Xi kaebus Vabariigi Valitsuse 21.10.2021 korralduse nr 368 tühistamiseks ning Vabariigi Valitsuse kohustamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X Vastustaja – Vabariigi Valitsus (siseministri kaudu), volitatud esindaja Monika Silvet
Asja läbivaatamise vorm
26.aprillil 2022 avalikul kohtuistungil
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Xi kaebus.
2.Tühistada Vabariigi Valitsuse 21.10.2021 korraldus nr 368 „Eesti kodakondsuse andmisest keeldumine“ ning kohustada Vabariigi Valitsust vaatama uuesti läbi kaebaja taotlus kodakondsuse saamiseks.
3.Mõista Vabariigi Valitsuselt Xi kasuks välja menetluskulud summas 15 eurot.
4.Asendada avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nimi tähemärgiga. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 13.06.2022. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
1.X, kes on Eestis sündinud ja elanud, ent kes on määratlemata kodakondsusega isik, esitas Politsei- ja Piirivalveametile (edaspidi PPA) taotluse kodakondsuse saamiseks. PPA võttis 08.02.2021 taotluse menetlusse.
2.Vabariigi Valitsus keeldus 21.10.2021 korraldusega nr 368 „Eesti kodakondsuse andmisest keeldumine“ (edaspidi otsus) kodakondsuse seaduse (edaspidi KodS) § 21 lg 1 punkti 4 ja lg 11 alusel Xile kodakondsuse andmisest. Otsuse põhjendused on kokkuvõetult järgmised:
2.1.Xil (edaspidi ka taotleja) ei ole õigust sünnijärgsele kodakondsusele ning samuti tuleb talle keelduda kodakondsuse andmisest, kuna teda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlikult toimepandud kuritegude eest ja aastatel 2011–2012 on ta toime pannud kaks väärtegu. Aastatel 2001 ja 2003 karistati teda salajase varguse toimepanemise eest, aastal 2011 karistati teda rahalise karistusega avaliku korra raske rikkumise eest ning 2012. aastal tunnistati ta süüdi ähvardamise eest. Aastal 2011 karistati isikut narkootiliste ja psühhotroopsete ainete ning nende lähteainete seaduse § 151 (narkootilise või psühhotroopse aine ebaseaduslik käitlemine väikeses koguses) alusel väikeses koguses narkootilise aine (kanep) ebaseadusliku käitlemise eest ning aastal 2012 karistati teda ühistranspordiseaduse §-s 547 sätestatud süüteo toimepanemise eest.
2.2.Välismaalase põhiõiguste hulka ei kuulu Eesti kodakondsuse saamine. Kodakondsuse andmiseks on riik kehtestanud kohustuse kontrollida kodakondsust taotleva isiku õiguskuulekust ja seaduste täitmist, kusjuures korduvalt kriminaalkorras karistatud isikule on kodakondsuse andmine võimalik üksnes erandkorras. Tahtlike kuritegude toimepanemise eest kriminaalkorras korduvalt karistatud isikule Eesti kodakondsuse andmisel erandi tegemiseks peavad kõnealused kuriteod võimaldama erandi tegemist ning kodakondsuse taotleja näitama selgelt oma soovi käituda Eesti riigis õiguskuulekalt.
2.3.Otsuse tegemisel arvestati taotleja süütegude laadi ja korduvust ning kriminaalkaristuste kustumisest möödunud aega, milleks on vähem kui 3 aastat. Kui tahtlike kuritegude ohtlikkus ja mõju ei ole tänapäeva ühiskonnas vähenenud ja karistatuse kustumisest ei ole möödunud piisavalt pikk aeg, on kodakondsuse andmisest keeldumine proportsionaalne. Isik pani toime 4 kuritegu, millest kaks olid vägivaldsed ja tekitasid kannatanutele suurt hirmu. Lisaks on isik omanud ilma arsti ettekirjutuseta väikeses koguses kanepit, mille eest karistati teda väärteokorras. Toimepandud süütegudega ohustas taotleja teiste isikute elu, tervist ja vara. Kuna toimepandud süütegude kustumisest on möödunud liialt lühikene aeg, siis ei saa teha järeldusi tema õiguskuulekuse kohta. Vastuväidetes toodud asjaolu, et kaks kuritegu pandi toime alaealisena ja viimane pärast elukaaslasest lahkuminekut ning et ta on võtnud vastutuse oma tegude eest ja on pea 10 aastat elanud õiguskuulekalt, ei õigusta toimepandud rikkumisi. Eestis sündimine ja elamine ei eelda kodakondsuse olemasolu ning isiku soov siduda end Eestiga on tagatud sellega, et talle on antud pikaajaline elamisluba.
