Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar, Einar Vene, Madis Ernits 25.02.2021, Tartu 3-19-629 Tõnu Kapteini kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) 10.12.2018. a otsuste nr 12-6/18/985 ja 12-6/18/1007 tühistamiseks osas, millega jäeti Tõnu Kapteini toetusetaotlus rahuldamata, PRIA 01.03.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/10-2 tühistamiseks ning PRIA kohustamiseks Tõnu Kapteini toetusetaotlus rahuldada ja väljamaksmisele suunata Tartu Halduskohtu 26.06.2019. a otsus Tõnu Kapteini apellatsioonkaebus 20.01.2021 Kaebaja/apellant – Tõnu Kaptein (ärinimi FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu) Vastustaja – Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) volitatud esindaja Ave Paavel Kaasatud haldusorgan – Maaeluministeerium volitatud esindajad Geir Veski, Mari-Liis Kivipõld, Reno Paju ja Katrin Rannik
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada apellatsioonkaebus ja tühistada Tartu Halduskohtu 20.02.2019. a otsus. Teha uus otsus, millega rahuldada kaebus, tühistada PRIA 10.12.2018. a otsused nr 12-6/18/1007 ja nr 12-6/18/985 osas, milles PRIA jättis kaebaja toetusetaotluse rahuldamata, ja PRIA 01.03.2019. a vaideotsus nr 12-4/19/10-2 ning kohustada PRIA-t kaebaja 14.06.2018. a ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotlus ja maksetaotlus nr 110181113164 uuesti läbi vaatama, arvestades käesoleva otsuse põhjendusi.
2.Jätta rahuldamata PRIA ja Maaeluministeeriumi taotlused küsida Euroopa Kohtult eelotsust.
3.Tagastada PRIA-le peale kohtuistungi lõppu kohtule esitatud „Põllumassiivide registri pidamise protseduur“ ja „Juhend pindalatoetuste kohapealse kontrolli läbiviimiseks 2018“.
4.Mõista PRIA-lt kaebaja kasuks välja 30 eurot menetluskulu.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 29.03.2021 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kaebaja esitas 21.05.2018 PRIA-le pindalatoetuste taotluse, milles taotles muu hulgas ühtset pindalatoetust (ÜPT) ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust (ROH). Kaebaja deklareeris teiste seas põllumassiivil nr 42852049912 põllu nr 306/1, põllumassiivil nr 42852171135 põllu nr 306-1, põllumassiivil nr 42952078079 põllud nr 204 ja 205, põllumassiivil nr 43052038876 põllu nr 204/1, põllumassiivil nr 43152117710 põllu nr 203/1, põllumassiivil nr 43152125985 põllu nr 302/1 ning põllumassiivil nr 43252103599 põllud nr 202 ja 302.
2.Nimetatud seitsme põllumassiivi osas kuvas e-PRIA kaebajale deklareerimisel järgmise teate: „TOS0547: Põllumassiivil nr 42852049912, 42852171135, 42952078079, 43052038876, 43152117710, 43152125985, 43252103599 on taotletud toetust suuremale pindalale, kui on selle põllumassiivi toetusõiguslik pindala kokku. Põllumassiivile võib olla toetust taotlenud ka teine taotleja või olete ise taotlenud rohkem toetust kui on massiivi pindala. Kontrollige põllumassiivil oma taotletavate põldude pindala ning piire.“
3.PRIA asus pindalatoetuse- ja maksetaotluse halduskontrolli käigus seisukohale, et põllumassiividel nr 42852049912, 42852171135, 42952078079, 43052038876, 43152117710, 43152125985, 43252103599 asuvatel põldudel on maakasutus deklareeritud suuremas ulatuses, kui on nimetatud põllumassiivide maksimaalne toetusõiguslik pindala. PRIA edastas 12.06.2018 kaebajale pindalatoetuse- ja maksetaotluse esialgse kontrolli teatise nr 12-1/18/3271 (tl I–90– 91), milles palus üle kontrollida nimetatud põllumassiividel asuvate põldude piirid ja pindalad ning andis tähtaja võimalike vigade parandamiseks toetustaotluses.
4.Kaebaja esitas 14.06.2018 pindalatoetuse muudetud taotluse ja maksetaotluse nr 110181113164 (tl I–4–65p), milles vähendas ainult põllumassiivil nr 42852171135 asuval põllul nr 306 pindala 4,78 hektarilt 4,75 hektarile, jättes muud andmed samaks. Kaebaja taotles toetust kokku 494,78 ha-le.
5.Ka muudetud taotluse esitamisel kuvas e-PRIA kaebajale eeltoodud teate.
6.PRIA viis 01.11.2018 kaebaja majandusüksuse suhtes läbi halduskontrolli, mille käigus hindas ortofotodelt muudetud taotlusel nr 110181113164 märgitud pindala toetusõiguslikkust. PRIA teavitas kaebajat kontrolli tulemustest 07.12.2018. a kirjaga nr 12-1/18/7560 (tl I–66–67).
7.PRIA määras 10.12.2018. a otsustega nr 12-6/18/1007 (2018. aastal taotletud ühtse pindalatoetuse osaline määramine) ja nr 12-6/18/985 (2018. aastal taotletud kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse osaline määramine) kaebajale nii ühtse pindalatoetuse kui ka kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu osaliselt ning rakendas taotletud ja kindlaks määratud pindala erinevuse tõttu toetuse vähendamist (tl I–68–71). Kaebaja taotletud pindala kokku oli 494,78 ha, kuid PRIA hinnangul oli sellest ainult 479 ha toetusõiguslik (vahe 15,78 ha). Mõlema otsuse põhjenduses
märkis PRIA, et arvestas taotlejatele kontrollaruannetes või muus kirjalikus vormis teatavaks tehtud rikkumistega ja otsuse lisas esitatud põhjendustega.
8.Kaebaja esitas 10.01.2019 PRIA-le 10.12.2018. a otsuste peale vaide (tl I–72–72p). Kaebaja hinnangul ei olnud tehtud otsused õiguspärased, sest talle ei saadetud kontrollaruannet, mis selgitaks, missuguste nõuete rikkumine on tuvastatud; ka 07.12.2018. a kirjas ei ole välja toodud ühtegi puudust ega nõuete rikkumist; kontrollaruandest ei selgu, milliste nõuete täitmist kontrolliga tuvastati. PRIA vaideotsus
9.PRIA jättis 01.03.2019. a vaideotsusega nr 12-4/19/10-2 (tl I–4–76) kaebaja vaide rahuldamata.
10.PRIA selgitas, et teostas kaebaja toetustaotluse nr 110181113164 osas vaid halduskontrolli, mille käigus tegi kindlaks toetusetaotluse nõuetekohasuse ning vastavuse kõikidele asjaomase toetuskava või -meetme rahastamiskõlblikkuse tingimustele. Kontrolli tulemuste kohta, mis puudutasid muudatusi põllumajandustoetuste ja põllumassiivide registris, vormistati kontrolli akt nr 181085. PRIA teavitas kaebajat kontrolli tulemustest 07.12.2018. Kui halduskontroll tagab tõhusa kontrolli põllu rahastamiskõlblikkuse ja/või suuruse määramise, ei ole kohapealse kontrolli teostamine vajalik ega kohustuslik. Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 809/2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega, (rakendusmäärus nr 809/2014) artiklis 41 sätestatud nõuded kontrollaruandele kohalduvad vaid määruse III jaotise II peatüki 2. jao raames toimuvate kontrollide puhul, st kohapealsetele kontrollidele pindalatoetuskavade alla kuuluvate toetustaotluste ja pindalatoetusmeetmete alla kuuluvate maksetaotluste puhul. Kuivõrd ortofotod võimaldasid tuvastada tegeliku olukorra looduses, seda eriti põldude ja seal paiknevate elementide nagu võsa, üksikud puud ja põõsad jms asetsemise ja piirnemise osas ning võttes arvesse, et kaebaja põllumassiivide piire uuendati 2017. aastal kohapealse kontrolli tulemuste alusel, teostati kaebaja pindalatoetuse taotluse- ja maksetaotluse osas vaid halduskontroll, mille kohta esitatavale kontrollaruandele ei laiene nimetatud nõuded. Halduskontrollid ühtse süsteemi raames on sätestatud sama jaotise II peatükis ning nõudeid kontrollaruandele komisjon ette näinud ei ole. Seega olid kaebaja etteheited kontrolli aktist nr 181085 puuduvatele andmetele PRIA hinnangul asjakohatud ja põhjendamata.
11.Pindalatoetuse arvutamise alused tulenevad komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi osas, otsetoetuste, maaelu arengu toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas, (delegeeritud määrus nr 640/2014) artiklist 18, mille lg 6 sätestab, et kui pindalatoetuskavade või -meetmete alusel esitatud toetuse- ja/või maksetaotluse puhul selgub, et deklareeritud pindala ületab põllumajanduskultuuri rühmale määratud pindala, lähtutakse toetuse arvutamisel määratud pindalast. Halduskaristused pindala üledeklareerimise korral on sätestatud sama määruse artiklites 19 ning 19a. PRIA teavitas kaebajat 13.06.2018, et vaidlusalustel põllumassiividel asuvad põllud on toetusetaotlusel joonistatud üle põllumassiivi piiride ning palunud vaide esitajal teatises nimetatud põldude piirid ja pindalad üle kontrollida ja kõrvaldada vead määratud tähtajaks. Kaebaja korrigeeris vaid põllumassiivil nr 2852171135 asuva põllu nr 306-1 pindala 0,03 ha võrra, mis ei lahendanud ka antud põllumassiivil üledeklareerimist. Ülejäänud põldude piire kaebaja ei parandanud.
12.Nii esialgse toetusetaotluse kui ka toetusetaotluse muudatuse esitamisel kuvas e-PRIA kaebajale hoiatuse. Seega suunas PRIA juba taotluse esitamisel kaebaja tähelepanu võimalikule eksimusele ning andis võimaluse viga parandada. Kaebaja taotles talle kuvatud hoiatustest sõltumata teadlikult toetust suuremale pindalale kui põllumassiivide maksimaalne toetusõiguslik pindala seda võimaldas. Kaebus
13.Kaebaja esitas 05.04.2019 Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse (tl I–2–3, 99– 108), milles taotles PRIA 10.12.2018. a otsuste nr 12-6/18/985 ja nr 12-6/18/1007 tühistamist kaebajat puudutavas osas, PRIA 01.03.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/10-2 tühistamist, uute otsuste tegemist ning toetuste väljamaksmist täies ulatuses.
14.PRIA ei teavitanud kaebajat ühestki tuvastatud rikkumisest. PRIA ei selgitanud ka vaideotsuses, millistel konkreetsetel põhjustel ta osade taotlusel esitatud põldude pindala vähendas.
15.Kuna kaebaja ei tea, milliste rikkumistega oli tegemist ning kas rahastamiskõlbulikkuse hindamisel lähtuti maaeluministri 17.04.2015. a määruse nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ (määrus nr 32) § 7 lg-test 1 või 2, ei saanud kaebaja vaide esitamisel ega ka kohtule esitada tõendeid, mis lükkaksid ümber uuendatud ortofotode alusel fikseeritud mõõtmistulemused, sest kaebaja ei teadnud, kus ja millise konkreetse nõude täitmist peaks kaebaja tõendama. Kaebaja hinnangul on ka ortofotodelt selgelt näha, et nõuetekohaselt karjatatud (rannaäärne) ala on tunduvalt suurem kui kontrolliga tuvastati. Seda kinnitas ka kohapealne kontroll, mille PRIA viis läbi 04.04.2019 ja mille eesmärgiks oli pilliroo esinemise aladel toetusõiguslikkuse nõuete täitmise kontrollimine. Ka käesolevas kohtuvaidluses kajastatud põllud asuvad nendel kontrollitud poollooduslike koosluste esinemisaladel, seega tuleb seal ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustoetuste saamiseks täita samu nõudeid.
16.Kohtule esitatud vastuväites selgitas PRIA, et rikkumine seisnes üle põllumassiivi piiri deklareerimises, kuid see ei anna vastust küsimusele, miks need alad ei ole toetusõiguslikena arvatud põllumassiivi hulka, kui taotlusel esitatud põllul ei ole avastatud ühtegi puudust.
17.Tegemist on saartele omaste ajalooliste rannakarjamaadega, kus kasvavad ka kadakad, mis on elupaigaks paljudele putukaliikidele ja põõsalindudele. Seega ei ole tegemist ebasoovitava taimestiku ulatusliku levikuga, seda maad saab kasutada järgmisel kasvuperioodil ilma lisakuludeta ning see ei põhjusta maa põllumajanduslikust kasutusest väljalangemist. Samuti ei ole tegemist üle 0,01 ha suuruste aladega, kus põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik, ega põlluga, kus ühe hektari kohta kasvab rohkem kui 50 puud.
18.Lisaks juhtis kaebaja tähelepanu, et kadakas on põõsas ega saa olla käsitatav puuna nn 50 puu reegli rakendamisel.
19.Otsuste tegemisel rikkus PRIA haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 nõudeid, andmata kaebajale võimalust esitada asjas oma arvamus ja vastuväited.
Vastus kaebusele
20.PRIA esitas 08.05.2019 kohtule hiljem täiendatud vastuse kaebusele (tl I–84–88, 109–118), milles palus kaebuse rahuldamata jätta.
21.Põllumajandusministri 10.03.2015. a määruse nr 22 „Põllumassiivi kaardi koostamise, põllumassiivi piiripunktide määramise, põllumassiivile unikaalse numberkoodi andmise, põllumassiivi toetusõigusliku pindala ning põllumassiivil asetsevate maastikuelementide määramise ja korra ning põllumassiivi kasutamise kohta esitatavad andmed ja nende esitamise kord“ (määrus nr 22) § 5 lg 1 kohaselt määrab põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala kindlaks PRIA. PRIA uuendab registrit regulaarselt uute ortofotode, satelliidifotode, maakasutusotstarbe piiri, maakasutusõiguse, kohapealse kontrolli tulemuste ning taotlejate avalduste põhjal. Ortofotode alusel tuvastatakse põllumassiivi maksimaalne toetusõiguslik pindala, see tähendab heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis oleva põllumajandusmaa pindala. Põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala määramise korral võtab PRIA aluseks põllumassiivi kogupindala põllumassiivi kaardil olevate piiripunktide järgi. Saadud pindalast arvatakse maha põllumassiivil paiknev üle 0,01 ha suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik ning põld, kus ühe hektari kohta kasvab rohkem kui 50 puud (määruse nr 22 § 5 lg-d 2 ja 5). Seega, kui maa-ala on võsastunud, puittaimedega kaetud või püsivalt liigniiske või sellel esinevad muud põllumajanduslikku tegevust takistavad elemendid, arvatakse selline maa-ala põllumajanduslikust kasutusest välja, mis tähendab, et selle maa eest ei saa ühtset pindalatoetust ega kliima- ja keskkonnatoetust taotleda. Ka taotlejal lasub kohustus PRIA-t registrisse kantud massiivil toimunud maakasutuse muutustest teavitada – näiteks massiivil esineb võsa, teed, ehitised, veekogu jms, mistõttu on põllumassiivi toetusõiguslik pindala vähenenud. Või vastupidi, kui põllumassiivi toetusõiguslik pindala on suurenenud, see tähendab põllumassiivilt on näiteks võsa vms eemaldatud (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 100 lg 3).
22.Kui halduskontroll tagab tõhusa kontrolli põllu rahastamiskõlblikkuse ja/või suuruse määramise kindlaks tegemiseks, ei ole kohapealse kontrolli teostamine vajalik ega kohustuslik.
