Z. M. A.i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 26.01.2017 otsuse nr 15.3-3.2/2017/603-1 ja 10.03.2017 vaideotsuse nr 15.3-3.6/2017/1728-1 tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks vaadata Z. M. A.i tähtajalise elamisloa taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – Z. M. A., volitatud esindaja vandeadvokaat Kaimo Räppo Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Kristiina-Marita Alliksoo
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 11.10.2017 (HKMS § 181 lg 1). Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Iraagi kodanik Z. M. A. esitas 14.06.2016 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa taotluse välismaalaste seaduse (VMS) § 181 lg 2 p 2 alusel, et töötada juhatuse liikmena Transland OÜ-s (registrikood: 12649510).
2.PPA keeldus 26.01.2017 otsusega nr 15.3-3.2/2017/603-1 Z. M. A.ile tähtajalise elamisloa väljastamisest välismaalaste seaduse (VMS) § 123 p 3 alusel. Otsuse põhjendused on lühidalt järgnevad:
1) VMS § 1811 lg-te 1–2 mõtteks on anda võimalus Eestisse elama asuda välismaalasel, kes töötab Eestis reaalselt töötavas äriühingus ja saab töötasu. Sel alusel elamisloa andmine on PPA kaalutlusotsus, kuna äritegevusega tegelemine Eestis ei anna taotlejale automaatset alust elamisloa väljastamist nõuda. Tähtajaline elamisluba antakse tingimusel, et eeldused selleks on täidetud. 2) Taotleja väide, et asjatundjate komisjoni hinnangut ei saa haldusmenetluses tõendina kasutada, ei ole asjakohane. VMS § 421 lg 1 kohaselt on haldusorganil õigus küsida samas seaduses sätestatud menetluse läbiviimisel teise haldusorgani, füüsilise või juriidilise isiku arvamust. PPA küsis nõuandva asjatundjate komisjoni hinnangut Transland OÜ majandustegevuse kohta. Nõuandev asjatundjate komisjon tegi PPA-le ettepaneku kaebajale elamisluba mitte anda. Transland OÜ tegeleb peamiselt toidukaupade, jookide ja tubakatoodete vahendamisega. PPA-le esitatud pangakonto väljavõtetelt ei nähtu reaalseid tehinguid sõlmitud lepingute realiseerimiseks. Maksu- ja Tolliameti (MTA) andmetel ei ole äriühing tasunud käibemaksu, riiklikke ega tööjõumakse, sellel puuduvad palgatöötajad. 2014. a, 2015. a ja 2016. a majandusaasta aruannete kohaselt puudub äriühingul majandustegevus. Ka taotleja möönab oma arvamuses ja vastuväidetes, et kaubandustegevus on ettevalmistusfaasis. Täitmata on VMS § 1811 lg-s 2 sätestatud tingimus, et äriühingul, mille juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil tähtajalist elamisluba töötamiseks taotletakse, peab olema vähemalt viie kuu jooksul enne elamisloa taotluse esitamist olnud tegelik majandustegevus Eestis. PPA ei saa taotlust rahuldada, kui välismaalane ei vasta tähtajalise elamisloa andmiseks seaduses sätestatud tingimustele. 3) Taotleja on saanud äritegevusega tegeleda, olles ise väljaspool Eestit ja käies Eestis viisa alusel. Taotlejal on Schengeni viisa, mille on välja andnud Prantsusmaa. Ta on sõlminud äriühingu nimel lepinguid nii Iraagi kui Eesti äriühingutega. Taotleja ei ole tundnud huvi Eestis äritegevusega tegelemise vastu, kuna ta ei ole Eesti viisat taotlenud ning on siin harva käinud. Tallinna Halduskohus leidis haldusasjas nr 3-14-51728, et kui isik ei vaja reaalselt elamisluba Eestis elamiseks, sest tal on võimalik tööd korraldada ka Eestis elamata, võib PPA asuda seisukohale, et elamisloa andmine ei ole põhjendatud. Kui isik saab ettevõtlusega tegeleda ka Eestis elamata, ei ole elamisloa andmine seega põhjendatud. Kui taotlejal on vaja äriühingu juhtimisfunktsiooni täitmiseks lühiajaliselt Eestis viibida, siis on tal võimalus taotleda viisat. VMS § 105 lg 3 kohaselt võib ajutiseks viibimiseks seaduslikku alust omav välismaalane Eestis viibida Eestis registrisse kantud juriidilise isiku või välismaa äriühingu filiaali juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil tema ajutise viibimisaja kestuse jooksul. 4) Taotlejal on ka võimalik taotleda e-residendi digitaalset isikutunnistust isikut tõendavate dokumentide seaduse § 205 alusel. E-residendi digi-ID on digitaalne dokument, mis on kasutatav üksnes elektroonilises keskkonnas isiku tuvastamiseks digitaalse allkirja andmiseks. E-residendi digi-ID võimaldab välismaalasel osaleda Eestis avalik-õiguslikus ja eraõiguslikus asjaajamises, olenemata tema füüsilisest viibimiskohast. 5) Taotlejal ei ole Eestiga eraelulisi ega perekondlikke sidemeid. Tähtajalise elamisloa andmisest keeldumine ei riiva taotleja põhiõigusi. Rahvusvahelise õiguse üldpõhimõtete kohaselt on riigil õigus otsustada välismaalase riiki sisenemise, tema sealviibimise ja riigist väljasaatmise üle. Välismaalasel ei ole õigust saada või pikendada Eestis elamisluba. Taotluse rahuldamata jätmine ei tähenda, et Z. M. A. ei oleks võimalik mõnel muul alusel elamisluba taotleda.