3.X (edaspidi kaebaja) esitas 25.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 368 tühistamiseks ning Vabariigi Valitsuse kohustamiseks vaadata tema taotlus kodakondsuse saamiseks uuesti läbi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja seisukoht
2 (10)
4.1.Kaebaja on korduvalt taotlenud Eesti kodakondsuse andmist, kuid sellest on keeldutud. Vastustaja ei ole taotluse menetlemisel arvestanud olulisi asjaolusid ega lisadokumente, mistõttu on otsus ülekohtune, kaalutlusvigadega ning ebaproportsionaalne. Aastatel 2001 ja 2003 oli kaebaja alaealine ning välja kujunemata isik. Soovimata õigustada toimepandud kuritegusid alaealisena, siis ei saa nõustuda, et 20 aastat tagasi toime pandud rumalad teod peaksid nii oluliselt mõjutama kaebaja edaspidist elu. Kaebaja ei ole täiskasvanuna varavastaseid kuritegusid sooritanud ja nende tegude arvestamine kodakondsuse andmise otsustamisel, arvestades, et karisused on ammu kustunud, on kaebaja arvates siiski ebaproportsionaalne.
4.2.Mis puudutab 2011. aasta kriminaalkorras karistamist ähvardamise tõttu, siis see oli tingitud raskest lahkuminekust, mille tõttu kaebaja ei suutnud enda emotsioone kontrollida. Tänaseks on kaebajal endise elukaaslasega, kes toetab kaebaja soovi kodakondsuse saamiseks, normaalsed suhted, kaebaja osaleb tütre elus ja maksab elatist. Endine elukaaslane on kaebajaga leppinud ja toimepandud teo talle ka andestanud, mistõttu ei saa väita, et toimepandud kuriteol oleks tänapäeva ulatuv mõju ja ohtlikkus. Kaebaja on karistuse kandnud ning sellest õppinud.
4.3.Kümme aastat on piisav aeg tõendamaks, et kaebaja suhtes saab ja on põhjendatud ja proportsionaalne kohaldada kodakondsuse seaduse § 21 lg-t 11 ning talle kodakondsus anda. Vaidlustatud korraldus on kaalutlusvigadega ja ebaproportsionaalne ka põhjusel, et kaebaja jaoks on taotluse rahuldamata jätmisel oluliselt raskemad tagajärjed kui isikutel, kellel oleks võimalik taotleda mõne muu riigi kodakondsust. Määratlemata kodakondsusega isikuna ei ole kaebajal sidet ühegi teise riigiga ja ta jääb seetõttu ilma riigi kaitsest, millele igal isikul peaks olema õigus. Seda kinnitab ka Eesti Vabariigi põhiseadus ning selle kommenteeritud väljaanne.
4.4.Siseriiklik õigus peab kodakondsust puudutavas osas olema kooskõlas rahvusvaheliste konventsioonidega, rahvusvaheliste tavadega, õiguse üldpõhimõtete ja kodakondsuse valdkonnas üldtunnustatud õiguspõhimõtetega. Samuti peaks olema kooskõlas ka rakenduspraktika. Ehkki Eesti ei ole liitunud ÜRO 1961. aasta konventsiooniga kodakondsusetuse vältimise kohta, siis selle kohaselt tuleks kodakondsusetust vältida ning riikidel on kohustus naturaliseerida riigi territooriumil sündinud kodakondsuseta isikud.
4.5.Kaebajal ei ole reaalset võimalust saada ühegi muu riigi kodakondsust ning ta on täitnud kõik Eesti kodakondsuse saamiseks vajalikud tingimused ja sooritanud eksamid. Kaebaja on näidanud, et soovib ja suudab pingutada selle nimel, et olla hea kodanik. Kaebaja soovib jätkuvalt saada Eesti kodanikuks, sest peab Eestit oma ainukeseks kodumaaks. Kuigi ühelgi riigil ei ole naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kohustust ja riigid on vabad otsustamaks, kes saavad olla kodanikud, tuleks seda õigust siiski rakendada kaalutlusvigadeta ja proportsionaalselt, kaaludes erinevaid asjaolusid, muuhulgas ka seda, et kodakondsusetuse vältimine on üks üldtunnustatud rahvusvahelise õiguse printsiipe, ning ka kodakondsusetuse tagajärgi konkreetsele isikule. Kaebajale jääb arusaamatuks, mida ta peaks täiendavalt kodakondsuse saamiseks tegema.
4.6.Ei saa nõustuda väitega, et kaebaja õigused on piisavalt tagatud pikaajalise elamisloaga. Pikaajalise elamisloa olemasolu ei ole siiski võrdsustatav kodakondsusega ja määratlemata kodakondsusega isikul on isegi pikaajalise elamisloa olemasolul olulisi kitsendusi oma elu korraldamisel, eriti, mis puutub näiteks neid võimalusi, mis on Eesti kodanikel ühtlasi Euroopa liidu kodanikena, nt võimalus oma peret ülal pidada teises Euroopa Liidu riigis töötades (mis on Eesti kodanike puhul tavapärane).
