Xi kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 22.10.2021 otsuse nr 15.215/827-2 tühistamiseks ja taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja: X, volitatud esindaja Markus Hallang Vastustaja: Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja Sarap Kaasatud haldusorgan: Siseministeerium, volitatud esindaja Monika Silver
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärkidega.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 04.05.2022.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Süüria Araabia Vabariigi kodanik X esitas 18.09.2020 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse Eesti kodakondsuse saamiseks naturalisatsiooni korras.
2.PPA jättis 22.10.2021 otsusega nr 15.2-15/827-2 Xi taotluse haldusmenetluse seaduse (HMS) § 15 lõikele 3 tuginedes läbi vaatamata ning luges menetluse kooskõlas § 43 lõike 1 punktiga 3 lõppenuks. Otsuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.
2.1.X on Süüria kodanik ning tema suhtes ei ole tuvastatud rahvusvahelise kaitse saamise vajadust. Seetõttu peab ta esitama tõendi, et ta on Süüria kodakondsusest vabastatud või ta vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamisel. PPA palus tõendi esitada 18.10.2020.
2.2.X teatas 13.10.2020 PPA-le, et tema poolt saadetud dokumendid on Süüria saatkonnas Minskis vastu võetud. PPA pikendas taotluses esineva puuduse kõrvaldamise tähtaega nelja kuu võrra, s.o kuni 18.02.2021.
1(14)
2.3.X selgitas 15.02.2021 PPA-le saadetud kirjas, et asjaajamine Süüria ametiasutustes võtab veel aega. PPA pikendas seetõttu taotluses esineva puuduse kõrvaldamise tähtaega veel kolme kuu võrra, s.o kuni 18.05.2021.
2.4.X teatas 18.05.2021 PPA-le, et vaatamata korduvatele pöördumistele ei ole ta Süüria saatkonnast ühtegi ametilikku vastust saanud. PPA pikendas Xile antud tähtaega taaskord kolme kuu võrra, s.o kuni 18.08.2021. X nimetatud tähtpäevaks nõutud tõendit ei esitanud ega selgitanud ka selle esitamata jätmise tinginud põhjuseid.
2.5.PPA andis 02.09.2021 kirjaga nr 15.2-15/827-1 Xile teada, et jätab taotluse läbi vaatamata ning lõpetab menetluse. Isikule anti võimalus arvamuse ja vastuväidete esitamiseks (kuni 01.10.2021.
2.6.Kuivõrd X ei kõrvaldanud taotluses esinevat puudust, ei ole tema taotlust võimalik Vabariigi Valitsusel edastada ning see tuleb jätta läbi vaatamata.
3.X (kaebaja) esitas 22.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 22.10.2021 otsuse tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi.
3.1.Tegemist on põhiseaduse (PS) §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega, kuna Eesti kodakondsuse saamise taotluse läbi vaatamata jätmise otsusega nr 15.2-15/19-3 kohtleb PPA sarnases olukorras olevaid isikuid erinevalt.
3.2.Kuna kaebaja omab Eestis pikaajalise elaniku elamisluba, siis välismaalasele rahvusvahelise kaitse seaduse (VRKS) § 22 lg 1 punkti 2 kohaselt on tegemist pagulasena või täiendava kaitse saajana tunnustamist välistava asjaoluga, ehk kaebajal ei ole võimalik pagulase staatust VRKSist lähtuvalt taotleda. Seega isik, kes omab Eestis alalist elamisluba, kuid vastab pagulase staatuse saamise kriteeriumitele, ei ole võimeline saama pagulase staatust. Lisaks ei ole ta võimeline oma päritoluriigi kodakondsusest loobuma selleks, et saada Eesti kodanikuks ning tal ei ole ka võimalik KodS-ga ettenähtud erandeid kasutada selleks, et teostada õigust saada kodakondsust KodS § 2 lg 1 p 2 alusel. Nii on kaebaja olukorras, kus päritoluriik teda ei kaitse ning tal ei ole võimalik saada ka kaitset riigis, kus ta alaliselt elab.
3.3.Kaebajal ei ole de facto kodakondsust, kuna Süüria teda antud hetkel ei kaitse ja talle õigusi ei anna. Lisaks ei ole kaebajal ka Süüria passi, ning tal puudub seega päritoluriigi poolt väljastatud reisidokument. Kaebaja andis 2013. aastal oma passi ära Süüria saatkonnas Liibanonis, eesmärgiga seda uuendada, kuid uut passi talle ei antud ning edasist informatsiooni oma passi kohta ei ole ta saanud. Rootsis asuvast Süüria saatkonnast öeldi kaebajale, et uue passi saamiseks peab ta vana passi esitama, kuid seda tal enam ei ole. Sisuliselt on kaebaja olukorras, kus tal ei ole olnud võimalik oma kodakondsusriigi passi 2013 aastast saada, s.h oma kodakondsuse tõestamiseks.
3.4.PPA väljastas kaebajale välismaalase passi isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) § 27 alusel. Arvestades nimetatud regulatsiooni on kaebaja PPA-le juba välismaalase passi taotlemise protsessis tõestanud et tal puudub päritoluriigi reisidokument (pass), tal ei ole võimalik seda saada ning tal ei ole võimalik saada päritoluriigi nõusolekut välismaalase passi saamiseks. Seega on tõendatud, et Süüria võimuorganid ei tee kaebajaga koostööd ning ei soovi isegi oma kodanikule passi väljastada. Välismaalaste pass ei ole aga iga riigi poolt aktsepteeritav. Kodakondsuse de facto puudumine on juba kaebajale kahju tekitanud. Kuna kaebajal ei ole Süüria kodakondsust tõendavat dokumenti (pass) ning kaebajal ei ole senikaua õnnestunud ka Eesti kodakondsust saada, on kaebaja jäänud Eestis ilma oma töökohast.1
3.5.Lisaks on kaebaja sarnases olukorras rahvusvahelise kaitse saajatega – mida tõestab ka asjaolu, et tema pereliikmed on saanud teistes EL-i liikmesriikides rahvusvahelise kaitse staatuse - ning seega tuleks teda ka võrdsuspõhiõiguse printsiibi järgi antud olukorras kohelda kui
Lisa 6. Kaebaja töölepingu ülesütlemise avaldus
2(14)
rahvusvahelise kaitse saajat. Lisaks on Süüria seal aset leidva konflikti tõttu endiselt ebaturvaline riik. Kaebajale on tulnud Süüriasse ka sõjaväekutse, mis tähendab, et ta peaks Süüriasse naasmise korral osalema sõjalises konfliktis. Taotleja on PPA-le näidanud, et tal ei ole Süüria seaduste kohaselt võimalik oma kodakondsusest loobuda – ehk see on tema jaoks võimatu või ebamõistlikult keeruline.2 KodS-ga sätestatud erand ongi mõeldud selleks, et sellist põhiseaduslikku riivet vältida. Seaduse eelnõu seletuskirjast nähtub, et eelnõuga oli kavandatud tehnilist laadi muudatusi, mille eesmärk oli lihtsustada kodakondsusega seotud menetlusi ja võimaldada seadust paindlikumalt rakendada.3 Lisaks leidis seadusandja, et rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul võib ette tulla olukordi, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Sellisel juhul puudub rahvusvahelise kaitse saanud isikutel võimalus saada Eesti kodakondsus.
