Eesti Vabariigi nimel Kohus Kohtunik Otsuse teatavakstegemine Haldusasja number
Tallinna Halduskohus Kristjan Siigur 23. juuli 2019, Tallinn 3-19-754
Haldusasi
Narva-Jõesuu Linnavalitsuse kaebus Riigi Tugiteenuste Keskuse 29. jaanuari 2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.6-16/0054, 30. jaanuari 2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.6-16/0056 ja 29. märtsi 2019 vaideotsuse tühistamise nõudes
Menetlusosalised
Kaebaja: Narva-Jõesuu Linnavalitsus Esindaja: v.adv. Kristina Laarmaa Vastutaja: Riigi Tugiteenuste Keskus Esindaja: Marliis Elling
2.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord: Menetlusosalistel on õigus kohtuotsuse peale esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 22. augustil 2019 (HkMS § 180, § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse 30. mai 2018 otsustega nr 1.1-5.1/18/591 ja 1.15.1/18/592 anti perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) alusel toetust vastavalt Narva-Jõesuu Linnavalitsuse projektile „Narva-Jõesuu linna kergliiklusteede projekteerimine ja rajamine, 1 etapp“ ja „Narva-Jõesuu linna kergliiklusteede projekteerimine ja rajamine, 4 etapp“.
2.Narva Linnavalitsus viis läbi riigihanked „Narva-Jõesuu kergliiklusteede võrgustiku ehitamise 1.etapp. J.Poska ja Suur-Lootsi tn“ (viitenumber 190425) ning „Narva-Jõesuu kergliiklusteede -1-
võrgustiku ehitamise 4.etapp. Metsa, Kungla, Raja ja Auga tn“ (viitenumber 190503) ja sõlmis mõlema riigihanke tulemusel hankelepingud ühispakkujatega OÜ Jõhvi KEK ja Eesti ESM OÜ (edaspidi „vaidlusalused hankelepingud)“. Kummagi eelnimetatud riigihanke puhul oli hanketeate punkti III.1.3 alapunkt C2 sõnastatud järgmiselt: „Tööde teostamiseks peab olema kaasatud Projektijuht, kes vastab järgmistele nõuetele: 1) teedeehituse alane kõrgharidus; 2) teedeinsener, tase 6 (v.a esmane kutse), diplomeeritud teedeinsener, tase 7 (v.a esmane kutse) või volitatud teedeinsener, tase 8; 3) oskab eesti keelt kõrgtasemel nii kõnes kui ka kirjas. Edukas pakkuja esitab projektijuhi koopiad erialast haridust tõendavatest dokumentidest (õppeastus(t)e diplomi(te) koopia(d) või koopiad kutsetunnistustest).“
3.Riigi Tugiteenuste Keskus (edaspidi ka RTK) tegi 29. jaanuaril 2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.6-16/0054 ja 30. jaanuaril 2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.6-16/0056, millega luges 10% mõlema vaidlusaluse hankelepinguga seonduvatest juba tehtud (st. maksetaotlustes kajastatud) ning edaspidi tehtavatest kuludest mitteabikõlblikuks. Otsuste aluseks on asjaolu, et Narva-Jõesuu Linnavalitsus rikkus riigihangete seaduse nõudeid, sõlmides vaidlusalused hankelepingud pakkujaga, kes ei vastanud hanketeate punkti III.1.3. alapunktis C2 sätestatud nõudele, sest edukaks osutunud ühispakkujate pakkumuses nimetatud projektijuhile ei olnud pakkumuse esitamise ajaks hanketeates nimetatud teedeinseneri kutset antud. RTK pidas proportsionaalseks lugeda mitteabikõlblikuks 10% vaidlusaluse hankelepinguga seonduvatest kuludest. 29. märtsi 2019 vaideotsusega jättis Riigi Tugiteenuste Keskus Narva-Jõesuu Linnavalitsuse poolt eelnimetatud finantskorrektsiooni otsuste peale esitatud vaide rahuldamata.
KAEBAJA NÕUE JA PÕHJENDUSED
4.Narva-Jõesuu Linnavalitsus esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb RTK
29.jaanuari ja 30. jaanuari 2019 finantskorrektsiooni otsuste nr 11.6-16/0054 ja 11.6-16/0056 ning 29. märtsi 2019 vaideotsuse tühistamist.
