Rahvastik › Kodakondsus

3-21-2713 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-21-2713 aktsepteeritav. Kodakondsuse de facto puudumine on juba kaebajale kahju tekitanud. Kuna kaebajal ei ole Süüria kodakondsust tõendavat dokumenti ning tal ei ole õnnestunud ka Eesti kodakondsust saada, on kaebaja jäänud Eestis ilma oma töökohast. Kaebaja on sarnases olukorras rahvusvahelise kaitse saajatega. Seda tõestab ka asjaolu, et tema pereliikmed on saanud teistes Euroopa Liidu liikmesriikides rahvusvahelise kaitse staatuse. Seega tuleks teda võrdsuspõhiõiguse printsiibi järgi kohelda kui rahvusvahelise kaitse saajat. Lisaks on Süüria seal aset leidva konflikti tõttu endiselt ebaturvaline riik. Kaebajale on tulnud Süüriasse ka sõjaväekutse, mis tähendab, et ta peaks Süüriasse naasmise korral osalema sõjalises konfliktis. See tähendaks osalemist sõjategevuses ning sattumist olukorda, kus on eluliselt usutav, et teda sunnitakse rahvusvahelise humanitaarõiguse vastastele tegudele, millest keeldumise puhul ähvardaks teda karistus. Kaebaja on PPA-le näidanud, et tal ei ole Süüria seaduste kohaselt võimalik oma kodakondsusest loobuda, s.t see on tema jaoks võimatu või ebamõistlikult keeruline. KodS § 3 lg-s 2 sätestatud erand, et Eesti kodakondsust saada või taastada sooviva isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, on kehtestatud just sellise olukorra jaoks. PPA ei ole hinnanud, kas kaebaja olukord võib vastata pagulase staatuse saamise kriteeriumitele, kuid jõudis samas seisukohale, et kaebajal ei ole tuvastatud rahvusvahelise kaitse vajadust. PPA järeldus on meelevaldne. PPA oleks pidanud iseseisvalt rahvusvahelise kaitse staatuse kindlaks tegema. PPA on seega tõlgendanud KodS § 3 lg-t 2 liiga kitsalt, rikkudes kaebaja PS-e §-ga 12 tagatud võrdsuspõhiõigust ning eksides HMS § 6 vastu. Nii teleoloogiliselt kui ka põhiseaduskonformselt tõlgendades peaks kaebajale kohaldama KodS § 3 lg-s 2 nimetatud erandit. Seadusandja on KodS § 3 lg-s 2 sätestatud erandi kehtestanud eesmärgiga luua võimalus Eesti kodakondsuse saamiseks sellistele isikutele, kelle jaoks „kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline.“ Seega on seadusandja tahe võimaldada Eesti kodakondsuse saamine juhtudel, kui isikul ei ole võimalik temast mittesõltuvatel põhjustel oma senisest kodakondsusest loobuda. Hindamaks, kas isikul on võimalik kodakondsusest loobuda või mitte, ei saa tugineda pelgalt kodakondsusjärgse riigi õigusaktidele, vaid tuleb hinnata konkreetse juhtumi asjaolusid, sh kodakondsusjärgse riigi käitumist. Kaebaja esitatud tõendite põhjal saab järeldada, et kaebajal ei ole tegelikult võimalik oma Süüria kodakondsusest loobuda. Ka KodS § 3 lg 2 põhiseaduskonformsel tõlgendusel tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab võrdsuspõhiõiguse ja põhiõiguse korraldusele ja menetlusele. KodS § 3 lg-s 2 sätestatud erandi mittekohaldamine kaebajale on tema ebavõrdne kohtlemine ilma mõistliku põhjenduseta. Võrreldavad grupid on isikud, kellele on antud rahvusvaheline kaitse (st isikud, kelle suhtes on tuvastatud pagulasseisund või täiendava kaitse seisund), ja isikud, kes on õigustatud saama rahvusvahelist kaitset (st isikud, kes vastavad pagulase või täiendava kaitse saaja tunnustele), ning kelle kummagi puhul ei ole päritoluriigis olukord oluliselt muutunud, mille tõttu neil pole võimalik oma senisest kodakondsusest loobuda. Tegu on võrdsete gruppidega, sest isiku õigus saada rahvusvahelist kaitset ei teki tema tunnustamisega pagulasena või täiendava kaitse saajana, vaid see tuleneb tema faktilisest olukorrast. Nt Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 13. detsembri 2011. a direktiivi 2011/95/EL põhjenduspunktidest 21 ja 39 tuleneb, et pagulasena ja