3.6.Ehkki seadusandja mõistab, et on olemas isikuid, kelle puhul võib kodakondsusest loobumine olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline, näeb seadusandja siiski ette, et olukorras, kus isik vastab pagulase staatuse saamise kriteeriumitele on võimalik seadust ka paindlikumalt rakendada.4 Neid kahte asjaolu koosmõjus võib tõlgendada nii, et KodS § 3 lg 2 erandeid võib tõlgendada paindlikumalt ning kaebaja olukorraga sobilikult, kuna kaebajal puudub reaalne võimalus pagulase staatuse saamiseks VRKS § 22 lg 1 punktist 2 lähtuvalt. Seadusandja paindlikuma tõlgendamise soovi toetab ka põhiseadus: „riigi kodakondsuspoliitika, eriti naturaliseerimisega seonduvate reeglite kehtestamine, on suures osas poliitilise valiku küsimus. Liberaalsemad kodakondsuse andmisega seotud argumendid rõhuvad sellele, et riigivõimu teostamisel peab riik arvestama kõigi võimuobjektide arvamusi ja soove. Välistades suure osa elanikkonna osalemise poliitilises protsessis, ei ole see tagatud. Rangem kodakondsuspoliitika rõhutab integratsiooni kui eeldust kodakondsuse andmisele.“5
3.7.PPA aga ei ole hinnanud, kas kaebaja olukord võib vastata pagulase staatuse saamise kriteeriumitele või mitte, kuid jõudis seisukohale, et kaebaja suhtes ei ole tuvastatud rahvusvahelise kaitse vajadust. PPA on tõlgendanud KodS § 3 lg 2 liiga kitsalt, rikkudes kaebaja PS-e §-ga 12 tagatud võrdsuspõhiõigust ning on eksinud HMS § 6 vastu.
3.8.Antud juhtumis on tegemist PS §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega ka seetõttu, et Eesti kodakondsuse saamise taotluse läbi vaatamata jätmise otsusega nr 15.2-15/19-3 kohtleb PPA erinevas olukorras olevaid isikuid sarnaselt. Tegemist on põhiseadusliku riivega, mis ulatub oma olemuselt kaebaja olukorrast kaugemale. KodS § 6 toob välja tingimused, mida iga Eesti kodakondsust taotlev isik peab täitma, ning kaebaja puhul on need tingimused täidetud. Küll aga seab KodS § 1 lg 2 lisakriteeriumi, ehk Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses, arvestades käesoleva seaduse §-s 3 sätestatud erisusi. Kui pagulase staatuse saamiseks vastavuse asjaolud kõrvale jätta, siis on ilmne, et kaebaja jaoks kehtestatud kriteerium on ületamata temast olenemata põhjustel, ehk kaebaja päritoluriik ei soovi kaebajast olenemata põhjustel teda kodakondsusest vabastada. Sellises olukorras on kõik Süüria kodanikud6, ning sisuliselt ka mitme teise riigi kodanikud, nt. teatud Iraani kodanikud7, Argentiina, Nigeeria, Qatari, Uruguay, Ecuadori8 jt riikide kodanikud. Üldjuhul tekib takistus eelmisest
A noncommercial collection of information about citizenship, dual citizenship and multiple citizenship, kättesaadav: https://multiplecitizenship.com/wscl/ws_SYRIA.html
Kodakondsuse seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus, 737 SE, seletuskiri, lk 1. Võrgust kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/e0669e30-f9d1-4a51-86d3-77232eba1eb9
Ibid, lk 1
EV Põhiseadus, kommenteeritud väljaanne 2020, p 7, lk 91
A noncommercial collection of information about citizenship, dual citizenship and multiple citizenship, kättesaadav: https://www.multiplecitizenship.com/wscl/ws_SYRIA.html
Islamic Republic of Iran, Ministry of Foreign Affairs, kättesaadav: https://en.mfa.ir/portal/viewpage/4008/citizenship#:~:text=According%20to%20Article%20988%20of,renunciation%20o f%20their%20Iranian%20nationality.
Loetelu riikidest, mille kodakondsusest loobumine on sisuliselt võimatu, kättesaadav: https://bestcitizenships.com/2018/12/09/these-countries-does-not-allow-renouncing-citizenship/
3(14)
kodakondsusest loobumisel just nende riikide kodanikel, kus ei valitse demokraatlik režiim ning mis tihtilugu rikuvad oma kodanike inimõigusi. Seega on isikud juba selle tõttu haavatavad, sest riik neid täielikult ei kaitse ning võib oma kodanike vastu meelevaldselt käituda. Ehk KodS § 1 lg 2 kehtestatud kriteerium on ületamatu teatud isikute grupi jaoks ainult seetõttu, et nad on sündinud ülaltoodud riikides, ning seda asjaolu ei saa nad muuta ega mõjutada. PS § 12 lg 1 aga keelab diskrimineerimist sh kodakondsuse alusel, seega on KodS §-s 3 toodud erandite loetelu puudulik ning seadusandja peaks kehtestama lisaerandi isikutele, kes ei ole võimelised oma sünniga määratud kodakondsusest nendest olenemata põhjustel loobuma. Sarnase olukorra näitena võib välja tuua seadusandja lahenduse välismaalase passi väljaandmise kriteeriumitel ehk seadusandja arvestab sellega, et on olemas riike, kes ei tee oma kodanikega koostööd ning on isikuid, kellel ei ole võimalik riigi poolt väljastatud tõendeid välismaalase passi saamiseks esitada, seega loob seadusandja nende isikute jaoks erandi selleks, et nende õigus välismaalase passi saada oleks tagatud täpselt samamoodi, nagu nende isikute puhul, kel on võimalik nõutav nõusolek esitada.
3.9.Allikas päritoluriigi info kohta ütleb järgmist: „Süüria kodakondsusseadus pakub kodanikele võimalust kaotada Süüria kodakondsus, kuid alles pärast seda, kui kodanik on omandanud teise kodakondsuse. Kodanik saab esitada Süüria siseministeeriumile taotluse Süüria kodakondsusest loobumiseks. Kui taotlus rahuldatakse, annab siseministeerium välja haldusmääruse, mis võimaldab kodanikul Süüria kodakondsusest loobuda. Erinevate allikate kohaselt on praktikas praktiliselt võimatu sellise taotluse alusel Süüria kodakondsusest loobuda.“9 Vaatamata sellele proovis kaebaja loobuda oma Süüria kodakondsusest, ning esitas selle kohta PPA-le ka tõendeid. Kaebaja on teinud kõik endast oleneva selleks, et kodakondsusest loobuda - seega ei saa talle ka tegevusetust ette heita. Tallinna Ringkonnakohus on asjas nr 3-18-2111 p-s 12 leidnud, et kui kodakondsusest loobuda ei ole võimalik, võib KodS-s vastava regulatsiooni puudumine kaasa tuua põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise ja menetluslike põhiõiguste rikkumise.
3.10.Inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 kohaselt ei saa kelleltki kodakondsuse muutmise õigust meelevaldselt ära võtta. Kaebaja olukord aga on selline, kus teda diskrimineerib KodS tema kodakondsuse alusel, kaebajal ei ole võimalik temast olenemata põhjusel kodakondsust muuta kuna tema päritolu riik ei tee koostööd ei Eesti riigiga ega kaebaja endaga. Ka õiguskantsler leidis oma kirjas nr 6-1/180688/180265310, et Inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 on omandanud rahvusvahelise tavaõiguse staatuse, mida siis tuleks omakorda järgida.
3.11.Euroopa kodakondsuse konventsiooni11 (mida Eesti ei ole vastu võtnud) artikkel 16 sätestab, et osalisriik ei sea oma kodakondsuse saamise või säilitamise tingimuseks teisest kodakondsusest loobumist või selle kaotamist, kui selline loobumine või kaotamine pole võimalik või seda ei saa mõistlikult nõuda. Küll ei ole see konkreetne säte Eestile siduv, kuid ta annab selgeid juhiseid, kuidas riigid võiksid käituda. Kõnealust konventsiooni on ratifitseerinud tänaseks 21 Euroopa Nõukogu liikmesriikidest, 8 nendest on konventsiooni allkirjastanud, aga ei ole veel ratifitseerinud.12 Selleks, et konventsioonis sätestatu oma seadusandlusesse viia, ei pea Eesti tingimata konventsiooniga ühinema, kuid võib iseseisvalt olukorra seadusandluses ära lahendada selliselt, et kodakondsuse saamise tingimused naturalisatsiooni korras oleksid kooskõlas nii põhiseadusega kui ka rahvusvahelise tavaõigusega, k.a. ratifitseeritud konventsioonidega.