3.Z. M. A. esitas PPA otsuse peale vaide. Vaide kohaselt ei ole asjatundjate komisjoni hinnangu näol tegemist haldusmenetluses lubatava tõendiga, hinnang Transland OÜ
2(9)
majandustegevusele pole kooskõlas materiaalõigusega ning Z. M. A.il on usalduslike ärisuhete loomiseks vaja Eestis viibida püsivalt, mitte üksnes viisa alusel lühiajaliselt.
4.PPA jättis Z. M. A.i vaide 10.03.2017 vaideotsusega nr 15.3-3.6/2017/1728-1 rahuldamata. Vaideotsuse kohaselt kuuluvad asjatundjate komisjoni PPA koostööpartnerid, kellele edastatakse kõik dokumendid, mille taotleja on oma äritegevusega seoses esitanud PPA-le. Äritegevuse käivitamiseks ei saa pidada äriühingu pangakontol olevat paari toimingut. Esimene ülekanne tehti äriühingu pangakontole 23.03.2016 ehk ka juhul, kui see kuupäev lugeda äritegevuse alguseks, ei olnud äritegevust taotluse esitamisel VMS § 1811 lg 2 mõistes.
5.Z. M. A. esitas Tallinna Halduskohtule 24.03.2017 kaebuse PPA 26.01.2017 otsuse nr 15.3-3.2/2017/603-1 ja 10.03.2017 vaideotsuse nr 15.3-3.6/2017/1728-1 tühistamiseks ning PPA kohustamiseks anda Z. M. A.ile tähtajaline elamisluba.
6.Kohus jättis kaebuse 27.03.2017 määrusega käiguta ning andis kaebajale tähtaja kaebuse puuduste kõrvaldamiseks, s.o riigilõivu tasumiseks. Võimalusel tuli kaebajal esitada vaidlustatud haldusaktid. Kaebaja kõrvaldas kaebuse puudused.
7.Kohus selgitas 05.04.2017 määruses, et kohustamisnõude objektiks saab olla PPA kohustamine vaadata kaebaja tähtajalise elamisloa taotlus uuesti läbi. VMS ei kohusta haldusorganit andma välismaalasele tähtajalist elamisluba, kui isik soovib asuda eraõigusliku juriidilise isiku juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitma. Kuna PPA-le jääb selles osas kaalumisruum, saab kohustamisnõude sisuks olla haldusakti andmise uuesti otsustamine. Kohus veendus menetluses kaebuse tähtaegsuses.
8.Kohus otsustas 25.05.2017 määrusega vaadata haldusasja läbi kirjalikus menetluses.
POOLTE SEISUKOHAD
9.Kaebaja leiab, et vastustaja põhjendused tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise kohta on otsitud ning ei vasta tõele. Kaebaja täidab kõiki tähtajalise elamisloa andmise tingimusi ning ei esine aluseid, et taotluse rahuldamisest keelduda. Asjatundjate komisjoni hinnang ei ole haldusmenetluses lubatav ja asjakohane tõend. Kaebajal ei ole olnud võimalik vastava dokumendiga tutvuda, sellele oma seisukohta esitada. PPA ei ole selgitanud, kas asjatundjate komisjon on haldusorgan, juriidiline isik või füüsiline isik. Arvestades, et PPA ei selgitanud, mis õiguslikul alusel komisjon on moodustatud või mis alusel ta toimib, milliseid küsimusi on asjatundjate komisjonile hindamiseks esitatud, et viimane annaks eksperthinnangu, milline on eksperthinnangu sisu ja vorm, ei ole kaebajal võimalik tõendile selle puuduste tõttu vastu vaielda. Transland OÜ tegeleb majandustegevusega VMS § 1811 lg 2 mõttes. Eksperthinnang Transland OÜ majandustegevuse kohta ei saa muuta taotlust põhjendamatuks, kuna ei ole teada, millistes küsimustes või millisest perspektiivist majandustegevust hinnati. Kaubandustegevuse ettevalmistamist saab käsitleda majandustegevusena majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsÜS) § 3 lg 1 mõistes. Kogu eksporti ettevalmistav tegevus ja kaubandussuhete loomine on suunatud tulu saamisele. PPA lähtus otsuse tegemisel väidetavalt VMS-s sätestatud majandustegevuse mõistest, samas on ta jätnud viitamata, millisest VMS sättest tuleneb MsÜS § 3 lg-s 1 sätestatud erinev definitsioon majandustegevuse mõistele. PPA seisukoht, nagu oleks kaebajal võimalik väljaspool Eestit ja Eestis viisa aluse käies äritegevusega tegeleda, on vastuolus varem väljendatud seisukohaga, et äritegevust ei ole toimunud. PPA etteheited Eesti viisa taotlemata jätmise kohta on asjakohatud. Kaebajal on olemas Schengeni viisa, mille alusel tal oli võimalik Eestis viibida. Tähtajalise elamisloa 3(9)