täiendava kaitse saajana tunnustamine on üksnes deklaratiivne akt ehk sellest ei sõltu pagulaseks olemine. KodS § 3 lg-s 2 sätestatud erand kohaldub vaid ühele grupile. Sellisel erineval kohtlemisel on isikute jaoks väga kaalukad tagajärjed, sest erandi mittekohaldamise tagajärjel on neil võimatu omandada Eesti kodakondsus. Samas puudub erinevaks kohtlemiseks mõistlik põhjus. Erinevat kohtlemist ei saa põhjendada nt eesmärgiga vähendada ebamõistlikult suurt halduskoormust, sest mõlema grupi puhul tekitab suurema osa halduskoormusest vajadus hinnata, kas päritoluriigis on olukord muutunud ja kas see olukord on põhjuseks, miks isikul ei õnnestu oma senisest kodakondsusest vabaneda. Erinevat kohtlemist ei saa põhjendada ka 3(13)

3-21-2713 eesmärgiga vähendada erandi kuritarvitamist. Mõlema grupi puhul tuleb kindlaks teha, kas isik faktiliselt vastab rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele. PS § 14 sätestab üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele. Riigikohus on korduvalt leidnud, et juhul kui seadusandja ei ole taganud tõhusat menetlust, siis on täitesaatva võimu kohustuseks kohaldada haldusmenetluse üldsätteid või ise menetlust „luua“ või „täiendada“, selleks et tagada isikule õiglane menetlus. Praegusel juhul oli vastustajal võimalus tagada kaebajale tõhus kodakondsuse andmise menetlus selle abil, et kohaldada talle KodS § 3 lg-s 2 sätestatud erandit, sisuliselt täiendades olemasolevat menetluskorda, nii et see võtab arvesse kaebaja unikaalset olukorda. Tegemist on PS §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega ka seetõttu, et Eesti kodakondsuse saamise taotluse läbi vaatamata jätmise otsusega kohtleb PPA erinevas olukorras olevaid isikuid sarnaselt. Kaebaja täidab KodS §-s 6 nimetatud üldisi tingimusi Eesti kodakondsuse saamiseks. KodS § 1 lg 2 sätestab aga lisakriteeriumi, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses, arvestades KodS §-s 3 sätestatud erisusi. Üldjuhul tekib takistus eelmisest kodakondsusest loobumisel just nende riikide kodanikel, kus ei valitse demokraatlik režiim ja kus sageli rikutakse inimõigusi. Teatud isikud, sh kaebaja, ei täida KodS § 1 lg-s 2 sätestatud kriteeriumi ainult seetõttu, et nad on sündinud mõnes sellises riigis ning nad ei saa seda asjaolu muuta. PS § 12 lg 1 aga keelab diskrimineerimise sh kodakondsuse alusel. Seega on KodS §-s 3 toodud erandite loetelu puudulik ning seadusandja peaks kehtestama lisaerandi isikutele, kes ei ole võimelised oma sünniga määratud kodakondsusest nendest olenemata põhjustel loobuma. Sarnase olukorra näitena võib tuua seadusandja lahenduse välismaalase passi väljaandmisel, kus arvestatakse sellega, et on olemas riike, kes ei tee oma kodanikega koostööd. Päritoluriigi info kohaselt on praktiliselt võimatu taotluse alusel Süüria kodakondsusest loobuda. Kui kodakondsusest loobuda ei ole võimalik, võib KodS-s vastava regulatsiooni puudumine kaasa tuua põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise ja menetluslike põhiõiguste rikkumise. Inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 kohaselt ei saa kelleltki kodakondsuse muutmise õigust meelevaldselt ära võtta. Õiguskantsler leidis oma kirjas nr 6-1/180688/1802653, et inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 on omandanud rahvusvahelise tavaõiguse staatuse. Euroopa kodakondsuse konventsiooni art 16 sätestab, et osalisriik ei sea oma kodakondsuse saamise või säilitamise tingimuseks teisest kodakondsusest loobumist või selle kaotamist, kui selline loobumine või kaotamine pole võimalik või seda ei saa mõistlikult nõuda. Kuigi Eesti ei ole nimetatud konventsiooniga liitunud ja see säte ei ole Eestile siduv, annab see selgeid juhiseid, kuidas riigid võiksid käituda.