5.Vastustaja seisukoht
3 (10)
5.1.Kaebus on põhjendamatu ja selle rahuldamiseks ei ole alust. Otsus nr 368 on õiguspärane, kaalutlusvigadeta ning proportsionaalne. Kuigi inimõiguste ülddeklaratsioon sätestab artiklis 15 iga inimese õiguse kodakondsusele, siis ei sätesta vastavat õigust Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon ega ka selle lisaprotokollid. Kodakondsuse andmine korduvalt kriminaalkorras karistatud isikule on võimalik erandkorras ning tegemist on Vabariigi Valitsuse kaalutlusotsusega. Seejuures ei kuulu välismaalase põhiõiguste hulka kodakondsuse saamine ning selline õigus ei ole tuletatav ka Euroopa Liidu ning rahvusvahelisest õigusest. Ka kohtupraktikas on korduvalt leitud, et kodakondsuse saamise tingimused on iga riigi otsustada ning selle otsustuse tegemisel on riigil väga suur otsustamisruum. Sellest tingitult on aga kohtulik kontroll selliste otsuste tegemisel piiratud. Kohus saab kontrollida, kas kaalutlusotsuse tegemisel ei esine menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada asja sisulist otsustamist, samuti seda, kas kaalutlusotsus oli kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugines seaduslikule alusele ning kas otsuse tegemisel ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga.
5.2.Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel on lubatud isiku õiguskuulekuse hindamine ning kuna kodakondsus toob riigile kaasa täiendavaid kohustusi, siis on õigus ka nõuda, et isik oleks õiguskuulekas. Kodakondsuse andmisest keeldumine kaebajale ei ole karistus, vaid see tuleneb seadusandja sätestatud piirangust, mis on seotud kriminaalkorras karistamisega, arvestades toimepandud kuritegude laadi ja raskust, taotleja isikut, ning on proportsionaalne eesmärgiga kaitsta julgeolekut, avalikku korda ning teiste isikute elu ja tervist. Kodakondsuse saamiseks on riigil õigus seada piiranguid ja võtta arvesse isiku senist ja tulevikus eeldatavat käitumist.
5.3.Kodakondsuse andmise mõte ei ole anda isikule suuremat liikumisvabadust, mistõttu on asjakohatud kaebaja väited, et tema õigused ei ole pikaajalise elaniku elamisloaga piisavalt tagatud. Kodaniku ja mittekodaniku õigused Eestis on üsna sarnased, ent kodakondsus on kui privileeg, mitte põhiõigus, mis annab eelkõige poliitilised õigused ehk õiguse osaleda riigi poliitilises elus. Eesti riik ei piira määratlemata kodakondsusega isiku liikumisvabadust ega pea andma määratlemata kodakondsusega isikutele kodakondsust, et nad vastaksid teiste riikide seatud tingimustele teise riiki sisenemisel (selliste tingimuste kehtestamine on selle riigi siseasi). Vale on anda taotlejale Eesti kodakondsus põhjusel, et isik saaks teise riiki väiksema bürokraatiaga reisida või teises riigis töötada. Kodakondsus on eelkõige side isiku ja konkreetse riigi vahel, mis näitab eeldatavalt isiku lojaalsust selle riigi suhtes ja annab õiguse osaleda selle riigi poliitilises elus ja kujundada seeläbi riigi käekäiku. Kui teised riigid on kehtestanud rangemad normid määratlemata kodakondsusega isikute riiki sisenemise ja seal viibimise suhtes, ei tule neid leevendada Eesti kodakondsuse andmisega. Paljasõnaline on ka kaebaja väide, et tal puudub mittekodanikuna riigi kaitse. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi juhtumit või sündmust, mil tal oleks olnud vaja riigi kaitset ja ta ei saanud seda põhjusel, et ta on määratlemata kodakondsusega isik. Ilma Eesti kodakondsuseta on kaebajal jätkuvalt õigus Eestis elada ja probleemide korral välisriikides on kaebajal võimalik pöörduda Eesti riigi välisesinduse poole. Määratlemata kodakondsusega isikul, kes on Eesti alaline elanik, on õigus saada Eesti välisesindustest tavapärast konsulaarabi.
5.4.Vaidlust ei ole, et kaebaja suhtes kohaldub KodS § 21 lg 1 punkt 4 – teda on kriminaalkorras karistatud 4 korda ning 2 korda väärteokorras ning seda asjaolu ei muuda ka tõik, et 2 kuritegu pani kaebaja toime alaealisena. Alaealisena toime pandud kuriteod ei ole olematud. Lisaks on kaebaja ka täisealiselt koduvalt kuritegusid toime pannud. Kriminaalkorras korduvalt karistatud isikule saab Eesti kodakondsuse anda üksnes KodS § 21 lõike 11 alusel, mille kohaselt võidakse Eesti kodakondsus erandina anda või taastada isikule, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest ja kelle karistatus on kustunud, võttes arvesse kuriteo toimepanemise asjaolusid ning süüdlase isikut. Seega tahtlike kuritegude toimepanemise eest kriminaalkorras korduvalt karistatud isikule Eesti kodakondsuse andmisel erandi tegemiseks 4 (10)
hinnatakse: 1) kas kõnealused kuriteod võimaldavad erandi tegemist ning 2) kas kodakondsuse taotleja näitab selgelt oma soovi käituda Eesti riigis õiguskuulekalt. Seadusandja eesmärgiks ei olnud võimaldada kodakondsuse andmist karistuse kustumise järgselt kõigile isikutele, mistõttu on proportsionaalne, et kui tahtlike kuritegude ohtlikkus ja mõju ei ole tänapäeva ühiskonnas vähenenud ja karistatuse kustumisest ei ole möödunud piisavalt pikk aeg, on kodakondsuse andmisest keeldumine proportsionaalne.
