. Kaebaja esitas PPA-le taotluse VMS § 118 p 7 alusel, mille kohaselt tähtajalise elamisloa võib anda välismaalasele välislepingu alusel. Nimetatud sätte aluseks on konkreetsed välislepingud, millega reguleeritakse elamisloa andmist (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 09.11.2009 otsus asjas nr 3-3-1-61-09, p 21). PPA on vaidlustatud otsuses tähtajalise elamisloa andmisest keeldumisel tuginenud VMS § 123 p-le 2, mille kohaselt tähtajalise elamisloa andmisest keeldutakse, kui välismaalane ei vasta tähtajalise elamisloa andmise tingimustele. PPA leidis, et taotleja ei ole viidanud ühelegi välislepingu konkreetsele sättele, millel tema elamisloa taotlus põhineb.
20.VMS § 201 järgi võib tähtajalise elamisloa välislepingu alusel anda välismaalasele, kelle elamisloa taotlus põhineb Eesti või Euroopa Liidu sõlmitud välislepingus sätestatul. Elamisloa taotlemisel peab välismaalane viitama välislepingu sättele, millel tema elamisloa taotlus põhineb, ja esitama põhjenduse (VMS § 202). Kaebaja viitas taotluses, nimetamata konkreetset sätet, KPÕRPle, EIÕK-le, MSKÕP-le ning Euroopa Liidu Nõukogu direktiivi 2003/86/EÜ (perekonna taasühinemise õiguse kohta) artiklile 4 p-le 2a, mille kohaselt liikmesriigid võivad seaduse või määrusega lubada vastavalt käesolevale direktiivile ning tingimusel, et IV peatükis sätestatud tingimused on täidetud, oma territooriumile siseneda ja seal elada järgmistel pereliikmetel perekonna taasühinemist taotleva isiku või tema abikaasa vahetult ülenevad lähisugulased, kui nad on perekonna taasühinemist taotleva isiku või tema abikaasa ülalpidamisel ning ei saa päritolumaal oma sugulastelt piisavat tuge. Perekonna taasühinemise võimalus on sätestatud VMS 2. alljaotises. VMS § 150 lg 1 p 3 järgi võib välismaalasele anda tähtajalise elamisloa elama asumiseks Eesti kodanikust või Eestis elava ja elamisluba omava välismaalasest lähedase sugulase juurde ühel järgmistest juhtudes vanema või vanavanema elama asumine Eestis elava täisealise lapse või lapselapse juurde, kui vanem või vanavanem vajab hooldust ja tal ei ole võimalik seda saada oma asukohajärgses riigis või muus riigis ning tema või tema Eestis seaduslikult viibiva lapse või lapselapse püsiv legaalne sissetulek tagab tema ülalpidamise Eestis. Lähedasel sugulasel, kelle juurde elama asumiseks elamisluba taotletakse, peab olema pikaajalise elaniku elamisluba (VMS § 150 lg 2). Eelnevalt Eestis elamise nõuet ei kohaldata, kui lähedasel sugulasel on tähtajaline elamisluba ning välismaalane ja lähedane sugulane, kelle juurde elama asumiseks elamisluba taotletakse, saabuvad Eestisse koos (VMS § 150 lg 3 p 1). Vaidlust ei ole, et kaebaja nimetatud tingimustele ei vasta, kuivõrd kaebaja tütrel on tähtajaline elamisluba ning kaebaja ei saabunud Eestisse koos tütrega (st ei esitanud koos elamisloa taotlust).
21.Kohus ei nõustu kaebaja hinnanguga, et KPÕRP, EIÕK, MSKÕ on välislepingud, millistest tuleneb kaebajale õigus elamisloa saamiseks. Riigikohtu halduskolleegium on andnud korduvalt hinnangu välislepingutele ning leidnud EIÕK osas, et tegemist ei ole välislepinguga, mida on silmas peetud elamisloa andmisel (vt 09.11.2009 otsus asjas nr 3-3-1-61-09, p 21, 18.06.2009 otsus asjas nr
nr 3-3-1-42-09, p 31). Kaebaja on viidanud Riigikohtu 20.12.2002 kohtuotsusele asjas nr 3-3-1-5802, kus Riigikohus leidis, et ratifitseeritud välislepingu vahetu kohaldamine eeldab, et Eesti õiguses ei ole asjassepuutuvat normi või on see vastuolus välislepingu vastava sättega. Viimatinimetatud juhul oleks välislepingu asemel Eesti õiguse kohaldamine põhiseadusevastane. Välislepingu vahetu kohaldamine eeldab ka seda, et välislepingu vastav säte on suunatud siseriiklike suhete reguleerimisele ja ei vaja konkretiseerimist Eesti õigusega. Praegusel juhul sellist olukorda ei esine, kuivõrd VMS-s on reguleeritud tähtajalise elamisloa saamise tingimused. Samuti ei ole kaebaja viidanud käsitletud välislepingute konkreetsetele punktidele, kuid see ei ole ka vajalik, kuivõrd nimetatud välislepingud ei olnud kaebaja taotluse esitamisel otsekohaldatavad.
22.Arvestades eeltoodud asjaolusid on vastustaja tuginenud vaidlustatud otsuses asjakohastele sätetele. Vastustaja on õigesti asunud seisukohale, et kaebaja nimetatud välislepingud ei ole otsekohaldatavad. Kuivõrd tühistamiskaebuse rahuldamiseks puudub alus, jätab kohus rahuldamata ka kaebaja esitatud kohustamisnõude.
23.Täiendavalt peab kohus vajalikuks selgitada, et vastustaja on nii haldusmenetluses (dtl 12, dtl 142, dtl 156) kui kohtumenetluses korduvalt välja toonud, et kaebaja olukorda on võimalik lahendada seeläbi, et kaebaja tütar taotleb pikaajalise elaniku elamisluba. Menetlusosalised ei ole teada andnud, et sellist võimalust oleks kasutatud. Ka on PPA osundanud sellele, et PPA peadirektori 24.02.2022 üldkorralduse nr 1.1-4.1/8 alusel on Ukraina kodanikel ajutine Eestis viibimise seaduslik alus VMS § 43 lõike 1 punkti 5 mõistes. Eeltoodud korraldus annab Ukraina kodanikele vahetult haldusaktist tuleneva õiguse Eestis viibida.
24.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja menetluskulude väljamõistmist ei taotlenud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.