23.Toetusetaotluse esitamise seisuga oli kaebaja kasutuses olevate põllumassiivide piire uuendatud 2017. aasta kevadel/suvel teostatud kohapealse kontrolli tulemuste alusel (tl I–92– 95). Kontrolli tulemusel arvati k.a vaidlusaluste põllumassiivide toetusõigusliku pindala hulgast välja kadakased või puitunud pillirooga alad ning mereäärsed püsivalt liigniisked alad. Vastavad andmed kaardimaterjalina (põllumassiivide piirid ja pindalad) olid kaebajale 2018. aastal enne toetusetaotluse esitamist e-PRIA-s kuvatud. Enne taotluse esitamist saavad taotlejad põldude andmed üle kontrollida ning vajadusel sisse viia vahepeal toimunud muutused. Põldude joonistamisel peavad taotlejad jälgima, et ei ületataks põllumassiivi piire, välja arvatud juhul, kui taotleja on veendunud, et üle piiri joonistatud maa vastab kõikidele toetusõiguslikkuse nõuetele. Kaebaja joonistas toetusetaotluses märgitud põldude nr 306/1, 206, 306-1, 204, 205, 204/1, 303, 203/1, 302/1, 202 ja 302 piirid selliselt, et need ületasid põllumassiivide registrijärgseid piire, arvates taotletud pindala hulka endiselt tihedalt asetsevate puittaimedega kaetud ning püsivalt liigniisked alad. Kaebaja võttis sellega teadliku riski, et taotlus ei pruugi kontrollitulemustest lähtuvalt kuuluda täies ulatuses rahuldamisele. Kaebaja ei ole PRIA-t teavitanud täiendavate hooldustööde teostamisest, vaid on asunud jäigalt seisukohale, et üle põllumassiivi piiri joonistatud alad on heas korras ning vastavad nõuetele.
24.PRIA teavitas kaebajat 12.06.2018, et põllumassiividel nr 42852049912, 42852171135, 42952078079, 43052038876, 43152117710, 43152125985, 43252103599 asuvad põllud on toetusetaotlusel joonistatud üle põllumassiivi piiride ning palunud kaebajal teatises nimetatud
põldude piirid ja pindalad üle kontrollida ja kõrvaldada vead määratud tähtajaks (tl I–90–91). Kaebaja korrigeeris vaid põllumassiivil nr 42852171135 asuva põllu nr 306-1 pindala 0,03 ha võrra, mis ei lahendanud ka sellel põllumassiivil üledeklareerimist. Kaebaja ei esitanud eelkontrolli teatisele vastuväiteid ega täpsustusi. Samuti ei pöördunud kaebaja PRIA poole täiendava info saamiseks.
25.Toetusetaotluse halduskontrolli raames vaatas PRIA 2018. aastal tehtud ortofotode alusel üle kõikide kaebaja kasutuses ning toetusetaotlusel deklareeritud põllumassiivide piirid. Põllumassiivide nr 42952078079, 43052038876 ning 43252103599 piire suurendati vastavalt 3,99 ha, 0,02 ha ning 0,8 ha, kuna ortofotodelt oli tuvastatav puittaimede eemaldamine. Ülejäänud maa osas kinnitavad ka 2018. aasta ortofotod 2017. aastal teostatud kohapealse kontrolli tulumusi – see tähendab, et toetusetaotlusel üle põllumassiivi piiri taotletud aladel tuvastati endiselt, et puittaimede tihedus ületab lubatud piiri, samuti püsivat liigniiskust, mistõttu ei saanud PRIA endiselt neid alasid tulenevalt määruse nr 22 § 5 lg-test 2 ja 5 põllumassiivide toetusõigusliku pindala hulka arvata.
26.Halduskontrolli tulemustes on tabelina välja toodud põldude taotletud pindala, kontrolli tulemusel jääv pindala ning igal põllul tuvastatud pindala kohta märkus: „2018. aasta ortofoto põhjal tuvastatud toetusõiguslik pindala.“ Seega nähtub halduskontrolli tulemustest, et rikkumine seisnes põldude pindala üle põllumassiivi toetusõigusliku pindala deklareerimises.
27.2018. a ortofotode alusel teostatud halduskontrolli tulemused kinnitasid 15,78 ha ulatuses 2017. aastal teostatud kohapealse kontrolli tulemusi. Toetusetaotlusel üle põllumassiivi piiri joonistatud aladel tuvastati endiselt, et puittaimede tihedus ületab lubatud piiri. Samuti taotleti toetust püsivalt liigniisketele aladele. Eeltoodust tulenevalt ei kuulunud taotletud pindalast 15,78 ha kindlaksmääratud pindala definitsioonist lähtuvalt kindlaksmääratud pindala hulka, vaid moodustas taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse.
28.Vaidlusaluste alade kohta toetuse saamiseks peaks kaebaja tegema täiendavaid tegevusi, nt puittaimede eemaldamise näol, kuivõrd pelgalt karjatamise teel ei ole kaebajal võimalik tagada sellist hoolduse taset, mis võimaldaks neid alasid põllumassiivide registrisse kanda ning nende eest toetust taotleda.
29.Asjaolu, kas PRIA lähtus rahastamiskõlblikkuse hindamisel määruse nr 32 § 7 lg-test 1 või 2, ei ole asjassepuutuv, kuivõrd mõlemal juhul võib ühtset pindalatoetust ning kliima- ja keskkonnatoetust taotleda põllumajandusmaa kohta, mis vastab määruse nr 32 §-s 3 sätestatule (määruse nr 32 § 10 lg 2). See tähendab muuhulgas, et toetust võib taotleda vaid põllumajanduslikus kasutuses oleva maa kohta, millel tuleb takistada ebasoovitava taimestiku (nt võsa, puittaimede) levik ning toetusõigusliku põllumajandusmaa määratlemisel lähtutakse määruse nr 22 §-s 5 sätestatust.
30.Puudus vajadus täiendava ärakuulamise teostamiseks. Halduskohtu otsus
31.Tartu Halduskohus jättis 26.06.2019. a otsusega (tl I–121–126) kaebuse rahuldamata.
32.PRIA-l tuli kontrollida, kas kaebaja põllumassiividel asuvad kadakased, võsastunud ja pilliroostunud alad olid karjatamiseks sobivad.
33.Vaidlus puudub selles, et kadakas ei ole loomade poolt söödav rohttaim – see ei liigitu selliseks abikõlbulikuks taimeks, mida võib Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013. a määruse (EL) nr 1307/2013 (määrus nr 1307/2013) art 4 lg 1 p h mõttes püsirohumaal vähesel määral lubada.
34.PRIA vaatas pindalatoetuse taotluse ja -maksetaotluse halduskontrolli raames 2018. a ortofotode alusel üle kõikide kaebaja kasutuses ning toetusetaotlusel deklareeritud põllumassiivide piirid. Põllumassiivide nr 42952078079, 43052038876 ja 43252103599 piire suurendati vastavalt 3,99 ha, 0,02 ha ning 0,8 ha, kuna ortofotodelt oli tuvastatav puittaimede eemaldamine. Ülejäänud maa osas kinnitavad ka 2018. aasta ortofotod 2017. aastal teostatud kontrolli tulemusi – toetusetaotlusel üle põllumassiivi piiri taotletud aladel tuvastati endiselt, et puittaimede tihedus ületab lubatud piiri, mistõttu ei saanud PRIA neid põllumassiivide pindala hulka arvata. Halduskohus nõustus PRIA poolt kohtumenetluses esitatud täpsustusega, et 15,78 ha ulatuses taotles kaebaja toetust ka alade kohta, kus tuvastati põllumajanduslikku tegevust välistavad elemendid (püsiv liigniiskus, majandamata pilliroog, tihe puittaimestik). Seega ei vastanud kaebaja põllumassiivid väljamõõdetud osas määruste nõuetele.
35.Kaebaja esitatud fotodelt ei ole nähtav kogu tihedamalt asetsevate kadakate grupi ulatus. Nelja fotoga, milledel puudub foto tegemise aeg ning koordinaadid, ei ole võimalik tõendada 15,78 ha üldist seisundit. Vastupidi, vähemalt kahelt fotolt nähtuvad tiheda puittaimestikuga kaetud alad. Kaebajal lasub tõendamiskoormus nende asjaolude tõendamiseks, millele tuginevad tema väited.
36.Viide määruse nr 32 §-le 7 ei mõjuta käesoleva asja lahendamist. Kuna kaebaja põllumassiivid määruse nr 32 § 3 nõuetele ei vastanud, ei mõjutaks vastustaja järelduste õigsust ka kaebaja vastavus määruse nr 32 §-st 7 tulenevatele nõuetele. Kaebaja poolt üle põllumassiivi piiride taotletud alad ei vastanud põllumajandusmaa toetusõiguslikkusse nõuetele, mitte põllumajandusmaa hooldamise nõuetele.
37.Toetuse vähendamise kord on kindlaks määratud ja PRIA-l puudub kaalutlusruum toetussumma vähendamise ulatuse osas.
38.Halduskohtu hinnangul oli PRIA vaideotsusest nähtav, miks taotletud ja kindlaksmääratud pindala vahe on 15,78 ha.
39.Vaidlusaluste põllumassiivide maksimaalne toetusõiguslik pindala vähenes juba 2016. a ortofotode alusel põllumassiivide pindalade uuendamise käigus. PRIA selgitas kaebajale samade alade toetusõiguslikkuse nõuetele mittevastavuse kaasa toonud asjaolusid kohtuasjadele nr 3-18-305, 3-18-1191, 3-18-505, 3-18-435 ja 3-18-1599 ning neile eelnenud vaidemenetluste käigus.
40.PRIA teavitas kaebajat toetusetaotlusel pindala üledeklareerimisest nii eelkontrolli teatisega kui ka halduskontrolli tulemustega. Lisaks kuvati nii esialgse toetusetaotluse kui ka toetusetaotluse muudatuse esitamisel kaebajale e-PRIA-s teade üledeklareerimise kohta (tl I–6p).
41.PRIA jättis halduskohtu hinnangul kaebaja õiguspäraselt HMS § 40 lg 3 p 2 alusel ära kuulamata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
Kaebaja apellatsioonkaebus
42.Kaebaja esitas 26.07.2019 halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse (tl I–130–136), milles palub tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus.
43.Mõisted „puittaimedega kaetud“ ja „liigniisked alad“ ei tulene ühestki asjakohasest õigusaktist, seega sellistele asjaoludele tuginemine ei saa olla õiguslikuks aluseks haldusakti andmisel.
44.PRIA ei ole esitanud ühtegi asjakohast tõendit, mis kinnitaksid 15,78 ha suurusel alal põllumajanduslikku tegevust välistavaid asjaolusid 2018. aastal. Kaebaja esitas neli 2018. aastal tehtud fotot (dtl 184–186) toetusõiguslikust alast välja jäetud aladest, millel küll puudub tehnilistel põhjustel pildistamise aeg ning koha koordinaadid, kuid mille tegemise koht esimese foto puhul on näidatud lisatud ortofotol ning kõigi fotode puhul vajadusel tuvastatav maastikul esinevate erinevate elementide järgi, samuti on vajadusel tuvastatav digifotode tegemise aeg. Kolmandal fotol on selgelt näha loomade karjatamine ning asjaolu, et rohkem kui pool alast on kaetud rohttaimedega, mis on nõuetekohaselt madalaks söödud. Ka viimaselt fotolt nähtub, et karjatamine on võimalik.
45.Kaebaja esitas kohtuvaidluse käigus olulise tõendina Keskkonnaameti kontrollaruande nr 181325. Halduskohus leidis viitega määruse nr 32 §-le 7, et see ei mõjuta käesoleva asja lahendamist, kuna kaebaja põllumassiivid ei vastanud määruse nr 32 § 3 nõuetele, täpsustamata millistele. Kõigil aladel, mis Keskkonnameti kohapealse kontrolli kohaselt (kontrolliti 2018. aastal määruse nr 38 §-des 8, 9 ja 10 sätestatud nõuete täitmist) olid nõuetekohaselt karjatatud, pidi 2018. aastal olema põllumajanduslik tootmine (karjatamine) võimalik ning vastama ka selles osas toetusõiguslikkuse (määruse nr 32 § 3) nõuetele. Nõuetekohaselt on võimalik karjatada vaid aladel, kus põllumajanduslik tegevus (karjatamine) on võimalik.
46.Vaidlusaluste põllumassiivide maksimaalse toetusõigusliku pindala määramisel ei ole PRIA läbi viinud õigusaktidega sätestatud nõuetele vastavaid kontrollitoiminguid, tuvastanud tegelikku olukorda, määranud õigesti põllumassiivide maksimaalset toetusõiguslikku pindala, mistõttu ei ole ka õige otsustes märgitud kindlaksmääratud ja toetuse maksmise aluseks olev pindala.
47.Vaidlusalused otsetoetused on mõeldud kogu põllumajanduslikus kasutuses olevale maale, eesmärgiks maa põllumajanduslik ja keskkonda säästev majandamine. Poollooduslikel kooslustel asuvatele rannakarjamaadele ongi omased seal kasvavad üksikud puud ja põõsad, need on aegajalt mereveega üleujutatud, see annabki neile omase liigirikkuse, elupaiga paljudele linnu- ja loomaliikidele, kõrge keskkonnakaitselise väärtuse, mistõttu tulebki neil aladel karjatamisel lähtuda eeskätt määruse nr 32 § 7 lg 2 nõuetest, säilitades traditsioonilise põllumajandusliku tegevuse, loomade karjatamise, mitte muuta neid monokultuuridega lagedateks põllumaadeks.
48.Kontrollide läbiviimise ja toetusõiguslikkuse määramine saab toimuda vaid õigusaktides sätestatud ja kõigile taotlejatele teadaolevatele nõuetele tuginedes. Üksnes asjaomaste õigusaktidega sisustamata mõisted: püsivalt liigniiske, puitunud pilliroog, tihedalt asetsevad puittaimed, võsa jne, ei saa olla isiku suhtes koormavate haldusaktide andmise põhjenduseks.
Vastus apellatsioonkaebusele
49.PRIA vaidleb hiljem täiendatud vastuses apellatsioonkaebusele (tl I–140–143, 146–147, 155–159p, 161) sellele vastu. PRIA palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata, küsida Euroopa Kohtult seisukohta õigusküsimustes juhul, kui ringkonnakohus leiab, et esineb kaebuse rahuldamise alus, ning kaasata haldusasja menetlusse Maaeluministeerium, kui ringkonnakohus pöördub õigusküsimustes seisukoha saamiseks Euroopa Kohtu poole. Juhul, kui ringkonnakohus peab ebaõigeks kaebaja toetuse vähendamist, sh üksikute kadakatega kaetud alade osas, palub PRIA järgnevates küsimustes seisukoha saamiseks pöörduda Euroopa Kohtu poole: 1) Kas PRIA poolt kasutatav metoodika puudega kaetud alade toetuskõlbulikkuse hindamiseks, s.o nn ruudustiku metoodika on kooskõlas määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 punktiga b ning Euroopa Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengupeadirektoraadi juhenddokumendiga (LPIS juhend)? 2) Kas üksikute puudega põllu toetusõiguslikkuse hindamisel tuleb puude tiheduse arvestamiseks puude arv laiali jagada kogu põllu pindalale või tuleb arvestada puude tihedust põllu nende osade suhtes, kus puud reaalselt paiknevad? 3) Kas see, et PRIA on käsitlenud kadakaid, sõltumata nende kõrgusest ning võrade laiusest, üksikute puudena, on kooskõlas määruse nr 640/2014 art 9 lg-ga 3 ning määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktiga h?