5.5.Otsuse tegemisel võeti arvesse kaebaja süütegude laadi ja korduvust ning kriminaalkaristuste kustumisest möödunud aega ning kaebaja kuritegude toimepanemise eest mõistetud karistuste andmed kanti karistusregistri arhiivi alles 22.03.2019, seega kuritegude eest mõistetud karistatuse kustumisest oli otsuse nr 368 andmise seisuga möödunud alla kolme aasta, mis on liialt lühike aeg, et teha järeldusi tema õiguskuulekuse kohta. Kui karistatuse kustumisest on möödas niivõrd lühike aeg, ei saa Vabariigi Valitsus asuda seisukohale, et isik on oma tegudest teinud õigeid järeldusi ning asunud elama õiguskuulekat elu. Kaebaja tõi esile küll leppimise tütre emaga, kuid kodakondsuse erandina andmise menetluses ei võeta arvesse taotleja poolt toime pandud kuriteo ohvri seisukohta, kas taotlejale võiks kodakondsuse anda või mitte. Samamoodi ei võeta arvesse taotleja sugulaste, sõprade ja tuttavate seisukohti, kas taotlejale võiks kodakondsust anda või mitte. Kodakondsuse erandina andmise menetluses hinnatakse küll süüdlase isikut, kuid väär on teha seda läbi kuriteo ohvri. Ka on selline kaebaja seisukoht esitatud kohtumenetluses, mitte kodakondsuse andmise menetluses.
5.6.Vaidlustatud korraldus on proportsionaalne ning kodakondsuse saamise piirangu õigustatus tuleneb Eesti rahva julgeoleku, tervise ja avaliku korra kaitsmise vajadusest. Seda ei ole võimalik saavutada muul viisil ning lisaks ei ole kaebajale võimalik anda kodakondsust pooles ulatuses. Kaebaja õiguslik staatus on olnud järjepidevalt määratlemata kodakondsusega isik ja Eesti kodakondsuse andmisest keeldumine ei muuda tema õiguslikku staatust ning tema senises elus ei muutu midagi halvemaks. Ehkki kaebajal on Eestis laps, kes on Eesti kodanik, siis kodakondsuse andmisest keeldumine ei riiva kaebaja õigust era- ja perekonnaelule, sest nende õiguste teostamiseks ei pea perekonnaliikmed olema sama kodakondsusega. Eesti kodakondsuse omamine ei ole hädavajalik Eestis elamiseks ja töötamiseks ning kaebaja saab oma lapsega koos olla ka siis, kui ta elab Eestis elamisloa alusel.
5.7.Vabariigi Valitsuse korraldus on õiguspärane ja kaalutlusvigadeta ning selles ei ole vormiega menetlusnormide rikkumisi, mis oleks võinud viia vastustaja valedele järeldustele. Järgitud on nii uurimispõhimõtet (põhjalikult on kirjeldatud isiku süütegusid) kui ka tagatud kaebajale ärakuulamisõigus (kaebajalt on küsitud arvamusi ja vastuväiteid), samuti on teostatud seaduslikult ja proportsionaalselt kaalutlusõigust (põhjendused koos õigusliku alusega on korralduses piisava põhjalikkusega toodud, et oleks võimalik aru saada, mida on kaalutud ja millise järelduseni jõutud).
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Vastustaja tugines kaebajale kodakondsuse andmisest keeldumisel KodS § 21 lg 1 punktile 4 ja lg-le 11. KodS § 21 lg 1 punkt 4 sätestab teise alternatiivina, et Eesti kodakondsust ei anta isikule, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest. KodS § 21 lg 11 sätestab sellest erandi ning võimaldab anda kodakondsuse erandina isikule, keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest ja kelle karistatus on kustunud, võttes arvesse kuriteo toimepanemise asjaolusid ning süüdlase isikut.
7.Puudub vaidlus, et: 5 (10)
− kaebaja sündis Eestis ja on elanud kogu oma elu Eestis; − kaebaja on kokku taotlenud Eestis kodakondsust 3 korda ning tal on sooritatud kodakondsuseksam; − kaebaja pani aastatel 2001 ja 2003 alaealisena toime kaks kuritegu ning aastatel 2011 ja 2012 täisealisena samuti kaks kuritegu1; − kaebajat on kahel korral karistatud väärtegude toimepanemise eest 2 ; − kaebaja väärteokaristused kanti arhiivi 12.06.2016 ning kriminaalasjad 22.03.20193.
