SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla kaebus Terviseameti 20.02.2017 hoiatuse nr 1.3-8/8439-5 tühisuse tuvastamiseks või tühistamiseks
Menetlustoiming
Kaebuse tagastamine
RESOLUTSIOON
Tagastada SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla kaebus.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale saab esitada Tallinna Halduskohtu kaudu määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule
päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 204 lg-d 1 ja 2).
ASJAOLUD
1.Terviseamet algatas 21.12.2016 SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla (kaebaja) suhtes tervishoiuteenuste korraldamise seaduse § 60 lg 1 alusel järelevalvemenetluse seoses ühele patsiendile osutatud tervishoiuteenusega. Patsiendi õe kaebuse kohaselt kohaldati patsiendi suhtes ravi ajal ohjeldusmeetmeid.
2.Terviseamet koostas korrakaitseseaduse (KorS) § 26 lg 1 alusel kaebajale 20.02.2017 hoiatuse nr 1.3-8/8439-5 järgmise resolutsiooniga: 1) dokumenteerida osutatud tervishoiuteenused vastavalt sotsiaalministri 18.09.2008 määruses nr 56 „Tervishoiuteenuse osutamise dokumenteerimise ning nende dokumentide säilitamise tingimused ja kord“ ning sotsiaalministri 15.12.2004 määruse nr 128 „Tervishoiuteenuste kvaliteedi tagamise nõuded“ § 6 lg-s 5 sätestatule; 2) juhul, kui teenuse osutamise käigus on arst tuvastanud meditsiinilise näidustuse patsiendi ohjeldamiseks, siis tuleb vajadusel konsulteerida psühhiaatriga; 3) patsiendi ohjeldamiseks tuleb küsida patsiendi nõusolekut. Otsusevõimetu patsiendi puhul peab olema võimalik dokumentide põhjal tuvastada, kuidas otsusevõimetus tuvastati; 4) patsiendi ohjeldamine tuleb dokumenteerida analoogia alusel määruse nr 56 § 33 p 18 ja § 722 lg 1 järgi; 5) analoogia alusel psühhiaatrilise abi seaduse § 141 lg 1 järgi peab isik mehaanilise ohjeldusmeetme rakendamise puhul olema tervishoiutöötaja pideva järelevalve all.
Kaebaja esitas 16.03.2017 vaide, milles taotles hoiatuse tühistamist.
3-17-869
4.Terviseamet tagastas 24.03.2017 kirjaga nr 1.3-8/8439 vaide, kuna hoiatuse näol ei ole tegemist haldusaktiga, vaid teavitamistoiminguga kehtivatest õigusaktidest, millega antakse isikule infot ja ohuolukorra analüüsi pinnalt konkreetseid käitumisjuhiseid.
5.Kaebaja esitas 25.04.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Terviseameti 20.02.2017 hoiatuse nr 1.3-8/8439-5 tühisuse tuvastamiseks või tühistamiseks. Vaidlusalune hoiatus on haldusakt, kuigi vormivigadega. Hoiatusega pannakse kaebajale konkreetsed kohustused seoses mittepsühhiaatriliste patsientide ohjeldamisega – dokumenteerida, kaasata psühhiaater, küsida ohjeldamiseks patsiendi nõusolekut, rakendada analoogiat ja tagada tervishoiutöötaja pidev järelevalve. Hoiatusega pandud kohustused on vastukäivad, ebaproportsionaalsed ja vastuolus kehtivate õigusaktidega.
6.Kohus jättis 09.05.2017 määrusega kaebuse käiguta ning andis kaebajale tähtaja kaebuse nõude täpsustamiseks ja riigilõivu tasumiseks. Kohus leidis, et hoiatuse näol ei ole tegemist haldusakti, vaid toiminguga, seega ei saa kaebaja taotleda hoiatuse tühisuse tuvastamist, küll aga saab ta taotleda selle õigusvastasuse tuvastamist, kui see on tema õiguste kaitseks vajalik.
7.Kaebaja leidis 24.05.2017 seisukohas, et hoiatuse puhul on tegemist haldusaktiga. Kui kohus leiab, et vaidlustatud hoiatuse puhul on tegemist toiminguga, ei soovi kaebaja taotleda selle õigusvastasuse tuvastamist. Kaebaja selgitas, et vaidlusaluses hoiatuses sisaldub nii hoiatus kui ka ettekirjutus, kuigi ilmsete vormistuslike vigadega. Oluline on lähtuda mitte hoiatuse pealkirjast, vaid sisust, mis paneb kaebajale selgelt ja üheselt mõistetavalt konkreetseid kohustusi. Terviseamet on õigusakte ebaõigesti tõlgendanud ja nõudnud õigusaktide täitmist enda tõlgenduste kohaselt.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.HKMS § 121 lg 2 p 2 kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kohus on endiselt seisukohal, et vaidlusaluse hoiatuse näol ei ole tegemist haldusakti, vaid toiminguga, mistõttu ei saa selle peale esitada tühisuse tuvastamise (HKMS § 37 lg 2 p 6) ega tühistamise kaebust (HKMS § 37 lg 2 p 1). Kaebajal oleks võimalik taotleda hoiatuse õigusvastasuse tuvastamist (HKMS § 37 lg 2 p 6), kuid sellise nõudega kaebust ei soovinud kaebaja esitada. Kaebaja ei saavuta esitatud kaebusega oma eesmärki, st hoiatusest vabanemist, mistõttu tuleb kaebus selle esitajale läbivaatamatult tagastada.