5.Esiteks on kaebaja seisukohal, et hanketeadete punkti III.1.3 alapunktis C2 sätestatud kvalifitseerimistingimus oli mitmeti mõistetav, kuna kolme seal sätestatud sisulist kvalifitseerimistingimust (hariduse nõue, kutsekvalifikatsiooni nõue ja keeleoskuse nõue) oli hanketeate sõnastusest tulenevalt võimalik tõendada alternatiivselt kas õppeasutuse diplomite koopiate või kutsetunnistuste alusel. Kaebaja selgitab, et hankijana oli tema sooviks kõnealuse kvalifitseerimistingimuse kehtestamisel võimaldada rakendada projektijuhti, kellel on kas teedeinseneri tase 6 kutsetunnistus või kes vastab sellele kutsetasemele samaväärsetele nõuetele ning just sel põhjusel kehtestatigi dokumendinõue kvalifitseerimistingimusele vastavuse tõendamiseks alternatiivsena. Kaebaja hinnangul on selline tõlgendus kooskõlas riigihangete läbiviimise ajal kehtinud ehitusseadustiku rakendamise seaduse § 16 lg 2 punktis 2 sätestatuga, millest tulenevalt puudus hankijal õiguspärane alus nõuda, et projektijuht omaks kutsetunnistust. Kaebaja nõustub, et edukaks tunnistatud ühispakkujate poolt nimetatud spetsialistil puudus pakkumuste esitamise tähtpäeva seisuga küll kutsetunnistus, kuid isik vastas nii hariduse kui nõutava töökogemuse poolest kutsepädevuse nõuetele ning juba 13. juunil 2018 anti talle ka teedeinsener tase 6 kutsetunnistus.
6.Kaebaja ei nõustu RTK seisukohaga, et kvalifitseerimistingimustes viitamine kutsetunnistusele ahendas potentsiaalsete pakkujate ringi, vaid leiab vastupidi, et kuna projektijuhi nõuetele vastavust oli võimalik tõendada alternatiivselt ka haridust tõendavate dokumentidega, siis -2-
potentsiaalsete pakkujate ring hoopis laienes, kuna kvalifitseerimistingimus võimaldas osaleda ka pakkujatel, kelle spetsialistidel kutsetunnistust veel polnud.
7.Teiseks on kaebaja seisukohal, et RTK ei ole nõuetekohaselt teostanud kaalutlusõigust ning otsustest ei nähtu, miks on peetud vajalikuks just finantskorrektsiooni rakendamist 10%, mitte aga 5%, ulatuses. Kaebaja hinnangul ei ole RTK finantskorrektsiooni määramisel hankijale etteheidetava rikkumise raskust arvestanud, samas saab just rikkumise raskus olla finantskorrektsiooni määra üle otsustamisel ainus kaalumisargument. Kaebaja viitab ka sellele, et vastustaja ei ole hinnanud seda, kas asjaolust, et konkreetsel projektijuhil ei olnud kutsetunnistust, sai tekkida sisuline eelis ühispakkujatel, arvestades, et sisulises mõttes nende projektijuht vajaliku kutse omistamise tingimustele vastas ning hiljem see talle ka omistati. Kaebaja peab vääraks vastustaja seisukohta, et pakkumuste hinnaerinevused tulenesid sellest, et edukaks osutunud pakkujate projektijuhil ei olnud kutsetunnistust. Seejuures toob kaebaja välja, et edukaks osutunud pakkujate poolt antud selgitusest nähtuvalt oli nende madala hinna põhjuseks see, et tegu on kohaliku ettevõtjaga, kes kasutab kohalikku tööjõudu, ei kasuta alltöövõttu ning kellel on olemas vajalikud vahendid ning teave, kuidas kohalikes oludes soodsalt töid teostada. Veel märgib kaebaja, et riigihangetes sõlmitud lepingute kogumaksumusest moodustas projektijuhi tööjõukulu marginaalse osa. Viidates Tallinna Ringkonnakohtu otsusele kohtuasjas 3-12-1618, heidab kaebaja vastustajale ette, et viimane ei ole finantskorrektsiooni tegemise otsustamisel HMS § 64 lõikest 3 juhindudes arvesse võtnud tehtava otsuse mõju kaebajale, kes satub seetõttu eelarve olulise surve alla ja peab tõenäoliselt võtma vastu lisaeelarve, mistõttu ei ole võimalik rahastada muid avalikust huvist kantud tegevusi.
