Mikitamäe valla kaebus Vabariigi 14.07.2017 määruse nr 128 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahendid
Tallinna Halduskohtu 22.08.2017 määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – Mikitamäe vald, volitatud esindajad vandeadvokaadid Paul Varul, Triin Raudsepp ja Vitali Šipilov Vastustaja – Vabariigi Valitsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Mikitamäe valla määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Valitsuse
RESOLUTSIOON
Jätta Mikitamäe valla määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 22.08.2017 määrus haldusasjas nr 3-17-1682 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse kättetoimetamisest (HKMS § 121 lg 4; § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus otsustas 10.07.2017 määrusega nr 125 muuta haldusterritoriaalset korraldust selliselt, et Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla ühinemise ning Misso valla territooriumiosa Värska valla koosseisu arvamise tulemusel moodustatakse uus haldusüksus nimega Setomaa vald.
Võru maavanem moodustas 13.07.2017 korraldusega nr 1-1/17/298 loodava Setomaa valla valimiskomisjoni ning moodustas 2017. a kohaliku omavalitsuse valimisteks ühe valimisringkonna. Võru maavanema 13.07.2017 korraldusega nr 1-1/17/299 moodustati valimisjaoskonnad.
3.Vabariigi Valitsus muutis 14.07.2017 määrusega nr 128 Vabariigi Valitsuse 10.07.2017 määrust nr 125 ning arvas moodustatava Setomaa valla Võru maakonna koosseisu, samuti
3-17-1682 muudeti Mikitamäe valla ja Värska valla maakondlikku kuuluvust, arvates need Põlva maakonna koosseisust Võru maakonna koosseisu.
4.Mikitamäe vald esitas 17.07.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 10.07.2017 määruse nr 125 ning Võru maavanema 13.07.2017 korralduste nr 1-1/17/298 ja 1-1/17/299 tühistamiseks või alternatiivselt nende õigusvastasuse tuvastamiseks. Tallinna Halduskohus tagastas 18.07.2017 määrusega nr 3-17-1488 Mikitamäe valla kaebuse Vabariigi Valitsuse määruse nr 125 vaidlustamist puudutavas osas halduskohtu pädevuse puudumise tõttu. Tallinna Ringkonnakohus jättis 26.07.2017 määrusega asjades nr 3-17-1486 ja nr 3-17-1488 Tallinna Halduskohtu 18.07.2017 määruse muutmata. Määrused jõustusid 03.08.2017, kui Riigikohus jättis Mikitamäe valla määruskaebuse menetlusse võtmata.
5.Mikitamäe Vallavolikogu esitas 26.07.2017 Riigikohtule taotluse Vabariigi Valitsuse 10.07.2017 määruse nr 125 ja 14.07.2017 määruse nr 128 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks ning määruste põhiseaduse (PS) §-dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks tunnistamiseks.
6.Mikitamäe vald esitas 14.08.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 14.07.2017 määruse nr 128 tühistamiseks. Vaidlustatud määrus on osa Vabariigi Valitsuse otsusest Mikitamäe valla sundühendamise kohta. Tegemist on üldkorraldusega, mis on halduskohtus vaidlustatav. Määrus on kõrge konkreetsusastmega ning haldusreformi üleriigiline ulatus ei anna alust käsitada määrust üldaktina. Riigikohtus toimuv põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei ole tõhus vahend kaebaja õiguste kaitseks sundühendamise vastu. Kaebajal on kaebeõigus tulenevalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg-test 4 ja 5. Põhjendused sundühendamise vajalikkuse kohta ei võta arvesse Mikitamäe valla kui konkreetse omavalitsusüksuse olukorda.