8.Nõustuda tuleb vastustaja väljatooduga, mille kohaselt loob kodakondsus isiku ja riigi vahele püsiva seose ning toob kohustusi nii kaebajale kui ka vastustajale, sel põhjusel on mõistetav ka vastustaja soov veenduda naturalisatsiooni korras kodakondsuse taotleja õiguskuulekuses (Riigikohtu 20.10.2008 otsus nr 3-3-1-42-08, punktid 29 ja 30). Õige on ka vastustaja seisukoht, millega nõustub ka kaebaja, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine ei ole välismaalase põhiõigus ning Vabariigi Valitsusel on KodS § 21 lg 11 alusel kodakondsuse andmise otsustamisel suur kaalutlusruum (vt Tallinna Ringkonnakohtu 23.08.2018 otsus nr 3-17-1866, punkt 10). Vastustaja ulatuslik kaalutlusõigus ei välista aga kontrollikohustust kaalutlusõiguse reeglitest kinnipidamisel. Mida ulatuslikum on kaalutlusõigus, seda ulatuslikum on ka kohtu kontrollikohustus. Tallinna Ringkonnakohus märkis hiljutises lahendis, mis samuti puudutas KodS § 21 lg 11 alusel kodakondsuse andmise otsustamist, et kohtul on õigus piiramatult kontrollida, kas arvesse on võetud kõik asja lahendamisel tähtsust omavad asjaolud, s.o kas järgitud on kaalutlusreegleid (vt jõustumata Tallinna Ringkonnakohtu 21.04.2022 otsus 3-21508). Seega ehkki kaebajal ei ole põhiõigust kodakondsusele ning tal ei ole subjektiivset õigust nõuda kodakondsuse andmist, siis on tal subjektiivne õigus nõuda, et tema suhtes läbi viidud haldusmenetlus oleks õiguspärane ning et kodakondsuse andmata jätmine ei toimuks meelevaldselt. Seega saab kohus otsuse õiguspärasust hinnates kontrollida Vabariigi Valitsuse poolt kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist, kuid ei saa hinnata otsuse otstarbekust ega teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3).
9.Riigikohus on selgitanud, et halduskohus saab diskretsiooni õiguspärasust kontrollida lähtuvalt haldusakti põhjendustest. Mida ulatuslikum on halduse diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema haldusakti motivatsioon. Haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt (Riigikohtu halduskolleegiumi 06.11.2002 otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02, punkt 11). Kohus leiab, et vastustaja on KodS § 21 lg 11 rakendamisel teinud olulisi kaalutlusvigu ning jätnud piisavalt täitmata haldusakti põhjendamiskohustuse.
10.Kohus ei nõustu vastustaja kohtumenetluses esitatud väitega, mille kohaselt hinnatakse tahtlike kuritegude toimepanemise eest kriminaalkorras korduvalt karistatud isikule Eesti kodakondsuse andmisel erandi tegemisel: 1) kas kõnealused kuriteod võimaldavad erandi tegemist ning 2) kas kodakondsuse taotleja näitab selgelt oma soovi käituda Eesti riigis õiguskuulekalt. Nimelt tuleb KodS § 21 lg 11 kohaselt kodakondsuse erandina andmisel arvestada kuriteo toimepanemise asjaolusid ja süüdlase isikut. Mitte ühestki õigusaktist ei tulene loetelu kuritegudest, milliste toimepanemise korral on vastustajal kaalutlusruum otsustamaks, kas erandi tegemine on võimalik või mitte. Seadusandja on pidanud võimalikuks, et vaatamata toimepandud kuriteole on isikul võimalik erandina kodakondsust Vastustaja kaebuse vastuse lisa 4 (karistusregistri väljavõte) ning lisad 5–8 (kohtuotsused). Vastustaja kaebuse vastuse lisa 4 (karistusregistri väljavõte).
Kaebuse lisa 1 (Vabariigi Valitsuse 21.10.2021 korraldus nr 368).
6 (10)
taotleda ja seda saada. Ehkki vastustaja sõnastatud punkti 2 võiks lugeda osaks süüdlase isikule hinnangu andmisel, siis kohtule ei nähtu, et otsuses oleks hinnatud kaebaja soovi käituda Eesti riigis õiguskuulekalt. Samuti ei nähtu otsusest või haldusmenetluses kogutud materjalidest, et vastustaja oleks kaebaja õiguskuulekust sisuliselt hinnanud.