8.Viimaks heidab kaebaja ette ärakuulamisõiguse rikkumist, sest vastustaja ei ole tehtud otsustes sisuliselt käsitlenud kaebaja poolt menetluses esitatud vastuväiteid, näiteks seda, miks ta ei nõustu väitega, et kvalifitseerimistingimus oli mitmeti mõistetav, ning liiati ei ole kaebajale tutvustatud Rahandusministeeriumi 17. detsembri 2018 kirja, millele vastustaja finantskorrektsiooni otsustes ometi tuginenud on.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
9.Riigi Tugiteenuste Keskus vaidleb kaebusele vastu ning palub selle rahuldamata jätta. Vastustaja hinnangul oli hanketeates sätestatud projektijuhi kvalifitseerimistingimuse sisuline nõue selge — projektijuht pidi vastama kõigile kolmele nõudele (haridus, kutse, keeleoskus). Vastustaja möönab, et kvalifitseerimistingimuse dokumendinõue on ebaõnnestunud, ent sellest ei saa kuidagi teha järeldust, et ebaselgeks jäi esitatud sisuline kvalifitseerimistingimus ega seda, et kõiki kolme nõuet saab tõendada alternatiivselt kas õppeasutuse diplomi või kutsetunnistusega. Vastustaja selgitab, et kuna kutsetunnistuse olemasolu saab hankija kontrollida SA Kutsekoda kutseregistrist, ei ole kutsetunnistuse koopia esitamine kutse olemasolu nõude täitmise jaoks pakkujatele kohustuslik. Vastustaja märgib, et hanketeates ei ole sätestatud, et pakkuja projektijuhil peavad vaid sisuliselt olema täidetud kutse saamise eeldused. Vastustaja selgitab, et kuna teedeinsener, tase 6 kutse eelduseks on nii nõutud teedeehituse alane kõrgharidus, kui ka eesti keele oskus kõrgtasemel, siis saaks kõigile kolmele nõudele vastavust tõendada kutsetunnistusega, ent kuidagi ei ole võimalik vastavust kutsenõudele tõendada haridust tõendava dokumendiga.
10.Vastustaja märgib, et kuivõrd hankemenetluse käigus ei esitatud hankijale ühtki küsimust ning kõik teised pakkujad nimetasid pakkumuses nõutava kutsega projektijuhid, siis on ilmne, et tingimuse sisu oli selge ning üheselt mõistetav. Seetõttu ei saa vastustaja hinnangul välistada, et -3-
pakkujad, kellel oli olemas näiteks teedeehituse alane kõrgharidusega projektijuht, kuid kellel puudus kutsekvalifikatsioon teedeinseneri tase 6, 7 või 8, võisid pakkumuse tegemisest loobuda.
11.Mis puudutab finantskorrektsiooni määra, siis on vastustaja seisukohal, et riigihankemenetluses pakkujate kvalifitseerimise tingimuse rikkumisest piisab järeldamaks, et toetust ei ole kasutatud abikõlblikuks loetava kulu osas säästlikult, kahjustades sellega Euroopa Liidu reguleeritud konkurentsipoliitikat ning seeläbi ka Euroopa Liidu eelarvet ja siseturgu. Vastustaja hinnangul on rikutud nõuete puhul tegemist oluliste nõuetega, mis peavad tagama Euroopa Liidu rahaliste vahendite arvel jagatud toetuste läbipaistva ja säästliku kasutamise. Vastustaja hinnangul ei ole 10% lepingumaksumuse summa tagasinõudmine ü lemäärane. Vastustaja toob ka välja, et arvestas finantskorrektsiooni määra langetamisel 25%-lt 10%-le just seda, et projektijuht sai nõutud kutsetaseme lepingu täitmise ajal, kuigi ligi pool aastat hiljem ettenähtust.
12.Kaebaja etteheiteid ärakuulamisõiguse rikkumise osas peab vastustaja põhjendamatuks, selgitades, et kaebajal oli võimalik enne haldusakti andmist oma seisukoht esitada, ent vastustaja ei pidanud tema vastuväidetega nõustuma.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
13.Vaadanud läbi vaidlustatud otsused ja vaideotsuse ning kaalunud kohtumenetluses esitatud poolte argumente ja nende kinnituseks esitatud tõendeid, leian, et kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb rahuldamata jätta. Riigi Tugiteenuste Keskus on õigesti leidnud, et kaebaja kvalifitseeris vaidlusalustes riigihankemenetlustes pakkuja, kes hanketeates sätestatud kvalifitseerimistingimusele ei vastanud ning rikkus seeläbi temal kui toetuse saajal lasuvat kohustust, millisele rikkumisele pidi Riigi Tugiteenuste Keskus reageerima finantskorrektsiooni tegemisega. Vastustaja on oma otsuses 10%-list finantskorrektsiooni määra piisavalt põhjendanud ning kaebajale ette heidetavat rikkumist arvestades oleks sellest veelgi väiksema määra kohaldamine ilmselgelt mõeldamatu. Viimaks ei saa nõustuda ka kaebaja etteheitega ärakuulamisõiguse rikkumise kohta, kuna kõigi finantskorrektsiooni tegemise seisukohast asjassepuutuvate oluliste asjaolude kohta on kaebajal olnud võimalus enne vaidlustatud otsuste tegemist oma seisukoht esitada ning sisuliselt on vastustaja vaidlustatud otsuste tegemisel kaebaja esitatud argumentidega mittenõustumist käsitlenud.