Välisministeerium, Country of origin information report Syria, mai 2020, lk 41, kättesaadav: https://www.ecoi.net/en/file/local/2038451/2020_05_MinBZ_NLMFA_COI_Report_Syria_Algemeen_ambtsber icht_Syrie.pdf
Õiguskantsler, Kodakondsuse taotlemine, 11.06.2018 vastuskiri nr 6-1/180688/1802653
European Convention on Nationality, avatud allkirjastamiseks, Strasbourg, 6 november, 1997, ETIS No. 166, kättesaadav: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/166
Chart of signatures and ratifications of Treaty 166, kättesaadav: https://www.coe.int/en/web/conventions/fulllist/-/conventions/treaty/166/signatures
4(14)
3.12.Kaebaja leiab, et KodS § 3 lg 2 nii teleoloogiliselt kui ka põhiseaduskonformselt tõlgendades peaks temale kohaldama kodakondsusest vabastamise erandit. Seadusandja on KodS § 3 lg 2 sätestatud erandi kehtestanud eesmärgiga luua võimalus Eesti kodakondsuse saamiseks sellistele isikutele, kelle jaoks „kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline.“ Seega on seadusandja tahe võimaldada Eesti kodakondsuse saamine juhtudel kui isikul ei ole võimalik temast mitte sõltuvatel põhjustel oma senisest kodakondsusest loobuda. Hindamaks, kas isikul on võimalik kodakondsusest loobuda või mitte, ei saa tugineda pelgalt kodakondsusjärgse riigi õigusaktidele, vaid tuleb hinnata konkreetse juhtumi asjaolusid, seal hulgas kodakondsusjärgse riigi käitumist. Kaebaja poolt esitatud tõendite pinnalt saab järeldada, et tegelik olukord on selline, et kaebajal ei ole võimalik enda Süüria kodakondsusest loobuda. Eelnevast tuleneb, et kaebaja on täpselt selline isik, kelle jaoks on kehtestatud KodS § 3 lg 2 sätestatud erand. Kaebaja on isik, kellel ei ole objektiivselt võimalik, hoolimata tema pingutustest, oma senisest kodakondsusest loobuda.
3.13.KodS § 3 lg 2 põhiseaduskonformsel tõlgendusel tuleb ka eelistada tõlgendust, mis tagab võrdsuspõhiõiguse ja põhiõiguse korraldusele ja menetlusele. Selliselt tõlgendades oleks pidanud vastustaja jõudma järeldusele, et KodS § 3 lg 2 sätestatud erand kohaldub kaebajale ning seega oleks vastustaja pidanud kaebaja kodakondsuse taotluse rahuldama.
3.14.Antud juhul on võrreldavaks gruppideks: a) isikud, kellele on antud rahvusvaheline kaitse (st isikud, kelle suhtes on tuvastatud pagulasseisund või täiendava kaitse seisund) ja kelle päritoluriigis ei ole olukord oluliselt muutunud, mille tõttu neil pole võimalik oma senisest kodakondsusest loobuda; b) isikud, kes on õigustatud rahuvahelist kaitset saama (st isikud, kes vastavad pagulase või täiendava kaitse saaja tunnustele) ja kelle päritoluriigis ei ole olukord oluliselt muutunud, mille tõttu neil pole võimalik oma senisest kodakondsusest loobuda. Tegu on võrdsete gruppidega, sest isiku õigus saada rahvusvahelist kaitset ei teki tema pagulasena või täiendava kaitse saajana tunnistamisega. Isiku õigus rahvusvahelisele kaitsele tuleneb tema faktilisest olukorrast, kui ta vastab pagulase või täiendava kaitse saaja tunnustele. Teiste sõnadega pagulas- või täiendava kaitse seisundi tunnustamine on deklaratiivse ning mitte konstitutiivse tähendusega. Eelpool kirjeldatud gruppe koheldakse erinevalt, sest KodS § 3 lg 2 sätestatud erand kohaldub vaid ühele neist aga mitte teisele. Sellisel erineval kohtlemisel on isikute jaoks väga kaalukad tagajärjed, sest erandi mitte kohaldamise tagajärjel on neil võimatu omandada Eesti kodakondsus, seega tegemist on väga raske ebavõrdse kohtlemisega.
3.15.Selliseks gruppide erinevaks kohtlemiseks puudub mõistlik põhjus. Kuna mõlemad grupid on eluliselt ja õiguslikult võrdsed, siis pole mingit põhjust üht kohelda soodsamalt kui teist. See, et ühel grupil eksisteerib puhtalt formaalne tunnus (rahvusvahelise kaitse seisundit on tunnustatud), pole piisav nende erinevaks kohtlemiseks, kuivõrd see formaalne tunnus ei ole konstitutiivse iseloomuga. Samuti ei saa erinevat kohtlemist põhjendada näiteks eesmärgiga vähendada ebamõistlikult suurt halduskoormust, sest mõlema grupi puhul suurema osa halduskoormusest tekitab vajadus hinnata kas päritoluriigis on olukord muutunud (mis on mõlema grupi puhul sama) ning vajadus hinnata kas see olukord on põhjuseks, miks isikul ei õnnestu oma senisest kodakondsusest vabaneda (mis on jällegi mõlema grupi puhul sama). Kuivõrd mõlemad vajavad andmete kogumist välisriigist, kus võib esineda tõrkeid riigiaparaadi normaalses funktsioneerimises, siis on nende kahe asjaolu hindamine paratamatult keerukam kui selle hindamine kas isikul on rahvusvahelise kaitse saamise tunnused.
3.16.Põhiseaduse § 14 sätestab üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele. Riigikohus on korduvalt leidnud, et juhul kui seadusandja ei ole taganud tõhusat menetlust, siis on täitesaatva võimu kohustuseks kohaldada haldusmenetluse üldsätteid või ise menetlust „luua“ või „täiendada“, selleks et tagada isikule õiglane menetlus. Praegusel juhul oli vastustajal võimalus tagada kaebajale tõhus kodakondsuse andmise menetlus selle abil, et kohaldada talle KodS § 3 lg 2 sätestatud erandit, sisuliselt täiendades olemasolevat menetluskorda nii et see võtab arvesse kaebaja unikaalset olukorda. Seega oleks põhiseaduskonformsest tõlgendusest ning põhiõigusest 5(14)
menetlusele ja korraldusele tulenevalt pidanud vastustaja tõlgendama KodS § 3 lg 2 erandit nii, et see kohaldub kaebajale, et eemaldada tema põhiõiguste rikkumine.
3.17.Kodakondsuse taotlemise kontekstis on oluline välja tuua Riigikohtu otsus asjas 3-3-1-4703, kus kohus hindas naturalisatsiooni kaudu saadava kodakondsuse keeleeksami sooritamise kohustust ning luges põhiseadusevastaseks erandite puudumist osas, mis võimaldaks vabastada keeleeksami sooritamisest kuulmispuudega isikuid. Selles asjas märkis kohus, et seadusandjal on lai kaalutlusruum kodakondsuse andmise reeglite kehtestamisel, kuid vaatamata sellele on seadusandja kohustatud lähtuma PS-ist ning kui on juba kehtestatud eritingimused, siis peavad need tingimused olema võrdselt tagatud kõikidele isikutele kes langevad isikute gruppi, kelle jaoks erand loodi. PS üksiksätetega siiski lubab eristada kodanikke ja mittekodanikke, kuid antud kontekstis võrreldakse mittekodanikke omavahel.
4.PPA vaidleb kaebusele vastu ja leiab, et see tuleb jätta rahuldamata.