taotlemine on põhjendatud, kuna kaebaja soovib elada ja ettevõtlusega tegeleda just Eestis. Kaebaja on suurema osa lepingutest sõlminud Iraagis ja Türgis, samuti pidanud läbirääkimisi välismaal, kuna tal pole olnud kindlust elamisloa saamise osas. Enne vastuse saamist polnud mõtet ettevõtet tööle panna, suurtes kogustes kaupa osta, töötajaid palgata ja luua ärisuhteid. Elamisloa puudumise tõttu peaks ta oma partneritele pettumuse valmistama. Aktiivseks läbirääkimiseks annaks kindlasti tõuke elamisloa väljastamine. Ettevõtte majandustegevus on praegu aktiivselt toimumas: pidevalt tihenevad kontaktid, sõlmitakse lepinguid kaupade tarneks. Kaubandustegevus on ettevalmistavas faasis, kuna reaalse tegevuse käivitamise eelduseks on kaebaja Eestisse elama asumine. Leitud partneritega lõplike läbirääkimiste pidamiseks, usaldussuhete loomiseks, vahendatavate kaupade kvaliteedis veendumiseks ja kaubagruppide osas teadliku valiku tegemiseks on vaja Eestis viibida igapäevaselt vähemalt esimese paari aasta jooksul. E-residendina registreerumine ei võimalda eelloetletud toiminguid teha. Kaebaja teadmised ja reaalne kogemus ekspordi sihtriikide kultuuri ja kommetega on hädavajalikud, et tagada kaubanduse kasumlikkus. Kaebajal on vaja juhendada tulevast sisseostujuhti. Tehnilised abivahendid ei ole piisavad, et luua usalduslikke ärisuhteid. Usalduslik ärisuhe saab tekkida vahetu ja isikliku kontakti kaudu. Nõnda tagatakse lisaks juriidilisele vastutusele ka moraalne vastutus. Kaebaja on küll aastast 2014 koostöös Eesti äripartneritega tegelenud ettevõtluse ettevalmistamisega, kuid eduka ettevõtlusega tegelemine osutus reaalseks alles 2016. aastal.
10.Vastustaja leiab, et tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise otsus ja vaideotsus on õiguspärased. Nende tühistamiseks puudub alus. Asjatundjate komisjoni hinnang on lubatav tõend. VMS §-ga 421 nähakse ette VMS-s sätestatud menetlustes täpne regulatsioon teise haldusorgani, juriidilise isiku või füüsilise isiku menetlusse kaasamiseks ja tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamiseks. Säte laiendab haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 16 tulenevat võimalust kaasata arvamuse andmiseks teise haldusorgani kõrval ka juriidilised ja füüsilised isikud. Eelnõu seletuskirjas, millega VMS § 421 täiendati, selgitatakse, et tähtajalise elamisloa ettevõtluseks andmise menetlustes võib esineda olukordi, kus tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamiseks on vaja küsida teise haldusorgani, juriidilise isiku või füüsilise isiku arvamust. PPA-l tuleb välja selgitada, kas kavandatav ettevõtlus on oluline Eesti majanduse arengu seisukohalt või mitte, ning kas välismaalase kavandatav ettevõtlus on perspektiivne ja realistlik. Nõnda võib olla vajalik kaasata menetlusse majandusalaste eriteadmistega isikud ja Kaitsepolitseiamet oma pädevuse piires. PPA-l on ka õigus moodustada nõuandvaid komisjone. Komisjone on võimalik moodustada kehtiva õiguse piires, mistõttu puudub vajadus see VMS-s sõnaselgelt sätestada. Asjatundjate komisjoni võib moodustada käskkirja alusel PPA peadirektor arvamuse andmiseks tähtajaliste elamisloa taotluste kohta. Käskkirjas on võimalik määrata komisjoni pädevus. Komisjoni ei ole kohustatud kaasata kõikidesse menetlustesse, vaid eelkõige keerulisemate taotluste puhul, nagu tähtajalise elamisloa andmisel ettevõtluseks või töötamiseks. Liikmetena tuleks kaaluda majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi (MKM), Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse (EAS), Eesti Töötukassa ja MTA esindajaid. Selleks, et väljastada tähtajaline elamisluba töötamiseks eraõigusliku juriidilise isiku juhtimisvõi järelevalve funktsiooni täitmise eesmärgil, peab eraõiguslikul juriidilisel isikul olema tegelik majandustegevus. Mõistet sisustatakse igal konkreetsel juhul eraldi. Tegutseva äriühingu puhul nähtub tegelik majandustegevus majandusaasta aruandest. Alustava ettevõtja korral võib majandustegevuse nõue olla täidetud, kui tehakse ettevalmistusi kavandatud teenuste pakkumiseks, kuid sellega ei ole veel alustatud, nt on võetud tööle inimesi, sõlmitud lepinguid. Asjatundjate komisjon andis oma hinnangu kaebaja esitatud dokumentidele tuginedes. Arvamus kujundatakse kaebaja elulookirjelduse, haridusdokumentide, äriplaani ja