14.Antud juhul ei ole poolte vahel vaidlust selles, et finantskorrektsiooni tegemine on iseenesest õigustatud olukorras, kus toetuse saaja on toetusest rahastatava tegevuse ellu viimiseks läbi viidud riigihankemenetluses kvalifitseerinud pakkuja, kes hanketingimustes seatud kvalifitseerimise tingimustele ei vasta. Vaidlus on esiteks selles, kas kaebajale sellise rikkumise ette heitmine on hankedokumentides sätestatud kvalifitseerimise tingimuste sõnastust silmas pidades põhjendatud ning teiseks selles, kas juhul kui see nii on, on rakendusüksus finantskorrektsiooni määra üle otsustamisel nõuetekohaselt kaalutlusõigust teostanud ning seejuures enne kaalumisele asumist kaebaja nõuetekohaselt ära kuulanud.
15.Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et hanketeate punkti III.1.3 alapunktis C2 sisalduv kvalifitseerimistingimus oli mitmeti mõistetav. Mõlema vaidlusaluse riigihanke puhul saab vastava kvalifitseerimistingimuse sõnastust, mis on ära toodud ka käesoleva kohtuotsuse punktis 2, mõista üksnes selliselt, et tööde teostamisse peab olema kaasatud projektijuht, kellele on kutseseaduses sätestatud korras antud vähemalt kutse „teedeinsener, tase 6“. Kõnealuse tingimuse sõnastust ei saa mõistlikult tõlgendada nõnda, et projektijuht peab üksnes sisuliselt vastama sellise kutse andmise eelduseks olevatele nõuetele. Kutse andmine ja selle eelduseks olevate nõuete täitmise hindamine saab toimuda vaid kutseseaduses sätestatud korras ja seal -4-
nimetatud pädevate organite poolt. Hankemenetluses võib hankija mõistagi kehtestada tööde teostamises osalevatele isikutele mingisuguseid konkreetseid haridust, täiendkoolitust ja varasemat töökogemust käsitlevaid nõudeid ning nende nõuete täitmist ise hinnata, ent olukorras, kus hanketingimuses on sõnaselgelt viidatud kutsele, ei saa seda tingimust tõlgendada nõnda, et hankija soovib ise hinnata, kas konkreetsele isikule kutse andmise eeldused on täidetud. Antud juhul viitavad hanketeate punkti III.1.3 alapunktis C2 kasutatud mõisted „teedeinsener, tase 6“, „diplomeeritud teedeinsener, tase 7“ ja „volitatud teedeinsener, tase 8“ konkreetsetele kutsestandarditele ning sellist viidet saab mõista üksnes nii, et projektijuhiks võib olla vaid isik, kellele on antud vastav kutse. Tõlgendus, et hankija on tingimuse sellise sõnastamisega soovinud endale võtta kohustuse asuda sisuliselt hindama seda, kas konkreetne pakkuja nimetatud projektijuht vastab kutsestandardist tulenevatele nõuetele ja kas kutse andmise eeldused on täidetud, oleks ilmselgelt ebamõistlik ükskõik millise potentsiaalse pakkuja või mistahes muu isiku seisukohast.
16.Hanketeate punkti III.1.3 alapunktis C2 sätestatud kutsenõuet ei muuda mitmeti mõistetavaks ka hanketeate sama punkti teises lauses sätestatu, mille kohaselt „[e]dukas pakkuja esitab projektijuhi koopiad erialast haridust tõendavatest dokumentidest (õppeasutus(t)e diplomi(te) koopia(d) või koopiad kutsetunnistusest“. Sisulise kvalifitseerimistingimuse tõlgendamine selle kaudu, milliste dokumentide esitamist pakkujalt nõutakse, võib teatud juhtudel isegi olla asjakohane, ent käesoleval juhul kindlasti mitte. Esiteks on ilmne, et ka isiku sisulist vastavust kutse andmise nõuetele ei ole võimalik hinnata üksnes haridust tõendavate dokumentide pinnalt, kuivõrd kutsestandardi kohaselt eeldab kutse andmine lisaks erialasele haridusele ka muude nõuete (näiteks teatud erialase töökogemuse nõue) täitmist. Teiseks on vastustaja õigesti juhtinud tähelepanu sellele, et seda, kas konkreetsel pakkuja poolt nimetatud projektijuhil on hanketingimustes nõutav kutse või mitte, saab hankija kontrollida SA Kutsekoda internetilehekülje kaudu avalikult kättesaadavast kutseregistrist. See tähendab, et isegi kui möönda, et hanketeate punkti III.1.3 alapunkti C2 teises lauses alternatiivsete dokumendinõuete (nõue esitada haridust tõendavad dokumendid või kutsetunnistus) sätestamine on segadust tekitav ja eeskätt haridust tõendava dokumendi esitamise vajadus arusaamatu, ei saa sellest siiski järeldada, et arusaamatu või mitmeti mõistetav oleks sisuline nõue, et projektijuhiks peab olema isik, kellele on antud teedeinseneri, diplomeeritud teedeinseneri või volitatud teedeinseneri kutse.