4.1.PPA ei ole kunagi kohelnud ega ei kohtle ka nüüd sarnases olukorras olevaid isikuid erinevalt. PPA ei ole saatnud Vabariigi Valitsusele kinnitamiseks isikute taotlusi, kes ei vasta KodS-es ja määruses sätestatud nõuetele, kelle dokumentide koosseis ei ole täielik ning on lõpetanud menetluse taotluse läbi vaatamata jätmise otsusega. Kuivõrd kaebaja ei ole PPA-le esitanud tõendit, mille esitamine on kehtivast õigusest tulenevalt nõutav, seega jättis PPA õiguspäraselt kaebaja taotluse HMS § 15 lg 3 alusel läbi vaatamata ning kaebaja dokumendid Vabariigi Valitsusele edastamata. Kaebaja taotluse puudus oli oluline, sest nõutud tõendi esitamata jätmine tähendab, et kaebajal on jätkuvalt Süüria kodakondsus. Seetõttu ei ole kaebajale topeltkodakondsuse keeldu arvestades võimalik Eesti kodakondsust anda (KodS § 1 lg 2). Kuna kaebaja ei ole rahvusvahelise kaitse subjekt, siis ei pea ta varjama ka kodakondsusjärgse riigi eest oma asukohta ning võib suhelda otse Süüria valitsusasutustega ning uurida kodakondsuse loobumise võimalust ja nõutava tõendi saamist.
4.2.Kodakondsuse andmise menetlus ja rahvusvahelise kaitse menetlus on kaks erinevat menetlust. Ka HMS § 5 lg-s 2, §-s 6 ja § 36 lg-s 2 sätestatud põhimõtted ei pane haldusorganile kohustust asuda kodakondsuse saamise taotluse menetluses läbi viima rahvusvahelise kaitse menetlust. PPA ei pea iseseisvalt, ilma kaebajapoolse tahteavalduseta rahvusvahelise kaitse taotluse menetlust läbi viima. Rahvusvahelise kaitse andmine ei ole Eesti kodakondsuse saamise vältimatu eeldus, mille puhul peaks haldusorgan selgitama, et enne Eesti kodakondsuse taotlemist pidanuks kaebaja rahvusvahelist kaitset taotlema (HMS § 36 lg 2), vaid eelkõige oleks kaebaja pidanud püüdma Süüria kodakondsusest loobuda. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum.
4.3.Ehkki PPA-l on pädevus viia läbi rahvusvahelise kaitse menetlust ja otsustada rahvusvahelise kaitse andmise üle, siis ei nõustu vastustaja kaebajaga, et PPA peaks Eesti kodakondsuse taotluse menetluses asuma tuvastama kaebaja rahvusvahelise kaitse vajadust ja hindama olukorda kaebaja kodakondsusjärgses riigis. Rahvusvahelise kaitse menetluse läbiviimine on reguleeritud VRKS-ga, mille kohaselt peab välismaalane ise esitama rahvusvahelise kaitse taotluse ja mh tõendid, mis kinnitavad rahvusvahelise kaitse vajadust (vt VRKS §-d 3 ja 14), samuti andma seletusi rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevate asjaolude kohta (VRKS § 15 lg 1 punkt 5, § 18 lg 4). Samale järeldusele on jõutud ka Tallinna Ringkonnakohtu jõustunud analoogses lahendis 3-18-2111, et PPA ei pea viima iseseisvalt läbi rahvusvahelise kaitse vajaduse hindamise menetlust.
4.4.Põhiseadusega ei ole vastuolus kodakondsuse seaduse (ja selle rakendusaktide) need normid või vastavate normide puudumine, mis ei võimalda topeltkodakondsuse keelust teha erandit neile isikutele, kellel on praktiliselt võimatu või ebamõistlikult keeruline oma senisest kodakondsusest loobuda. Süüria kodakondsusest on võimalik loobuda, kui riigi ees on kõik kohustused täidetud, et see võib olla keeruline, kuid mitte võimatu (Süüria kodakondsuse seadus art 10, 21, 23 ). 6(14)
4.5.PPA ei ole tõlgendanud KodS § 3 lõiget 2 liiga kitsalt, vaid on lähtunud KodS sõnastusest, kuna viidatud säte erandi kohaldamisel ütleb üheselt, millisel korral võib erandit kohaldada. Kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus kas ja millistel tingimustel lubada topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka seega ei saa kaebaja suhtes kohaldada KodS § 3 lg-s 2 ette nähtud erandeid, tõlgendades seda laiendavalt. Erandite loetelu ei ole puudulik, vaid see on otseselt seadusandja tahe. PPA-l ei ole alust omal initsiatiivil hakata kehtestama lisaerandeid, kui seadus seda ei võimalda. PPA ei ole eksinud HMS § 6 vastu, kuna on välja selgitanud menetletavas asjas kõik olulise tähendusega olevad asjaolud ja püüdnud koguda selleks ka ise tõendeid (vt PPA kiri saatkonnale, vastustaja vastuse lisa 8).
4.6.Kaebaja on elanud Eestis pika aega ja omab Eestis viibimiseks seadusliku alust, st VMS § 230 pikaajalise elaniku elamisluba, teda ei ohusta Eesti riigist väljasaatmine, samuti ei ole piiratud kaebaja õppimist ega töötamist. Kaebaja väide, et kaebajal ei ole de facto kodakondsust, on täiesti põhjendamatu, kuna asjaolu, et isik elab ja töötab teises riigis ei näita, et ta oleks kodakondsuseta isik. Ka kodakondsusjärgse riigi passi kehtivuse lõppemine ei tähenda, et kaebaja oleks de facto kodakondsuseta. Pass on reisidokument ning selle kehtivuse lõppemisel töösuhet ei lõpetata. Kaebajale kahju tekkimine ei ole seotud passi kehtivuse lõppemisega. Elamisõiguse annab kaebajale Eestis elamisluba ning nimetatud luba on ka töötamise õiguse aluseks. Seega ei jäänud kaebaja oma töökohast ilma passi kehtivuse lõppemise tõttu.
4.7.Arvestades Siseministeeriumi seisukohaga on võimalik sõlmida kompromissi juhul kui PPA hindab ja tõlgendab antud kaasuses, et isik on teinud kõik endast oleneva, et senisest kodakondsusest loobuda ja esitanud ka vastavad tõendid. Sellisel juhul võib olla võimalik anda kaebajale Eesti kodakondsus tingimuslikult vastavalt kodakondsuse seadusele. Vastustaja võib antud juhul kaaluda, kas on võimalik lugeda Süüria saatkonda saadetud pöördumist tõendiks, mis näitab, et isik oma alustanud oma senisest kodakondsusest vabastamise protsessi ning saata siis kaebaja dokumendid Vabariigi Valitsusele otsustamiseks kas anda kaebajale Eesti kodakondsus tingimuslikult. Tingimusliku kodakondsuse andmine tähendab, et Vabariigi Valitsuse korraldus kodakondsuse andmise kohta jõustub pärast seda, kui kaebaja esitab vastava tõendi, mis kinnitab, et ta on Süüria kodakondsusest vabastatud.
5.Kaasatud haldusorgan Siseministeerium leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
5.1.Vastavalt rahvusvahelisele õigusele on igal riigil suveräänne õigus kujundada oma kodakondsuspoliitikat. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole isiku ei rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ega Eesti Vabariigi PS-ist tulenev põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Rahvusvahelise õiguse normide kohaselt on igal riigil põhimõtteliselt õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud – tegemist on riigisisesesse pädevusse kuuluva küsimusega. Eesti Vabariigi PS ja rahvusvaheline õigus ei anna teise riigi kodanikule õigust nõuda asukohariigis viibides antud riigi kodakondsust. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt ei ole riigil kohustust isegi kodakondsuseta isikuid, rääkimata teise riigi kodanikke, naturaliseerida ning tulenevalt PS §-st 8 on isikul vääramatu õigus vaid sünniga omandatud Eesti kodakondsusele. Riigil võib olla teatud tingimustel kohustus taluda välismaalase viibimist oma territooriumil, kuid on meelevaldne luua seos isiku riigis viibimise ja kodakondsuse ehk siis poliitiliste õiguste andmise vahele. Antud juhul on kaebaja Süüria kodanik, seega on realiseeritud ka tema vastav õigus kodakondsusele.