4(13)

3-21-2713 Kodakondsuse andmise menetlus ja rahvusvahelise kaitse menetlus on kaks erinevat menetlust. Ka HMS § 5 lg-s 2, §-s 6 ja § 36 lg-s 2 sätestatud põhimõtted ei pane haldusorganile kohustust asuda kodakondsuse saamise taotluse menetluses iseseisvalt läbi viima rahvusvahelise kaitse menetlust. Rahvusvahelise kaitse andmine ei ole Eesti kodakondsuse saamise vältimatu eeldus, mille puhul peaks haldusorgan selgitama, et enne Eesti kodakondsuse taotlemist pidanuks kaebaja rahvusvahelist kaitset taotlema (HMS § 36 lg 2). Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Rahvusvahelise kaitse menetluse läbiviimine on reguleeritud VRKS-ga, mille kohaselt peab välismaalane ise esitama rahvusvahelise kaitse taotluse ja mh tõendid, mis kinnitavad rahvusvahelise kaitse vajadust, samuti andma seletusi rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevate asjaolude kohta. PPA ei ole tõlgendanud KodS § 3 lg-t 2 liiga kitsalt, vaid on lähtunud KodS sõnastusest, kuna viidatud säte ütleb üheselt, millisel juhul võib erandit kohaldada. Kodakondsuspoliitika kujundamine kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka, seega ei saa kaebaja suhtes kohaldada KodS § 3 lg-s 2 ette nähtud erandeid laiendavalt tõlgendades. Erandite loetelu ei ole puudulik, vaid see on otseselt seadusandja tahe. PPA-l ei ole alust omal initsiatiivil hakata kehtestama erandeid, mida seadus ei võimalda. PPA ei ole eksinud HMS § 6 vastu, kuna on välja selgitanud kõik menetletavas asjas olulised asjaolud ja püüdnud koguda selleks ka ise tõendeid (vt PPA kiri saatkonnale, vastustaja vastuse lisa 8). Kaebaja on elanud Eestis pikka aega ja omab siin viibimiseks seadusliku alust (välismaalaste seaduse (VMS) § 230 kohane pikaajalise elaniku elamisluba), teda ei ohusta Eesti riigist väljasaatmine, samuti ei ole piiratud kaebaja õppimist ega töötamist. Asjaolu, et isik elab ja töötab teises riigis, ei näita, et ta oleks kodakondsuseta isik. Ka kodakondsusjärgse riigi passi kehtivuse lõppemine ei tähenda, et kaebaja oleks de facto kodakondsuseta. Pass on reisidokument ning selle kehtivuse lõppemisel ei lõpetata töösuhet, vaid töötamise õiguse annab kaebajale Eesti elamisluba. Kaebajale kahju tekkimine ei ole seotud passi kehtivuse lõppemisega. Arvestades Siseministeeriumi seisukohaga, on võimalik sõlmida kompromiss, juhul kui PPA leiab, et isik on teinud kõik endast oleneva, et senisest kodakondsusest loobuda ja esitanud ka vastavad tõendid. Sellisel juhul võib olla võimalik anda kaebajale Eesti kodakondsus tingimuslikult vastavalt KodS-le. Vastustaja võib kaaluda, kas on võimalik lugeda Süüria saatkonda saadetud pöördumist tõendiks, mis näitab, et isik on alustanud oma senisest kodakondsusest vabastamise protsessi, ja saata kaebaja dokumendid Vabariigi Valitsusele otsustamiseks, kas anda kaebajale Eesti kodakondsus tingimuslikult. Tingimusliku kodakondsuse andmine tähendab, et Vabariigi Valitsuse korraldus kodakondsuse andmise kohta jõustub pärast seda, kui kaebaja esitab tõendi Süüria kodakondsusest vabastamise kohta.