9.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 järgi on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. HMS § 106 lg 1 kohaselt on toiming haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes.
10.Kohtu hinnangul saab vaidlusaluse hoiatuse teksti resolutsiooniga koostoimes tõlgendades asuda seisukohale, et tegemist ei ole haldusakti, vaid toiminguga. Kuigi resolutsiooni sõnastusest võib jääda mulje, nagu pandaks sellega kaebajale mingeid kohustusi, on tegelikult tegemist viidetega õigusnormidele, mida kaebaja ei ole Terviseameti hinnangul järginud. Seega tulevad kaebajale antud juhul kohustused õigusnormidest, mitte Terviseameti hoiatusest. Terviseamet selgitab hoiatuse põhjendustes, miks ta ei nõustu kaebaja seisukohtadega ja milliste õigusnormide rikkumist ta asjas näeb. Kaebajale antakse võimalus oma tegevust korrigeerida. Kohus jätab siinkohal analüüsimata, kas Terviseamet on hoiatuses viidatud õigusnorme õigesti tõlgendanud.
2(3)
3-17-869
11.Seda, et tegemist on hoiatuse (toiming), mitte ettekirjutusega (haldusakt), on näha nii dokumendi pealkirjast kui ka dokumendi andmise alusest. Terviseamet viitab hoiatuse alusena selgelt KorS § 26 lg-le 1, mis reguleerib korrakaitseorgani toiminguid isiku teavitamisel korrarikkumisest (mh hoiatus). Korrakaitseorgan ei pea igale korrarikkumisele reageerima ettekirjutusega, vaid võib juhtida avaliku korra eest vastutava isiku tähelepanu korrarikkumisele ja anda talle võimaluse see kõrvaldada. Terviseamet selgitab dokumendi lõpus, et jätkab kaebaja tegevuse üle järelevalvet ning korduval puuduste tuvastamisel on tal õigus teha kaebajale ettekirjutus ja selle täitmata jätmisel rakendada sunniraha. Samuti on Terviseamet vaide tagastamise kirjas selgitanud, et hoiatuse näol on tegemist toiminguga, mitte haldusaktiga. Seega on Terviseamet selgelt väljendanud, et hoiatuse näol ei ole tegemist kohustava haldusaktiga, mille täitmata jätmine tooks kaasa sanktsioonid.
12.Viide asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) § 7 lg-le 2 ei ole asjakohane. ATSS-s sätestatud hoiatuse eesmärk on hoiatada isikut, et ettekirjutuse täitmata jätmise korral rakendatakse tema suhtes sunnivahendit. Selle eesmärk on mõjutada isikut ettekirjutust täitma. Sama eesmärk on ka KorS § 28 lg-s 1 sätestatud hoiatusel. Seega peab isiku suhtes olema tehtud kohustav ettekirjutus. Terviseamet ei andnud hoiatust ATSS § 7 lg 1 (ega KorS § 28 lg 1), vaid KorS § 26 lg 1 alusel. KorS § 26 lg-s 1 sätestatud hoiatusel on teine eesmärk ja selline hoiatus tehakse enne kohustava ettekirjutuse andmist. Seega on tegemist erinevate toimingutega.
13.Hoiatuse resolutsioon on kohustuse tekitamiseks liiga umbmäärane ega reguleeri vastavalt HMS § 51 lg-le 1 üksikjuhtumit, vaid määramata tulevikus tekkida võivaid olukordi. Seega ei ole sellise resolutsiooniga pandud kohustus selgelt määratletav ja selle täitmine kontrollitav. Samuti ei ole kindlaks määratud kohustuse täitmise tähtaega ega hoiatatud kohustuste täitmata jätmise juhuks sunnivahendi kohaldamisega. Seega puudub hoiatusel ettekirjutusega sarnane siduvus ja kohustuslikkus.
14.Reeglina haldusakti andmisega haldusmenetlus lõpeb (vt HMS § 43 lg 1 p 1, lg 2). Praegusel juhul aga otsustas Terviseamet järelevalvemenetlust kaebaja tegevuse üle jätkata. Kui Terviseamet peaks edasises järelevalvemenetluses kaebajale ettekirjutuse tegema, saab kaebaja vaidlustada seda ettekirjutust ja sellega pandud kohustuse kooskõla õigusnormidega. Seega ei jää kaebaja õigused kaebuse tagastamise tõttu kaitseta.
15.HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud.
16.HKMS § 104 lg 5 p 2 järgi tasutud riigilõiv tagastatakse, kui kohus tagastab kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub HKMS § 121 lg 2 alusel. Kuna kohus tagastab kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel, siis tasutud riigilõivu kaebajale ei tagastata.