11.Karistusregistri seaduse § 5 lg 2 punkt 1 näeb ette, et kodakondsuse andmisel on õigus lähtuda ka karistusregistri arhiivis olevatest andmetest, kuna registrist kustutatud ja arhiivi kantud andmetel on õiguslik tähendus muu hulgas kodakondsuse seaduses sätestatud menetluste läbiviimisel isiku karistatuse ja kuriteo korduvuse arvestamisel. Ka KodS § 21 lg 11 ise sätestab, et erandina kodakondsuse andmise eelduseks on asjaolu, et isiku sooritatud kuriteod on arhiivi kantud ning otsuse tegemisel hinnataksegi arhiivi kantud kuritegude asjaolusid. Sel põhjusel on vastustaja ka õiguspäraselt lähtunud kaebaja karistusregistri arhiivi andmetest. Küll aga märgib kohus, et KodS § 21 lg 11 kaalumisel ei ole lubatud arvestada isiku kustunud väärteokaristustega, kuivõrd seadusandja eesmärk ei olnud arhiiviandmetele juurdepääsu andmisel lubada arvestada KodS § 21 lg 11 kohaldamisel ka kustunud väärteokaristustega. Karistusregistri seaduse § 5 lg 2 punkti 1 kohaselt on registri andmetel õiguslik tähendus sama seaduse § 20 lõike 1 punktis 4 nimetatud seadustes sätestatud menetluste läbiviimisel ja § 20 lõike 1 punktis 5 nimetatud asjaolude kontrollimisel isiku karistatuse ja kuriteo korduvuse arvestamisel. Võimalus saada KodS § 21 lg 1 punkti 4 kohaldamiseks, s.o kuritegude korduvuse tuvastamiseks, andmeid ka karistusregistri arhiivist, lisati karistusregistri seadusesse kodakondsuse seaduse, karistusregistri seaduse ja sellest tulenevalt riigilõivuseaduse muutmise seadusega 2006. aastal. Sama seadusega lisati KodS-i ka kaalutlusõigust sisaldav KodS § 21 lg 11. Karistusregistri seaduse § 5 lg 2 punkti 1 sõnastusest nähtub, et kodakondsuse seaduses sätestatud menetluse läbiviimisel on karistusregistri andmetel õiguslik tähendus isiku karistatuse ja kuriteo korduvuse arvestamisel. Säte ei nimeta väärtegusid ega süütegusid üleüldiselt. Ka eelnõu seletuskirjast tuleneb, et seadusandja eesmärk oli karistusregistri arhiivi kantud andmetele juurdepääsu andmisel anda haldusorganile vahendid KodS § 21 lg 1 punkti 4 teise alternatiivi, s.o korduva karistatuse tuvastamiseks4. Seletuskirjast ei nähtu, et juurdepääs oleks soovitud anda kõigile kustunud süütegude andmetele, vaid juurdepääsu eesmärk oli kitsalt kuritegude korduvuse tuvastamine KodS § 21 lg 1 punkti 4 kontekstis. Seletuskirjas on märgitud, et tähtsust ei oma mitte kõik karistusregistri arhiivi kantud andmed, vaid üksnes konkreetsetel juhtudel andmed korduvalt tahtlike kuritegude toimepanemise kohta. Seega ei ole KodS § 21 lg 11 kaalumisel lubatud arvestada isiku kustunud väärteokaristustega. Nimetatud järeldust ei väära asjaolu, et isiku iseloomustamisel ja tema õiguspärase käitumise tuvastamisel võib vastustaja hinnangul juurdepääs kustunud väärteokaristustele olla vajalik.
12.Ehkki vastustajal oli õigus otsuse tegemisel lähtuda arhiveeritud kuritegude asjaoludest, siis ei nähtu kohtule, et vastustaja oleks sisuliselt hinnanud ja otsuse tegemisel arvesse võtnud kuritegude toime panemise asjaolusid. Kuriteo kirjelduse ning kvalifikatsiooni välja toomine ei ole samaväärne KodS § 21 lg 11 sätestatud kohustusega võtta arvesse toime pandud kuritegude asjaolusid. Vastustaja on otsuses küll välja toonud andmed kaebaja kriminaalkorras karistamise kohta ning toonud välja ka 2001 ja 2003 toime pandud tegude osas, et kaebaja oli alaealine ja kohtuotsuste kohaselt kahetses kaebaja toimepandud tegusid, kuid 2011. aastal ja 2012. aastal toime pandud tegude osas ei ole vastustaja märkinud, kas ja kuidas kaebaja teosse suhtus. Seejuures nähtub nt 2012. aasta kohtuotsusest, et kaebaja tunnistas oma süüd ja kinnitas, et on kokkuleppest aru saanud. Kuigi vastustaja on kaebaja kõik süüteod otsuses välja toonud, siis ei nähtu otsusest, et
vastustaja oleks hinnanud ja arvesse võtnud kuritegude toimepanemise asjaolusid ning kas ja kuidas kaebaja nende uurimisel käitus või kui vana ta kuritegude toimepanemisel oli. Kohtu hinnangul on kaebaja vanus kuritegude toimepanemisel ning samuti tema käitumine kriminaalmenetluses sellised asjaolud, mida vastustaja oleks pidanud otsuse tegemisel kaaluma, kuna tegemist on kuriteo toimepanemise ja süüdlase isikut kirjeldavate asjaoludega. Samuti oleks tulnud otsuse tegemisel arvesse võtta asjaolu, et kaebaja ei ole kordagi toime pandud kuritegude eest reaalset vanglakaristust kandunud, ehkki see oleks olnud võimalik ning lisaks ei karistatud kaebajat kordagi võimaliku karistuse ülemmääraga. Ka see on asjaolu, mis iseloomustab toime pandud kuritegu ning ühiskonna suhtumist sellesse. Kohtu hinnangul ei saanud vastustaja jätta kõrvale haldusmenetluses välja toodud asjaolu, et kaebaja ning kuriteo ohver (kaebaja endine elukaaslane) on leppinud. Need asjaolud kirjeldavad nii kuriteo toimepanemise asjaolusid kui ka süüdlase isikut. Ehkki kohus nõustub vastustajaga, mille kohaselt kodakondsuse andmise menetluses ei ole põhjust võtta arvesse ohvri seisukohta, kas kodakondsust taotlevale isikule tuleks kodakondsus anda või mitte, kuid ohvri suhtumine ning ohvri ja kurjategija omavaheline suhe on üks selline asjaolu, mida teadasaamisel tuleks kodakondsuse andmisel vähemalt kaaluda.