4(9)
ettevõtte majandusandmete põhjal. Asjatundjate komisjoni hinnang ei ole siduv, kuid PPA pidas seda kaebaja puhul põhjendatuks. Transland OÜ-l tegelikku majandustegevust ei ole. Lisaks VMS § 117 p-des 1–4 sätestatud tingimustele peab elamisloa taotleja vastama ka VMS §-s 1811 sätestatud tingimustele. Kaebaja ei täida VMS § 1811 lg-s 2 sätestatud tingimust. PPA ei anna elamisluba isikule, kes soovib asuda äriühingusse, mille tegevus ei ole käivitunud. Majandustegevus nähtuks pangakonto väljavõtetelt ja majandusaasta aruannetest. Kaebaja on esitanud lepingud, kuid lepingute alusel tegevust ei toimu. Kaebaja pole esitanud muid tõendeid, kust nähtuks, et majandustegevus toimuks aktiivselt. Pangakontolt pole näha, et äriühing oleks ettevõtetelt, kellega on leping sõlmitud, midagi ostnud või neile midagi müünud. Reaalse kaubandustegevuse käivitamiseks ei ole vaja, et kaebaja asuks Eestisse elama. Äriühingul on Eestis seaduslik esindaja, kes saab vahetult isikliku kontakti kaudu luua usalduslikku ärisuhet. Kui isik ei vaja elamisluba selleks, et Eestis elada, kuna tööd on võimalik korraldada Eestis elamata, ei ole elamisloa andmine põhjendatud. Kui välismaalane ei vasta tähtajalise elamisloa andmiseks ette nähtud seadusest tulenevatele tingimustele, ei ole taotlus nõuetekohane, ning on seega põhjendamata.
KOHTU PÕHJENDUSED
11.Kaebaja taotles tähtajalist elamisluba, tuginedes VMS § 181 lg 2 p-le 2. Viidatud sätte kohaselt võib tähtajalise elamisloa töötamiseks anda välismaalasele, kes täidab Eestis registrisse kantud eraõigusliku juriidilise isiku juhtimis- või järelevalvefunktsiooni. PPA keeldus 26.01.2017 otsusega nr 15.3-3.2/2017/603-1 kaebajale tähtajalise elamisloa andmisest VMS § 123 p 3 alusel, leides, et taotlus ei ole põhjendatud. Kaebaja vaide jättis PPA 10.03.2017 vaideotsusega nr 15.3-3.6/2017/1728-1 rahuldamata.
12.Kohus on seisukohal, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Vaidlustatud haldusaktis ei ole selliseid vormi- või menetlusvigu, mis tingiks haldusakti tühistamise.
13.VMS §-s 112 sätestatakse, et tähtajaline elamisluba on välismaalasele antav luba Eestisse elama asumiseks ja Eestis elamiseks VMS-s sätestatud ja elamisloaga kindlaks määratud tingimustel. Elamisloa andmise eelduseks on seega isiku soov või vajadus asuda Eestisse elama kindlal VMS-s sätestatud eesmärgil. VMS § 118 p 4 kohaselt võib üheks selliseks eesmärgiks olla Eestis töötamine. Töötamise all tuleb VMS § 181 lg 2 p 2 kohaselt mõista ka Eestis registrisse kantud eraõigusliku juriidilise isiku juhtimis- ja järelevalvefunktsiooni täitmist. VMS § 176 lg 1 kohaselt peab Eestis töötamise eesmärk soodustama Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut. Eelnevast võib järeldada, et töötamiseks antava elamisloa eesmärgiks on võimaldada Eestisse elama asuda neil isikutel, kelle Eestisse elama asumine on avalikes huvides ja kes panustavad ühiskonda. Lisaks sellele, et välismaalasel peab olema VMS-s §-s 118 sätestatud alus elamisloa taotlemiseks, peab ta vastama VMS § 117 lg-s 1 sätestatud tähtajalise elamisloa andmise üldtingimustele. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt on täiendavad tingimused vastaval alusel tähtajalise elamisloa andmiseks sätestatud VMS-s eraldi. VMS §-s 1811 sätestataksegi täiendavad tingimused tähtajalise elamisloa andmiseks, et töötada Eestis eraõigusliku juriidilise isiku juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil. Kohustus täita täiendavad tingimused tagab, et elamisluba hakatakse kasutama eesmärgipäraselt, ning et tegemist ei ole fiktiivse taotlusega seadustada enda viibimist Schengeni alal. Seega peab välismaalane, kes taotleb elamisluba VMS § 181 lg 2 p 2 alusel, vastama nii VMS § 117 lg-s 1 sätestatud üldtingimustele kui ka VMS §-is 1811 sätestatud eritingimustele. Kui välismaalane ei vasta tähtajalise elamisloa andmise tingimustele, keeldutakse talle tähtajalise elamisloa andmisest VMS § 123 p 2 alusel. Tingimustele mittevastavat taotlust võib pidada ka 5(9)
põhjendamatuks sama paragrahvi p 3 mõistes. Lisaks VMS §-s 123 sätestatud tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise üldalustele sätestatakse VMS §-s 1891 täiendavad alused elamisloa andmisest keeldumiseks, kui elamisluba taotletakse töötamiseks eraõigusliku juriidilise isiku juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil. Tähtajalise elamisloa andmine on kaalutlusotsus, mille kohtulik kontroll on HKMS § 158 lg 3 alusel piiratud. Kohus saab kontrollida üksnes seda, kas haldusakti õiguspärasuse eeldused on täidetud ning kas selle tegemisel järgiti diskretsiooni piire, eesmärke ja õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Haldusakt peab vastama seega nii HMS §-s 54 sätestatud tingimustele kui ka sisaldama kaalutlusi, millest haldusorgan haldusakti andmisel lähtus (HMS § 56 lg 3). Kohtul puudub õigus hinnata kaalutlusõiguse alusel tehtud otsustuse sisulist otstarbekust ja teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest. Praegusel juhul ei saa kohus näiteks hinnata, kas kaebajale tuli tähtajaline elamisluba anda.
14.Pooled ei vaidle selle üle, kas kaebaja vastab VMS §-s 117 sätestatud tähtajalise elamisloa andmise üldtingimustele. Pooled vaidlevad selle üle, kas eraõiguslik juriidiline isik, mille juhtorgani liige kaebaja on, vastab VMS § 1811 lg-s 2 sätestatud eritingimustele. Sätte kohaselt peab äriühingul või välismaa äriühingu filiaalil, mille juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil tähtajalist elamisluba töötamiseks taotletakse, olema vähemalt viie kuu jooksul enne elamisloa taotluse esitamist olnud tegelik majandustegevus Eestis. Seejuures on pooled eri meelt selles, kas PPA võis Transland OÜ majandustegevuse hindamisel lähtuda asjatundjate komisjoni arvamusest, ja missugusest majandustegevuse mõistest tuleb äriühingu majandustegevuse hindamisel lähtuda.
14.1.Vastustaja hinnangul ei olnud Transland OÜ-l VMS § 1811 lg-le 2 vastavat majandustegevust Eestis. Vastustaja tugines Transland OÜ majandustegevuse hindamisel asjatundjate komisjoni arvamusele. Asjatundjate komisjon leidis, et PPA-le esitatud pangakontode väljavõtetelt ei nähtu reaalseid tehinguid sõlmitud lepingute realiseerimiseks, MTA andmetel ei ole äriühing tasunud käibemaksu, riiklikke ega tööjõumakse, sellel puuduvad palgatöötajad. 2014. a, 2015. a ja 2016. a majandusaasta aruannete kohaselt puudub äriühingul majandustegevus. Sõlmitud lepinguid ei ole asutud realiseerima. PPA leiab, et asjatundjate komisjoni otsusega arvestamine on VMS § 421 alusel lubatud. Majandustegevuse mõiste sisustamisel tuleb lähtuda VMS-st.
14.2.Kaebaja on seisukohal, et asjatundjate komisjoni arvamuse näol on tegemist lubamatu tõendiga. Kuna see ei ole kontrollitav, ei ole kaebaja saanud sellele vastuväiteid esitada. Transland OÜ majandustegevusele hinnangu andmisel oleks tulnud lähtuda MsÜS § 3 lg-st 1, mille kohaselt on majandustegevuseks iga iseseisvalt teostatav, tulu saamise eesmärgiga ja püsiv tegevus, mis ei ole seadusest tulenevalt keelatud. Kogu eksporti ettevalmistav tegevus on suunatud tulu saamisele. Ainuüksi laopinna rentimine eesmärgiga selles ladustatavatest kaupadest tulu teenida on iseenesest käsitatav majandustegevusena.