5.2.Eesti kodakondsuspoliitika kujundamise üheks aluseks on topeltkodakondsuse vältimine. Pärast Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamist on Eestis kehtinud kaks kodakondsuse seadust Ülemnõukogu otsusega (Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 26.02.1992 otsus „Kodakondsuse seaduse rakendamise kohta“) rakendatud 1938. a kodakondsuse seadus, mis kehtis kuni 31.03.1995, ja 01.04.1995 jõustunud kodakondsuse seadus, mis kehtib käesoleva ajani. Nii 1938. a kodakondsuse seadus kui ka 1995. a kodakondsuse seadus fikseerivad mõlemad üldise põhimõtte, et Eesti kodanik ei või samaaegselt olla mõne teise riigi kodakondsuses. 7(14)
5.3.Eesti kodakondsuspoliitika ei ole järjepidevalt topeltkodakondsust lubanud, sest kodakondsus eeldab lojaalsust oma riigile. Kui inimesel on mitu kodakondsust, siis paratamatult teostab ta ühe riigi kodaniku õigusi teise riigi alusväärtuste pinnalt. Topeltkodakondsuse tulemusena võivad tekkida ka riikidevahelised vaidlused, nt diplomaatilise kaitse omistamise osas, samuti isikul lojaalsuskonflikt ning kohustus täita kaitseväekohustust mitmes riigis. Erandid topeltkodakondsuse lubamiseks on ette nähtud kodakondsuse seaduses kaalukatel põhjustel. Milline on teise riigi kodakondsuspoliitika ja milline on teise riigi reaalne halduspraktika kodakondsuse andmisel või kodakondsusest vabastamisel, on iga riigi siseasi. Kui Eesti riigil oleks kohustus anda leebematel tingimustel kodakondsust isikutele, kellel on oma päritoluriigi kodakondsusest vabanemine keerukam, siis sisuliselt tähendaks see seda, et Eesti riigil tuleb oma kodakondsuspoliitika seada sõltuvusse teiste riikide poliitikast ja loobuda selles osas oma suveräänsusest ise oma kodanikkonda kujundada.
5.4.Kuna kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus kas ja millistel tingimustel lubada topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka (kodakondsuse andmise tingimused on Riigikogu kujundada), ei saa haldusorgan kaebaja suhtes kohaldada KodS § 3 lg-s 2 ette nähtud erandit, tõlgendades sätet haldusorgani poolt laiendavalt või analoogia alusel. Siinkohal on oluline asjaolu, et kodakondsuse seadus on konstitutsiooniline seadus (vt PS § 104), mida saab vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Sellist seadust laiendavalt tõlgendama asuda ei ole õige. Asjaolu, et KodS § 3 lg 2 ei sisalda kaalutlusõigust, ei viita, et regulatsioonis on lünk või vastuolu. Vaidlusaluses küsimuses topeltkodakondsuse vältimine on olnud seadusandja selge tahe.
5.5.Riik ei ole topeltkodakondsuse vältimise küsimuses kohelnud sarnases olukorras olevaid isikuid erinevalt või erinevas olukorras olevaid isikuid sarnaselt. Kodakondsus kui õigusinstituut on oma olemuselt erinev rahvusvahelise kaitse instituudist. Kodakondsuse olemus seisneb õiguses ja kohustuses teostada avalikku võimu, ehk otsustada, millised on parimad reeglid Eesti riigi ja ühiskonna kui terviku jaoks, et täita põhiseaduses sätestatud eesmärke. Rahvusvahelise kaitse andmise eesmärk on võimaldada inimesel, keda tema päritoluriigis ähvardab tagakius (nt piinamine või surm), jätkata oma elu turvaliselt lähimas riigis, kus selline oht ei esine. Rahvusvahelise kaitse vajadus peab olema tuvastatud eraldi menetluses, mitte kodakondsuse andmise menetluses. Rahvusvahelise kaitse menetluse läbiviimisele kohalduvad keerukad nõuded, mis tulenevad nii siseriiklikust kui ka EL õigusest. Kodakondsuse andmise menetluses rahvusvahelise kaitse menetlust läbi viia ei ole võimalik. Ka HMS § 5 lg-s 2, §-s 6 ja § 36 lg-s 2 sätestatud põhimõtted (haldusmenetluse eesmärgipärasus, efektiivsus, lihtsus, kiirus, uurimispõhimõte, selgitamiskohustus) ei pane haldusorganile kohustust asuda kodakondsuse saamise taotluse menetluses läbi viima rahvusvahelise kaitse menetlust. Rahvusvahelise kaitse taotluse saab isik esitada, kui selleks esinevad konkreetsed õiguslikud alused. Käesolevas asjas kaebajal selliseid õiguslikke aluseid tuvastatud ei ole.
5.6.Eestis on kõiki kaebajaga sarnases olukorras olevaid inimesi koheldud võrdselt. Kõikidele täisealistele isikutele, kes on Eesti kodakondsust taotledes teise riigi kodanikud ja kes ei ole saanud rahvusvahelist kaitset, kehtivad Eesti kodakondsuse saamisel samad tingimused. Üldiselt ei vabasta riigid oma kodakondsusest, kui kodanikul on riigi ees täitamata kohustused (nt sõjaväekohustus, täitmata karistused, võlad, jmt), vabanemine võib keeruline olla ka tulenevalt riigi poliitilisest või sõjalisest olukorrast.
5.7.Pikaajalise elaniku elamisloa omanikuna on kaebajal tagatud kõik sotsiaalsed õigused, mis on kodanikel. Vaid kodakondsusega seonduvad spetsiifilised õigused, mida riik peab kodanikule tagama, on nt õigus asuda Eestisse ja õigus olla kaitstud väljasaatmise eest, õigus riigi kaitsele välisriikides, õigus kuuluda erakondadesse, hääleõigus Riigikogu valimistel ja rahvahääletustel ning Riigikogu valimistel kandideerimise õigus. Kodakondsusega seotud spetsiifiliseks kohustuseks on eelkõige kaitsekohustus. Seega võib järeldada, et kodakondsusega seotud õigused on suuremas osas pigem poliitilist laadi. Küll aga võib mitmete Eesti kodakondsuse 8(14)
taotlejate puhul täheldada, et Eesti Vabariigi kodakondsuse eesmärk on pigem saada suurem liikumisvabadus Euroopa Liidus (või kogu maailmas). Lisaks on märgata, et peale suurema liikumisvabaduse soovitakse saada ka paindlikumaid töötingimusi Euroopa Liidu liikmesriikides või siis lihtsustada bürokraatiat teise Euroopa Liidu liimesriiki tööle asumisel. Kodakondsuse saamise tingimused ei peaks olema mõjutatud teiste riikide kehtestatud regulatsioonidest nendesse riikidesse sisenemisel ja seal tööle asumisel. Kodakondsus on oma olemuselt õiguslik suhe riigi ja isiku vahel, selle eesmärgiks ei ole isikute liikumisvabaduse lihtsustamine. Eesti Vabariik ei ole kohustatud vastutama teiste riikide kodanike ees, kui nende päritoluriik ei ole võimeline tagama neile kodakondsusest tulenevaid õiguseid (õigus kaitsele kolmandas riigis, õigus osaleda demokraatlikel valimistel või õigus saada sissepääsu kodaniku soovitud kolmandasse riiki). Igal riigil on kohustus ise oma kodanikke aidata.
5.8.Eesti on kasutanud oma suveräänset õigust mitte ühineda rahvusvahelise õiguse aktidega, mis reguleerivad kodakondsust. Seega on ka asjakohatu viide Euroopa kodakondsuse konventsiooni art-le 16, mis näeb ette, et riik ei sea kodakondsuse omandamise tingimuseks teisest kodakondsusest vabastamist, kui see on võimatu või seda ei saa mõistlikult nõuda. Kuna Eesti ei ole nimetatud konventsiooniga liitunud, ei ole see säte Eesti jaoks ei õiguslikult ega faktiliselt siduv.