13.Kuigi vastustaja viitas PS § 9 lg-st 1 tulenevale, mille kohaselt on põhiseaduses loetletud kõigi ja igaühe õigused, vabadused ja kohustused võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel, siis PS-st tulenevate põhiõiguste realiseerimine võib isiku õiguslikust staatusest tulenevalt olla piiratud. Nagu kohus on eelnevalt korduvalt rõhutanud, siis eeldab KodS § 21 lg 11 ka isikuga seotud asjaolude arvestamist. Kaebaja ei ole välismaalane selle tavatähenduses (Eesti keele seletava sõnaraamatu järgi on välismaalane välisriigi kodanik või võõramaalane), vaid tegemist on kodakondsuseta isikuga, kellel ei ole ühegi riigi kodakondsust. Kaebaja on sündinud Eestis ja siin terve elu elanud. Kaebajal on alaealised lapsed, kes on Eesti kodanikud ja kelle ülalpidamiskohustus tal on. Iseenesest on õige vastustaja esindajate kohtuistungil toodud väide, et kaebaja saab pereelu elada ka ilma kodakondsuseta, samas võivad kaebaja õiguslikust staatusest tulenevad kitsendused omada olulist negatiivset mõju tema toimetulekule ja seeläbi pereelule. Võrreldes välismaalasega tavatähenduses, kellel on võimalus pöörduda tagasi oma kodakondsuse järgsesse riiki, peab kohtu arvates kaebaja kui kodakondsuseta isiku puhul kodakondsuse andmisest keeldumine olema iseäranis hästi kaalutud ja põhjendatud ning seda enam, et kaebaja on soovinud Eestis kodakondsust saada juba 3 korral ning ta sooritas kodakondsuse eksami juba aastal 2010 ja eesti keele B1 taseme eksami aastal 2014.
14.Otsusest peab nähtuma, miks kuriteo toimepanemise asjaolud on praegu veel kaalukamad kui kaebajat positiivselt iseloomustavad asjaolud, kuid reaalselt ei ole vastustaja kaebajat positiivselt iseloomustavaid asjaolusid üldse hinnanud. Vaidlust ei ole, et otsuse tegemise ajaks oli kaebaja viimase kuriteo toimepanemisest möödas ca 10 aastat, mida ei saa kohtu hinnangul pidada õiguskuulekuse hindamisel liialt lühikeseks ajaks. Kohtu hinnangul puudub igasugune põhjus isiku õiguskuulekuse hindamisel võtta arvesse karistusandmete arhiivi kandmise aeg ning seda ei ole pidanud vajalikuks ka seadusandja Vabariigi Valitsusele erandina kodakondsuse andmise kehtestamisel. Kuivõrd KodS § 21 lg 11 on seatud sõltuvusse karistusandmete arhiivi kandmisega, siis järelikult on seadusandja pidanud isikut juhul, kui andmed on arhiivi kantud, piisavalt õiguskuulekaks, et temale erandina kodakondsuse andmist võimaldada. Kui Vabariigi Valitsus leiab, et piisav aeg ei ole kuritegude andmete arhiivi kandmise aeg ning vajalik on isiku õiguskuulekust hinnata täiendava aja jooksul, siis tuleb seda põhjendada. Praegusel juhul ei ole arusaadav, milliste kriteeriumide järgi vastustaja õiguskuulekust hindab, s.o kas kodakondsuse taotlejal ei tohi olla üldse mingeid õigusrikkumisi, tal ei tohi olla uuri õigusrikkumisi või kui tal on õigusrikkumises, siis kui 8 (10)
kaua peab olema viimasest õigusrikkumisest möödunud, et oleks võimalik tema õiguskuulekuses veenduda.