14.3.Kohus ei nõustu vastustajaga, et PPA võib küsida asjatundjate komisjonilt arvamust elamisloa taotlusele VMS § 421 lg 1 alusel. Sätte kohaselt võib haldusorgan VMS-s sätestatud menetluse läbiviimisel vajadusel küsida teise haldusorgani, füüsilise või juriidilise isiku arvamust. VMS § 421 lg 1 räägib seega kitsalt teise haldusorgani, juriidilise isiku või füüsilise isiku arvamuse küsimisest. Nõuandva komisjoni näol ei ole tegemist teise haldusorgani, juriidilise isiku või füüsilise isikuga. Nõuandev komisjon moodustatakse küll erinevate haldusorganite ametnikest (seletuskirjas märgitakse, et soovitavalt moodustatakse komisjon MKM, EAS, Eesti Töötukassa ja MTA esindajatest), kuid see ei muuda komisjoni teiseks haldusorganiks. Kahtlust ei ole, et nõuandev komisjon ei vasta HMS §-s 8 sätestatud tunnustele. Nõuandev komisjon ei ole moodustatud seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma. Komisjoni moodustamine PPA 6(9)
peadirektori käskkirja alusel ei muuda seda haldusorganiks. VMS § 421 lg 1 muudatust sisaldanud eelnõu seletuskirjas (välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus, SE 212, Riigikogu XII koosseis) märgitakse, et haldusmenetluses oluliste asjaolude väljaselgitamiseks võib olla vajalik kaasata majandusalast ekspertteadmist omav asutus või isik. Sageli võib olla vajadus kaasata välismaalaste suhtes läbiviidavasse menetlusse Kaitsepolitseiamet, kes annab arvamuse enda pädevuse piires. Seletuskiri räägib asutusest või isikust ega osuta, et VMS § 421 lg 1 alusel saaks arvamust küsida nõuandvalt asjatundjate komisjonilt. Vastupidi, seletuskirjas märgitakse, et nõuandva komisjoni moodustamine on võimalik kehtiva õiguse piires ja puudub vajadus see VMS-s sõnaselgelt ette näha. Kohus nõustub viidatuga ja leiab, et nõuandva funktsiooniga asjatundjate komisjoni moodustamise õigus on vastustajal juba tulenevalt haldusmenetluse vormivabaduse ja eesmärgipärasuse põhimõttest (HMS § 5), samuti lähtuvalt uurimispõhimõttest (HMS § 6). Haldusorgan võib määrata, kellega ta enne otsuse vastuvõtmist konsulteerib. Nõutav ei ole, et vastav nõuandev kogu oleks seaduses fikseeritud. Välise abi kasutamine ei vabasta haldusorganit aga põhjendamiskohustusest ega teiste haldusmenetluse põhimõtete järgimise kohustusest (nt isikute ära kuulamine). Käesoleval juhul ei ole vastustaja pelgalt viidanud asjatundjate komisjoni otsusele, vaid on ise keelamist sisuliselt põhjendanud, mh taganud kaebajale võimaluse esitada vastuväiteid.
14.4.Kohus selgitab, et PPA peadirektori võimalus moodustada politsei tegevusvaldkonnas tekkinud küsimuste lahendamiseks komisjone ja töörühmi, kaasates neisse kokkuleppel teiste valitsusasutuste, kohaliku omavalitsuse asutuste ja teadusasutuste töötajaid ja muid isikuid, oli sätestatud sõnaselgelt siseministri 30.09.2009 määruse “Politsei- ja Piirivalveameti põhimääruse” § 10 lg 1 p-s 15, mis kehtis kuni 31.12.2011. Alates 01.01.2012 ei ole PPA põhimääruses sätestatud sõnaselget alust nõuandva asjatundjate komisjoni moodustamiseks.
14.5.Kohtu hinnangul võimaldab asjatundjate komisjoni moodustada ja haldusmenetlusse arvamuse andmiseks kaasata siseministri 17.07.2014 määruse nr 33 “Politsei- ja Piirivalveameti põhimäärus” (põhimäärus) § 10 lg 1 p 10. Sätte kohaselt kinnitab PPA peadirektor ameti arengudokumendid ning sisemist töökorraldust reguleerivad juhendid ja korrad. Põhimääruse § 10 lg 2 kohaselt on peadirektoril õigus anda oma pädevuse piires õigusaktide alusel ning nende täitmiseks käskkirju. Peadirektor võib seega käskkirja alusel moodustada komisjoni sisemise töökorralduse huvides, et tagada efektiivne ja eesmärgipärane menetlus. Haldusorgan on kohustatud haldusmenetluses, sh VMS-s sätestatud menetlustes välja selgitama olulise tähendusega asjaolud ja vajadusel koguma selleks tõendeid omal algatusel (HMS § 6). Kohtu hinnangul on uurimiskohustuse täitmine eriti oluline olukordades, kus haldusorganil puuduvad endal ekspertteadmised kõigi tähtsust omavate asjaolude kindlakstegemiseks. Üheks selliseks olukorraks, kus haldusorganil endal ekspertteadmised võivad puududa, võib olla elamisloa taotlemine töötamiseks, sh äriühingu majandustegevuse hindamisel. Seda on nenditud ka välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu (SE 212, Riigikogu XII koosseis) seletuskirjas. Eelnevat arvestades võib PPA peadirektor moodustada oma ülesannete täitmiseks elamislubade taotluste põhjendatuse hindamiseks nõuandvaid komisjone. Kuna asjatundjate komisjoni moodustamine on lubatud, on ka selle loodud arvamus haldusmenetluses lubatavaks tõendiks. Seega ei nõustu kohus kaebaja väitega, et asjatundjate komisjoni hinnang ei ole haldusmenetluses lubatav ja asjakohane tõend. Kaebajale on olnud tagatud võimalus oma seisukohti esitada ja neid põhjendada, st kaebaja on ära kuulatud.