50.Määruse nr 32 § 3 lg 2 sõnastuse kohaselt loetakse maa toetusõiguslikuks, kui täidetud on mõlemad kriteeriumid: maal ei levi ebasoovitav taimestik ning maad saab kasutada järgmisel kasvuperioodil ilma lisakuludeta. Viimane tingimus on seotud põllumajandusliku tegevuse läbiviimisega selliselt, et tavapärasele tegevusele (antud juhul karjatamisele) ei lisanduks täiendavaid tegevusi, näiteks puittaimestiku või puitunud pilliroo eemaldamise näol (määruse nr 32 eelnõu seletuskiri, lk 5). Määruse nr 32 eelnõu seletuskiri täpsustab ka mitteammendava loetelu taimedest, mida käsitatakse ebasoovitava taimestikuna, millede ulatuslik levik võib põhjustada maa põllumajanduslikust kasutusest väljalangemise. Lisaks tuleneb määruse nr 22 § 5 lg-st 2 põhimõte, et põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulgast arvatakse maha põllumassiivil paiknev üle 0,01 ha suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik. Määrus nr 22 aga ei selgita, millisel juhul ei ole põllumassiivil põllumajanduslik tootmine võimalik. Tegemist on määratlemata õigusmõistega, mida tuleb sisustada koosmõjus teiste asjakohaste õigusaktidega, eelkõige määrusega nr 32, määrusega nr 1307/2013 ning määrusega nr 640/2014. Lisaks arvatakse põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ei kasva rohkem kui 50 puud (määruse nr 22 § 5 lg 5). Seega peab põllumajandusmaal olema välistatud ebasoovitava taimestiku ulatuslik levik ning põllul ei tohi kasvada ühe hektari kohta rohkem kui 50 puud. Samuti ei tohi põllumajandusmaal esineda muid põllumajanduslikku tegevust välistavaid asjaolusid (nt ehitise alune pindala, kivihunnik, tiik, püsiv liigniiskus jne).
51.Vaidlusaluste alade toetusõigusliku pindala hulka mitte arvamise põhjusteks on neil tuvastatud liiga tihedalt asetsevad puittaimed, puitunud pilliroog ning püsiv liigniiskus. Loomade karjatamine põllumajandusliku tootmise eesmärgil ei ole ilmselt võimalik püsivalt liigniisketel ning puitunud pillirooga aladel, mida loomad toiduks ei tarbi, samuti sellise tiheda puittaimestikuga aladel, mida loomad toiduks ei tarbi. Ka asjaolu, et loomad saavad füüsiliselt aladel viibida, ei muuda vaidlusaluseid alasid heas põllumajanduslikus korras olevateks. Seega on tegemist aladega, millel määruse nr 22 § 5 lg 2 tähenduses ei ole põllumajanduslik tootmine võimalik, ning kui sellised alad on suuremad kui 0,01 ha, ei arvata neid põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulka.
52.Faktiline olukord kaebaja kasutuses olevatel põllumassiividel on kindlaks tehtud ning fikseeritud 2017. aastal teostatud kohapealse kontrolli ning 2018. aastal teostatud halduskontrolli käigus. Mõlema nimetatud kontrolli tulemused on kaebajale teatavaks tehtud ning ka varasema kohtumenetluse käigus tõenditena esitatud.
53.Seoses kaebaja viidetega rannakarjamaale omasele taimestikule või seisundile ning poolloodusliku koosluse hooldamise nõuete täitmisele märgib PRIA, et antud vaidlus ei puuduta poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse määramist või määramata jätmist, mistõttu ei oma vastavad väited antud vaidluses tähtsust.
54.Kui taotleja taotleb ühtset pindalatoetust ning kliima- ja keskkonnatoetust, siis peab taotlusalune põllumajandusmaa vastama määruse nr 32 §-s 3 sätestatud põllumajandusmaa toetusõiguslikkuse nõuetele. Seda ka juhul, kui taotlusalused põllud kattuvad poollooduslike kooslustega. Seega ei ole rannaäärsete poollooduslike kooslustega kattuvatele põldudele ette nähtud mingeid erisusi või välistusi määruse nr 32 §-s 3 sätestatud toetusõiguslikkuse nõuetele vastamise osas. Tulenevalt määruse nr 32 § 3 lg-st 6 peavad ka mereäärsed ühtse pindalatoetuse ning kliima- ja keskkonnatoetuse taotlusalused põllumajandusmaad vastama muuhulgas kõikidele määruse nr 22 §-s 5 sätestatud nõuetele.
55.Keskkonnaameti 04.04.2019 teostatud kohapealse kontrolli eesmärk oli teha kindlaks poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse toetusõiguslik pindala. Kontrolli tulemused ei näita ühtse pindalatoetuse ning kliima- ja keskkonnatoetuse saamise nõuete täitmist ega toetusõigusliku põllumajandusmaa suurust, mistõttu ei mõjuta antud kontrollaruanne käesoleva asja otsustamist.
56.Kaebaja ei ole tõendanud põllumassiivide pindalast välja arvatud alade toetusõiguslikkust.
57.Apellatsioonkaebuses esitatud pildimaterjal ei ole käesolevas asjas asjassepuutuv, kuna fotode tegemise aeg langeb 2019. aasta suve teise poolde ning mõnede ortofotol kuvatud fotode tegemise suund ei vasta tegelikkusele.
58.PRIA märgib 22.12.2020. a täiendavas seisukohas, et Riigikohtu 29.09.2020. a otsuse nr 3-18-305 seisukohad erinevad oluliselt PRIA senisest aastate pikkusest praktikast ning Euroopa Komisjoni poolt ette antud juhenditest seonduvalt võrdlusmaatükkide pindalade ja piiride määratlemisega, taotleja vastutuse ulatusega, toetuse tagasi nõudmise alustega ning puude ja põõsastega kaetud alade toetusõiguslikkuse määratlemisega.
59.PRIA leiab, et Riigikohtu asjas nr 3-18-305 väljendatud seisukoht ei ole määrav, sest erinevalt 2016. aastast olid 2018. aastal taotluse esitamisel kaebajale ette antud ja teada täpsed toetusõigusliku maa piirid ja pindalad, mida apellandil oli võimalik aluseks võtta taotluse esitamisel 2018. aastal. Haldusasjas nr 3-18-305 oli arutlusel 2016. aastal taotletud toetuse tagasi nõudmine, kuid käesolevas asjas on vaidluse all 2018. aastal taotletud toetuse vähendamine. Kaebaja oli 21.05.2018. a esialgset taotlust esitades juba teadlik põllumassiivide uuendatud pindaladest, kuid ei lähtunud teadlikult talle nähtavaks tehtud põllumassiivide registri uuendatud andmetest põllumassiivide pindalade kohta. Riigikohus ei seadnud asjas nr 3-18-305 kahtluse alla abikõlblikest aladest võsastunud ehk tihedalt puittaimedega kaetud alade, liigniiskete alade või puitunud pillirooga alade toetusõiguslikust põllumaast välja arvamise metoodikat. Üksikute puudega võrdsustatud kadakatega kaetud alad, mille PRIA käesolevas asjas abikõlbliku maa hulgast välja arvas, kuid milles Riigikohus PRIA senisest praktikast erinevale seisukohale asus, moodustavad antud asjas kokku kõigest 1,56 hektarit. Ülejäänud väljaarvamised kõnealustelt
massiividelt on seotud tihedalt kasvavate erinevat liiki puudega (sh erinevas mõõdus tihedalt kasvavad kadakad), mis on arvestatud võsastunud aladeks.
60.Kohapealse kontrolli kontrollaruande järgi on põllumassiivil nr 42852049912 asuv põld nr 306/1 loetud mittetoetusõiguslikuks 0,1 ha ulatuses põhjusel, et massiivist mõõdeti välja kadakad. Ühtset pindalatoetust taotleti selle põllule 1,70 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 1,69 ha, mis teeb kokku 0,01 ha mittetoetusõiguslikku ala. Väljamõõdetud 0,01 ha on tihedalt kadakatega kaetud, kuid üksikute kadakatega alasid ei tuvastatud.
61.Põllumassiivil 42852171135 oli kaks põldu – nr 306-1 ja nr 206. Põllule nr 306 taotleti ühtset pindalatoetust 4,75 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 3,03 ha, mis teeb kokku 1,72 ha abikõlblikust alast välja mõõdetud võsastunud ala. Põllul nr 306 moodustab 0,37 ha üksikute kadakatega ala. Samal massiivil asuvale põllule nr 206 taotles kaebaja toetust 5,6 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena jäi 5,38 ha, mis teeb kokku 0,22 ha abikõlblikust alast välja mõõdetud võsastunud ala. Põllul nr 206 üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas 0,15 ha.
62.Põllumassiivil nr 42952078079 asusid ühtse pindalatoetuse taotlusel märgitud põllud nr 204 ja 205. Ühtset pindalatoetust nendele põldudele taotleti kokku 114,78 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 107,31 ha, mis teeb kokku 7,47 ha puittaimedega kaetud ala. Põllust 204 (taotletud 73,86 ha) mõõdeti 2018. aastal välja roostik 2,09 ha ulatuses (sarnaselt 2017. aastale). Ülejäänud välja mõõdetud pinnad põllul nr 204 on seotud puude ja kadakatega 5,27 ha ulatuses, millest üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas ca 0,38 ha. Põllust nr 205 välja mõõdetud pinnast on (sarnaselt 2017. aastaga) seotud puude ja kadakatega (osaliselt madal, aga kõik tihe kadastik, kus üksikuid kadakaid ei tuvasta). Põld mõõdeti teisest servast suuremaks hooldatud roostiku arvelt ja seega jäi lõplik pinna erinevus ainult 0,11 ha.
63.Põllumassiivil nr 43052038876 asuv põld nr 204/1 loeti abikõlbmatuks 0,02 ha ulatuses. Ühtset pindalatoetust sellele põllule taotleti kokku 3,19 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 3,17 ha, mis teeb kokku 0,02 ha puittaimedega kaetud ala. Põllu nr 204/1 üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas 0,02 ha.
64.Kontrolli aktil märgitud põllumassiivil nr 43052187549 asuv põld nr 303 loeti abikõlbmatuks 0,01 ha ulatuses. Ühtset pindalatoetust sellele põllule taotleti kokku 1,75 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 1,74 ha. Abikõlblikust alast mõõdeti välja tee. Kadakatega siin tegemist ei olnud.
65.Põllumassiivil nr 43152117710 asuvale põllule nr 203/1 taotles kaebaja ühtset pindalatoetust kokku 3,46 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 2,68 ha, mis teeb kokku 0,78 ha. Põllul nr 203/1 mõõdeti liigtihedaid puudega alasid välja 0,49 ha ulatuses, millest ca 0,33 ha on üksikute puudega seotud (seal on nii mände kui kadakaid). Välja mõõdetud pinnast 0,29 ha oli roostik.
66.Põllumassiivil nr 43152125985 asuv põld nr 302/1 arvestati abikõlbmatuks 0,55 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja võsa. Toetust selle põllule taotleti 1,24 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 0,69 ha, mis teeb kokku 0,55 ha võsastunud ala. Põllu nr 302/1 üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas on 0,07 ha.
67.Põllumassiivil nr 43252103599 asuv põld nr 302 arvestati abikõlbmatuks 1,29 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja kadakad (enamuses) ja teised puittaimed, mis moodustasid võsa. Ühtset pindalatoetust selle põllule taotleti 4,73 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 3,44 ha, mis teeb kokku 1,29 ha võsastunud ala. Samal põllumassiivil asub ka põld nr 202, mis arvestati abikõlbmatuks 3,71 ha ulatuses sellel põllul kasvava võsa tõttu. Pindalatoetust taotleks apellant
sellele põllule 25,24 ha-le, kuid mõõtmise tulemusena saadi 21,53 ha, mis teeb kokku 3,71 ha võsastunud ala. Põllul nr 302 üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala on 0,24 ha. Põllu nr 202 pinna vähendamine on ulatuses seotud tihedalt kasvavate puudega või puude gruppidega (üksikuid kadakaid ei tuvasta) – ülejäänu oli liigniiskuse ja roostikuga seotud. Kaasatud haldusorgani arvamus
68.Ringkonnakohus kaasas 13.01.2021. a määrusega kaasatud haldusorganina Maaeluministeeriumi. Maaeluministeerium ei nõustu arvamuses apellatsioonkaebusega ja vaidleb sellele vastu.
69.Maaeluministeerium peab keskse tähtsusega küsimusteks, kas kadakas on puu või põõsas ning kas kadakaid tuleks piirnormi 50 puud hektari kohta kohaldades pidada puudeks. Mis tahes puude ja puittaimede puhul on tähtis hinnata seda, kas ja kui suures ulatuses sellised taimed konkreetsel maal põllumajandustegevust takistavad. Seepärast ei ole alust välistada kadakaid 50 puu piirnormi hindamisel puude hulgast, sest tiheda võraga kadakad võivad takistada põllumajandustegevust, nt karjatamist isegi rohkem kui üksik hõreda võraga puu. Kadakas ei ole loomade poolt söödav rohttaim. Kadakas ei liigitu selliseks abikõlbulikuks taimeks, mida võib määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h mõttes püsirohumaal vähesel määral lubada. Seega on PRIA selgitused ja hindamismetoodika, kas ja millises ulatuses kadakate olemasolu põllumajandustegevust piirab või vähendab, kooskõlas asjassepuutuvate õigusaktide ning suunistega, mida Komisjon kadakate osas väljendanud. Kuna PRIA senine praktika ning Euroopa Komisjoni seisukohad ja juhendid lähevad lahku Riigikohtu vastavasisulistest seisukohtadest, tuleks taotleda Euroopa Kohtult eelotsust, et saada lõplik selgus küsimuses, kas kadakate käsitlemine üksikute puudena on kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg-ga 3 ning määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktiga h.
70.Tulenevalt määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktist h (mis avab püsirohumaa ja püsikarjamaa mõiste) ei või kuni 50% põllust olla kaetud põõsaste või puudega. Vastasel korral muutuks sisutühjaks delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 ja selle alusel riigisisese määrusega kehtestatud nõue, mille kohaselt arvatakse põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud. Samuti on riigisisese määrusega kehtestatud nõue, et põllumassiivi toetusõiguslikust pinnast arvatakse välja üle 0,01 hektari suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik (näiteks puudesalu). Neid nõudeid tuleb arvestada maa toetusõiguslikkuse hindamisel ning nende eesmärgiks on tagada, et toetust ei makstaks maa kohta, millel ei ole võimalik põllumajanduslikku tegevust läbi viia. Nii puudesalu, mis on suurem kui 0,01 hektarit kui ka põld, kus on hektari kohta rohkem kui 50 puud, põõsast või puittaime, ei ole käsitletav toetusõigusliku maana.
71.Ühtse pindalatoetuse saamiseks on maa toetusõiguslikkuse üle otsustamise puhul vajalik hinnata, kas seda maad saab kasutada põllumajanduslikuks tegevuseks või mitte. Liigniiskus ega mitmed teised mõisted ei ole tõepoolest määratletud Euroopa Liidu õigusaktides ega maaeluministri määrustes. Neid mõisteid kasutatakse tavapärases tähenduses. Nende sõnade kaudu kirjeldatakse seda, kas konkreetsel maal on põllumajanduslik tegevus võimalik või mitte.
72.Lõppastmes on vaidlus seotud olulise Euroopa Liidu põllumajandustoetuste õiguses kehtiva ja Euroopa Kohtu senises praktikas (vt 05.03.2019. a otsus C-349/17, p 122 ja 01.10.2020. a otsus C-743/18, p-d 57–64) kinnitust leidnud põhimõttega, et kui toetus on sõltumata põhjusest makstud abikõlbmatu maa kohta, eelkõige rohumaa kohta, millel põllumajanduslik tegevus ei ole üldse või vähemalt samaväärselt võimalik kui tavapärastes püsirohumaa tingimustes, tuleb toetus tagasi nõuda. Kui Euroopa Komisjoni läbiviidavas finantsvahendite kasutamise järelevalve
menetluses ilmneb, et teatavad liikmesriigi poolt toetuskõlblikeks loetud maatükid ei vasta ette nähtud abikõlblikkuse kriteeriumidele, nt abikõlblikuks loetud alad on kaetud puittaimedega selliselt, et need siiski ei vasta nõutavatele kriteeriumidele ning sellest tulenevalt on liikmesriik määranud abikõlbliku pindala lubatust suuremas ulatuses, võib komisjon liikmesriigi suhtes kohaldada tagasiulatuvalt ja mitme varasema aasta kõigi pindalatoetuste osas märkimisväärseid finantskorrektsioone, mis lõppastmes kahjustab kogu põllumajandussektori finantshuve. PRIA halduspraktika muutmisega võib kaasneda finantskorrektsiooni oht. Seetõttu tuleks käesolevas asjas pöörduda eelotsuse saamiseks Euroopa Kohtu poole küsimusega, kas traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h tähenduses ei takista, on või ei ole alust pidada üksikuteks puudeks delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 tähenduses. Menetlus
73.Ringkonnakohus peatas 24.04.2020. a määrusega käesolevas asjas menetluse põhjendusega, et sarnaste asjaoludega asjas nr 3-18-305 võttis Riigikohus kaebaja kassatsioonkaebuse menetlusse.