17.Kaebaja tõlgendusele, et hanketeate punkti III.1.3 alapunkti C2 teise lausega on hankija soovinud näidata, et vastavust kutsenõudele saab tõendada projektijuhi haridust tõendava dokumendiga, räägib vastu ka see, et hanketeate viidatud punktis sisaldub ka kolmas sisuline nõue, nimelt keeleoskusnõue, mille puhul on samuti ilmne, et üksnes (näiteks välisriigis välja antud) erialast haridust tõendava dokumendi põhjal ei saa hankijal olla mistahes võimalust hinnata, kas pakkuja projektijuhi puhul on keeleoskusnõue täidetud. Seegi viitab asjaolule, et hanketeate vaadeldavas punktis sätestatud sisulisi nõudeid (haridus, kutse, keeleoskus) ei saa tõlgendada sama punkti teises lauses sätestatud dokumendinõuete alusel. Olukorras, kus hanketeates on sisulise nõude sõnastamisel viidatud selgelt kutsenimetusele ega ole samavõrd sõnaselgelt sätestatud, et pakkuja kvalifitseerumiseks peab pakkuja projektijuht vastama kutse andmise eelduseks olevatele nõuetele, mida hindab hankija, saab vastavat tingimust tõlgendada üksnes nii, et projektijuhil peab olema vastav kutse, mis on talle antud kutseseaduses sätestatud alustel ja korras.
18.Kuivõrd hanketeates esitatud kvalifitseerimisnõude sisuks oli üheselt mõistetavalt kutse olemasolu, mitte aga projektijuhi sisuline vastavus kutse andmise eelduseks olevatele kvalifikatsiooninõuetele, ei ole tähtsust asjaolul, et edukaks osutunud ühispakkujate -5-
projektijuhil oli ehitusseadustiku rakendamise seaduse § 16 lg 1 p 2 ja 3 kohaselt õigus kutsetegevusega tegelda. Vastustaja on õigesti märkinud, et eeltoodud sättest tulenevalt ei oleks hankija pruukinud hanketingimustesse projektijuhi kutsenõuet sätestada, ent sellise tingimuse sätestamise korral pidi hankija sellest pakkujate kvalifitseerimisel lähtuma ega saanud asuda seda pakkujate kvalifikatsiooni hindamisel laiendavalt tõlgendama.
19.Käesolev olukord ei ole samaväärne kaebaja poolt viidatud kohtuasjas 3-13-1664 käsitletuga. Viimati nimetatud kohtuasjas pidas ringkonnakohus mitmeti mõistetavaks hanketingimust, mille puhul ei olnud üheselt selge, kas ühispakkumuse puhul on hanketingimuses nimetatud litsentseeringute olemasolu nõutav kõigi ühispakkujate puhul või piisab, kui see on täidetud ühe puhul neist. Ringkonnakohus leidis selles asjas, et vaidlusaluse tingimuse sõnastust „Taotleja (ühistaotlejad) peab olema“ saab mõista nii, et ühe isikuna käsitletavalt konsortsiumilt on nõutav üks vastav litsentseering“. Käesolevas asjas vaidluse all olev tingimus erineb oma arusaadavuse poolest kohtuasjas 3-13-1664 oluliselt: käesoleval juhul on tingimuse sõnastuses kasutatud konkreetseid kutsenimetusi ning kuivõrd Eesti õiguskorras on kutse andmise ja kutsestandardile vastavuse nõuete kontrollimiseks ette nähtud selge seaduses sätestatud regulatsioon, oleks ilmselgelt ebamõistlik tõlgendada seda tingimust nii, et hankija on soovinud ise hakata hindama vastavust kutse andmise nõuetele.
20.Eeltoodud põhjustel on vastustaja õigesti leidnud, et kaebaja rikkus talle riigihangete seadusest tulenevat kohustust viia hankemenetlus läbi seaduses sätestatud nõudeid järgides. Kuivõrd kaebajal toetuse saajana oli STS § 26 lg 1 kohaselt kohustus järgida riigihangete seadust, siis on toetusest rahastatava tegevuse ellu viimiseks läbi viidud riigihankemenetluses riigihangete seaduse rikkumise näol tegemist toetuse saaja poolt kohustuse täitmata jätmisega, mis on mõjutanud kulu abikõlblikkust vastavalt STS § 45 lg 1 punktile 3. Eelnimetatud sättest ja STS § 8 lg 1 punktist 6 tulenevalt on rakendusüksusel sellises olukorras kohustus teha finantskorrektsiooni otsus.