5.9.Inimõiguste ülddeklaratsioon ei ole konventsioon, leping ega resolutsioon. Seega ei ole see tervikuna riikidele siduv. Tavaõiguse osaks ei ole aga isiku subjektiivne õigus omandada naturalisatsiooni korras asukohariigi kodakondsus. Kindlasti ei saa ka väita, et inimõiguste ülddeklaratsiooni artikkel 15 lõige 2 seaks Eesti Vabariigile kohustuse võimaldada teatud juhtudel topeltkodakondsus.
5.10.Samuti ei saa samastada ITDS §-s 27 sisalduvat välismaalase passi väljastamise ja kodakondsuse saamise tingimusi. KodS-is ja ITDS-s toodud olukorrad ei ole analoogsed. Välismaalase pass on üksnes reisidokument, mille riik isikule väljastab, juhul kui isik ei saa kodakondsusjärgse riigi passi. Sellega isik tõendab oma isikut, kui käib reisimas. Kodakondsus on isiku õiguslik staatus, millega kaasnevad õigused, kohustused ja lojaalsussuhe riigiga.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja on Süüria Araabia Vabariigi kodanik, tal on Eestis pikaajalisele elaniku elamisluba (VMS § 230) ning talle on väljastatud välismaalase pass kehtivusega kuni 20.04.2028. Vaidlust ei ole ka selles, et kaebaja ei ole PPA-le esitanud tõendit Süüria kodakondsusest vabastamise kohta või tõendit, millest nähtuks, et Eesti kodakondsuse saamisel vabastataks ta Süüria Araabia Vabariigi kodakondsusest. Vaidluse keskseks küsimuseks on KodS § 3 lg 2 tõlgendamine.
7.Eesti Vabariigis on kõrgeima riigivõimu kandjaks rahvas (PS § 1). Kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega ja rahvahääletusega (PS § 56). Seega on kõrgeima riigivõimu teostamise, Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra tagamise ja eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimiseks läbi aegade, kuivõrd ka põhiseadus on vastu võetud rahvahääletusel, määrava tähtsusega, kes on Eesti kodanikud. Kodakondsus on riigi ja kodaniku vaheline eriline õigussuhe, mille kaudu realiseeritakse ennekõike poliitilisi õiguseid – kodaniku õigus teostada kõrgemat riigivõimu ja samas kohustus asuda Eesti Vabariigi kaitsele (PS §-d 29, 54 ja 124); ning riigil on ühelt poolt kohustus tagada korraliste valimiste kaudu kõrgeima riigivõimu teostamine ning kaitsta enda kodanikke välisriigis (§-d 13 ja 36). Lisaks on kodanikel lojaalsussuhtes tulenevalt põhiseadusega lubatud anda eelis asumaks ametikohtadele riigiasutustes (PS § 30) ja kuulumaks erakonda või Riigikokku (PS §-d 48 ja 60).
8.Kodanikuõiguste andmise alusena tuntakse põhimõtteid ius soli ja ius sanguinis. PS § 8 lg 1 kohaselt kohaldub Eestis viimane printsiip, s.o Eesti kodakondsusele on õigus isikul, kelle 9(14)
vanematest vähemalt üks oli Eesti kodanik. Eesti kodakondsust ei anta automaatselt isikule, kes on Eesti Vabariigi territooriumil sündinud (ius soli) ega ka isikule, kes viibib Eestis pikaajaliselt. Põhiseadus ei sätesta muid piiranguid naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise tingimustele. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel on seadusandja seotud põhiseaduse alusprintsiipidega (nt PS §-des 10-14 toodud) ning samuti alusprintsiibiga tagada eesti rahva, keele ja kultuuri säilimine läbi aegade. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise reguleerimisel ei sea põhiseadus põhiõiguste tasandil piiranguid, mis tähendab, et välismaalasel, s.o isikul, kellel ei ole Eesti kodakondsust ning kelle ka üks vanem ei ole Eesti kodanik, puudub subjektiivne õigus naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks. Erandlikult võib märkida, et rahvusvaheliseks tavaõiguseks saab lugeda, et isik, eriti laps ei jääks üldse kodakondsuseta, kuid käesolevas asjas ei ole vaidluse all, et kaebajal on välisriigi kodakondsus olemas. Seetõttu ei ole ka kohane argumentatsioon, et Eesti kodakondsuspoliitika välistab suure osa elanikkonna osalemise poliitilises protsessis. Nimetatud argumenti on käsitletud ennekõike kodakondsuseta isikute suhtes ning Eesti Vabariigil ei ole kohustust anda kodakondsust igale siin viibivale isikule, sh võõrriigi kodanikele.
9.Eeltoodust tuleneb, et kodakondsuse naturalisatsiooni korras andmise küsimus on riigi püsimise ja kujundamise osas sedavõrd oluline, et selle peab ennekõike kehtestama parlament (n.ö parlamendireservatsioon). Parlamendil on otsene legitimatsioon kõrgeima võimu teostajalt ehk rahvalt, sh moodustub parlament ise Eesti Vabariigi kodanikest. See tähendab, et parlamendil on väga lai otsustusruum, millisena regulatsioon kujundada. Muuhulgas on parlamendil õigus ka määratleda, kas normid kujundatakse rangelt või haldusorgani kaalutlusõigust sisaldavalt. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate võimalik ring ning kodakondsuse andmise tingimused on ka olulises osas väärtuspõhised ja poliitika kujundamisega seotud küsimused, kus kohtu sekkumine saab olla õigustatud väga erandlikult juhul, kui seda õigustab kaaluka põhiõiguse rikkumise tuvastamine (nt alaealise kodakondsuseta jäämine). Mida suurem on seadusandja tegutsemisruum, sh poliitilistes küsimustes, millele põhiseadus selgeid piire põhiõigustena ei sea, seda vaoshoitum peab olema kohtu reaktsioon. Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda privileegi andmisena; s.o isikul puudub põhiõigus nõudmaks kindla sisuga regulatsiooni (vrdl RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Küll aga tekib KodS nõuete täitmisel isikul subjektiivne õigus sõltuvalt regulatsiooni sisust kas naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks või vähemalt selle kaalumiseks.
10.KodS § 1 lg 2 sätestab üldprintsiibina, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses ehk topeltkodakondsuse keelu. Tegemist on olnud nii enne II maailmasõda kui ka pärast taasiseseisvumist läbiva poliitilise suundumusega, nagu on selgitanud asjas ka Siseministeerium. Topeltkodakondsust on praktikas mööndud või vaikimisi aktsepteeritud sünniga Eesti kodakondsuse omandanute korral, kellelt ei luba põhiseadus ka Eesti kodakondsust ära võtta (PS § 8 lg 3) ega ka Eesti kodakondsuse kaotanuks lugeda13. Ka on nähtud erand alaealiste ja rahvusvahelise kaitse saanute osas (KodS § 3). Seadusandja võib lähtuda Eestile mittesiduvast Euroopa kodakondsuse konventsioonist, kuid tegemist on otstarbekuse ja poliitilise küsimusega, mitte konventsiooni alusel tekkinud subjektiivse õigusega.