15.Kohus võrdles ka vaidlustatud otsust ning vastustaja 2020. aasta 12. novembri otsust nr 4085, millega samuti keelduti kaebajale kodakondsuse andmisest. Kõrvutades vaidlustatud otsust ja otsust 408 omavahel, siis on need põhjenduste osas sisuliselt identsed ning ehkki otsuse siseselt on selles lõike osaliselt ümber tõstetud, siis põhimotiivid ei ole muutunud. Ka 2020. aasta otsuses tõi vastustaja välja, et möödunud ei ole piisavalt pikk aeg. Arvestades aga asjaolu, et aastaks 2021 oli möödunud varasema otsuse tegemisest ca 1 aasta, siis oleks pidanud otsusest nähtuma, miks möödunud aasta vastustaja otsustust ei muuda ja miks see ei muuda kuriteo toimepanemisest möödunud aega piisavaks. Olukorras, kus seadusandja on näinud ette võimaluse kodakondsuse taotlemiseks pärast andmete arhiveerimist, ei ole vastustaja tegevus, mis abstraktselt väidab piisava aja mittemöödumist, kooskõlas hea halduse põhimõttega.
16.Eelnevast tulenevalt leiab kohus, et vastustaja esitatud põhjendused ei ole kohtu jaoks piisavalt kaalukad. Kohtu arvates riivab vaidlustatud otsus kaebaja õigusi ebaproportsionaalselt ning sisuliselt on vastustaja jätnud täielikult tähelepanuta, et Eestis elu aeg elanud kaebajal puudub võimalus kasutada õigusi ja hüvesid, mis on omased kodakondsust omavatele isikutele (nt õigus valida riigikogu). Olukorras, kus kaebaja on pöördunud õiguskuulekale teele, on tema pikaks ajaks teadmatusse jätmine ‒ vastustaja ei ole välistanud kaebajale kodakondsuse andmist millalgi tulevikus ‒ probleemne ka põhiseaduslike väärtuste nagu õiguskindlus ja õiguspärane ootus seisukohast. Otsusest ei nähtu, et selle tegemisel oleks reaalselt hinnatud KodS § 21 lg-s 11 sätestatud asjaolusid ning sisuliselt ainus asjaolu, millest otsuse tegemisel lähtuti, oli kuritegude arhiivi kandmisest möödunud aeg. Kohtu hinnangul on vastustaja teinud kodakondsuse andmise otsustamisel olulisi kaalutlusvigu – jätnud arvestamata kuritegude toimepanemise asjaoludega ja karistuse kustumisest möödunud ajaga ning jätnud arvestamata sisuliselt kaebaja isikut iseloomustavad asjaolud, samuti arvestanud kaebaja kustunud väärteokaristustega. Nimetatud kaalumisvigade tõttu on kaebajale kodakondsuse andmisest keeldumise otsus õigusvastane ja Vabariigi Valitsuse 21.10.2021 otsus tuleb tühistada. Korralduse tühistamise tõttu on kaebaja taotlus lahendamata ning vastustajal tuleb kaebaja taotlus uuesti läbi vaadata.
17.Kuna kohus kohustab vastustaja kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama, siis peab kohus vajalikuks märkida, et praktikas väljakujunenud ärakuulamisõiguse realiseerimine ei ole kooskõlas ärakuulamisõiguse mõttega. Ärakuulamisõiguse teostamiseks edastati kaebajale kiri6, kus on kokku võetud KodS § 21 lg 11 ning nenditud fakti, et kaebaja on sooritanud 4 kuritegu ja 2 väärtegu, mis on kantud arhiivi ning seejärel mööndakse, et kaebajale võidakse keelduda Eestis kodakondsuse andmisest ning lõpliku otsuse kodakondsus anda või selle andmisest keelduda teeb Vabariigi Valitsus. Ärakuulamisõigus peaks võimaldama isikul põhjendada oma taotlust ning esitada võimalikke vastuargumente haldusorgani seisukohtadele. Isik saab oma õigust kõige täielikumalt kasutada siis, kui tal on võimalik olla informeeritud akti eeldatavast resolutsioonist ja selle põhjendustest, kusjuures isikul ei pea olema võimalik tutvuda just akti projektiga (Riigikohtu 28.04.2014 otsus nr 3-3-1-52-13, punkt 34). PPA kirjast ei nähtu, millised on vastustaja võimalikud põhjendused ning milline on otsuse resolutsioon. Samuti ei saa selle kirja põhjal otsustada, milliseid enda kasuks toodavaid argumente või vastuargumente haldusorgani seisukohtadele tuleks või oleks võimalik esitada. Seega selleks, et isik saaks reaalselt ärakuulamisõigust teostada, tuleks haldusorganil teavitada isikut kaalutavast resolutsioonist ja selle põhjendustest.
Vastustaja vastuse lisa 1. Vastustaja vastuse lisa 3, lk 11 ja 12. 9 (10)
Menetluskulud ja muud menetluslikud küsimused
18.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kaebaja taotles menetluskulude vastustaja kanda jätmist. Kuna kaebaja menetluskuludeks on üksnes kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv (15 eurot), siis tuleb see vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista.
19.Kaebaja eraelu kaitseks asendab kohus kohtuotsuse avaldamisel tema nime tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt)
10 (10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.