21.Järgnevalt on poolte vahel vaidlus sisuliselt küsimuses, kas vastustaja on 10%-lise finantskorrektsiooni kohaldamisel nõuetekohaselt kaalunud rikkumise raskust. Vabariigi Valitsuse 1. septembri 2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (edaspidi VVm 2014/143) § 22 lõike 11 punktis 8 on sätestatud, et „[h]ankelepingule eraldatavat toetust vähendatakse 25 protsenti [kui] hankemenetluse korraldamisel ei ole seatud kvalifitseerimise tingimusi järgitud ning kvalifitseeriti pakkuja, kes ei vastanud kehtivatele kvalifitseerimise tingimustele“. Sama paragrahvi lõikes 12 on sätestatud, et lõike 11 punktides 3–16 ja 19 nimetatud juhtudel võib sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra.
22.Eelviidatud sätetes ei ole määratletud, millistest asjaoludest lähtuvalt tuleks rikkumise raskust hinnata. Samas saab nende sätete sõnastusest järeldada, et vastustaja poolt kaebajale põhjendatult ette heidetud rikkumisega peab üldjuhul kaasnema 25%-line finantskorrektsioon, ent rikkumise raskust arvestades võib rakendusüksus kaalutlusõiguse alusel erandina kohaldada väiksemat, see tähendab kas 10 või 5%-list määra. Neid sätteid tuleb mõista nii, et 25%-st väiksema finantskorrektsiooni määra kohaldamine on ette nähtud erandina, mille kohaldamine on õigustatud vähese või väga vähese raskusega rikkumise puhuks. See tähendab omakorda seda, et finantskorrektsiooni tegemisel ei pea rakendusüksus püstitama endale mitte küsimust, kas õigustatud oleks 5, 10 või 25 protsendiline vähendamine, vaid küsimuseks on, kas esineb mingisuguseid kaalukaid asjaolusid finantskorrektsiooni vähendamiseks 10-le või lausa 5-le protsendile üldreeglina ette nähtud 25% asemel. Sellist tõlgendust toetab üheselt näiteks käsitletava paragrahvi lõigete 11 ja 12 sõnastuse võrdlus lõike 13 sõnastusega. Viimases on -6-
nimelt sätestatud, et „eraldatavat toetust vähendatakse sõltuvalt rikkumise raskusest 5 või 10 protsenti, kui [...]. Selline sõnastuse erinevus viitab sellele, et lõikes 11 sätestatud juhtudel tuleb üldjuhul vähendada toetust 25% võrra ning erandlikel rikkumise vähese raskusega seotud asjaoludel on õigustatud selle alandamine 10 või 5%-ni, samas lõikes 13 sätestatud juhtude puhul ei ole sellist rikkumise raskusele üldjuhul vastavat määra sätestatud. Eeltoodu on haldusorgani kaalutlusõiguse teostamise seisukohast oluline sellest aspektist, kui ulatuslik on põhjendamiskohustus.
23.Leian, et käesoleval juhul on vastustaja vaidlusalustes finantskorrektsiooni otsustes piisavalt põhjendanud seisukohta, et kaebajale ette heidetav rikkumine oli tõsine rikkumine ning ka tagantjärgi vaadates ei ilmne ühtki sellist asjaolu, mille pinnalt saaks tekkida kasvõi kahtlus, et 5%-lise määra kohaldamine oleks võinud olla proportsionaalne: pigem võiks tekkida küsimus, kas üldse oli põhjendatud üldreeglina ette nähtud 25%-st väiksema 10%-lise määra kohaldamine. Vastustaja on vaidlustatud otsustes õigesti leidnud, et kaebaja poolt riigihankemenetluses kvalifitseerimise nõuete rikkumine võis mõjutada konkurentsi kõnealustes hankemenetlustes, sest hanketeate punktis III.1.3. alapunkti C2 sõnastusest tulenevalt võisid hankemenetlustest kõrvale jääda mitmed pakkujad, kes vastasid objektiivselt samasugustele kriteeriumitele, nagu hiljem edukaks osutunud pakkuja, ent kes otsustasid pakkumust mitte esitada, kuna neil ei olnud hanketeates nõutud kutsega projektijuhti. Seda, kas või kui palju selliseid isikud oli, veel vähem seda, kas hanketingimuste sõnastamine vastavalt sellele, kuidas hankija neid hiljem edukaks osutunud pakkujaid kvalifitseerides tõlgendas, oleks lõppkokkuvõttes toonud kaasa soodsama pakkumuse kui seda oli edukaks osutunud pakkumus, ei ole võimalik kindlaks teha, ent ka kaebaja ei ole esile toonud ühtki asjaolu, mis veenaks selles, et suuremat konkurentsi ei oleks sellisel juhul kindlasti tekkinud. Teiseks on vastustaja põhjendatult leidnud, et kaebaja rikkumine andis edukaks osutunud ühispakkujatele arvestatava konkurentsieelise. Seejuures ei seisnenud kõnealune konkurentsieelis mitte võimaluses hoida kokku kulusid ja teha selle võrra odavam pakkumus, vaid selles, et