5(13)

3-21-2713 ja kodakondsuse ehk siis poliitiliste õiguste andmise vahele. Kuna kaebaja on Süüria kodanik, on realiseeritud ka tema vastav õigus kodakondsusele. Eesti kodakondsuspoliitika kujundamise üheks aluseks on topeltkodakondsuse vältimine. Eesti kodakondsuspoliitika ei ole järjepidevalt topeltkodakondsust lubanud, sest kodakondsus eeldab lojaalsust oma riigile. Kui inimesel on mitu kodakondsust, teostab ta paratamatult ühe riigi kodaniku õigusi teise riigi alusväärtuste pinnalt. Topeltkodakondsuse tulemusena võivad tekkida ka riikidevahelised vaidlused, nt diplomaatilise kaitse omistamise osas, samuti võib isikul tekkida lojaalsuskonflikt ning kohustus täita kaitseväekohustust mitmes riigis. Erandid topeltkodakondsuse lubamiseks on ette nähtud kodakondsuse seaduses kaalukatel põhjustel. See, milline on teise riigi kodakondsuspoliitika ja milline on teise riigi reaalne halduspraktika kodakondsuse andmisel või kodakondsusest vabastamisel, on iga riigi siseasi. Kui Eesti riigil oleks kohustus anda leebematel tingimustel kodakondsust isikutele, kellel on oma päritoluriigi kodakondsusest vabanemine keerukam, tähendaks see sisuliselt seda, et Eesti riigil tuleb oma kodakondsuspoliitika seada sõltuvusse teiste riikide poliitikast ja loobuda selles osas oma suveräänsusest ise oma kodanikkonda kujundada. Kuna kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus, kas ja millistel tingimustel lubada topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka, ei saa haldusorgan kaebaja suhtes kohaldada KodS § 3 lg-s 2 ette nähtud erandit, tõlgendades sätet haldusorgani poolt laiendavalt või analoogia alusel. KodS on konstitutsiooniline seadus (vt PS § 104), mida saab vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Sellist seadust laiendavalt tõlgendama asuda ei ole õige. Asjaolu, et KodS § 3 lg 2 ei sisalda kaalutlusõigust, ei viita, et regulatsioonis on lünk või vastuolu. Vaidlusaluses küsimuses topeltkodakondsuse vältimine on olnud seadusandja selge tahe. Julgeolekukaalutlustel võimaldab Eesti topeltkodakondsust nii vähestele isikutele kui võimalik. Kui ühe riigi kodanikele hakatakse topeltkodakondsust võimaldama, tuleb seda võrdsetel alustel teha ka teiste riikide kodanike suhtes. Eestis on kõiki kaebajaga sarnases olukorras olevaid inimesi koheldud võrdselt. Kõikidele täisealistele isikutele, kes on Eesti kodakondsust taotledes teise riigi kodanikud ja kes ei ole saanud rahvusvahelist kaitset, kehtivad Eesti kodakondsuse saamisel samad tingimused. Üldiselt ei vabasta riigid kodanikke oma kodakondsusest, kui neil on riigi ees täitmata kohustused (nt sõjaväekohustus, täitmata karistused, võlad), vabanemine võib keeruline olla ka tulenevalt riigi poliitilisest või sõjalisest olukorrast. Kodakondsus kui õigusinstituut on oma olemuselt erinev rahvusvahelise kaitse instituudist. Kodakondsuse olemus seisneb õiguses ja kohustuses teostada avalikku võimu ehk otsustada, millised on parimad reeglid Eesti riigi ja ühiskonna kui terviku jaoks, et täita põhiseaduses sätestatud eesmärke. Rahvusvahelise kaitse andmise eesmärk on võimaldada inimesel, keda tema päritoluriigis ähvardab tagakius, jätkata oma elu turvaliselt lähimas riigis, kus sellist ohtu ei esine. Rahvusvahelise kaitse vajadus peab olema tuvastatud eraldi menetluses. Rahvusvahelise kaitse menetluse läbiviimisele kohalduvad keerukad nõuded, mis tulenevad nii siseriiklikust kui ka EL õigusest. Kodakondsuse andmise menetluses ei ole võimalik rahvusvahelise kaitse menetlust läbi viia. Ka HMS § 5 lg-s 2, §-s 6 ja § 36 lg-s 2 sätestatud põhimõtted ei pane haldusorganile kohustust asuda kodakondsuse saamise taotluse menetluses läbi viima rahvusvahelise kaitse menetlust. Rahvusvahelise kaitse taotluse saab isik esitada, kui selleks esinevad konkreetsed õiguslikud alused. Praeguses asjas ei ole kaebajal selliseid õiguslikke aluseid tuvastatud. Pikaajalise elaniku elamisloa omanikuna on kaebajale tagatud kõik sotsiaalsed õigused, mis on kodanikel. Spetsiifilised õigused, mida riik peab kodanikule tagama, on nt õigus asuda Eestisse ja õigus olla kaitstud väljasaatmise eest, õigus riigi kaitsele välisriikides, õigus kuuluda erakondadesse, hääleõigus Riigikogu valimistel ja rahvahääletustel ning Riigikogu valimistel 6(13)