14.6.Kohtul tuleb kontrollida, kas hinnang Transland OÜ majandustegevusele on seaduslik. Kohus leiab, et vastustaja ei ole hinnangu andmisel Transland OÜ majandustegevusele lähtunud lubamatutest asjaoludest. Hinnangu andmise aluseks olevad asjaolud on selged ja arusaadavad. Kuigi haldusmenetluse toimikust ei ilmne, missugused komisjoni täpsed 7(9)
seisukohad olid (protokollis neid ei kajastata, vt vastustaja 05.05.2017 vastus, lisa 2, koosoleku protokolli väljavõte, tl 61), kajastuvad seisukohad vaidlustatud otsuses ning on jälgitavad. Vastustaja ei ole hinnangu andmisest loobunud, vaid on asjatundjate komisjoni hinnanguga nõustunud, tuues välja asjaolud, mis seavad kahtluse alla Transland OÜ majandustegevuse toimumise. Kaebajal oli võimalik neile seisukohtadele vastu vaielda, kuid ta ei ole seda veenvalt teinud. Kohus nõustub vastustajaga, et äriühingu majandustegevust ei tule hinnata MsÜS § 3 lg 1 alusel, vaid lähtuda tuleb VMS erisustest, st VMS § 1811 lg 2 kohaselt peab tegemist olema äriühinguga, millel on reaalne majandustegevus Eestis viie kuu jooksul enne elamisloa taotluse esitamist. Kohus nõustub vastustajaga, et reaalse majandustegevuse toimumist tõendavad tehingud äriühingu pangakontol, majandusaasta aruandel kajastatavad andmed, töötajate olemasolu, maksude, sh tööjõumaksude tasumine, sõlmitud lepingute realiseerimine jms. Pelgalt lepingute sõlmimine ei tõenda, et nende alusel majandustegevus toimuks. Ka rahasumma panka kandmine ei tõenda, et äriühingul oleks reaalne majandustegevus. Transland OÜ pangakonto väljavõttelt (tl 74) ei nähtu ülekandeid viie kuu jooksul enne, kui kaebaja esitas tähtajalise elamisloa taotluse. Esimene sissemakse saabus 23.03.2016. Tähtajalise elamisloa taotlus esitati 14.06.2016. Reaalne majandustegevus ilmneks raha liikumises äriühingusse ja sealt välja, kusjuures summade liikumine peaks olema seotud erinevate tehingutega. Kuna kaebaja ei tõendanud, et tema pangakontol oleks pidevad rahavood, et tal oleks töötajad või et ta tasuks makse, sh tööjõumakse, ja et ta realiseeriks sõlmitud lepinguid, on õiguspärane ja põhjendatud järeldada, et Transland OÜ-l puudus tegelik majandustegevus Eestis VMS § 1811 lg 2 tähenduses. Ka kaebaja ise on läbivalt rõhutanud, et tema majandustegevus on ettevalmistusfaasis. See ei ole aga VMS § 1811 lg 2 nõude täitmiseks piisav. Kuivõrd tegevuse ettevalmistamine on sellises järgus, et äritegevuse alustamine pole kindel, vaid hüpoteetiline, ei saa olla ka kindel selles, et elamisluba kasutatakse eesmärgipäraselt. Vastustaja on keeldumisel piisavalt põhjendanud, miks kaebaja esitatud tõendid ja põhjendused ei ole piisavad.
14.7.Eelnevat arvestades ei ole vastustaja eksinud, kui leidis, et kaebaja ei vasta tähtajalise elamisloa saamise tingimustele, täpsemalt VMS § 1811 lg-le 2. Kui välismaalane ei vasta tähtajalise elamisloa saamise tingimustele, võib taotlust pidada põhjendamatuks ja keelduda VMS § 123 p 3 alusel tähtajalise elamisloa andmisest. Kohus siiski märgib, et tingimuste täitmata jätmisel on täpsem alus elamisloa andmisest keeldumisel VMS § 123 p 2.