ühispakkujad said kaebaja õigusvastase tegevuse tõttu üldse võimaluse konkureerida hankemenetluses, mille tingimustes sätestatud kvalifitseerimistingimusele nad ei vastanud. Möönan, et vastustaja argumendid, mis puudutavad erinevate esitatud pakkumuste hinnaerinevust, ei ole seetõttu rikkumise raskuse seisukohast asjakohased ning kaebaja on seevastu veenvalt põhjendanud, et edukaks osutunud pakkujate pakkumuse paremus ei saanud vähemalt mitte olulisel määral tuleneda sellest, et nende projektijuhil kutsetunnistust ei olnud. Ent need asjaolud ei väära tõdemust, et edukaks osutunud pakkujad said lubamatu eelise kõigi nende ettevõtjate ees, kellel samuti kutsetunnistusega projektijuhti ei olnud, ent kes lähtusid hanketeates sätestatud tingimusest ja hankemenetluses ei osalenud, eeldades põhjendatult, et ükski teine nendega samasuguses olukorras olev pakkuja samuti ei kvalifitseeru. Mis puudutab asjaolu, et edukaks osutunud pakkujate projektijuhile anti teedeinseneri 6. taseme kutse 2018. aasta juunikuus, siis nähtub vaidlustatud otsuseid ja vaideotsust koos vaadeldes, et vastustaja ei ole rikkumise raskuse seisukohast tegelikult sellele, kui kaua edukaks osutunud pakkujad ilma kutsetunnistuseta projektijuhiga töötasid, rõhku pannud ega ka väitnud, et rikkumise raskus tuleneb sellest, et kaebaja sai reaalselt viletsama kvaliteediga teenuse, kui hanketingimustes ette nähtud. Vaideotsuses tehtud viide sellele, et 5%-lise korrektsiooni määra kohaldamine oleks olnud mõeldav juhul, kui projektijuhile oleks kutse antud vahetult pärast pakkumuste esitamise tähtpäeva, on mõeldud näitamaks, et rikkumise väheoluliseks tunnistamine ja seega 5%-lise finantskorrektsiooni määra kohaldamine oleks olnud mõeldav juhul, kui oleks usutav, et hiljem edukaks osutunud pakkujad olid pakkumuse esitamise ajaks omalt poolt teinud vähemalt arvestatavad pingutused selleks, et kvalifitseerimise tingimustele vastata ning lepingu sõlmimise ajaks oleks kvalifitseerimise nõue igal juhul täidetud. Mõistagi ei pidanuks vastustaja käsitletavas -7-
olukorras üldse hakkama otsima näiteid selle kohta, millistel tingimustel oleks olnud mõeldav 5%-lise määra kohaldamine. Tulenevalt eeltoodud põhjendustest selle kohta, kuidas VVm 2014/143 § 22 lõiget 11 ja 12 tõlgendada tuleb, piisanuks ka tõdemusest, et tegemist ei ole igal juhul väga väikese rikkumisega, mis ainsana õigustaks 5%-lise määra kohaldamist. Antud juhul ei sea kaebaja esitatud põhjendused ja kaalutlused kuidagi kahtluse alla vastustaja seisukohta, et rikkumine, mis seisneb selles, et riigihankemenetluses kvalifitseeriti pakkuja, kes kvalifitseerimise tingimusele ei vastanud, ei ole väheoluline ning et hankija õiguspärase käitumise korral (olgu siis hanketingimuste muutmisel vastavalt sellele, kuidas hankija neid tegelikult kohaldas või nende kohaldamisel nii nagu need sätestatud olid) oleks hankemenetluse tulemus võinud olla teistsugune. Mis puudutab kaebaja poolt eeskätt vaides esitatud argumenti, et kaebaja tegevuse tulemusena konkurents riigihangetel suurenes ning kokkuvõttes tehti soodsam pakkumus, siis tuleb silmas pidada, et kokkuvõttes soodsama pakkumuse saamisega ei saa iseenesest õigustada riigihankemenetluse nõuete rikkumist. Vastustaja on nii vaidlustatud otsuses kui vaideotsuses õigesti juhtinud tähelepanu sellele, et riigihangete läbi viimise nõuete rikkumine kahjustab iseenesest konkurentsi ja liidu siseturu toimimise aluspõhimõtteid, mis on väärtused omaette ja mille kahjustamist ei väära see, et kokkuvõttes võidi üksikjuhtumil saavutadagi eelarvevahendite seisukohast soodsam tulemus. Seega kokkuvõttes on ilmne, et 5%-line finantskorrektsioon ei ole võimalik olukorras, kus toetusest rahastatavate tööde teostamiseks läbi viidud riigihankemenetluses on kvalifitseeritud tingimustele mitte vastav pakkuja ning seejuures ei esine asjaolusid, mille pinnalt oleks vähemalt vägagi tõenäoline, et selle rikkumise puudumise korral ei oleks tulemus konkurentsi seisukohast olnud sama. Käesoleval juhul ei ole ilmselgelt tegemist sedavõrd väheolulise rikkumisega, et kõne alla oleks võinud tulla üksnes 5%-line finantskorrektsioon.