74.Riigikohus tegi 29.09.2020 asjas nr 3-18-305 otsuse, milles rahuldas kaebaja kassatsioonkaebuse ning tühistas PRIA haldusaktid. Muuhulgas leidis Riigikohus seoses rannakarjamaadel kasvavate kadakatega, et üksikute puudega kaetud aladest tuleb eristada metsatukki ja võsastunud alasid, kus karjatamiseks sobiva alusrinde kasv on takistatud. Need tuleb määruse nr 22 § 5 lg 1 järgi toetusõiguslikust pinnast välja arvata, kui need metsatukad ja võsastunud alad on suuremad kui 0,01 ha. Üksikute puude puhul arvatakse määruse nr 22 § 5 lg 5 järgi toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud, kusjuures keskmist puude arvu hektari kohta tuleb arvestada tervel põllul, mitte ainult puudealusel maal, nagu on teinud PRIA (otsuse p-d 17–17.2). Samuti märkis Riigikohus, et kadakate puhul tuleb arvestada seda, et traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist ei takista, ei ole alust pidada üksikuteks puudeks (otsuse p 18).
75.Ringkonnakohus uuendas 12.11.2020. a määrusega asjas menetluse ning vaatas asja läbi 20.01.2021. a toimunud kohtuistungil. Ringkonnakohus võttis muuhulgas istungil määrusega asja materjalide juurde 20.01.2021. a toimunud kohtuistungi protokolli asjas nr 3-18-1191.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
76.Ringkonnakohus rahuldab apellatsioonkaebuse ja tühistab halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse, tühistab PRIA 10.12.2018. a otsused nr 12-6/18/1007 ja nr 12-6/18/985 osas, milles PRIA jättis kaebaja toetusetaotluse rahuldamata, ja PRIA 01.03.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/10-2 ning kohustab PRIA-t kaebaja 14.06.2018. a ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotlus ja maksetaotlus nr 110181113164 uuesti läbi vaatama, arvestades käesoleva otsuse põhjendusi. Ringkonnakohus jätab rahuldamata PRIA ja Maaeluministeeriumi taotlused küsida Euroopa Kohtult eelotsust.
77.Ringkonnakohus käsitleb esmalt PRIA otsuste ja vaideotsuse materiaalset (I) ja seejärel formaalset õiguspärasust (II). Siis hindab ringkonnakohus eelotsuse küsimise põhjendatust (III), lahendab täiendavate tõendite küsimuse (IV) ning lõpuks apellatsioonkaebuse ja menetluskulude küsimuse (V).
I
78.Pooled vaidlevad ka apellatsiooniastmes selle üle, kas PRIA-l oli faktiline ja õiguslik alus määrata kaebajale 10.12.2018. a otsustega nr 12-6/18/1007 ja 12-6/18/985 ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust taotletud pinna (494,78 ha) asemel 15,78 ha võrra väiksema pinna (479 ha) eest. Toetusõigusliku pindala vähendamise õiguslikud alused
79.PRIA 10.12.2018. a otsustes nr 12-6/18/1007 ja 12-6/18/985 ei ole ära toodud toetuse väiksemas ulatuses maksmise õiguslikke aluseid, vaid viidatud on üksnes üldiselt määrustele nr 1306/2013 ja 1307/2013, delegeeritud määrusele nr 640/2014, komisjoni delegeeritud määrusele (EL) nr 639/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1307/2013, (delegeeritud määrus nr 639/2014), rakendusmäärusele nr 809/2014, ELÜPS
4.ptk 1. jaole, määrusele nr 32 ning põllumajandusministri 14.01.2015. a määrusele nr 4 „Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded“ (määrus nr 4).
80.Seevastu on PRIA 01.03.2019. a vaideotsuses nr 12-4/19/10-2 viidanud muuhulgas ka määruse nr 32 §-dele 3–7 ning määruse nr 22 §-le 5.
81.Ringkonnakohus palus kohtuistungil PRIA-l toetusõigusliku pindala vähendamise õiguslikke aluseid täpsustada. PRIA esindaja määratles toetusõigusliku pindala vähendamise õiguslike alustena määruse nr 32 § 3 lg 2 ja § 4, delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 ning määruse nr 22 § 5 lg 5.
82.Määrus nr 32 on kehtestatud mh ELÜPS § 13 lg 2 alusel, mille kohaselt kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega nõuded tegevusele, millega hoitakse põllumajandusmaad karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras. Määruse nr 32 § 3 lg 2 näeb ette, et põllumajandusmaal, millel tegeletakse määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega, peab olema välistatud ebasoovitava taimestiku ulatuslik levik ning seda maad peab olema võimalik kasutada järgmisel kasvuperioodil põllumajanduslikuks tegevuseks ilma lisakuludeta. Selles normis viidatud määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p c järgi on „põllumajanduslik tegevus“ i) põllumajandustoodete kasvatamine või tootmine, sealhulgas saagikoristus, lüpsikarja pidamine, põllumajandusloomade aretamine ja pidamine, või ii) põllumajandusmaa hoidmine karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ilma tavapärasest erinevaid põllumajandusmeetodeid või -masinaid vajava ettevalmistava tegevuseta, lähtudes kriteeriumidest, mis liikmesriigid määravad kindlaks komisjoni poolt kehtestatud raamistikust lähtudes, või iii) liikmesriikide poolt määratletud minimaalne tegevus põllumajandusmaal, mis on looduslikult karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras.
83.Määruse nr 32 § 4 sätestab põllumajandusliku tegevuse nõuded ja on seitsmelõikeline. Iseäranis sätestab määruse nr 32 § 4 lg 7, et põllumajandusmaa vastavus § 3 lg-s 2 sätestatud nõudele peab olema visuaalselt tuvastatav kogu taotlusel märgitud põllumajandusmaal.
84.Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 sätestab: „Üksikute puudega põldu käsitatakse toetuskõlblikuna, kui on täidetud järgmised tingimused: a) põllumajandustegevusega on võimalik tegelda samamoodi nagu puudeta põldudel samas piirkonnas ning b) puude arv hektari kohta ei ületa teatavat maksimumtihedust.“ Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 2 sätestab: „Liikmesriigid lähtuvad esimese lõigu punktis b osutatud maksimumtiheduse kindlaksmääramisel traditsioonilistest taimekasvatustavadest, loodusoludest ja keskkonnakaitsekaalutlustest ning annavad sellest teada. See ei või olla suurem kui 100 puud
hektari kohta. Selline piirang ei kehti siiski määruse (EL) nr 1305/2013 artiklites 28 ja 30 esitatud meetmete suhtes.“ Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 3 sätestab: „Käesolevat lõiget ei kohaldata korduvat saaki andvate üksikute viljapuude suhtes, selliste üksikute puude suhtes, mida on võimalik kasutada karjatamise eesmärgil, ega selliste püsirohumaade suhtes, kus on üksikuid maastikuelemente ja puid, kui asjaomane liikmesriik on otsustanud kohaldada proportsionaalset süsteemi kooskõlas artikliga 10.“ Teadaolevalt ei ole Eesti otsustanud kohaldada kadakakarjamaade suhtes delegeeritud määruse nr 640/2014 artiklis 10 maastikuelementide ja puudega püsirohumaade jaoks ette nähtud fakultatiivset proportsionaalset süsteemi.
85.Määrus nr 22 on kehtestatud ELÜPS § 99 lg 5 alusel, mille kohaselt kehtestab põllumassiivi kaardi koostamise, põllumassiivi piiripunktide määramise, põllumassiivile unikaalse numberkoodi andmise, põllumassiivil asetsevate maastikuelementide ja põllumassiivi toetusõigusliku pindala määramise tingimused ja korra ning põllumassiivi kasutamise kohta esitatavad andmed ja nende esitamise korra valdkonna eest vastutav minister määrusega. Määruse nr 22 § 5 lg 5 kohaselt arvatakse põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud. Samas näeb ka ELÜPS § 13 lg 3 ette, et põllumajandusmaa pindala määramisel võetakse arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 ha, sealhulgas kuni kahe meetri laiune hekk, kraav, piire, traditsiooniline maastikuobjekt või muu maastikule iseloomulik vorm, võttes seejuures arvesse, et ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud määruse nr 1306/2013 art 76 lg 2 punkti c alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud tingimustel. Määruse nr 1306/2013 artiklile 76 viitab alusena iseäranis delegeeritud määrus nr 640/2014. Järelikult on ka delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 kehtestatud määruse nr 1306/2013 alusel.
86.ELÜPS § 13 lg 7 kohaselt võib valdkonna eest vastutav minister määrusega kehtestada erandina ELÜPS § 13 lg-st 3 maa-alad, millel kasvab enam kui 50 puud ühe hektari kohta ja mida traditsiooniliselt kasutatakse loomade karjatamiseks ning mille toetusõigusliku pindala määramisel kohaldatakse määruse nr 1306/2013 art 76 lg 2 punkti c alusel kehtestatud õigusaktis sätestatut. Kadakakarjamaade kohta ei ole Eesti määruseandja võimalusena ette antud traditsioonilise karjamaa erandit siiski kehtestanud.
87.Kaebaja on korduvalt osutanud sellele, et arvestada tuleb ka määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h sätestatud püsirohumaa definitsiooni, mille kohaselt on püsirohumaa ja püsikarjamaa (koos „püsirohumaa“) maa, mida kasutatakse rohu või muude rohttaimede kasvatamiseks kas looduslikul viisil (isekülvi teel) või harimise teel (külvamise teel), ning mis ei ole põllumajandusliku majapidamise külvikorraga hõlmatud viis aastat või kauem; see võib hõlmata muid liike, nagu karjatamiseks sobivad põõsad ja/või puud, tingimusel et rohi või muud rohttaimed jäävad valdavaks, samuti, liikmesriikide otsuse korral, karjatamiseks sobiv ja kohalike tavadega seotud maa, kus rohi ja muud rohttaimed ei ole tavapäraselt karjamaal ülekaalus. Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h nimetatud „püsirohumaa“ liigitub art 4 lg 1 punkti e mõttes koos põllumaa, püsikarjamaa või püsikultuuride all oleva alaga „põllumajandusmaa“ alla. Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p c alapunkt ii järgi on põllumajanduslik tegevus põllumajandusmaa hoidmine karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ilma tavapärasest erinevaid põllumajandusmeetodeid või -masinaid vajava ettevalmistava tegevuseta, lähtudes kriteeriumidest, mis liikmesriigid määravad kindlaks komisjoni poolt kehtestatud raamistikust lähtudes. Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 2 paneb liikmesriigile kohustuse määrata kindlaks kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama, et täita kohustust hoida põllumajandusmaa karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras, nagu on osutatud lg 1 p c alapunktis ii. Samas annab määrus nr 1307/2013 komisjonile õiguse võtta kooskõlas artikliga 70 vastu delegeeritud õigusakte, millega
kehtestatakse: a) raamistik, millest lähtuvalt liikmesriigid kehtestavad kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama, et täita kohustust hoida põllumajandusmaa karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras, nagu on osutatud lg 1 p c alapunktis ii; b) raamistik, millest lähtuvalt liikmesriigid määratlevad minimaalse tegevuse põllumajandusmaal, mis on looduslikult karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras, nagu on osutatud lg 1 p c alapunktis iii; c) kriteeriumid, et määrata kindlaks rohu ja muude rohttaimede ülekaal, ja kriteeriumid, et teha kindlaks lg 1 punktis h osutatud kohalikud tavad (art 4 lg 3). Peale selle annab määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h liikmesriigile koguni volituse laiendada rohumaa definitsiooni ja hõlmata sellega ka sellised traditsioonilised karjamaad, kus rohttaimed ei ole valdavad, kuid seda volitust ei ole Eesti riik teadaolevalt kasutanud.
88.Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 1 punktide a ja h kohaselt täiendatakse nimetatud määrusega muuhulgas toetuse andmisest täielikult või osaliselt keeldumise või selle täieliku või osalise tühistamise tingimusi ning toetuse arvutamise aluseid, sh kehtestatakse eeskirjad selle kohta, kuidas tegutseda juhtudel, kui toetuskõlblikel aladel on maastikuelemendid või puud. Sellest nähtuvalt sooviti puude või muude maastikuelementidega põldude osas määrustes nr 1306/2013 ja 1307/2013 kajastatud tingimusi täpsustada.
89.Täiendavalt osutab ringkonnakohus ka delegeeritud määruse nr 640/2014 preambuli punktile 12, mis näeb ette: „Selliste põldude puhul, mida kasutatakse kas põllumaana või püsirohumaana ja millel kasvavad puud, tuleks kehtestada tingimused puude olemasolu ja nende mõju kohta niisuguste alade toetuskõlblikkusele. Õiguskindluse huvides tuleks kehtestada puude maksimaalne kasvutihedus, mille määravad kindlaks liikmesriigid, lähtudes traditsioonilistest taimekasvatustavadest, loodusoludest ja keskkonnakaitsest.“
90.Ringkonnakohus täpsustab halduskohtu seisukohta Euroopa Liidu määruste omavaheliste suhte võrdväärsuse osas ja osutab sellele, et käesolevas haldusasjas viidatud määrused nr 1306/2013 ja 1307/2013 ning delegeeritud määrus nr 640/2014 on oma õigusjõult samaväärsed üksnes selles osas, mis puudutab Euroopa Liidu õiguse esimust võrreldes siseriikliku õigusega. Seoses Euroopa Liidu määruste omavahelise suhtega tuleb aga silmas pidada järgnevat. Määrused nr 1306/2013 ja 1307/2013 on Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artiklite 288 ja 289 alusel antud Euroopa Liidu legislatiivaktid ja sellistena Euroopa Liidu sekundaarõiguse aktid. Delegeeritud määrus nr 640/2014 on seevastu antud määruse nr 1306/2013 alusel. Tegemist on ELTL artikli 290 mõttes delegeeritud määrusega, mis ei ole Euroopa Liidu õiguskorra põhimõtete järgi legislatiivakt, vaid kujutab endast Euroopa Liidu tertsiaarõiguse akti. Delegeeritud määrus nr 640/2014 on niisiis õigusloogiliselt Euroopa Liidu normihierarhias määrustest nr 1306/2013 ja 1307/2013 aste madalamal ja peab järelikult olema nendega kooskõlas (vt nt U. Haltern, Europarecht, I. kd, 3. väljaanne, Tübingen 2017, äärenr 902). Selles osas on kaebajal õigus.
91.Siiski ei nõustu ringkonnakohus väitega, et määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h sätestatud „püsirohumaa“ definitsiooni ja delegeeritud määruse nr 640/2014 vahel on vastuolu. Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 ei kitsenda määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h sätestatud püsirohumaa mõistet karjamaa osas, sest mõlemad normid sätestavad kolm karjamaa toetusõiguslikkuse kriteeriumit: esiteks peab tegemist olema püsirohumaaga, teiseks peab maa olema karjatamiseks sobiv ehk karjatamine peab olema võimalik ning kolmandaks ei tohi puude arv hektari kohta ületada teatud kindlat arvväärtust, milleks Eestis on ELÜPS § 13 lg 3 ja määruse nr 22 § 5 lg 5 kohaselt 50 puud hektari kohta. Lisaks tuleb silmas pidada, et delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 kehtib oma sõnastuselt ainult üksikute puudega põldude suhtes.