3-21-2713 kandideerimise õigus. Kodakondsusega seotud spetsiifiliseks kohustuseks on eelkõige kaitsekohustus. Seega võib järeldada, et kodakondsusega seotud õigused on suuremas osas pigem poliitilist laadi. Küll aga võib mitmete Eesti kodakondsuse taotlejate puhul täheldada, et Eesti Vabariigi kodakondsuse eesmärk on pigem saada suurem liikumisvabadus Euroopa Liidus (või kogu maailmas). Kodakondsuse saamise tingimused ei peaks olema mõjutatud teiste riikide kehtestatud regulatsioonidest nendesse riikidesse sisenemisel ja seal tööle asumisel. Kodakondsus on oma olemuselt õiguslik suhe riigi ja isiku vahel, selle eesmärgiks ei ole isikute liikumisvabaduse lihtsustamine. Eesti Vabariik ei ole kohustatud vastutama teiste riikide kodanike ees, kui nende päritoluriik ei ole võimeline tagama neile kodakondsusest tulenevaid õiguseid. Igal riigil on kohustus ise oma kodanikke aidata. Eesti on kasutanud oma suveräänset õigust mitte ühineda rahvusvahelise õiguse aktidega, mis reguleerivad kodakondsust. Seega on ka asjakohatu viide Euroopa kodakondsuse konventsiooni art-le 16, mis näeb ette, et riik ei sea kodakondsuse omandamise tingimuseks teisest kodakondsusest vabastamist, kui see on võimatu või seda ei saa mõistlikult nõuda. Inimõiguste ülddeklaratsioon ei ole tervikuna riikidele siduv. Tavaõiguse osaks ei ole aga isiku subjektiivne õigus omandada naturalisatsiooni korras asukohariigi kodakondsus. Kindlasti ei saa ka väita, et inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 seaks Eesti Vabariigile kohustuse võimaldada teatud juhtudel topeltkodakondsus. Samuti ei saa samastada ITDS §-s 27 sisalduvat välismaalase passi väljastamise ja kodakondsuse saamise tingimusi. KodS-is ja ITDS-s toodud olukorrad ei ole analoogsed. Välismaalase pass on üksnes reisidokument, mille riik isikule väljastab, juhul kui isik ei saa kodakondsusjärgse riigi passi. Sellega isik tõendab oma isikut, kui käib reisimas. Kodakondsus on isiku õiguslik staatus, millega kaasnevad õigused, kohustused ja lojaalsussuhe riigiga. Siseministeeriumi on valmis andma kaebajale tingimusliku kodakondsuse, kui kaebaja tõendab, et on omalt poolt astunud kõik sammud oma päritoluriigi kodakondsusest vabastamiseks. Tingimuslikult kodakondsuse andmine on riigi tavapärane praktika. Kodakondsuse andmise korraldus jõustub, kui esitatakse tõend muu riigi kodakondsusest vabastamise kohta.

3-21-2713 Eeltoodust tuleneb, et kodakondsuse naturalisatsiooni korras andmise küsimus on riigi püsimise ja kujundamise osas sedavõrd oluline, et selle peab ennekõike kehtestama parlament (n-ö parlamendireservatsioon). Parlamendil on otsene legitimatsioon kõrgeima võimu teostajalt ehk rahvalt, sh moodustub parlament ise Eesti Vabariigi kodanikest. See tähendab, et parlamendil on väga lai otsustusruum, millisena regulatsioon kujundada. Muu hulgas on parlamendil õigus ka määratleda, kas normid kujundatakse rangelt või haldusorgani kaalutlusõigust sisaldavalt. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate võimalik ring ning kodakondsuse andmise tingimused on ka olulises osas väärtuspõhised ja poliitika kujundamisega seotud küsimused, kus kohtu sekkumine saab olla õigustatud väga erandlikult juhul, kui seda õigustab kaaluka põhiõiguse rikkumise tuvastamine (nt alaealise kodakondsuseta jäämine). Mida suurem on seadusandja tegutsemisruum, seda vaoshoitum peab olema kohtu reaktsioon. Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda privileegi andmisena; s.o isikul puudub põhiõigus nõudmaks kindla sisuga regulatsiooni. Küll aga tekib KodS nõuete täitmisel isikul subjektiivne õigus sõltuvalt regulatsiooni sisust kas naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks või vähemalt selle kaalumiseks. KodS § 1 lg 2 sätestab üldprintsiibina topeltkodakondsuse keelu. Tegemist on olnud nii enne II maailmasõda kui ka pärast taasiseseisvumist järjepideva poliitilise suundumusega. Topeltkodakondsust on praktikas mööndud või vaikimisi aktsepteeritud sünniga Eesti kodakondsuse omandanute korral, kellelt PS ei luba Eesti kodakondsust ära võtta (PS § 8 lg 3) ega ka Eesti kodakondsuse kaotanuks lugeda. Ka on nähtud ette erand alaealiste ja rahvusvahelise kaitse saanute osas (KodS § 3). Seadusandja võib lähtuda Eestile mittesiduvast Euroopa kodakondsuse konventsioonist, kuid tegemist on otstarbekuse ja poliitilise küsimusega, mitte konventsiooni alusel tekkinud subjektiivse õigusega. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et grammatilisest tõlgendusest lähtuvalt ei kuulu kaebaja KodS § 3 lg 2 kohaldamisalasse, kuivõrd kaebaja ei ole saanud (sh taotlenud) rahvusvahelist kaitset. Normi sõnastusest ega seletuskirjast ei nähtu, et seadusandja soovitud normi adressaatide ring oleks väljaspool rahvusvahelise kaitse saajaid. Vaatamata seletuskirjas toodule ei nähtu sättest endast, et topeltkodakondsust tuleks võimaldada mistahes isikule, kellel on kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Seadusandja ei ole pidanud vajalikuks seletuskirjas toodud seletust normis korrata ega seadnud seega vastustajale ohtlikkuse, võimatuse või ebamõistlikkuse kontrollimise kohustust kodakondsuse andmise menetluses (vrd ITDS § 27). Seadusandja on sidunud kodakondsusest loobumise võimalikkuse sellega, et isik on läbinud rahvusvahelise kaitse taotlemise menetluse ja vastava kaitse ka saanud. Ei normist ega seletuskirjast tulene, et seadusandjal on tekkinud normi sõnastades soovimatu lünk, mille tõttu ei vastaks normi sõnastus seadusandja tahtele. Praegusel juhul puudub ka põhiõigus, mille täpsustamist KodS tasemel tuleks eeldada. Seadusandja loodud normi sõnastus on täpselt piiritletud ja austades parlamendireservatsiooni olulises põhiseaduslikus küsimuses, ei pea kohus võimalikuks täpset normi laiendavalt tõlgendada ega selles lünka sedastada. Vastasel juhul asuks kohus ise seadusandja asemele ilma PS-st tuleneva õigustuseta. Ebavõrdse kohtlemise keelu (PS § 12) sisuks on, et võrdseid, s.o sarnases olukorras olijaid tuleb kohelda võrdselt; ning ebavõrdseid võib/tohib kohelda ebavõrdselt. Võrreldavad olukorrad peavad olema mõistlikus ulatuses sarnased. Tunnused, mille esinemisel isikule rahvusvaheline kaitse antakse, tuleneb VRKS § 1 lg-st 2, § 4 lg-test 1 ja 3 ning § 5 lg-st 2. Rahvusvahelise kaitse saamiseks tuleb esitada isiklikult taotlus (VRKS § 14 lg-d 1 ja 4). Asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja ei ole sellist taotlust esitanud. Tallinna Ringkonnakohtu 06.09.2019 otsuse nr 3-18-2111 p-st 9 saab järeldada, et sarnases olukorras ei ole isikud, kelle suhtes on viidud läbi VRKS-s sätestatud menetlus, mis eeldab terve rea spetsiifiliste asjaolude väljaselgitamist, 8(13)

3-21-2713 analüüsimist ja tuvastamist; ning isikud (k.a kaebaja), kelle suhtes ei ole selliseid eelduseid ja aluseid tuvastatud. Sh ei kvalifitseeru isik automaatselt, ilma vastavat menetlust läbimata pagulaseks või täiendava kaitse saajaks ning sellist menetlust ei pidanud vastustaja omal algatusel läbi viima kaebaja poolt kodakondsuse taotluse esitamisel. Sellises olukorras puudub ebavõrdne kohtlemine ka sisulises aspektis. Topeltkodakondsuse keelu eesmärgiks on laiemalt isikul lojaalsuskonflikti vältimine. Vaatlusalusel juhul on seadusandja loonud erandi, sest kuigi isik on veel päritoluriigi kodanik, võib riigi poolt toime pandud või toetatud tagakiusu või inimõiguste rikkumise mastaapsuse tõttu eeldada, et see lojaalsussuhe on katkenud. Samas ei ole isikul sama rikkumise tõttu võimalik ka kodakondsusest loobumise menetlust läbida, kuna on risk sattuda samade rikkumiste ohvriks. Tegemist on kitsa, selgelt piiritletud erandiga, mille kohaldamiseks tuleb läbida kindlapiiriline menetlus vastavalt VRKS-le. Sellise menetluse eraldiseisev läbimise kohustus ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne nõue. Sealjuures ei ole riigil ka kohustust kindla eesmärgiga läbiviidavat menetlust teiste haldusmenetluste raames dubleerida. Kaebaja suhtes ei ole lojaalsussuhte katkemist vastavas menetluses