11.Käesolevas asjas on vaidluse all KodS § 3 lg 2, mis sätestab, et Eesti kodakondsust saada sooviva isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti Vabariigilt või muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et grammatilisest tõlgendusest lähtuvalt kaebaja normi kohaldamisalasse ei kuulu, kuivõrd kaebaja ei ole saanud (sh taotlenud) rahvusvahelist kaitset. Kohus peab vajalikuks järgnevalt kontrollida, kas kaebaja võiks kuuluda normi kohaldamisalasse mõnel muul viisil normi tõlgendades, sh kas normi grammatiline sisu vastab seadusandja tahtele või sisaldab mõnda lünka.
https://pohiseadus.ee/sisu/3479/paragrahv_8 vt p-d 37 ja 38 10(14)
12.Nagu kohus eelnevalt sedastas, on tegemist valdkonnaga, kus seadusandjal on lai otsustusruum nii materiaalõiguse määratlemisel ehk kes võib saada naturalisatsiooni korras kodakondsuse; kui ka menetlusõiguse määratlemisel, sh kas täitevvõimule antakse selles küsimuses kaalutlusõigus või sätestab seadusandja normid rangelt, ilma kaalumist võimaldamata. KodS § 3 lg 2 kehtiv regulatsioon jõustus 01.01.2016 kodakondsuse seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse kehtima hakates (737 SE14). Eelnõu seletuskirjas (lk 3) on selgitatud, et rahvusvahelise kaitse saanud isikutel puudub võimalus saada Eesti kodakondsust, kuivõrd rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul võib ette tulla olukordi, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Riigikogus toimunud aruteludes vaidlusalust normi ei käsitletud. Kohtule ei nähtu normi sõnastusest ega seletuskirjast, et seadusandja soovitud normi adressaatide ring oleks väljapool rahvusvahelise kaitse saajaid. Vaatamata seletuskirjas toodule ei nähtu sättest endast, et topeltkodakondsust tuleks võimaldada mistahes isikule, kellel on kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Seadusandja ei ole pidanud vajalikuks seletuskirjas toodud seletust normis korrata ega seadnud seega vastustajale ohtlikkuse, võimatuse või ebamõistlikkuse kontrollimise kohustust kodakondsuse andmise menetluses (vrdl ITDS § 27). Seadusandja on sidunud kodakondsusest loobumise võimalikkuse sellega, et isik on läbinud rahvusvahelise kaitse taotlemise menetluse ja vastava kaitse ka saanud. Ei normist ega seletuskirjast tulene, et seadusandjal on tekkinud normi sõnastades soovimatu lünk, mille tõttu ei vastaks normi sõnastus seadusandja tahtele (vrdl Riigikohtu 18.10.2021 otsuse nr 3-20-130 p 14). Nagu kohus ka eelnevalt sedastas, puudub käesoleval juhul ka põhiõigus (võrreldes viidatud Riigikohtu otsuse eeldatavaks aluseks oleva PS §-ga 28), mille täpsustamist KodS tasemel tuleks käesoleval juhul eeldada. Seadusandja loodud normi sõnastus on täpselt piiritletud ja austades parlamendireservatsiooni olulises põhiseaduslikus küsimuses ei pea kohus võimalikuks täpset normi laiendavalt tõlgendada ega selles lünka sedastada. Vastasel juhul asuks kohus ise seadusandja asemele ilma põhiseadusest tuleneva õigustuseta.
13.Kaebaja leiab, et teda on koheldud ebavõrdselt võrreldes rahvusvahelise kaitse saanutega, kelle suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb kontrollida, (1) kas kaebajat koheldakse rahvusvahelise kaitse saajatega võrreldes ebavõrdselt; (2) kas ebavõrdseks kohtlemiseks on mõistlik põhjus.
14.Ebavõrdse kohtlemise keelu (PS § 12) sisuks on, et võrdseid, s.o sarnases olukorras olijaid tuleb kohelda võrdselt; ning ebavõrdseid võib/tohib kohelda ebavõrdselt. See tähendab, et isikuid, kes on erinevates olukordades, ei pea kohtlema võrdselt. Näiteks, et tule maksta töötutoetust isikutele, kes ei ole töötud, ega lapsetoetust isikutele, kellel ei ole last. Võrreldavad olukorrad peavad olema mõistlikus ulatuses sarnased. VRKS § 1 lg 2, § 4 lg-te 1 ja 3 ning § 5 lg 2 koosmõjus tuleb sedastada, et rahvusvaheline kaitse antakse isikule: - kes põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, poliitiliste veendumuste või sotsiaalsesse gruppi kuulumise pärast viibib väljaspool päritoluriiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada nimetatud riigilt kaitset (pagulane); - kelle suhtes on alust arvata, et tema Eestist väljasaatmine päritoluriiki võib kaasa tuua tõsise ohu surmanuhtluse kohaldamise või täideviimise; piinamise või ebainimlike või inimväärikust alandavate kohtlemis- või karistamisviiside kasutamise; või elu ohtu sattumise või vägivalla rakendamise relvakonflikti tõttu (täiendava kaitse saaja); - kes on sunnitud eelkõige rahvusvaheliste organisatsioonide üleskutse tulemusena oma päritoluriigist lahkuma või on sealt evakueeritud ning kellel seoses olukorraga nimetatud riigis ei ole võimalik turvaliselt ja püsivalt tagasi pöörduda ning kes on põgenenud relvakonflikti või
Riigikogus eelnõu andmed https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/e0669e30f9d1-4a51-86d3-77232eba1eb9 11(14)
püsiva vägivalla piirkonnast; keda ähvardab tõsine oht langeda või kes on langenud inimõiguste süsteemse või üldise rikkumise ohvriks (ajutise kaitse saaja). Rahvusvahelise kaitse saamiseks tuleb esitada isiklikult taotlus (VRKS § 14 lg-d 1 ja 4). Asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja ei ole sellist taotlus esitanud. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse nr 3-182111 punktist 9 saab järeldada, et sarnases olukorras ei ole isikud, kelle suhtes on viidud läbi VRKSs sätestatud menetlus, mis eeldab terve rea spetsiifiliste asjaolude väljaselgitamist, analüüsimist ja tuvastamist; ning isikud (k.a kaebaja), kelle suhtes selliseid eelduseid ja aluseid tuvastatud ei ole. Sh ei kvalifitseeru isik automaatselt, ilma vastavat menetlust läbimata pagulaseks või täiendava kaitse saajaks ning sellist menetlust ei pidanud vastustaja omal algatusel läbi viima kaebaja poolt kodakondsuse taotluse esitamisel.
15.Olukorras, kus vastustaja ei pidanud ilma kaebaja vastava avalduseta kontrollima, kas kaebaja vastab rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele, puudub ebavõrdne kohtlemine ka sisulises aspektis. Kohus nõustub Siseministeeriumiga, et topeltkodakondsuse keelu eesmärgiks on laiemalt isikul lojaalsuskonflikti vältimine. Sealjuures ei pea lojaalsuskonflikt olema juba tekkinud või ettenähtav, vaid selle võib seadusandja välistada ka abstraktselt. Vaatlusalusel juhul on seadusandja loonud erandi, sest kuigi isik on veel pärisoluriigi kodanik, võib riigi poolt toime pandud või toetatud tagakiusu või inimõiguste rikkumise mastaapsuse tõttu eeldada, et see lojaalsussuhe on katkenud. Samas ei olel isikul sama rikkumise tõttu võimalik ka kodakondsusest loobumise menetlust läbida, kuna on risk sattuda samade rikkumiste ohvriks. Tegemist on kitsa, selgelt piiritletud erandiga, mille kohaldamiseks tuleb läbida kindlapiiriline menetlus vastavalt VRKSile. Sellise menetluse eraldiseisev läbimise kohustus ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne nõue. Sealjuures ei ole riigil ka kohustust kindla eesmärgiga läbiviidavat menetlust teiste haldusmenetluste raames dubleerida.