92.Ringkonnakohus juhib PRIA ja Maaeluministeeriumi tähelepanu sellele, et Euroopa Liidu õiguse järgi ei ole lubatud siseriikliku õigusega ülereguleerida Euroopa Liidu määruse otsekohalduva normiga sätestatut, sest sellega võidakse lubamatult kitsendada Euroopa Kohtu ainupädevust tõlgendada Euroopa Liidu õigusakte (vt põhjapanevalt EKo 10.10.1973, 34/73, p 10 j). Sellest tulenevalt kahtleb ringkonnakohus selles, kas määruse nr 32 § 3 lg-t 2 saab üldse käesolevas kontekstis kohaldada. Samas puudub selle normi kohaldamiseks vajadus, kuna sarnased nõuded on sätestatud ka Euroopa Liidu õigusaktides. Eelnevast tulenevalt loeb ringkonnakohus toetusõigusliku pindala kindlaksmääramise õiguslikeks alusteks käesoleval juhul mitte PRIA nimetatud määruse nr 32 § 3 lg 2, vaid määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h, delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3, ELÜPS § 13 lg 3 ja määruse nr 22 § 5 lg 5. Püsirohumaa
93.Maaeluministeeriumi järgi on määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktis h sätestatud püsirohumaa puhul tegemist sisuliselt raamiga, mida ülejäänud normistik täpsustab. PRIA ei ole püsirohumaa mõistet oma põhjendustes käsitlenud. Kaebaja leiab, et püsirohumaa võib hõlmata muid liike, nagu karjatamiseks sobivaid põõsaid ja/või puid tingimusel, et rohi või muud rohttaimed jäävad valdavaks.
94.Püsirohumaaga on määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h mõttes tegemist siis, kui rohttaimed on ülekaalus või – kui rohttaimed ei ole ülekaalus – on maa sellest hoolimata kohalikke tavasid arvestades karjatamiseks sobiv. Ringkonnakohus on seisukohal, et püsirohumaa kindlaksmääramisel tuleb sellest tulenevalt ennekõike hinnata, kas rohttaimed on ülekaalus. Rohttaimede ülekaal on täpsemalt sätestatud delegeeritud määruse nr 639/2014 artiklis 6, mis näeb ette 50% rohttaimestiku kriteeriumi põllu arvestuses. Põld on seejuures määruse nr 1306/2013 art 67 lg 4 p a järgi ühtne maatükk, mille on deklareerinud üks põllumajandustootja ja millel ei kasvatata rohkem kui üht põllukultuurirühma. Sama punkt annab peale selle liikmesriikidele volituse näha põllu mõiste täiendavaks piiritlemiseks ette lisakriteeriume. Eelnevast tulenevalt tuleb käsitleda püsirohumaana põldu, mille pindalast rohkem kui 50% moodustavad seal kasvavad rohttaimed, ning põldu, millel rohttaimed ei ole ülekaalus, kuid mis on sellest hoolimata kohalikke tavasid arvestades karjatamiseks sobiv.
95.Käesoleval juhul ei ole vaidlust selles osas, et kaebaja kõik käesoleva vaidluse esemeks olevad põllud on püsirohumaad määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h tähenduses, sest nende pindalast rohkem kui 50% moodustavad seal kasvavad rohttaimed. Sobivus karjatamiseks/karjatamise võimalikkus
96.Määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h järgi peab olema püsirohumaal võimalik tegeleda põllumajandustegevusega, milleks on käesoleval juhul karjatamine. Määruse nr 22 § 5 lg 2 kohaselt võetakse põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala määramise korral aluseks põllumassiivi kogupindala põllumassiivi kaardil olevate piiripunktide järgi; saadud pindalast arvatakse maha põllumassiivil paiknev üle 0,01 hektari suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik. Määruse seletuskirja kohaselt võib selliseks maa-alaks olla näiteks ehitiste alune pindala, kivihunnik jne.1 Põllumassiivi toetusõiguslikust pindalast tuleb niisiis maha arvata iga üle 0,01 ha (100 m2) suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik. Seevastu tuleb toetusõigusliku pindala sisse arvata väiksemad kui 100 m2 maa-alad, kus põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik.
Vt http://eelnoud.valitsus.ee/main, toimiku nr 15-0195/01, eelnõu seletuskiri, lk 3
97.Selle kriteeriumi raames analüüsib ringkonnakohus PRIA etteheiteid seoses võsa, põõsaste, liigniiskuse ja roostikuga. Kaebaja leiab, et ükski õigusakt ei defineeri mõisteid „võsastunud“, „kadakased“, „pillirooga kaetud“, „liigniisked“, mistõttu nende kasutamine toetusõiguslikkuse hindamisel kitsendab oluliselt õigusaktides toodud toetusõigusliku püsirohumaa mõistet.
98.PRIA märkis 02.03.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/10-2 põhjendustes, et kuna kaebaja põllumassiivide piire uuendati 2017. aastal kohapealse kontrolli tulemuste alusel, siis teostati kaebaja pindalatoetuse taotluse- ja maksetaotluse osas vaid halduskontrolli. Põllumassiivide nr 42952078079, 43052038876 ning 43252103599 piire suurendati vastavalt 3,99 ha, 0,02 ha ning 0,8 ha, kuna ortofotodelt oli tuvastatav puittaimede eemaldamine. Ülejäänud maa osas kinnitasid PRIA arvates ka 2018. aasta ortofotod 2017. aastal teostatud kontrolli tulumusi: toetusetaotlusel üle põllumassiivi piiri taotletud alade osas tuvastas PRIA endiselt, et puittaimede tihedus ületab lubatud piiri, mistõttu ei saanud PRIA neid põllumassiivide pindala hulka arvata. Konkreetsemat põhjendust vaideotsuses ei sisaldunud.
99.Lisaks esitas PRIA kohtule 12.06.2018. a pindalatoetuse- ja maksetaotluse esialgse kontrolli teatise nr 12-1/18/3271 (tl I–90–91) ning 18. ja 19.05.2017. a põllumassiivi kohapealse kontrolli akti nr 12-11/17/259 põllumassiivi nr 42852049912 kohta, nr 12-11/17/264 põllumassiivi nr 42852171135 kohta, nr 12-11/17/265 põllumassiivi nr 42952078079 kohta, nr 12-11/17/271 põllumassiivi nr 43052038876 kohta, nr 12-11/17/283 põllumassiivi nr 43052187549 kohta, nr 12-11/17/291 põllumassiivi nr 43152125985 kohta, nr 12-11/17/297 põllumassiivi nr 43252103599 kohta. Kõigile PRIA poolt käesolevas haldusasjas esitatud kontrolli aktidele on tehtud märge „Seotud kirjaga 12-4/17/111“, mis tähendab, et need olid ajendatud PRIA poolt 25.01.–09.03.2017 läbi viidud kaebaja põllumassiivide piiride ning maksimaalse toetusõigusliku pindala uuendamise toimingutest ning nende peale kaebaja 16.05.2017 esitatud vaidest (lähemalt käsitletud haldusasjas nr 3-18-1191). Kontrolli aktidele on märgitud „välja mõõdetud kadakad“ (kontrolli akt nr 12-11/17/259), „välja mõõdetud kadakad ja võsa“ (kontrolli akt nr 12-11/17/271), „välja mõõdetud kadakad, võsa ja pilliroog“ (kontrolli aktid nr 12-11/17/264, 12-11/17/297), „välja mõõdetud kadakad, võsa, põõsad, pilliroog“ (kontrolli akti nr 12-11/17/265). Lisaks on kontrolli aktil nr 12-11/17/265 märge: „Ala, mis jääb Käina alevikust lõunasse on kaetud osaliselt veega (kataster 36801:001:08432). Pilliroogu on talvel osaliselt lõigatud, need alad on mõõdetud massiivi sisse. [...] Pilliroo all ei ole taimestikku, kasvab väike roheline pilliroog.“ Kontrolli aktil nr 12-11/17/291 on märge: „Lõunas kasvab võsa.“
100.PRIA on selgitanud ka kohapealse kontrolli läbiviimise meetodit. PRIA lähtub kohapealse kontrolli teostamisel põllul asetsevate puude (põõsaste) tiheduse hindamisel enda selgituste kohaselt sellest, et puud ja põõsad ei tohiks põllul paikneda üksteisele lähemal kui 8 m. Nimetatud vahemik on PRIA selgituste kohaselt välja arvutatud järgmiselt: kui 50 puud (põõsast) paiknevad hajusalt võrdsete vahemikega 1 ha suurusel ruudukujulisel põllul, siis ei ole puude (põõsaste) maksimaalne lubatud tihedus põllul ületatud. Lähtuvalt sellest mõõdetakse kohapealses kontrollis tihedamalt asetsevaid puude (põõsaste) gruppe, kus puud (põõsad) asuvad üksteisele lähemal kui 8 m ning hiljem geoinfosüsteemis andmete töötlemisel selgub, kas need moodustavad kokku vähemalt 0,01 ha suuruse ala, mis siis arvatakse määruse nr 22 § 5 lg 2 alusel maksimaalse toetusõigusliku pindala hulgast välja.
101.Ringkonnakohus märgib, et eeltoodud kirjelduste pinnal on väga keeruline kohtulikult kontrollida, kas vaidlusalused pindalad olid välja arvatud osas tõepoolest sellised, millel põllumajanduslik tootmine ei olnud võimalik. Näiteks kõige põhjalikuma kirjeldusega kontrolli akt nr 12-11/17/265 ütleb ühelt poolt, et pilliroo all ei ole taimestikku, kuid lisab samas, et kasvab väike roheline pilliroog. Kaebaja väitis istungil, et lehmad söövad noort pilliroogu ka eelmise aasta kõrte vahelt. Ringkonnakohus peab seda usutavaks. Ka Keskkonnaamet märgib näiteks
oma infomaterjalis: „Pilliroog on väärtuslik loomasööt.“2 Ringkonnakohtu jaoks jääb ebaselgeks, kui kõrge ja tihe oli pilliroog, mis kasvas PRIA poolt välja mõõdetud alal, ning kas see tegelikult takistas lehmade ligipääsu all kasvavale väikesele rohelisele pilliroole, mis on väärtuslik loomasööt. Hõredam eelmise aastane pilliroog ei pruugi takistada lehmade ligipääsu all kasvavale noorele pilliroole, sest nad lükkavad selle lihtsalt laiali. Samas ilmselt teatavast vana pilliroo tiheduse astmest muutub ligipääs noorele pilliroole sedavõrd ebamugavaks, et ei saa enam pidada tõenäoliseks, et loomad seda sööma läheksid. Wikipedia andmetel kaob pilliroog seal, kus pidevalt kariloomi karjatatakse, kuid võib soodsates tingimustes vegetatiivselt levida kiirusega 5 m aastas.3 Sellest nähtub, et ala, kus pilliroog kasvab, võib aastate lõikes oluliselt erineda. Kui pillirooga kaetud ala võib aastas 5 m võrra nihkuda, siis oleks ilmselt vajalik selliste alade iga-aastaseks hindamiseks ja vajadusel väljamõõtmiseks selgema metoodika väljatöötamine, mis võimaldaks ka kohtul mitu aastat hiljem kontrollida PRIA hinnangut. Kokkuvõttes leiab ringkonnakohus, et ei saa esitatud tõendite pinnal nõustuda PRIA põhjendustega pilliroo osas. Ka määruse nr 32 § 4 lg-s 7 ette nähtud põllu karjatatavuse visuaalse tuvastamise nõue ei pruugi olla piisav, et hinnata põllu karjatatavust kohtulikult kontrollitavalt. Pillirooga kaetuse kohapealne visuaalne tuvastamine sõltub PRIA kontrolliametniku subjektiivsest hinnangust, mida kohtul ei pruugi olla võimalik kontrollida.
102.Võsa osas märgib ringkonnakohus järgnevat. PRIA märkis 22.12.2020. a täiendavas seisukohas põllumassiivil nr 43152125985 asuva põllu nr 302/1 kohta, et ala arvestati abikõlbmatuks 0,55 ha ulatuses, sest massiivist mõõdeti välja võsa, ja põllumassiivil nr 43252103599 asuvate põldude nr 302 ja 202 kohta, et esimesel arvestati abikõlbmatuks 1,29 ha võsastunud ala ning teisel arvestati abikõlbmatuks 3,71 ha ulatuses põllul kasvava võsa tõttu. Võsa definitsioon leidus 2018. aastal põllumajandusministri 29.08.2011. a määruse nr 75 „Maaparanduse uurimistööle esitatavad nõuded“ § 20 lg 1 p 3 lauses 2, mille järgi loeti võsaks puittaimed, mille tüve läbimõõt kännu kõrguselt mõõdetuna on 2–8 cm. Nimetatud määruse redaktsioon kehtis kuni 31.12.2018. Ringkonnakohus avaldab kahtlust, kas seda definitsiooni on võimalik kohaldada Euroopa Liidu põllumajandustoetuste valdkonnas, ja isegi kui oleks, kas sellest oleks abi karjatamiseks sobiva pindala kindlaksmääramisel. Ka Riigikohus leidis seoses rannakarjamaadel kasvavate kadakatega, et üksikute puudega kaetud aladest tuleb eristada metsatukki ja võsastunud alasid, kus karjatamiseks sobiva alusrinde kasv on takistatud; need tuleb määruse nr 22 § 5 lg 1 järgi toetusõiguslikust pinnast välja arvata, kui need metsatukad ja võsastunud alad on suuremad kui 0,01 ha (RKHKo 29.09.2020, 3-18-305, p 17.2). PRIA ei ole teinud vahet aladel, kus karjatamine ei ole võimalik selle tõttu, et seal kasvab mets, ja aladel, millel kasvavad üksikud puud. Ringkonnakohus leiab, et karjatamise võimalikkuse kontrollitavaks kriteeriumiks võiks seejuures olla näiteks metsamaa mõiste metsaseaduse (MS) tähenduses. MS § 3 lg 2 p 2 järgi on metsamaa maa, mis on pindalaga vähemalt 0,1 ha, millel kasvavad puittaimed kõrgusega vähemalt 1,3 m ja puuvõrade liitusega vähemalt 30%. Liituse protsendi määratlemine on ringkonnakohtu hinnangul seejuures oluline ka sellepärast, et see võimaldab hinnata, kas puittaimede vahel tõenäoliselt saab kasvada piisaval hulgal rohttaimi või ei saa. Näiteks sätestab ka maaparanduse seaduse alusel antud maaeluministri 20.12.2018. a määruse nr 77 „Maaparanduse uurimistöö nõuded“ (määrus nr 77) § 20 lg 5, et puistuks loetakse puittaimedega ala, kus puuvõrade liitus on 30% ja enam. Määruse nr 77 § 20 lg 7 täpsustab, et üksikute puudega maa-alal on puuvõrade liitus kuni 30%. Samas ei ole PRIA võsa mõistet metsaseaduse ega maaparandusseadusega sidunud, mistõttu ei ole ringkonnakohtul ka võimalik kontrollida, kas põldudel oli või ei olnud tõenäoliselt võimalik võsastumise tõttu välja mõõdetud ulatuses karjatada. Eelnevast tulenevalt asub ringkonnakohus seisukohale, et kuna PRIA tõepoolest ei ole võsa mõistet lähemalt sisustanud, mistõttu ei ole sellekohased etteheited
kontrollitavad, on PRIA tuginemine võsa mõistele õigusvastane. Visuaalse tuvastamise nõude kohta eelpool öeldu kehtib ka võsa osas.
103.Põõsaste kohta märgib ringkonnakohus järgmist. Põõsaste esinemisele on PRIA viidanud 04.10.2019. a seisukohas nr 12-4/19/10-14. Esiteks on määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h järgi olemas karjatamiseks sobivad põõsad. Samas ei ole PRIA põõsastega seonduvat mõttekäiku käesolevas kohtuasjas täpsustanud, mistõttu jääb ringkonnakohtule selgusetuks, milliste põõsastega võis olla tegu ja mis osas tuleks nendega kaetud ala lugeda mittetoetusõiguslikuks. Ka põõsaste osas on, nagu juba eelnevalt märgitud, mõeldav orienteeruda näiteks metsaseaduse metsamaa definitsioonist. Ringkonnakohus leiab eelnevast tulenevalt, et üldsõnaline viide põõsastele ei ole antud kontekstis kohtulikult kontrollitav ega toetuse vähendamise põhjendusena piisav.