tuvastatud. Tuleb möönda, et maailmas võib olla riike, kus on kodakondsusest loobumine raskendatud või välistatud. Kuivõrd kaebaja on esitanud päritoluriigile kodakondsusest loobumise avalduse, ei saa järeldada, et kodakondsusest loobumine on päritoluriigi seaduste kohaselt võimatu. Inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 sätestab, et kelleltki ei tohi meelevaldselt ära võtta kodakondsust või õigust kodakondsust vahetada. Vastavat sätet on õiguskirjanduses käsitletud ühelt poolt tavaõigusena, et tuleb vältida isikute kodakondsuseta jätmist, ning teisalt peaks olema võimalik kodakondsusest loobuda. Küll aga ei tulene inimõiguste ülddeklaratsioonist kohustusi muudele riikidele lisaks kodakondsusjärgsele riigile. See tähendab, et kui päritoluriigi kodakondsusest ei ole võimalik loobuda, ei teki sellega teistele riikidele kohustust oma kodakondsust, sh topeltkodakondsuse vormis võimaldada. Vastupidine järeldus oleks vastuolus riikide suveräänse õigusega otsustada kõrgeima võimu teostajate ehk kodanike ringi üle. Lisaks võib selline käsitus tekitada riikides, kus toimub tagakius, soovi välistada kodakondsusest loobumine, sest nii on võimalik suunata oma kodanikke saama topeltkodakondsust ja teostama teises riigis poliitilist võimu päritoluriigi huvides. Eeltoodust tulenevalt kaalub ka riigi suveräänne õigus otsustada naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate ringi üles kaebaja õiguste riive. Ühelt poolt on kaalukausil kaebaja poliitilised õigused. Seejuures ei ole asjas vaidluse all kaebaja inimõigused ega majandusliksotsiaalsed põhiõigused ning kaebajal on võimalik poliitilisi õigusi jätkuvalt teostada oma kodakondsusjärgse riigi suhtes. Ka ei ole Eesti Vabariigi kohustuseks tagada kaebajale kui teise riigi kodanikule reisimise või töötamise võimalus riikides, kuhu tal kodakondsusjärgne riik reisida ei võimalda. Teiselt poolt on kaalukausil Eesti Vabariigi, sh ennekõike parlamendi kui rahva otsese legitimatsiooniga riigiorgani otsustusõigus selle üle, kes saab poliitilisi õiguseid Eesti Vabariigis teostada. Kaebaja ebamugavus, et ta ei saa Riigikogu valida, ei kaalu üles parlamendireservatsiooni naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuses. Teiste riikide soovimatus või võimetus tagada oma kodanikele kodanikuõigusi ei saa piirata Eesti Vabariigi parlamendi suveräänsust selles küsimuses ega kohustada Eesti Vabariiki tagama mistahes muu riigi kodanikule (topelt)kodakondsust. Seejuures ei ole Süüria seaduste kohaselt kodakondsusest loobumine ka ilmselgelt võimatu. Arvestades eeltoodut, ei ole vajadust kontrollida, kas kaebaja on teinud loobumiseks piisavalt pingutusi. Seadusandja ei ole rikkunud ka kaebaja õigust menetlusele ja korraldusele (PS § 14), sh kaalutlusõigust sätestamata jättes. Kaalutlusõigus võimaldab haldusorganil seadusandja seatud piirides leida konkreetsele olukorrale sobiv ja mõõdukas lahendus. Riigikohus on leidnud, et õigusakt, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib olla PS-ga kooskõlas, sest seadusandja võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud järelduseni, et isikute põhiõigused ja -vabadused on tagatud ka menetleja kaalutlusõiguse olemasoluta (18.06.2019 otsus nr 5-19-26, p 53). 9(13)

3-21-2713 Arvestades praeguse vaidlusküsimuse iseloomu, ei ole seadusandjal kohustust tagada, et haldusorgan peaks väljaspool rahvusvahelise kaitse menetlust saama detailselt kaaluda, kas isikul on jätkuv lojaalsussuhe teise riigiga või mitte. Kohus ei pea ka võimalikuks seda otsustust seadusandja eest teha. Õigus menetlusele ja korraldusele ei tähenda, et sätteid tuleks kohaldada viisil, mis tagaksid taotlejale alati soovitud tulemuse. Praegusel juhul on Eesti kodakondsuse saamise menetlus piisavas ulatuses reguleeritud. Teatud tingimuste täitmisel (nt senisest kodakondsusest vabastamise tõendi esitamisel) on teiste riikide kodanikele tagatud võimalus Eesti kodakondsuse saamiseks. Pelgalt asjaolu, et kaebajal ei olnud Eesti Vabariigist mitteolenevalt põhjustel võimalik kodakondsuse saamise nõudeid täita, ei anna alust väita, et