Padise valla ja Vasalemma valla kaebus Vabariigi Valitsuse 13.07.2017 määruse nr 126 tühistamiseks ning Harju maavanema 17.07.2017 korralduse nr 782-k tühistamiseks või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamiseks
Vaidlustatud kohtulahendid
Tallinna Halduskohtu 18.08.2017 määrus
Menetlusosalised
Kaebajad – Padise vald ja Vasalemma vald, volitatud esindajad vandeadvokaadid Paul Varul, Triin Raudsepp ja Vitali Šipilov Vastustajad – Vabariigi Valitsus ja Harju maavanem
Menetluse alus ringkonnakohtus
Padise valla ja Vasalemma valla määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Padise valla ja Vasalemma valla määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 18.08.2017 määrus haldusasjas nr 3-17-1590 osas, milles halduskohus tagastas Padise valla ja Vasalemma valla kaebuse Harju maavanema 17.07.2017 korralduse nr 782-k tühistamise või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamise nõudes, ning saata asi selles osas halduskohtule menetluse jätkamiseks. Ülejäänud osas jätta halduskohtu määrus muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib osas, milles määruskaebus jääb rahuldamata, esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse kättetoimetamisest (HKMS § 121 lg 4; § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Vabariigi Valitsus otsustas 13.07.2017 määrusega nr 126 muuta haldusterritoriaalset korraldust selliselt, et Keila valla, Padise valla, Paldiski linna ja Vasalemma valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus nimega Lääne-Harju vald.
3-17-1590
2.Harju maavanem kinnitas 17.07.2017 korraldusega nr 782-k loodava Lääne-Harju valla volikogu liikmete arvu; moodustas 2017. a kohaliku omavalitsuse valimisteks ühe valimisringkonna, valla valimiskomisjoni ja seitse valimisjaoskonda ning nimetas valimiskomisjoni liikmed koos asendusliikmetega.
3.Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu esitasid 31.07.2017 Riigikohtule taotlused Vabariigi Valitsuse 13.07.2017 määruse nr 126 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks ning määruse põhiseaduse (PS) §-dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks tunnistamiseks.
4.Padise vald ja Vasalemma vald esitasid 31.07.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 13.07.2017 määruse nr 126 tühistamiseks ning Harju maavanema 17.07.2017 korralduse nr 782-k tühistamiseks või alternatiivselt selle õigusvastaseks tunnistamiseks. 1) Kaebajatel on kaebeõigus tulenevalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg-test 4 ja 5. Vaidlustatud määrus on materiaalses mõttes üksikakt ning see on vaidlustatav halduskohtus. Määrus nr 126 on oma olemuselt konkreetne akt – tegu on riigi otsustusega haldusreformi käigus, millega otsustatakse Padise valla ja Vasalemma valla sundühendamine. Kuna seadusandja ei ole määruse vaidlustamiseks näinud ette muud menetluskorda, tuleb eeldada, et vaidlustatud määrus on halduskohtus vaidlustatav. 2) Olukorras, kus vaidlustatud määrus on õigusvastane, kujutavad haldusreformi seaduse (HRS) § 12 lg 9 ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 703 alusel tehtud maavanema valimistoimingud endast sundühendamise täideviimist ja sisuliselt määruse täitmist. Seaduslikkuse ja õigusaktide hierarhia põhimõttest tulenevalt ei ole võimalik olukord, kus sundühendamise määrus on õigusvastane, kuid sundühendamise teel moodustatava valla jaoks tehtud valimistoimingud on õiguspärased ja neist juhindutakse. Lisaks rikuvad maavanema valimistoimingud kaebajate PS §-st 154 tulenevat enesekorraldusõigust.