104.Kontrolli aktil nr 12-11/17/265 on juttu veega kaetud alast. Hilisemates dokumentides räägib PRIA aga liigniisketest aladest, täpsustamata, milliseid alasid on mõeldud. 22.12.2020. a apellatsioonkaebusele esitatud vastuse täienduses on PRIA teinud viite vaid põllumassiivil nr 43252103599 asuva põllu nr 202 kohta: „pinna vähendamine on ulatuses seotud tihedalt kasvavate puudega või puude gruppidega (üksikuid kadakaid ei tuvasta) – ülejäänu oli liigniiskuse ja roostikuga seotud.“ Täiendavalt esitas PRIA koos 11.06.2019. a seisukohaga kohtule viis fotot (tl I–114–118), mis on väidetavalt tehtud põldudest nr 204 ja 205 ja mis peaksid kinnitama, et tegemist on liigniiskete aladega. Fotodele on märgitud fotode tegemise kuupäevaks 04.04.2019. Rannaniit on Wikipedia järgi „mereäärne madal rohumaa, mis kõrgvee aegu võib jääda vee alla.“4 Ka kaebaja selgitas kohtuistungil, et liigniiskus oleneb rannaaladel mitte sademetest, vaid mere tasemest. Seega on liigniiskuse visuaalne tuvastamine rannaniitudel paljuski juhuslik sõltuvalt päevasest merevee tasemest, mis omakorda võib sõltuda tuule suunast vms. Ilmselt eeldaks rannaniitude niiskuse taseme kohtulikult kontrollitav kindlakstegemine sellist metoodikat, kus niiskust hinnatakse karjatamisperioodi kestel korduvalt, näiteks iga kuu teatud kuupäeval, arvutades välja keskmise. Alternatiiv võiks olla ortofotode alusel mingi ajaperioodi (näiteks viimase viie-seitsme aasta) keskmise rannajoone aluseksvõtmine. Ringkonnakohus osutab seoses veega kaetud alade ja/või liigniiskusega täiendavalt sellele, et silmas tuleb pidada esitatud fotode tegemise kuupäeva – 04.04.2019 – ning PRIA kontrolli aktide koostamise kuupäevi – need on koostatud 18. ja 19.05.2017. Ringkonnakohus loeb üldtuntud asjaoluks, et aprilli- ja ka maikuus võib rannaniitudel olenevalt kevadise kõrgvee tasemest olla veel oluliselt niiskem kui määruse nr 32 § 3 lg 1 järgi määravaks peetaval taotluse esitamise aasta
15.juunil. Sellest tulenevalt kahtleb ringkonnakohus selles, kas aprilli alguses tehtud fotod või maikuus läbi viidava ühekordse kontrolli käigus üldse saab hinnata määruse järgi nõutavaid tingimusi seonduvalt liigniiskusega. Ringkonnakohus märgib täiendavalt fotode kohta üldiselt, et kui PRIA soovib kohtus fotodega tõendada, et teatud pindala ei ole toetusõiguslik, siis oleks soovitatav siduda iga fotoga ka kaart, millelt nähtub lisaks pildistamise ajale ka täpne pildistamise koht ja suund. Sellise lahenduse tehniline teostamine ei tohiks tänapäevaste tehniliste vahenditega olla ülemäära keeruline, kuid see võimaldaks ka kohtul ilma paikvaatlust läbi viimata paremini mõista PRIA hinnanguid.
105.Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et PRIA etteheited kaebajale võsa, põõsaste, pilliroo ja veega kaetud ala osas ei ole PRIA põhjendused toetuse vähendamiseks õiguspärased.
https://et.wikipedia.org/wiki/Rannaniit.
Kuni 50 puud hektari kohta
106.Üksikute puude osas leiab ringkonnakohus järgmist. Delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 kohaselt käsitatakse üksikute puudega põldu toetuskõlblikuna, kui on täidetud järgmised tingimused: a) põllumajandustegevusega on võimalik tegelda samamoodi nagu puudeta põldudel samas piirkonnas ning b) puude arv hektari kohta ei ületa teatavat maksimumtihedust. Juba sõnastuse kohaselt reguleerib delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 ainult üksikute puudega põlde, kus on võimalik tegeleda põllumajandustegevusega. Süstemaatiliselt tõlgendades tuleb mõistet „puud“ delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 tähenduses mõista kui karjatamiseks sobimatuid puid, sest määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punkti h järgi arvatakse karjatamiseks sobivad puud ja põõsad püsirohumaa mõiste hulka.
107.Ka Riigikohus leidis, et metsatukkadest ja võsastunud aladest, kus karjatamine ei ole võimalik ja mis juba seetõttu tuleb toetusõiguslikust pindalast välja arvata, tuleb eristada üksikute puudega kaetud alasid. Üksikute puude puhul arvatakse Riigikohtu järgi määruse nr 22 § 5 lg 5 alusel toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud, kusjuures keskmist puude arvu hektari kohta tuleb arvestada tervel põllul, mitte ainult puudealusel maal. Samuti märkis Riigikohus, et kadakate puhul tuleb arvestada seda, et traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist ei takista, ei ole alust pidada üksikuteks puudeks (RKHKo 29.09.2020, 3-18-305, p 17, 17.2, 18). Ringkonnakohus täpsustab Riigikohtu seisukohta selles osas, et nõue „kuni 50 puud hektari kohta“ saab süstemaatiliselt kehtida ainult nende põllu osade kohta, kus karjatamine on võimalik. Ka Riigikohus märkis, et kui puittaimed kasvavad alal sedavõrd tihedalt, et nende all ei saa kasvada karjatamiseks sobilik rohttaimestik, on tegu alaga, millel põllumajanduslik tootmine pole võimalik (RKHKo 29.09.2020, 3-18-305, p 16). Eelnev arutluskäik näitas, et põlluna deklareeritud alal võib olla ka selliseid alasid, kus karjatamine ei ole võimalik nende metsastumise tõttu. Alal, mille suhtes on juba tuvastatud, et tegemist on metsaalaga, kus karjatamine ei ole võimalik, ei ole mõistlik ega efektiivne lugeda kokku puude arvu, sest see ei annaks hinnangule, et karjatamine ei ole võimalik, midagi juurde. Samuti võimaldaks selline käsitlus suurendada toetusõiguslikku pinda näiteks viisil, et suure lageda põllu servas loetakse põllu hulka ka väiksem metsasalu. Kuna metsad ei ole võrdlusmaatükkide kaardistamisel abikõlblikud alad, siis järeldub sellest, et metsastunud alasid ei tule arvesse võtta puude arvu arvutamisel hektari kohta. Liikmesriigi kehtestatav puude piirarv hektari kohta kehtib delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 punktide a ja b koosmõju kohaselt niisiis selliste alade kohta, mis on püsirohumaad ja kus karjatamine on võimalik.
108.Ringkonnakohus leiab, et üksikute puude osas on PRIA põhjendus viies aspektis probleemne. Esiteks ei ole PRIA käesolevas asjas ilmselgelt arvestanud 50 puud hektari kohta põllu abikõlblike alade lõikes, vaid üksnes alade lõikes, kus puud kasvavad tihedamalt. Teiseks ei ole PRIA selgelt eristanud metsaalasid aladest, kus kasvavad üksikud puud. Kolmandaks on PRIA välja mõõtnud alad, kus kasvavad ainult väikesed kadakad, mis karjatamist ei takista. Neljandaks ei ole PRIA ruudustiku metoodika kehtiva õigusega kooskõlas, kuna ei võimalda arvestada puude kõrgust ja võrade liituse protsenti. Viiendaks kasutab PRIA normitekstis kasutatud termini „puud“ asemel terminit „puittaimestik“, kitsendades sellega meelevaldselt toetusõiguslikku pindala.
109.Ringkonnakohus leiab, et kui arvestada 50 puud hektari kohta mitte põllu abikõlblike alade lõikes, vaid üksnes alade lõikes, kus puud kasvavad tihedamalt, siis kaob ära võimalus eristada karjatamiseks sobivuse kriteeriumit puude arvu kriteeriumist. PRIA seisukohtadest järeldub, et PRIA mõistab sellist ala, kus kasvab ruudustiku meetodi abil loetletuna rohkem kui 50 puittaime hektari kohta, abikõlbmatu alana, mis tuleb toetusõiguslikust pindalast välja arvata. Selline
tõlgendus ei ole aga kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõiguga 1. Nimetatud õigusnormist tulenevalt ei kuulu mets toetusõigusliku pindala hulka juba sellepärast, et tegu on metsaga, kus karjatamiseks sobiva alusrinde kasv on takistatud. Ülejäänud alal, st alal, mis ei ole metsamaa, tuleb aga pidada määravaks karjatamiseks sobimatute puude arvu hektari kohta terve ala lõikes.
110.Seoses väikeste kadakatega on PRIA esitanud arvamuse, et väiksema kadaka võra diameeter on oma mõjult põllumajandustegevusele samastatav suurema puu tüve diameetriga, väites, et näiteks 30 cm läbimõõduga võraga väikese kadaka mõju on samasugune kui 30 cm tüve läbimõõduga kõrgemal puul. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Ehkki väikese kadaka võra ja suure puu tüvi võivad olla samasuguse läbimõõduga, võib väikese kadaka võra all kasvada samuti rohtu ja see võib olla looma jaoks kättesaadav, samas kui otse puutüve all mingit rohtu ei kasva. 30 cm tüve läbimõõduga puu katab tüve alla jääva pinna füüsiliselt, nii et seal midagi muud kasvad ei saa. Lisaks pole välistatud ka rohu kasvamine kohati läbi kadaka võra. Väikese kadaka tüvi või juurekaelast lähtuvad oksad on peened ja painduvad. Samuti tuleb silmas pidada, et kadaka võra kuju varieerub üsna suures ulatuses ning võib olla sammasjas, munakujuline, maadjas või hargnevate okstega.5 Näiteks on munakujuline võra alt ja ülevalt kitsam ning võra keskelt laiem. Sellise kadaka ümber jääb rohkem ruumi rohule kasvamiseks kui puul, mille tüvi on sama jäme kui sellise kadaka võra kõige laiemast kohast. Kuna väike kadakas on painduv, võib loom saada sellise kadaka ümbrusest rohkem rohtu kui kohast, kus kasvab sellise kadaka võraga võrreldava tüvejämedusega kõrge puu.
111.Samuti ei ole selge, mida tuleb mõista puuna. Nii PRIA kui Maaeluministeeriumi järgi võetakse üksikute puudena arvesse kõik 25 cm piksli suurusega ortofotodelt tuvastatavad puittaimed. PRIA selgitas, et neid andmeid täiendatakse kohapealse kontrolli tulemusel, kui inspektor leiab põllult kadakate gruppe, mis ei paistnud ortofotolt. Ringkonnakohus on seisukohal, et Euroopa Liidu õigust ei ole võimalik õiguspäraselt tõlgendada nii, et puu on mistahes suurusega puittaim. Juba keeleliselt on puu pikaealine kõrgema tüvega puittaim,6 mis välistab põlvekõrguste istikute käsitlemise puudena. Siiski ei leia selle kohta, kui väike on väike kadakas ja millest alates tuleks seda lugeda suureks, st puuks, õiguskorrast ühtset juhtnööri. Näiteks metsaseaduse metsamaa definitsiooni järgi on metsa (järelikult ka puude) miinimumkõrgus 1,3 m. Seevastu näiteks määruse nr 77 § 20 lg 6 järgi loetakse puudeks puittaimed, mille tüve läbimõõt 1,3 m kõrguselt mõõdetuna on 8 cm ja enam. Samas ei pruugi põllumajandustoetuste valdkonnas olla võimalik mõõta üksikute puude tüvede läbimõõtu 1,3 m kõrguselt kõigil taotletud põldudel. Ringkonnakohus leiab, et kuni põllumajandustoetuste valdkonnas ei ole kehtestatud teistsugust kõrgusepiiri või muid kohtulikult kontrollitavaid kriteeriume, kuidas määratleda puid, ja kuna ringkonnakohus lähtus karjatamise võimalikkuse hindamisel metsaseaduse metsa definitsioonist, on võimalik metsaseaduse metsa definitsioon aluseks võtta ka selle hindamiseks, millisest kõrgusest alates on tegemist puuga. Selle järgi on kuni 1,3 m kadakas, mis ei kasva metsaalal, väike kadakas ehk põõsakujuline puittaim, mis ei ole küll karjatamiseks sobiv, kuid mida sellegipoolest arvesse võtta ei tohi, sest see ei sega karjatamist. Üle 1,3 m kadakas, mis ei kasva metsaalal, läheks aga arvesse üksiku puuna. Eelnevast tulenevalt on praktika, mis käsitleb puudena kõiki teatud resolutsiooniga ortofotodelt paistvaid puittaimi õigusvastane.
112.Ringkonnakohus möönab, et eelneva käsitluse kohaselt võib esineda ka selliseid alasid, kus kasvavad enam kui 100 m2 alal tihedalt, st suurema kui 30%-lise liitusega koos väikesed kadakad, milledest ühegi kõrgus ei ületa 1,3 m. Need ei liigituks metsaseaduse metsa definitsiooni kohaselt
metsaaladeks. Samuti ei saaks tihedalt koos kasvavaid madalaid kadakaid arvesse võtta üksikute puudena. See võib mängida PRIA poolt apellatsioonimenetluses esitatud andmetele tuginevalt rolli põllumassiivi nr 42952078079 toetusõigusliku pindala määratlemisel, mille puhul on PRIA 22.12.2020. a täiendavas seisukohas selgitanud, et mõõtis põllust nr 205 välja puude ja kadakatega seotud ala, mis kasvas osaliselt madal, aga tihe kadastik, kus üksikuid kadakaid ei tuvasta. Ringkonnakohus asub aga seisukohale, et tiheda ja madala kadastiku jaoks regulatsiooni kehtestamine on seadus- ja/või määrusandja pädevuses. Kuni sellist regulatsiooni pole, ei ole võimalik saavutada taotlejate jaoks piisavat õiguskindluse määra, jättes madala ja tiheda kadastiku toetusõiguslikkuse sisuliselt PRIA kontrollimatuks suvaotsuseks. Pealegi ei ole PRIA esitanud antud asjas andmeid, millest tulenevalt oleks kohtul võimalik kontrollida, kui madal ja tihe see väidetavalt madal ja tihe kadastik oli. Kui kadastik on sedavõrd madal, et lehm saab sellest takistamatult üle astuda, siis ei pruugigi see karjatamist takistada. Samuti võib rohi kasvada läbi madalate kadakate võra, nii et lehmadel on ikkagi võimalik selliselt alalt sööta saada.
113.Eelneva lahenduskäiguga seoses, mille kohaselt tuleb puude puhul arvesse võtta ka nende kõrgust, on probleemne ka PRIA ruudustiku meetod, mis seisneb selles, et geoinfosüsteemis hinnatakse puude (põõsaste) tihedust „50 puu ruudustikul“: kui 50 puud (põõsast) paiknevad hajusalt võrdsete vahemikega 1 ha suurusel ruudukujulisel põllul, siis juhul, kui igas ruudustikus asub kuni 1 puu (põõsas), ei ole puude (põõsaste) maksimaalne lubatud tihedus põllul ületatud. Antud ruudustiku külje pikkus on PRIA selgituste järgi 14,1 m arvestades olukorda, kui 50 puud paiknevad hajusalt võrdsete vahemikega 1 ha suurusel ruudukujulisel põllul ning toetusõigusliku maa tingimus oleks täidetud, kui igas ruudus ei oleks rohkem kui üks puu või põõsas. Ringkonnakohus on seisukohal, et antud praktika ei arvesta puittaimede kõrgusega ega erista adekvaatselt metsamaad aladest, kus karjatamine on võimalik. Eelnevat arvestades on ka PRIA ruudustiku metoodika praegusel kujul õigusvastane. Hinnata tuleb ka seda, kui kõrged on fotodelt paistvad puittaimed, mida ruudustiku meetod ei võimalda. Puudeks saab neid ringkonnakohtu hinnangul praeguses õiguslikus olukorras lugeda alles siis, kui nad on kõrgemad kui 1,3 m.