7.Tallinna Halduskohus tagastas 22.08.2017 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel halduskohtul pädevuse puudumise tõttu. Vaidlustatav määrus ei ole käsitatav üldkorraldusena, vaid määrusena (s.o õigustloova aktina), mistõttu ei ole selle vaidlustamine halduskohtus võimalik. See seisukoht on kooskõlas Tallinna Ringkonnakohtu praktikaga (12.07.2017 määrus asjades nr 3-17-1435, nr 3-17-1433, nr 3-17-1428 ja nr 3-17-1427; 19.07.2017 määrus asjades nr 3-17-1454 ja nr 3-17-1458; 14.08.2017 määrus nr 3-17-1421). Ehkki Vabariigi Valitsuse 14.07.2017 määrus nr 128 ei reguleeri haldusreformi läbiviimise käigus teostatavaid kõiki toiminguid, määratledes üksnes reformi käigus moodustatava valla maakondliku kuuluvuse ja muudatused haldusüksuste nimistus, ei puuduta see ainult konkreetseid omavalitsusüksusi, vaid Eesti territooriumi haldusjaotust tervikuna. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel tuleb vältimatult muuta moodustatava valla maakondlikku kuuluvust, kui sundliidetavad vallad asusid muutmise eelselt erinevate maakondade territooriumil (Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 2 lg 1, § 71 lg 5), ning teha muudatused haldusüksuste nimistus (ETHS § 3 lg 1). Määrusega reguleeritavad küsimused on seega osa läbiviidavast haldusreformist kui tervikust ja need on suunatud haldusterritoriaalse korralduse kui terviku muutmisele, eesmärgiga luua uus ja püsiv haldusüksuste jaotus. Määruse nr 128 kujundav mõju on üldise iseloomuga. Määruse liigitamist üldkorralduseks ei saa õigustada seegi, et vaidluse lahendamine halduskohtus võiks tagada kohaliku omavalitsuse üksuse tõhusama kaitse võrreldes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlusega. Olukorras, kus seadusandja ei ole pidanud vajalikuks näha haldusreformi seaduse (HRS) § 9 lg 9 p-s 2 ja § 13 lg-s 1 nimetatud määruste vaidlustamiseks ette eriregulatsiooni, tuleb eeldada, et vaidlused lahendatakse õigustloovate aktide vaidlustamiseks 2(4)
3-17-1682 kehtestatud üldises korras (s.o põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) järgi).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Mikitamäe vald palub määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 22.08.2017 määrus ning teha haldusasjas uus määrus, millega saata kaebus halduskohtule menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. Vabariigi Valitsuse 14.07.2017 määrus nr 128 ei ole abstraktne üldakt, vaid haldusreformi käigus HRS § 9 lg 9 p 2 alusel subsumeerimise teel antud üksikakt, millega on otsustatud konkreetsete valdade ühekordne sundühendamine. Seda on kinnitatud ka Riigikohtu 20.12.2016 otsuses nr 3-4-1-3-16 (p-d 103 ja 105). Määrus on vahetult suunatud vaid asjaomastele kohaliku omavalitsuse üksustele, kellel on ainsana õigus määrust vaidlustada. Vaidlustatud määrus on lokaalse iseloomuga ning selle üldaktina käsitamiseks ei anna alust ka haldusreformi tähtsus riigi jaoks. Vaidlustatud määrusega ei muudeta Eesti haldusterritoriaalset korraldust tervikuna ega kohaliku omavalitsuse autonoomia teostamise territooriume. Seadusandja tegi need otsused juba HRS vastuvõtmisel. Vaidlustatud määrust tuleb üksikaktina käsitada ka tõhusa õiguskaitse põhimõttest lähtudes. Määruse õiguspärasus sõltub selle vastavusest määruse aluseks olevatele seadustele, mitte niivõrd põhiseadusele (vt ka Riigikohtu 20.12.2016 otsus nr 3-4-1-3-16, p-d 103, 105 ja 136), ning selline seaduslikkuse kontroll on halduskohtu, mitte põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuses. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus ei ole praeguse asja lahendamiseks olemuselt sobilik. Samuti on põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus piiratud nii ajaliselt kui ka asjaolude väljaselgitamise ja tõendite uurimise seisukohalt (sh ei kehti selles halduskohtumenetlusega sarnane uurimispõhimõte). Sellele, et määruse seaduslikkuse kontroll põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei pruugi olla terviklik, on viidanud ka riigikohtunik Jüri Põld oma konkureerivas arvamuses asjas nr 3-4-1-3-16. Olukord, kus sundühendamise õiguspärasuse kontroll oleks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuses, sundühendamise elluviimiseks tehtavate maavanema valimistoimingute kontroll aga halduskohtu pädevuses, on vastuolus tõhusa õiguskaitse ning menetlusökonoomia põhimõtetega. Samuti võib kujunenud olukord tekitada ebaselgust nii 2017. a kohalike valimiste ettevalmistamisel kui nende läbiviimisel. Ohtu, et kaebaja ei saa oma õigusi tõhusalt kaitsta, ilmestab Riigikohtu 07.08.2017 määrus nr 5-17-20, millega Riigikohus jättis rahuldamata Mikitamäe Vallavolikogu taotluse Vabariigi Valitsuse määruste nr 125 ja nr 128 kehtivuse, täitmise või jõustumise peatamiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse ajaks. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse puudulikkust on möönnud ka Tallinna Ringkonnakohus 12.07.2017 määruses asjades nr 3-17-1427, nr 3-17-1428, nr 3-17-1433 ja nr 3-17-1435 (p 14), viidates, et Riigikohtule esitatava taotluse lahendamisel tuleb PSJKS-s esinevad lüngad vajadusel tunnistada põhiseadusvastaseks. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ei tohi niivõrd tähtsas ja kiires küsimuses eelistada halduskohtumenetlusele, milles kõnealuseid puudusi ja lünki ei ole.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Vabariigi Valitsuse 14.07.2017 määrus nr 128 on osa HRS § 9 lg 9 p 2 ja § 13 lg 1 alusel tehtavast haldusterritoriaalsest muudatusest, mis seisneb antud juhul Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla ning Misso valla territooriumiosa ühendamises ning nende baasil Setomaa valla moodustamises. Ringkonnakohus on selgitanud HRS § 9 lg 9 p-s 2 ja § 13 lg-s 1 sätestatud Vabariigi Valitsuse määruste liigitamise ja nende vaidlustamise võimalustega seonduvat 12.07.2017 määruses haldusasjades nr 3-17-1427, nr 3-17-1428, nr 3-17-1433 ja nr 3-17-1435; 19.07.2017 määruses asjades nr 3-17-1454 ja nr 3-17-1458; 26.07.2017 määruses asjades 3(4)
3-17-1682 nr 3-17-1486 ja nr 3-17-1488 ning 14.08.2017 määruses nr 3-17-1421. Ringkonnakohus jääb nendes määrustes toodud seisukohtade juurde ega pea otstarbekaks neid kõiki üle korrata. Kuivõrd Riigikohus on jätnud kõigis viidatud haldusasjades esitatud määruskaebused menetlusse võtmata, on need määrused ka jõustunud. Täiendavalt märgib ringkonnakohus järgmist.
10.HRS § 9 lg 9 p-s 2 ja § 13 lg-s 1 sätestatud Vabariigi Valitsuse määrustega uute haldusüksuste moodustamine, mh selle käigus valdade maakondliku kuuluvuse muutmine ja haldusüksuste nimistus muudatuste tegemine, kujutab endast Eesti haldusterritoriaalse korralduse kui terviku püsivat muutmist (ETHS § 7 lg 1 ja HRS § 2 lg 1). Vastavate määruste kujundav mõju ei puuduta pelgalt asjaomaseid kohaliku omavalitsuse üksusi, vaid Eesti territooriumi haldusjaotust tervikuna. Seega on tegemist üldise iseloomuga määrustega haldusmenetluse seaduse (HMS) § 88 tähenduses, mitte üldkorraldustega (HMS § 51 lg 2). Vaidlustatud määruses sisalduvaid otsustusi ei saanud seadusandja teha juba HRS vastuvõtmisel, sest nimetatud seadus reguleerib üksnes haldusreformi (sh selle käigus haldusterritoriaalse korralduse muutmise) läbiviimise aluseid ja korda, kuid sellega ei ole otsustatud haldusterritoriaalse korralduse muutmist, mis on ETHS § 71 lg-te 2–6 kohaselt valdade ja linnade osas Vabariigi Valitsuse pädevuses. Kõik Vabariigi Valitsuse määrused peavad PS § 3 lg 1 esimese lause ja § 87 p 6 kohaselt olema antud seaduste alusel ja täitmiseks, kuid sellest ei järeldu, et määruse andmist saaks käsitada pelgalt selle aluseks oleva seaduse rakendamisena üksikjuhtumi asjaoludele.
11.Ilmselgelt ekslik on kaebaja seisukoht, et Riigikohus ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollida määruste vastavust seadustele. Ringkonnakohtu hinnangul on PSJKS regulatsioonis sisalduvad võimalikud lüngad vajaduse korral ületatavad, kusjuures see ei põhjustaks olulist viivitust taotluste sisulisel lahendamisel, sest kõik küsimused saab otsustada Riigikohus ise. Riigikohus peab põhiseadusest tulenevalt tagama kaebajale tõhusa õiguskaitse ka väidetavalt puuduliku PSJKS rakendamisel, sõltuvalt olukorrast kas kehtiva õiguse tõlgendamise, õiguse analoogia kasutamise või kehtiva õigusnormi või õigusaktis sisalduva lünga põhiseadusevastaseks tunnistamise teel. Kuna vaidlustatud määrus on üldakt, siis HKMS § 4 lg-st 1 ja PSJKS § 2 p-st 1 tulenevalt eeldaks ka selle halduskohtumenetluse korras vaidlustamise aktsepteerimine esmalt kohtute pädevust reguleerivate sätete PS-ga vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamist.
12.Kuivõrd eelnevalt esitatud põhjendustel on Vabariigi Valitsuse 14.07.2017 määrus nr 128 õigustloov akt, ei kuulu selle peale esitatud kaebuse lahendamine HKMS § 4 lg 1 järgi halduskohtu pädevusse ning halduskohus on Mikitamäe valla kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel õigesti tagastanud. Mikitamäe valla määruskaebus jääb seetõttu rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 22.08.2017 määrus muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.