24.Kuivõrd käesoleval juhul ei saanuks vastustaja mõistlikult kaaluda 5%-lise määra kohaldamist ning võimalik oli kaaluda üldreeglina kohaldamisele kuuluva 25%-lise määra ja 10%-lise määra vahel, millest vastustaja valis kaebaja jaoks soodsama, on selge, et mõningad ebakõlad finantskorrektsiooni määra põhjendamisel ei saanud kaasa tuua kaebaja õiguste rikkumist ega anna alust vaidlustatud otsuste tühistamiseks.
25.Viimaks ei saa nõustuda kaebaja seisukohaga ärakuulamisõiguse rikkumise kohta. Vaidlust pole selles, et kaebajal oli võimalik enne vaidlusaluste otsuste tegemist esitada oma seisukoht kõigi asjassepuutuvate asjaolude osas ning kaebaja ka kasutas seda võimalust. Asjaolu, et vastustaja otsuse tegemisel kaebaja kõiki väiteid üksikasjalikult ei analüüsinud, et tähenda ärakuulamisõiguse rikkumist. Oma vastuväidetes tugines kaebaja sellele, et vaidlusalustes riigihangetes edukaks osutunud pakkuja projektijuht vastas sisuliselt kutsenõuetele, kvalifitseerimisnõue oli hanketeates sõnastatud mitmeti mõistetavalt ning igal juhul polnud edukaks osutunud pakkujate kvalifitseerimisel negatiivset mõju eelarvele, kuna ühispakkujate kvalifitseerimata jätmisel oleks kulu kokkuvõttes suurem olnud. Nende põhilise väite osas on vastustaja vaidlustatud otsustes tegelikult seisukoha kujundanud, leides õigesti, et kvalifitseerimistingimuseks ei olnud hanketeate kohaselt mitte sisuline vastavus kutse andmise nõuetele, vaid kutse olemasolu ja tegemist polnud mitmeti mõistetava tingimusega ning et selle rikkumise toime panemata jätmise puhul oleks riigihangete tulemus võinud olla teistsugune, sealhulgas oleks ühe võimaliku õiguspärase käitumisalternatiivi, nimelt hanke tingimuste muutmise korral vastavalt sellele, kuidas hankija neid tegelikult kohaldas, olnud võimalik suurem konkurents, samas kui rikkumise tõttu sai edukaks osutunud pakkuja põhjendamatu konkurentsieelise. Asjaolu, et vastustaja on viidanud Rahandusministeeriumi kirjale, millega kaebajal enne otsuse tegemist tutvuda võimalik ei ole olnud, on väheoluline rikkumine. Rahandusministeeriumil ei ole mistahes pädevust vaidlustatud otsuse tegemist mõjutada ning Riigi Tugiteenuste Keskus ei ole oma otsuses ka märkinud, et ta Rahandusministeeriumi -8-
arvamust enda jaoks siduvaks peaks. Tõsi, viite Rahandusministeeriumi seisukohale oleks võinud vaidlustatud otsutes tegemata jätta, ent vaidlustatud ostuste õiguspärasust tuleb igal juhul hinnata siiski sõltumata sellest, mida arvas Rahandusministeerium. Haldusorgan, kellele seadus või seaduse alusel antud õigusakt mingisuguse pädevuse annab, peab õigust tõlgendama ja rakendama ise ning mistahes muude organite arvamused, tundugu need otsustajale nii autoriteetsed kui tahes, ei saa talle olla siduvad, kui seaduses pole sõnaselgelt teisti ette nähtud, ning pädev organ ei saa oma seisukohta põhjendada hilisema vaidluse tekkimise korral sellega, et teine organ õiguse samasugust tõlgendamist või kohaldamist õigeks pidas. Seega on Rahandusministeeriumi arvamus otsuse õiguspärasuse või põhjendatuse seisukohast tähtsusetu.
26.Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks kohtuotsus tehti. Kaebuse rahuldamata jätmisega on otsus tehtud kaebaja kahjuks. Kuivõrd vastustaja ei ole nõudnud enda kasuks menetluskulude välja mõistmist, jäävad poolte kulud nende endi kanda.
/allkirjastatud digitaalallkirjaga/ Kristjan Siigur kohtunik
-9-
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.