114.Seoses PRIA poolt termini „puud“ asemel sageli kasutatava terminiga „puittaimestik“ märgib ringkonnakohus järgmist. Mõiste „puu“ on kitsam mõiste kui mõiste „puittaimestik“. Wikipedia järgi: „Puittaimed on soontaimed (enamikus katteseemnetaimed), kelle varred puituvad (lignifitseeruvad). Puittaimedele vastanduvad rohttaimed, kelle varred ei puitu. Eluvormi järgi jagunevad puittaimed kaheks – puudeks ja põõsasteks. Puud jagunevad okaspuudeks ja lehtpuudeks. Põõsaste hulgas eraldatakse eraldi rühmana kääbuspõõsaid ehk puhmaid. Puittaimede ja rohttaimede vahepealne rühm on poolpõõsad, kelle vars puitub täielikult vaid põõsa alumises osas.“7 Sellest järeldub, et kui delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 alalõik 1 räägib üksikute puudega põldudest, siis ei ole lubatud tõlgendada seda selliselt, et hõlmatud on ka üksikute põõsastega põllud. Euroopa Liidu õiguses ette kirjutatud kitsama termini „puud“ asendamine laiema terminiga „puittaimestik“ ei ole lubatav, sest see hõlmab lisaks puudele ka põõsad. Seegi terminoloogiline ebatäpsus viitab PRIA toetuse vähendamise põhjenduste õigusvastasusele. Vahekokkuvõte
115.Vahekokkuvõtteks nendib ringkonnakohus, et vaidlusalused põllud on püsirohumaad. PRIA ei ole teotusõiguslikku pindala vähendades õiguspäraselt ja kohtulikult kontrollitavalt ära põhjendanud, millises osas ei olnud kaebaja taotletud rohumaade pindala tervikuna karjatamiseks sobiv. Samuti ei ole PRIA õiguspäraselt rakendanud kriteeriumi „kuni 50 puud hektari kohta“.
https://et.wikipedia.org/wiki/Puittaimed.
Seetõttu tuleb PRIA poolt kindlaks määratud pindala suurus (484,89 ha) lugeda õigusvastaseks käesoleva vaidluse esemeks olnud põllumassiivide nr Põllumassiivil nr 42852049912, 42852171135, 42952078079, 43052038876, 43152117710, 43152125985, 43252103599 osas. PRIA-l on nimetatud põllumassiivide toetusõiguslik pindala taotluse uuel lahendamisel uuesti kindlaks teha. Kui PRIA teeb vähendab otsuses toetusõiguslikku pindala võrreldes toetusetaotlusel esitatud põldude pindaladega, siis kohalduvad ka delegeeritud määruse nr 640/2014 art-s 19a ettenähtud sanktsioonid. Kuna ringkonnakohus jõudis järeldusele, et toetusõigusliku pindala vähendamine on õigusvastane, siis järelikult on õigusvastane ka kaebajale haldussanktsiooni määramine. II
116.Järgnevalt käsitleb ringkonnakohus PRIA 10.12.2018. a otsuste nr 12-6/18/1007 ja nr 12-6/18/985 ning PRIA 01.03.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/10-2 formaalset õiguspärasust. Ehkki eeltoodust nähtuvalt on PRIA otsus materiaalselt õigusvastane pindalade erinevuse tõttu toetuse vähendamise osas, on kaebaja välja toonud ka mitmeid vormilisi puudujääke vaidlustatud otsuses ja PRIA poolt läbi viidud menetluses. Ringkonnakohus peab vajalikuks ka nende küsimuste lähemat käsitlemist.
117.Kaebaja on PRIA otsusele ette heitnud seda, et PRIA ei teavitanud kaebajat ühestki tuvastatud rikkumisest ega selgitanud ka vaideotsuses, millistel konkreetsetel põhjustel ta osade taotlusel esitatud põldude pindala vähendas. Kuna kaebaja ei teadnud, milliste rikkumistega oli tegemist, ei saanud kaebaja ka esitada tõendeid, mis lükkaksid ümber uuendatud ortofotode alusel fikseeritud mõõtmistulemused. Kaebaja ei teadnud, kus ja millise konkreetse nõude täitmist peaks kaebaja tõendama. Veel väitis kaebaja, et teda ei kuulatud piisavalt ära.
118.Halduskohus leidis, et Riigikohtu otsustest (RKHKo 04.04.2013, 3-3-1-77-12; 10.04.2014, 3-3-1-16-14) tuleneb, et PRIA asjades on piiratud põhjendamiskohustus, kuna taotlejal puudub subjektiivne õigus toetusele ning täiemahuline põhjendamiskohustus muudaks töö ebamõistlikult keeruliseks. PRIA läbiviidavate haldusmenetluste erisuse tõttu oli halduskohtu hinnangul piisav, kui haldusaktis esitatakse üksnes konkreetsed asjaolud, mis on viinud otsuse tegemiseni ning asjakohased kaalutlused tuuakse välja vaideotsuses. Kohtu hinnangul oli vaideotsusest nähtav, miks taotletud ja kindlaksmääratud pindala vahe oli 15,78 ha. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu. Ringkonnakohus on seisukohal, et käesoleval juhul esineb vaidlustatud PRIA otsustes – seda ka koostoimes vaideotsuse ja kontrolli aktidega – puudusi, mis ei ole aktsepteeritavad ka senise kohtupraktika valguses. Ringkonnakohus põhjendab seda järgnevalt.
119.HMS § 56 lg 2 järgi tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Nagu juba eelpool kindlaks tehtud, puuduvad PRIA 10.12.2018. a otsustes konkreetsed õiguslikud alused, millele PRIA toetusõigusliku pindala kindlakstegemisel ja deklareeritud pindala vähendamisel toetus. Riigikohus on märkinud: „Kui haldusakti adressaat ei tea haldusakti andmise tegelikke põhjuseid selle andmise hetkel, siis ei ole tal efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Läbi haldusakti õigusliku ja faktilise aluse saab isikule selgeks, miks just selline haldusakt tema suhtes anti. Vastasel korral kanduks haldusakti õigusliku ja faktilise aluse otsimine üle kohtumenetlusse. Sellisel juhul ei kontrollita enam haldusorgani tegevust, vaid otsitakse põhjendusi haldusakti kehtima jäämiseks. Ühtlasi ei ole kirjaliku põhjendamise eesmärk ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine [...]. Haldusorgani enesekontrolli kaudu peab haldusorgan jõudma selgusele otsuse õigsuses“ (RKHKo 05.11.2008, 3-3-1-49-08, p 11). Teisal on Riigikohus täiendanud: „Haldusakti põhjendamise nõuete kohaselt tuleb tuvastatud faktilised asjaolud siduda neile vastava õigusnormi koosseisuga. Haldusakti põhjendus ei eelda selle
koormamist õiguslike alustega, mis ei ole asjakohased. Seetõttu tuleb põhjendamise kohustusest lähtuvalt haldusorganil haldusaktis märkida need õiguslikud alused, mille faktiline koosseis on tuvastatud“ (RKHKo 11.02.2009, 3-3-1-79-08, p 28). Toetusõigusliku pindala vähendamise õiguslike aluste märkimata jätmine 10.12.2018. a otsustes kujutab endast eelnvast tulenevalt olulist põhjendamisviga. Ringkonnakohus on seisukohal, et seda ei kompenseeri ka õiguslike aluste äramärkimine vaideotsuses. PRIA põhjendamisprivileeg ei saa hõlmata konkreetsete asjakohaste normide nimetamata jätmist otsuses, millega jäetakse taotlus täielikult või osaliselt rahuldamata.
120.Lisaks sellele ei selgu toetusõigusliku pindala vähendamise faktiline alus toetuse andmata jätmise otsusest ega vaideotsusest. 10.12.2018. a otsustes on PRIA märkinud vaid, et arvestas taotlejatele kontrollaruannetes või muus kirjalikus vormis teatavaks tehtud rikkumistega ja otsuse lisas esitatud põhjendustega. Ühtegi konkreetset põhjendust otsustest ei nähtu. Ka 01.03.2019. a vaideotsuses puudub konkreetsete faktiliste asjaolude kirjeldus, miks PRIA arvates üks või teine põld ei vastanud teatud ulatuses nõuetele. Nagu eelpool (p 98) kindlaks tehtud, ei sisaldunud ka 02.03.2019. a vaideotsuses konkreetsemat põhjendust kui vaid üldine viide põllumassiivide piiride uuendamisele 2017. aastal kohapealse kontrolli tulemuste alusel. Millise põllumassiivi või põllu puhul konkreetselt millised puudused esinesid, PRIA vaideotsuses ei selgitanud. Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et toetusõigusliku pindala vähendamise faktiline alus ei selgu ka enne vaidlusaluste otsuste tegemist PRIA poolt kaebajale 12.06.2018. a edastatud pindalatoetuse- ja maksetaotluse esialgse kontrolli teatisest. Selles teatises on küll põllu täpsusega ära näidatud, kui palju on pindala muudetud, kuid sellest ei selgu, miks seda on tehtud.
121.Ringkonnakohus märgib, et ka PRIA esitatud arvutused erinevad erinevate tõendite lõikes ega ole jälgitavad. Enne otsuste tegemist edastas PRIA kaebajale 12.06.2018. a pindalatoetuseja maksetaotluse esialgse kontrolli teatise nr 12-1/18/3271, kus on ära toodud järgmised andmed: Põllumassiivi nr
Põllumassiivi pindala Põllu nr (ha) 42852049912 1,69 306/1 42852171135 8,41 206 306-1 42952078079 103,32 204
Tabelist nähtuvalt on põllumassiivide pindalade summa kokku 20,61 ha võrra väiksem, kui põllumassiividel asuvate põldude pindalade summa. Tabelis on kõigil juhtudel põllud või nende pindalade summa suurem kui vastava põllumassiivi pindala. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks, kuidas saab väiksema asja sisse suurema asja panna. Ringkonnakohus nõustub selle põhjal kaebajaga, et esitatud andmete põhjal ei olegi võimalik millegagi vaielda.
122.Ka kohtule esitatud 2017. a kohapealse kontrolli aktid ei anna arusaadavamat tulemust. Kohapealse kontrolli akt kujutab endast eeltäidetud blanketti, kus on põhiliste andmetena nimetatud ametniku nimi, põllumassiivi/katastriüksuse number, taotleja andmed, kontrollimise
viis ja kontrollimise aeg. Kontrolli aktides on ka märkuste lahtrid, mille sisu on käsitletud eespool. Ühtsena on kõigis kontrolli aktides ka märge, et taotleja kontrolli juures ei viibinud. Samas ei ole kontrolli aktides selgesõnaliselt välja toodud, kui palju ühe või teise põllumassiivi pindala vähenes. See asjaolu raskendab kontrolli aktide mõistmist, kuigi eelduslikult ei tohiks pindala vähenemise arusaadav märkimine olla PRIA jaoks keeruline. Selle asemel on kõigis kontrolli aktides lahter „Pindala (ha)“ ja alajaotuses „Otsus“ on lahter „Põllumassiivi pindala registris“, millest esimene on täidetud arvutitrükis numbritega ning teine käsikirjas numbritega. Kontrolli aktides toodud numbrid on ülevaatlikkuse huvides esitatud järgnevalt tabeli kujul: Kontrolli akti nr
Kui kaebaja taotles toetust kokku 494,78 ha suurusele pinnale, kuid PRIA pidas toetusõiguslikuks pindalaks 479 ha, siis oli toetusõiguslik pindala PRIA arvates 15,78 ha võrra väiksem. Esitatud kontrolli aktide põhjal on aga vahe 25,37 ha, mis on 9,59 ha võrra suurem vahe kui PRIA poolt otsuses rakendatud toetusõigusliku pindala vähendamine. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks, kuidas jõudis PRIA kontrolli aktide põhjal 479 ha toetusõigusliku pindalani. Ringkonnakohus lisab, et varasemate aastate kontrolli aktidele tuginemine võib olla probleemne ka sellepärast, et loodus muutub rannikul kiiresti ning võib aastate lõikes erineda.
123.Täiendavalt juhib ringkonnakohus tähelepanu sellele, et kontrolli akt nr 12-11/17/283 on koostatud põllumassiivi nr 43052187549 kohta. Sellist põllumassiivi numbrit ei kajastu aga kaebajale taotluse esitamisel e-PRIA-s kuvatud teatel ega ka PRIA 12.06.2018. a teatises. Alles 22.12.2020. a täiendavas seisukohas on PRIA asunud selle põllumassiivi kohta täiendavaid selgitusi jagama. Samas ei ole PRIA esitanud käesolevas menetluses kohtule kontrolli akti põllumassiivi nr 43152117710 kohta, mis on ära toodud 12.06.2018. a teatises. Kohtule jääb eelneva põhjal mulje, et ka PRIA-le endale ei ole päris selge, milliste põllumassiivide pindala kui palju suurenes või vähenes ja milliste põllumassiivide pindalade erinevus on käesoleva vaidluse ese.
124.Lisaks eelnevale tekitab segadust ka kontrolli aktide nr 12-11/17/259, 12-11/17/271 ja 12-11/17/283 numbriliste muudatuste kõrvutamine lisatud märkustega, mis on vastavalt „Massiivist välja mõõdetud kadakad“, „Välja mõõdetud kadakad ja võsa“ ning „Põhjaservas on kraav välja mõõdetud“. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks, mille arvel põllumassiivi pindala suurenes, kui sellest mõõdeti välja kadakad ja võsa või kraav. Selgusetuks jääb, kas pindala suurenemine toimus mingite muude maade arvel või on numbrid kontrolli aktides ekslikud.
125.22.12.2020. a täiendavas seisukohas jagas PRIA konkreetsete põllumassiivide kohta täiendavaid selgitusi, kuid esitatud arvud erinevad eelpool kohtu poolt kontrolli aktide alusel koostatud tabelist ning PRIA enda 12.06.2018. a teatisest:
PRIA esitatud andmete põhjal koostatud tabelist nähtuv deklareeritud ja toetusõigusliku pindala vahe kattub küll 10.12.2018. a otsustes märgitud vahega, kuid PRIA põhjendustest ei selgu siiski, kuidas on esitatud numbrid seotud algdokumentidega. Samuti oleks need andmed esitatud hilinenult, kui tegemist peaks olema otsuse põhjenduse täiendusega. Ringkonnakohus juhib tähelepanu sellele, et 10.12.2018. a otsustes märgitud vahe tekib tänu sellele, et PRIA on arvutusse kaasanud põllumassiivi nr 43052187549, mille pindala halduskohtus vaieldav ei olnud.
126.PRIA selgitas 22.12.2020. a täiendavas seisukohas vaidlusaluste põllumassiivide osas, miks konkreetsetel põllumassiividel toetusõiguslikku pindala vähendati. Põllumassiivi nr 42852049912 osas märgib PRIA esmalt, et „põld nr 306/1 [on] loetud mittetoetusõiguslikuks 0,1 ha ulatuses põhjusel, et massiivist mõõdeti välja kadakad“, ning seejärel, et „väljamõõdetud 0,01 ha on tihedalt kadakatega kaetud, kuid üksikute kadakatega alasid ei tuvastatud“. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks, kust võttis PRIA mittetoetusõiguslikuks loetud 0,1 ha, mis on kümme korda suurem pindala kui ette võetud toetusõigusliku pindala vähendamine 0,01 ha. Kuid kui ka eeldada, et tegemist on trükiveaga, siis jääb ikkagi arusaamatuks, kas tegemist oli metsamaaga, kus karjatamine ei ole võimalik, või oli põllul rohkem kui 50 puud hektari kohta, mille tõttu tuli toetusõiguslikku pindala vähendada 0,01 ha võrra.
127.Põllumassiivi nr 43152125985 osas on PRIA toonud välja, et põllul nr 306 moodustab 0,37 ha üksikute kadakatega ala, samas kui põllul nr 206 mõõdeti abikõlblikust alast välja 0,22 ha võsastunud ala ning üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas 0,15 ha. Ainus, mis antud juhul puudub, on seostatud kontrollitavate algandmetega.