16.Kaebaja suhtes ei ole lojaalsussuhte katkemist vastavas menetluses tuvastatud. Kohus möönab, et maailmas võib olla riike, kus on kodakondsusest loobumine raskendatud või välistatud. Kuivõrd kaebaja on esitanud päritoluriigile kodakondsusest loobumise avalduse, ei saa järeldada, et kodakondsusest loobumine on pärisoluriigi seaduste kohaselt võimatu. Inimõiguste ülddeklaratsiooni15 art 15 lg 2 sätestab, et kelleltki ei tohi meelevaldselt ära võtta kodakondsust või õigust kodakondsust vahetada. Vastavat sätet on õiguskirjanduses käsitletud ühelt poolt tavaõigusena, et tuleb vältida isikute kodakondsuseta jätmist, ning teisalt peaks olema võimalik kodakondsusest loobuda. Kohus märgib, et teist printsiipi ei käsitleta läbivalt rahvusvahelise tavaõigusena. Küll aga ei tulene inimõiguste ülddeklaratsioonist kohustusi muudele riikidele lisaks kodakondsusjärgsele riigile. See tähendab, et kui päritoluriigi kodakondsusest ei ole võimalik loobuda, ei teki sellega teistele riikidele kohustust oma kodakondsust, sh topeltkodakondsuse vormis võimaldada ehk päritoluriigi kohustuse rikkumisest ei muutu Eesti Vabariik päritoluriigi garandiks ega võimaliku rikkumise kõrvaldajaks. Vastupidine järeldus oleks vastuolus riikide suveräänse õigusega otsustada kõrgeima võimu teostajate ehk kodanike ringi üle. Lisaks võib selline käsitlus luua sellistes riikides, kus toimub tagakius, motivatsiooni välistada kodakondsusest loobumine, sest nii on võimalik suunata oma kodanikke saama (ja teisi riike kohustuslikus korras andma) topeltkodakondsust ja teostama teises riigis poliitilist võimu päritoluriigi huvides. Eeltoodust tulenevalt kaalub ka riigi suveräänne õigus otsustada naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate ringi üle kaebaja õiguste riive. Ühelt poolt on kaalukausil kaebaja poliitilised õigused, s.o õigus valida Riigikogu, õigus olla riigiametis ning õigus Eesti Vabariigi kaitsele välisriigis. Kohus märgib, et asjas ei ole vaidluse all kaebaja inimõigused (õigus elule ja tervisele, vabadusele, liikumisele, inimväärikusele, vabale eneseteostusele jne) ega ka majanduslik-sotsiaalsed põhiõigused; vaid kitsalt Eesti Vabariigis kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud poliitilised õigused. Sealjuures on kaebajal poliitilisi õiguseid jätkuvalt võimalik teostada oma kodakondsusjärgse riigi suhtes (õigus valida parlamenti, õigus välisriigis päritoluriigi abile jne) ning nende õiguste ulatuse ja teostavuse üle käesolevas asjas vaielda ei ole võimalik. Ka ei ole Eesti
Vabariigi kohustuseks tagada kaebajale kui teise riigi kodanikule reisimise või töötamise võimalus riikides, kuhu tal kodakondsusjärgne riik reisida ei võimalda. Teiselt poolt on kaalukausil Eesti Vabariigi, sh ennekõike parlamendi kui rahva otsese legitimatsiooniga riigiorgani otsustusõigus selle üle, kes saab poliitilisi õiguseid Eesti Vabariigis teostada. Kohus leiab, et kaebaja ebamugavus, et ta ei saa Riigikogu valida, ei kaalu üles parlamendireservatsiooni naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuses. Teiste riikide soovimatus või võimetus oma kodanikele kodanikuõigusi tagada ei saa piirata Eesti Vabariigi parlamendi suveräänsust selles küsimuses ega kohustada Eesti Vabariiki mistahes muu riigi kodanikule (topelt)kodakondsust tagama. Kohus märgib, et Süüria seaduste kohaselt ei ole kodakondsusest loobumine ka ilmselgelt võimatu. Arvestades eeltoodut ei pea kohus ka asjakohaseks kontrollida, kas kaebaja on teinud loobumiseks piisavalt pingutusi.
17.Kohus leiab, et seadusandja ei ole rikkunud ka kaebaja õigust menetlusele ja korraldusele (PS § 14), sh kaalutlusõigust sätestamata jättes. Kaalutlusõigus võimaldab haldusorganil seadusandja seatud piirides leida konkreetsele olukorrale sobiv ja mõõdukas lahendus. Riigikohus on pidanud kaalutlusõiguse olemasolu oluliseks olukorras, kus eluliste asjaolude kogumit ei pruugi olla võimalik määratleda ja arvestada tuleb iga üksiku isiku põhiõiguseid (vt lahend nr 3-3-1-51-13 tööturutoetuse ja lahend nr 3-4-1-10-10 relvaloa kohta). Samas on Riigikohus ka leidnud, et õigusakt, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib olla põhiseadusega kooskõlas, sest seadusandja võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud järelduseni, et isikute põhiõigused ja -vabadused on tagatud ka menetleja kaalutlusõiguse olemasoluta (lahend nr 5-19-26 p 53). Võrreldes eelnevalt toodud lahenditega, kus kaalumisõiguse puudumine riivas põhiõigust abile (tööturutoetus) ja põhiõigust vabale eneseteostusele (relvaluba), ei ole naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine isiku põhiõigus; sh võib seadusandja sellise võimaluse jätta üldse loomata. Arvestades küsimuse seadusandja poolt reguleerimise vabadust ning ka valiku tegemist maailmavaateliste eelistuste pinnalt rahva otselegitimatsiooni alusel (s.o tegemist on poliitilise küsimusega), eitab kohus praegu seadusandja kohustust, et haldusorgan peaks väljapool rahvusvahelise kaitse menetlust saama detailselt kaaluda, kas isikul on ikka jätkuv lojaalsussuhe teise riigiga või mitte. Küsimuse iseloomu arvestades ei pea kohus võimalikuks seda otsustust seadusandja eest teha. Õigus menetlusele ja korraldusele ei tähenda, et sätteid tuleks kohaldada viisil, mis tagaksid taotlejale alati soovitud tulemuse. Praegusel juhul on Eesti kodakondsuse saamise menetlus piisavas ulatuses reguleeritud. Teatud tingimuste täitmisel (mis kohtu hinnangul võib seisneda ka senisest kodakondsusest vabastamise tõendi esitamises) on teiste riikide kodanikele tagatud võimalus Eesti kodakondsuse saamiseks. Pelgalt asjaolu, et konkreetsel juhul ei olnud kaebajal Eesti Vabariigist mitteolenevalt põhjustel võimalik kodakondsuse saamise nõudeid täita, ei anna alust väiteks, et vastav menetluskord poleks tõhus. Ilma kodakondsuse loobumise kinnituseta kodakondsuse andmata jätmine (eranditega) on ka menetluse eesmärk, mitte küsimus selle efektiivsusest.
18.Eestis äritegevusega tegelemiseks ja tehingute tegemiseks ei pea olema Eesti kodanik ning kohtu hinnangul äratab usaldusväärsust ka see, kui isikul on Eestis pikaajalise elaniku elamisluba. See, et konkreetne tööandja ei pidanud võimalikuks kaebajaga töösuhet jätkata, ei saa olla kodakondsuse andmise aluseks.
19.Kokkuvõtvalt leiab kohus, et PPA on õiguspäraselt keeldunud kaebajale kodakondsuse andmisest. KodS sätestab ühemõtteliselt üldpõhimõttena topeltkodakondsuse keelu, ei olnud PPA-l HMS § 15 lg 3 alusel kaalutlusõigust, kas jätta kaebaja taotlus läbi vaatamata või edastada see siiksi Vabariigi Valitsusele. Kohtule ei nähtu, et vaidlustatud haldusaktide andmisel oleks esinenud menetluslikke minetusi. Enne taotluse läbi vaatamata jätmist andis PPA kaebajale võimaluse esitada arvamusi ja vastuväiteid. Seega on ka isiku ärakuulamise nõue täidetud. Asjas on ka selge, et kaebaja on eelistanud keelduvat otsust tingimuslikule rahuldamisele (s.o kõrvaltingimuse kehtestamisele), mistõttu on kaebaja taotluse tervikuna rahuldamata jätmine õiguspärane (vrd Riigikohtu lahendi nr 3-3-1-74-14 p 14). 13(14)
20.Eeltoodut arvestades jääb PPA 22.10.2021 otsuse nr 15.2-15/827-2 tühistamise nõue rahuldamata. Tühistamisnõude rahuldamata jätmise tõttu jääb ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue rahuldamata. Seega jääb kaebus tervikuna rahuldamata.
21.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jäi rahuldamata ning vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.