5.Tallinna Halduskohus tagastas 18.08.2017 määrusega kaebuse Vabariigi Valitsuse 13.07.2017 määruse nr 126 tühistamise nõudes HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel ning Harju maavanema 17.07.2017 korralduse nr 782-k tühistamise või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamise nõudes HKMS § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel. 1) Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ei ole halduskohtul pädevust haldusterritoriaalset korraldust ja haldusüksuste moodustamist puudutavate Vabariigi Valitsuse määruste peale esitatud kaebuste läbivaatamiseks (nt Tallinna Ringkonnakohtu 14.08.2017 määrus nr 3-17-1421 ja selle p-s 5 loetletud haldusasjad). Vaidlustatud määrus ei ole käsitatav üldkorraldusena, vaid õigustloova aktina. Olenemata sellest, et see puudutab vahetult üksnes konkreetseid omavalitsusüksusi, muudetakse sellega sisuliselt Eesti haldusterritoriaalset korraldust tervikuna eesmärgiga luua uus ja püsiv haldusüksuste jaotus. Määruse liigitamist üldkorralduseks ei saa iseseisvalt õigustada seegi, et vaidluse lahendamine halduskohtumenetluse korras võiks tagada puudutatud kohaliku omavalitsuse üksuste õiguste ja huvide tõhusama kaitse võrreldes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlusega. Olukorras, kus seadusandja ei ole pidanud vajalikuks näha taoliste määruste vaidlustamiseks ette eriregulatsiooni, tuleb eeldada, et vastavad vaidlused lahendatakse õigustloovate aktide vaidlustamiseks kehtestatud üldises korras ehk põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) kohaselt. 2) Harju maavanema korraldusele esitatud kaebuse eduväljavaated on sisuliselt olematud. Kaebajad seostavad maavanema korralduse õigusvastasust Vabariigi Valitsuse määruse nr 126 2(5)
3-17-1590 väidetava õigusvastasusega, millest tulenevalt ei saaks pidada õiguspäraseks ka nimetatud määrusest lähtuvaid valimistoiminguid, mis sisuliselt kujutaksid endast sundühendamise täideviimist. Konkreetsemaid ehk vastavate toimingute sisulist külge puudutavaid etteheiteid ei ole maavanema korralduse suhtes esitatud. Olukorras, kus Vabariigi Valitsuse määruse vaidlustamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, on määrusele tugineva korralduse vaidlustamine vastava määruse väidetava õigusvastasuse pinnalt perspektiivitu. Samuti ei oleks võimalik kaebusega saavutada selle eesmärki ehk haldusüksuste jaotuse muutmist.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Padise vald ja Vasalemma vald paluvad määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 18.08.2017 määrus ning teha haldusasjas uus määrus, millega saata kaebus halduskohtule menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. 1) Vabariigi Valitsuse 13.07.2017 määrus nr 126 ei ole abstraktne üldakt, vaid haldusreformi käigus HRS § 9 lg 9 p 2 alusel subsumeerimise teel antud üksikakt, millega on otsustatud konkreetsete valdade ühekordne sundühendamine. Määrus on vahetult suunatud vaid asjaomastele kohaliku omavalitsuse üksustele, kellel on ainsana õigus määrust vaidlustada. Vaidlustatud määrus on lokaalse iseloomuga ning selle üldaktina käsitamiseks ei anna alust ka haldusreformi tähtsus riigi jaoks. Vaidlustatud määrusega ei muudeta Eesti haldusterritoriaalset korraldust tervikuna ega kohaliku omavalitsuse autonoomia teostamise territooriume. Seadusandja tegi need otsused juba HRS vastuvõtmisel. Vaidlustatud määrust tuleb üksikaktina käsitada ka tõhusa õiguskaitse põhimõttest lähtudes. Määruse õiguspärasus sõltub selle vastavusest määruse aluseks olevatele seadustele, mitte niivõrd põhiseadusele (vt ka Riigikohtu 20.12.2016 otsus nr 3-4-1-3-16, p-d 103, 105 ja 136), ning selline seaduslikkuse kontroll on halduskohtu, mitte põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuses. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus ei ole praeguse asja lahendamiseks olemuselt sobilik. Samuti on põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus piiratud nii ajaliselt kui ka asjaolude väljaselgitamise ja tõendite uurimise seisukohalt (sh ei kehti selles halduskohtumenetlusega sarnane uurimispõhimõte). Sellele, et määruse seaduslikkuse kontroll põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei pruugi olla terviklik, on viidanud ka riigikohtunik Jüri Põld oma konkureerivas arvamuses asjas nr 3-4-1-3-16. Olukord, kus sundühendamise õiguspärasuse kontroll oleks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuses, sundühendamise elluviimiseks tehtavate maavanema valimistoimingute kontroll aga halduskohtu pädevuses, on vastuolus tõhusa õiguskaitse ning menetlusökonoomia põhimõtetega. Ohtu, et kaebajad ei saa oma õigusi tõhusalt kaitsta, ilmestab Riigikohtu 07.08.2017 määrus nr 5-17-24, millega Riigikohus jättis rahuldamata Padise Vallavolikogu ja Vasalemma Vallavolikogu taotlused vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määruse kehtivuse, täitmise või jõustumise peatamiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse ajaks. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse puudulikkust on möönnud ka Tallinna Ringkonnakohus 12.07.2017 määruses asjades nr 3-17-1427, nr 3-17-1428, nr 3-17-1433 ja nr 3-17-1435 (p 14). 2) Kohus saab kontrollida valimistoimingute õiguspärasust, kuna määruse nr 126 õiguspärasuse kontroll on halduskohtu pädevuses. Samas peab halduskohus valimistoimingute õiguspärasust kontrollima ka siis, kui määruse õiguspärasuse hindamine ei oleks halduskohtu pädevuses. Halduskohtu määruse põhjendustest lähtuvalt kujuneks olukord, kus kaebajad ei saagi Harju maavanema valimistoiminguid tähtaegselt vaidlustada. Selline olukord oleks ilmselges vastuolus PS §-dest 15 ja 154 ning Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art-st 11 tuleneva kohaliku omavalitsuse tõhusa õiguskaitse tagatisega. Kuna sundühendamise tõttu jäävad kaebajad ilma oma kõige tähtsamast õigushüvest – õigussubjektsusest –, peab kaebajatel olema õigus valimistoimingute vaidlustamiseks. Halduskohtu seisukoht jätaks kaebajad ilma 3(5)
3-17-1590 igasugusest võimalusest valimistoiminguid vaidlustada, sest tähtaeg nende vaidlustamiseks on möödunud. Kaebuse menetlusse võtmist reguleerivaid sätteid tuleks tõlgendada kaebajate kasuks ning keerukama küsimuse korral tuleks eelistada kaebuse menetlusse võtmist. Kui kohus ei pea võimalikuks hinnata määruse nr 126 õiguspärasust, on võimalik oodata selles küsimuses ära Riigikohtu seisukoht ning haldusasja menetlus selleks ajaks HKMS § 95 lg-te 1 ja 3 alusel peatada. Halduskohus on analoogseid haldusreformiga seotud haldusasju juba peatanud (nt haldusasjad nr 3-17-1458 ja 3-17-1700) ning kaebajad kavatsevad ka praeguses asjas pärast kaebuse menetlusse võtmist taotleda menetluse peatamist. Menetluse pikenemisega seotud tagajärjed ei kaalu üles kaebajate õiguste rasket riivet, mis esineks kaebuse tagastamisel.
7.Harju maavanem palub jätta määruskaebus rahuldamata. Halduskohtul puudub pädevus määruse nr 126 kui õigustloova akti peale esitatud kaebuse läbivaatamiseks ning sellele määrusele tugineva maavanema korralduse vaidlustamine vastava määruse õigusvastasuse pinnalt on perspektiivitu. Harju maavanema 17.07.2017 korraldusega nr 782-k tehtud valimistoimingud põhinevad HRS-l ning KOVVS-l.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Padise valla ja Vasalemma valla määruskaebus tuleb rahuldada osaliselt.
9.Halduskohus on kaebuse õigesti tagastanud määruse nr 126 tühistamise nõudes, sest tegemist on üldaktiga, mille läbivaatamiseks puudub halduskohtul pädevus (HKMS § 4 lg 1 koosmõjus PSJKS § 2 p-ga 1). Ringkonnakohus on selgitanud HRS § 9 lg 9 p-s 2 ja § 13 lg-s 1 sätestatud Vabariigi Valitsuse määruste liigitamise ja nende vaidlustamise võimalustega seonduvat 12.07.2017 määruses haldusasjades nr 3-17-1427, nr 3-17-1428, nr 3-17-1433 ja nr 3-17-1435; 19.07.2017 määruses asjades nr 3-17-1454 ja nr 3-17-1458; 26.07.2017 määruses asjades nr 3-17-1486 ja nr 3-17-1488 ning 14.08.2017 määruses nr 3-17-1421. Ringkonnakohus jääb nendes määrustes toodud seisukohtade juurde ega pea otstarbekaks neid kõiki korrata. Kuivõrd Riigikohus on jätnud kõigis viidatud haldusasjades esitatud määruskaebused menetlusse võtmata, on need määrused ka jõustunud. Täiendavalt selgitab ringkonnakohus järgmist.