vastav menetluskord poleks tõhus. Ilma kodakondsuse loobumise kinnituseta kodakondsuse andmata jätmine (eranditega) ongi menetluse eesmärk. Eestis äritegevusega tegelemiseks ja tehingute tegemiseks ei pea olema Eesti kodanik ning usaldusväärsust äratab ka see, kui isikul on Eestis pikaajalise elaniku elamisluba. See, et konkreetne tööandja ei pidanud võimalikuks kaebajaga töösuhet jätkata, ei saa olla kodakondsuse andmise aluseks. PPA on kokkuvõttes õiguspäraselt keeldunud kaebajale kodakondsuse andmisest. Kuna KodS sätestab ühemõtteliselt üldpõhimõttena topeltkodakondsuse keelu, ei olnud PPA-l HMS § 15 lg 3 alusel kaalutlusõigust, kas jätta kaebaja taotlus läbi vaatamata või edastada see siiski Vabariigi Valitsusele. Ei nähtu, et vaidlustatud haldusakti andmisel oleks esinenud menetluslikke minetusi. Enne taotluse läbi vaatamata jätmist andis PPA kaebajale võimaluse esitada arvamusi ja vastuväiteid. Seega on ka isiku ärakuulamise nõue täidetud. Asjas on ka selge, et kaebaja on eelistanud keelduvat otsust tingimuslikule rahuldamisele (s.o kõrvaltingimuse kehtestamisele), mistõttu on kaebaja taotluse tervikuna rahuldamata jätmine õiguspärane (vrd Riigikohtu 04.03.2015 otsuse nr 3-3-1-74-14 p 14). Tühistamisnõude rahuldamata jätmise tõttu jääb rahuldamata ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-21-2713 Kaebaja lahkus Süüriast algava sõja tõttu ning on pärast seda saanud Süüria riigilt kutse sõjategevuses osalemiseks. Kaebaja pereliikmed on saanud teistes riikides rahvusvahelise kaitse staatuse, ning kaebajal puudub tahtmine Süüriasse naasta või olla ka edaspidi Süüria kodanik. Ka kaebaja taotlused Süüria kodakondsusest loobumiseks, selleks et Eesti kodakondsust saada, näitavad seda, et tal ei ole Süüria riigiga lojaalsussuhet. Lisaks on kaebaja esile toonud, et tema jaoks ei ole enam ohutut viisi Süüriasse naasmiseks, ning et ta on alustanud Eestis uut elu. Kaebaja räägib puhtalt eesti keelt ning tema abikaasa ja kaks last on Eesti kodanikud. Kaebajal puudub ka Süüria pass ning ta kasutab Eesti riigi väljastatud välismaalase passi. Kaebaja ei nõustu halduskohtu hinnanguga, et Süüria kodakondsusest loobumine ei ole võimatu. Asjaolust, et kaebaja on päritoluriigi saatkonnale vastava avalduse esitanud, ei saa järeldada, et see on võimalik. Kaebaja ei nõustu halduskohtuga, et pole vaja kontrollida seda, kas kaebaja on teinud kodakondsusest loobumiseks piisavalt pingutusi. Vaatamata suurele kaalutlusõigusele ei ole riikide suveräänne õigus immigratsioonipoliitika üle siiski piiramatu. Seaduse tõlgendamisel peab lähtuma loogikast ja juriidilisest argumentatsioonist, mitte ainult seadusandja poliitilisest otsusest kehtestada väga kitsas erand olemasolevast kodakondsusest loobumise kohta. Riigikohus on varem jõudnud seisukohale, et ebavõrdset kohtlemist ei saa õigustada üksnes administratiivsete raskustega (20.03.2006 otsus nr 3-4-1-33-05). Kui kaebaja oleks mõne muu riigi kodanik, mis lubaks tal oma kodakondsusest loobuda, oleks ta praegu juba Eesti kodanik. Tema kontrolli alt väljas olevate asjaolude tõttu ta aga seda ei ole. Seadusandja kehtestatud piirangud ja nõudmised ei saa olla üksikisiku jaoks ületamatud. Kehtestatud reeglid peavad olema proportsionaalsed ja ei tohi isikuid diskrimineerida nende tunnuste alusel, mida üksikisikud mõjutada ega muuta ei saa.

11(13)

3-21-2713 kaebajale kodakondsust tingimuslikult, s.t Eesti kodakondsus antakse tingimusel, et ta vabastatakse senisest kodakondsusest.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-21-2713 juhul, kui ebavõrdseks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus; erineva kohtlemise põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb kaaluda erineva kohtlemise eesmärki ja tekitatud erineva olukorra raskust (nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 29.01.2014 otsus nr 3-4-1-52-13, p 47; 18.12.2019 otsus nr 5-19-42, p 56), s.t võrdsuspõhiõiguse riivet kaalutakse selle eesmärkidega (Riigikohtu üldkogu 30.06.2016 otsus nr 3-3-1-86-15, p 53).

13(13)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.