128.Põllumassiivi nr 42952078079 osas on PRIA märkinud, et põllust 204 mõõdeti 2018. a välja roostik 2,09 ha ulatuses ning puud ja kadakad 5,27 ha ulatuses, millest üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas ca 0,38 ha. Põllust nr 205 välja mõõdetud pind oli seotud puude ja kadakatega: osaliselt madal, aga kõik tihe kadastik, kus üksikuid kadakaid ei tuvasta. Põld mõõdeti teisest servast suuremaks hooldatud roostiku arvelt ja seega jäi lõplik pinna erinevus ainult 0,11 ha. Ringkonnakohus märgib, et ka antud juhul ei ole PRIA selgitused seostatavad algandmetega.
129.Põllumassiivi nr 43052038876 osas on PRIA selgitanud, et põllul nr 204/1 moodustas mitteabikõlblik ala 0,02 ha, mis oli seotud üksikute kadakatega. Puudu on jällegi seos kontrollitavate algandmetega.
130.Põllumassiivil nr 43052187549 asuval põllul nr 303 mõõtis PRIA enda väitel abikõlblikust alast välja tee. Ringkonnakohus selgitab, et ka siin on puudu seos kontrollitavate algandmetega.
131.Põllumassiivil nr 43152117710 asuva põllu nr 203/1 osas on PRIA selgitanud, et välja mõõdeti 0,49 ha ulatuses liigtihedaid puudega alasid, millest ca 0,33 ha oli üksikute puudega seotud (seal on nii mände kui kadakaid); välja mõõdetud pinnast oli 0,29 ha roostik. Taaskord on puudu seos kontrollitavate algandmetega.
132.Põllumassiivil nr 43152125985 asuva põllul nr 302/1 mõõtis PRIA 0,55 ha ulatuses välja võsa; üksikute kadakatega seotud mitteabikõlblik ala moodustas on 0,07 ha. Jällegi on puudu seos kontrollitavate algandmetega.
133.Põllumassiivil nr 43252103599 asuval põllul nr 302 arvestas PRIA abikõlbmatuks 1,29 ha võsa, mis koosnes kadakatest (enamuses) ja teistest puittaimedest, ning 0,24 ha, mis õli seotud üksikute kadakatega. Samal põllumassiivil asuval põllul nr 202 arvestas PRIA abikõlbmatuks 3,71 ha võsa. Veel on märgitud sama põllu osas, et pinna vähendamine oli seotud tihedalt kasvavate puudega või puude gruppidega (üksikuid kadakaid ei tuvasta) – ülejäänu oli liigniiskuse ja roostikuga seotud. Põllu nr 202 osas jääb ringkonnakohtule arusaamatuks see, kas PRIA samastab võsa tihedalt kasvavate puude või puude gruppidega. Samuti jääb selgusetuks, kus ja kui palju ala oli liigniiske ning kui tihe ja kõrge oli roostik ning kus see kasvas. Puudu on kontrollitav seos algandmetega.
134.Kokkuvõttes nähtub PRIA põhjendustest, et PRIA ei ole eristanud oma hinnangutes piisavalt selgelt metsaalasid, kus karjatamine ei ole võimalik, alasid, kus kasvavad vaid väikeseid kadakaid, mis karjatamist ei takista ja mida seetõttu arvesse võtta ei tohi, ning üksikute puudega alasid. Iseäranis ei selgu PRIA põhjendustest midagi konkreetset liigniiskete alade ega roostiku tiheduse kohta. Seetõttu ei muuda nimetatud põhjendused ringkonnakohtu hinnangut PRIA otsuse põhjendamispuuduste osas.
135.Ringkonnakohus nõustub eelnevat arvestades kaebaja väitega, et ka pärast PRIA täiendavaid selgitusi pole võimalik selgusele jõuda, kuidas kujunes taotletud ja kindlaksmääratud pindalade erinevus. Seetõttu on ringkonnakohus seisukohal, et käesoleval juhul ei ole PRIA täitnud isegi PRIA-le kohtupraktika järgi võimaldatud leebemaid põhjendamisnõudeid. Toetuse rahuldamata jätmise faktilised põhjused on ebaselged ning ei ole välistatud, et deklareeritud ja PRIA poolt toetuskõlbulikuks tunnistatud pindalade erinevuse tuvastamisel on PRIA eksinud.
136.Kaebaja väidab ka seda, et PRIA poolt kohtumenetluses esitatud fotod ei tõenda rikkumisi ning ei ole alati seotavad asjakohaste põldudega. Ringkonnakohus nendib, et halduskohtus esitatud viiel fotol (tl I–114–118) on märgitud ainult kuupäev ja kellaaeg. Puudu on nii koordinaadid, pildistamise suund kui ka seos kaardiga, et asetada foto konteksti. Apellatsioonimenetluses on PRIA esitanud veel 11 fotot (dtl 273–281). Osalt on esitatud fotod tehtud 2017. aastal (9 fotot), osalt on tegu väidetavalt 2019. aastal Keskkonnaameti tehtud fotodega (2 fotot). 2017. aastal PRIA tehtud fotodel on küll ära näidatud foto tegemise koha koordinaadid, kuid ei ole näidatud pildistamise suunda. Keskkonnaameti 2019. a fotodel ei ole ühtegi kirjet, mis võimaldaks neid pildistamise aja või kohaga siduda. Tunnustada tuleb aga PRIA püüet, fotosid kaardiga siduda, mis paraku küll antud juhul pildistamise suuna puudumise tõttu tulemuseta jääb. Eelnevast tulenevalt ei ole esitatud fotode seostamine konkreetse
piirkonnaga ühegi foto puhul võimalik. Samas ei ole fotodel tõendina eeltoodut arvestades enam iseseisvat tähtsust, sest üksikute puude ning kadakate osas võetud PRIA eksliku lähenemise tõttu kuulub PRIA otsus pindala vähendamise osas sisulistel põhjustel tühistamisele. Taotluse uuel lahendamisel on PRIA-l võimalik koguda kvaliteetsemaid tõendeid.
137.Ringkonnakohus nõustub kaebajaga ka selles osas, et PRIA ei ole kaebajat nõuetekohaselt ära kuulanud taotluse osalise rahuldamata jätmise menetluse käigus. Riigikohus on ärakuulamisõiguse kohta selgitanud: „Ärakuulamise põhimõtte tõhus realiseerimine eeldab, et menetlusosalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited esitada ning tal peab olema võimalus esitada haldusakti andmise menetluses haldusorganile omalt poolt küsimuse õigeks otsustamiseks tähtsust omavaid täiendavaid andmeid. Menetlusosalisele peab olema selge, millise sisuga tema õigusi puudutav haldusakt võidakse välja anda ning millised on akti andmise peamised põhjused“ (RKHKo 14.01.2004, 3-3-1-82-03, p 17). Esialgse taotluse esitamisel kuvas e-PRIA kaebajale hoiatuse: „TOS0547: Põllumassiivil nr 42852049912, 42852171135, 42952078079, 43052038876, 43152117710, 43152125985, 43252103599 on taotletud toetust suuremale pindalale, kui on selle põllumassiivi toetusõiguslik pindala kokku. Põllumassiivile võib olla toetust taotlenud ka teine taotleja või olete ise taotlenud rohkem toetust kui on massiivi pindala. Kontrollige põllumassiivil oma taotletavate põldude pindala ning piire.“ Ringkonnakohus leiab, et iseenesest võiks sellist hoiatust pidada piisavaks ärakuulamiseks, kuid seda vaid eeldusel, et e-PRIA-s kuvatakse kaebajale asjakohased tõendid ja kontrollitavad algandmed, millega on võimalik vaielda. Kuna käesoleval juhul see aga nii ei olnud, siis ei saa ka nimetatud hoiatust pidada piisavaks ärakuulamiseks. Lisaks hoiatusele edastas PRIA kaebajale 12.06.2018. a pindalatoetuse- ja maksetaotluse esialgse kontrolli teatise nr 12-1/18/3271. Ringkonnakohus märgib aga, et – nagu eelpool kindlaks tehtud – ei olnud selle põhjal võimalik aru saada, et kaebajat ähvardab toetusõigusliku pindala vähendamine. Edastatud teatise põhjal oleks võinud jõuda järeldusele, et põldude pindalasid tuleks hoopis suurendada. Kuna PRIA menetlustoimingud ei ole kooskõlas ärakuulamisele esitatavate minimaalsete nõuetega, asub ringkonnakohus seisukohale, et PRIA ei ole kaebajat käesolevas asjas ka nõuetekohaselt ära kuulanud, rikkudes HMS § 40 nõudeid.
138.Ringkonnakohus lisab, et Maaeluministeeriumi viidatud Euroopa Kohtu otsused (05.03.2019. a otsus C-349/17, p 122 ja 01.10.2020. a otsus C-743/18, p-d 57–64) ei ole käesoleva vaidluse kontekstis asjassepuutuvad, kuna need käsitlevad vastutuse küsimust, mitte aga käesoleval juhul määravat küsimust, millised kriteeriumid peavad olema täidetud, et pindala oleks toetusõiguslik.
139.Teiselt poolt juhib ringkonnakohus siinkohal kaebaja tähelepanu sellele, et kui ta leiab, et PRIA on talle kuuluvatel põllumaadel teostanud ebaõigeid väljaarvamisi, siis võib tal olla kohtus lihtsam tõendada väljaarvamise ebaõigsust, kui ta esitab vaidlusaluse piirkonna kohta omapoolseid tõendeid, sh fotosid, mis on tehtud ajaliselt lähestikku ning kus on märgitud pildistamise aeg, koordinaadid ning suund. Samuti tuleks kasuks, kui kaebaja viibiks PRIA kontrollkäigu juures. PRIA on selgitanud, et pärast põllumassiivide piiride muutmist nähtusid uued põllumassiivide piirid massiivide kaartidelt ning et isikul on võimalik endal tuvastada, milline piirkond massiivist välja arvati. Kui kaebaja ei ole selle piirkonna väljaarvamisega nõus, on tal võimalik hõlpsamini tõendada, et see ala arvati põllumassiivist välja põhjendamatult. III
140.Nii PRIA kui ka Maaeluministeerium on esitanud käesolevas asjas taotluse küsida Euroopa Kohtult eelotsust.
141.PRIA soovib eelotsuse küsimist, et saada kinnitust oma praktika õiguspärasusele, soovides vastust kolmele küsimusele: 1) Kas PRIA poolt kasutatav metoodika puudega kaetud alade toetuskõlbulikkuse hindamiseks, s.o nn ruudustiku metoodika on kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 punktiga b ning LPIS juhendiga? 2) Kas üksikute puudega põllu toetusõiguslikkuse hindamisel tuleb puude tiheduse arvestamiseks puude arv laiali jagada kogu põllu pindalale või tuleb arvestada puude tihedust põllu nende osade suhtes, kus puud reaalselt paiknevad? 3) Kas see, et PRIA on käsitlenud kadakaid, sõltumata nende kõrgusest ning võrade laiusest, üksikute puudena, on kooskõlas delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 lg-ga 3 ning määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 punktiga h? Ringkonnakohus leiab, et kõik kolm küsimust on eelnevalt juba vastuse saanud. Ruudustiku metoodika on probleemne, kuna ei võimalda võtta arvesse puude kõrgust. Teiseks tegi ringkonnakohus kindlaks, et puude arv tuleb laiali jagada kogu põllu pindalale, millel karjatamine on võimalik, ehk teisisõnu, põllu pindalast tuleb esmalt maha arvata alad, mis ei sobi karjatamiseks, ning seejärel lugeda ülejäänud pindalal üle üksikud puud, jagades need karjatamiseks sobiva põlluala hektarite arvule. Kolmandaks tegi ringkonnakohus kindlaks, et praktika, mis ei võta arvesse kadakate kõrgust ja võrade liitust, ei ole õiguspärane.
142.Maaeluministeerium soovis, et kohus küsiks eelotsust, kas traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h tähenduses ei takista, on või ei ole alust pidada üksikuteks puudeks delegeeritud määruse nr 640/2014 art 9 tähenduses. Ringkonnakohus tegi eelnevalt kindlaks, et neid ei ole alust pidada üksikuteks puudeks.
143.Eeltoodust tulenevalt on esitatud küsimused piisavalt selged ning osaliselt on neis oma seisukoha kujundanud ka Riigikohus. Eelnevast tulenevalt ning seetõttu, et eelotsuse küsimise menetlus ei ole mõeldud selleks, et haldusorgan saaks küsida kinnitust oma õigusvastasele praktikale, ei näe ringkonnakohus põhjust ka Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks. Eelotsuse küsimise taotlused jäävad seetõttu rahuldamata. IV
144.Kohtuistungil pakkus PRIA esindaja välja, et PRIA esitab kohtule ka majasisese juhise, mille alusel määravatakse kindlaks puid. Ringkonnakohus julgustas PRIA-t pakutud tõendeid esitama. PRIA esitas peale kohtuistungi lõppu kohtule kaks dokumenti: „Põllumassiivide registri pidamise protseduur“ (85 lk) ja „Juhend pindalatoetuste kohapealse kontrolli läbiviimiseks 2018“ (374 lk).
145.Ringkonnakohus on seisukohal, et esitatud dokumendid tuleb PRIA-le tagastada. Esiteks jõudsid need kohtusse hilinenult. HKMS § 62 lg 4 sätestab, et kui menetlusosalise taotlus tõendeid koguda jäi rahuldamata seetõttu, et tõendite kogumist taotleti hilinenult, ei ole tal hiljem õigust taotleda nende tõendite kogumist, kui taotluse rahuldamine põhjustaks asja arutamise edasilükkamise. Lisaks sätestab HKMS § 198 lg 3 ls 3, et enne uuele asjaolule või tõendile tuginemist ringkonnakohtu poolt peab menetlusosalistel olema võimalus selle suhtes oma seisukoha avaldamiseks. Praegusel juhul oleks tulnud nende tõendite asja materjalide juurde võtmise korral menetlus uuendada, mis oleks tinginud otsuse tegemise edasilükkamise. Ringkonnakohus leiab, et see viivitus ei oleks põhjendatud.
146.Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et esitatud protseduur ja juhendmaterjal ei oleks kuidagi saanud muuta eelpool toodud normitõlgendusi ega oleks võimaldanud jõuda teistsugusele järeldusele ka PRIA otsuste põhjendamispuuduste osas. Esitatud materjalid
kujutavad endast PRIA sisemisi töödokumente, mistõttu on tegemist tõenditega, mis ei omaks asjas tähtsust (HKMS § 62 lg 2). V
147.Ringkonnakohus lahendab järgnevalt apellatsioonkaebuse ja menetluskulude küsimuse.
148.Ringkonnakohus on seisukohal, et kuna vaidlustatud otsused ja vaideotsus on õigusvastased, siis tuleb apellatsioonkaebus rahuldada, halduskohtu otsus tühistada ning teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus, tühistada PRIA 10.12.2018. a otsused nr 12-6/18/1007 ja nr 12-6/18/985 osas, milles PRIA jättis kaebaja toetusetaotluse rahuldamata, ja PRIA 01.03.2019. a vaideotsus nr 12-4/19/10-2 ning kohustada PRIA-t kaebaja 14.06.2018. a ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotlus ja maksetaotlus nr 110181113164 uuesti läbi vaatama, arvestades käesoleva otsuse põhjendusi. Ringkonnakohus jätab rahuldamata PRIA ja Maaeluministeeriumi taotlused küsida Euroopa Kohtult eelotsust.
149.Peale selle tagastab kohus PRIA-le peale kohtuistungi lõppu kohtule esitatud dokumendid „Põllumassiivide registri pidamise protseduur“ ja „Juhend pindalatoetuste kohapealse kontrolli läbiviimiseks 2018“.
150.HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 ls 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja on tasunud nii kaebuse kui apellatsioonkaebuse esitamisel kummalgi korral riigilõivu 15 eurot, kokku seega 30 eurot, mis tuleb PRIA-lt kaebaja kasuks välja mõista. Kuna täiendavaid menetluskulude hüvitamise taotlusi ega kuludokumente kohtule esitatud ei ole, siis ülejäänud osas puudub vajadus menetluskulude suhtes seisukohta kujundada.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.