10.HRS § 9 lg 9 p-s 2 ja § 13 lg-s 1 sätestatud Vabariigi Valitsuse määrustega uute haldusüksuste moodustamine, mh selle käigus haldusüksuste nimistus muudatuste tegemine, kujutab endast Eesti haldusterritoriaalse korralduse kui terviku püsivat muutmist (Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lg 1 ja HRS § 2 lg 1). Vastavate määruste kujundav mõju ei puuduta pelgalt asjaomaseid kohaliku omavalitsuse üksusi, vaid Eesti territooriumi haldusjaotust tervikuna. Seega on tegemist üldise iseloomuga määrustega haldusmenetluse seaduse (HMS) § 88 tähenduses, mitte üldkorraldustega (HMS § 51 lg 2). Vaidlustatud määruses sisalduvaid otsustusi ei saanud seadusandja teha juba HRS vastuvõtmisel, sest nimetatud seadus reguleerib üksnes haldusreformi (sh selle käigus haldusterritoriaalse korralduse muutmise) läbiviimise aluseid ja korda, kuid sellega ei ole otsustatud haldusterritoriaalse korralduse muutmist, mis on ETHS § 71 lg-te 2–6 kohaselt valdade ja linnade osas Vabariigi Valitsuse pädevuses. Kõik Vabariigi Valitsuse määrused peavad PS § 3 lg 1 esimese lause ja § 87 p 6 kohaselt olema antud seaduste alusel ja täitmiseks, kuid sellest ei järeldu, et määruse andmist saaks käsitada pelgalt selle aluseks oleva seaduse rakendamisena üksikjuhtumi asjaoludele. Ilmselgelt ekslik on kaebajate seisukoht, et Riigikohus ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollida määruste vastavust seadustele. Riigikohus peab põhiseadusest tulenevalt tagama kaebajatele tõhusa õiguskaitse ka väidetavalt puuduliku PSJKS rakendamisel, sõltuvalt olukorrast kas kehtiva õiguse tõlgendamise, õiguse analoogia kasutamise või kehtiva õigusnormi või õigusaktis sisalduva 4(5)
3-17-1590 lünga põhiseadusevastaseks tunnistamise teel. Kuna määrus nr 126 on üldakt, siis HKMS § 4 lg-st 1 ja PSJKS § 2 p-st 1 tulenevalt eeldaks ka selle halduskohtumenetluse korras vaidlustamise aktsepteerimine esmalt kohtute pädevust reguleerivate sätete PS-ga vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamist.
11.Määruskaebus tuleb rahuldada osas, milles halduskohus tagastas kaebuse Harju maavanema 17.07.2017 korralduse nr 782-k tühistamise või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Nõustuda ei saa halduskohtu seisukohtadega, et valimistoimingutele esitatud kaebus on ilmselgelt perspektiivitu või sellega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Olukorras, kus kaebajad tuginevad valimistoimingute vaidlustamisel määruse nr 126 põhiseadusvastasusele ning vastav kontroll on kohtute poolt läbi viimata, pole võimalik väita valimistoimingute peale esitatud kaebuse perspektiivitust. HKMS § 158 lg 4 kohaselt tuleb ka halduskohtul kontrollida asjas kohaldamisele kuuluva seaduse või muu õigustloova akti põhiseaduspärasust ning jätta see PS-ga vastuolus olemise korral kohaldamata. Kuigi üldakti vaidlustamiseks ei saa pöörduda otse halduskohtusse, ei takista see kaebajatel taotlemast halduskohtus vaidlustatud üksikakti (s.o Harju maavanema korralduse nr 782-k) aluseks olnud üldakti (sh määruse nr 126) suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist. Siinjuures ei oma tähtsust asjaolu, et kaebajad on juba algatanud 31.07.2017 Riigikohtule esitatud taotlusega määruse nr 126 osas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, vaid see võib olla aluseks haldusasja menetluse peatamisele HKMS § 95 lg 3 alusel.
12.Eelnevalt esitatud põhjendustel rahuldab ringkonnakohus kaebajate määruskaebuse osaliselt ja tühistab Tallinna Halduskohtu 18.08.2017 määruse osas, milles halduskohus tagastas kaebuse Harju maavanema 17.07.2017 korralduse nr 782-k tühistamise või selle õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Muus osas jääb määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.