15.Vastustaja pidas taotlust põhjendamatuks veel seetõttu, et kaebajal ei ole äritegevuseks vaja Eestis viibida. Kaebaja on saanud äritegevust korraldada välismaal viibides, sõlmides lepinguid Iraagis ja Eestis. Talle on väljastatud Schengeni viisa. Seejuures möönis vastustaja vaideotsuses, et kaebajal ei ole vaja taotleda Eestis viisat, kui tal juba on olemas Schengeni viisa. Seega on iseenesest asjassepuutumatud kaebaja väited, et vastustaja etteheited Eesti viisa taotlemata jätmise kohta on arusaamatud. Kaebaja hinnangul näitab vastustaja seisukoht, et kaebaja saab äritegevust korraldada Eestis viibimata, et vastustaja nõustub sellega, et Transland OÜ-l on tegelik majandustegevus.
15.1.Kohus nõustub vastustajaga, et elamisloa andmine ei ole põhjendatud, kui isik ei vaja elamisluba, et Eestis selle väljastamise aluseks olnud asjaolul – töötamiseks – viibida. Välismaalasele antakse elamisluba Eestis töötamiseks, kui see soodustab Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut. Tähtajaline elamisluba antakse välismaalasele seega kindlal eesmärgil ja välismaalane peab olema pühendunud selle eesmärgi täitmisele.
15.2.Kaebajal ei ole vaja Transland OÜ juhtimis- ja järelevalvefunktsiooni täitmiseks püsivalt Eestis viibida, sh on tal võimalik luua usalduslikke ärisuhteid välismaal viibides ja Eestit lühiajaliselt külastades. Kaebajale on juba väljastatud Schengeni viisa kehtivusega 8(9)
25.04.2016–24.04.2018, mistõttu on tal lühiajaline viibimisalus Eestis olemas. Tehingute sõlmimine ei nõua pidevat kohalviibimist. Kaebaja on sõlminud lepinguid välismaal. Asjaoludest ei nähtu ka, et kaebaja oleks Eesti äriühinguga sõlmitud lepingu kokkuleppimisel Eestis viibinud (tl 102 jj). Kohtu hinnangul ei näita lepingud siiski majandustegevuse toimumist. Kaebaja ei ole seni tõendanud, et Eesti äriühingutega sõlmitud lepinguid realiseeritakse. Usalduslikke ärisuhteid on võimalik luua Eestis lühiajaliselt viibides. Vastustaja on vaideotsuses õigesti märkinud, et äriühingul on ka teine Eesti kodanikust juhatuse liige, kes saab vajadusel lepinguid sõlmida ja äritegevust käivitada. Kaebaja tegevusest ei nähtu pühendumust, mida tähtajalise elamisloa väljastamise eesmärk töötamiseks eraõigusliku juriidilise isiku juhtorgani liikmena nõuab. Ta ei ole võtnud seoses lepingute sõlmimisega ühtegi siduvat kohustust, sh on paljasõnalised tema väited laoruumi rentimise kohta, ega ole asunud lepinguid realiseerima. Nõnda ei saa ka taotlust pidada põhjendatuks.
16.Kohus nõustub vastustajaga, et asjaoludest ei nähtu, et kaalutlusotsuse tegemisel oleks tulnud kaaluda muid kaebaja eraelulisi või perekondlikke sidemeid Eestiga. Kaebuse materjalidest ei nähtu, et kaebajal oleks Eestis sidemeid, mistõttu ei tulnud nendega ka arvestada. Kohtule ei nähtu, et muid vormi- või menetlusnõudeid oleks rikutud. Kaebajale anti õigus esitada enda seisukohad ja vastuväited. Haldusaktist ei nähtu niivõrd olulisi vormi- ja menetlusvigu, mis tingiks haldusakti tühistamise. Kaebaja taotlust võis pidada põhjendamatuks, kuna ta ei vastanud tähtajalise elamisloa saamise tingimustele. Samuti ei nähtu asjaoludest, et tähtajalise elamisloa saamine oleks vajalik majandustegevuse käivitamiseks. Kaebajal on äritegevust võimalik käivitada välismaal viibides. Vastustaja on tähtajalise elamisloa andmata jätmisel tuginenud VMS § 123 p-le 3. Kohtu hinnangul oleks täpsem olnud lisada keeldumise alusena ka VMS § 123 p 2. Samas on kaebajal olnud võimalus vastu vaielda vastustaja seisukohale, et ta ei vasta tähtajalise elamisloa andmise tingimustele. Tegemist ei ole puudusega, mis tingiks haldusakti tühistamise.
17.Kuna 26.01.2017 otsus nr 15.3-3.2/2017/603-1 on sisuliselt õiguspärane, jääb kaebus rahuldamata. Sellisena puudub ka alus 10.03.2017 vaideotsuse nr 15.3-3.6/2017/1728-1 tühistamiseks. Asjaoludest ei nähtu, et vaideotsus rikuks eraldi kaebaja õigusi.
18.HKMS § 158 lg 5 kohaselt määrab kohus otsuses kindlaks menetluskulude jaotuse ja menetlusosalistelt välja mõistetavad menetluskulud. HKMS § 108 lg-s 1 sätestatakse, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jääb rahuldamata, kannab menetluskulud kaebaja. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude hüvitamist, mistõttu jäävad menetluskulud poolte endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Janek Laidvee
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.