MTÜ Habitus kaebus Sotsiaalkindlustusameti 30.12.2016 otsuse nr 18-7/935 ja halduslepingu 30.12.2016 ülesütlemise avalduse nr 18-11/9 tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastasuse tuvastamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – MTÜ Habitus, volitatud esindaja Reimo Mets Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, volitatud esindaja Leila Nõlvand
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta MTÜ Habitus kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30. juunil 2017. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
Sotsiaalkindlustusamet (SKA) ja MTÜ Habitus sõlmisid 25.02.2014 halduslepingu nr 18-11/9 (I kd, tl 10-13) kehtivusega kuni 28.02.2017, millega SKA andis MTÜ-le Habitus üle
3-17-182 sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 10 punktides 12-16 nimetatud erihoolekandeteenuste osutamise, milleks MTÜ-le Habitus oli väljastatud tegevusload (11.02.2014 tegevusload nr SEH000219 ja SEH000218 ning 19.02.2015 tegevusluba nr SEH000269).
2.SKA teostas MTÜ-s Habitus 09.11.2016-10.11.2016 erakorralist järelevalvet ning koostas selle kohta 29.12.2016 riikliku järelevalve akti nr 1.1-13.5/31176 (I kd, tl 28-33).
3.Lähtudes 29.12.2016 riikliku järelevalve aktist nr 1.1-13.5/31176 ja SKA-le teadaolevates asjaoludest tunnistas SKA 30.12.2016 otsusega nr 18-7/935 (I kd, tl 34-37) majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) § 37 lg 2 p 2 alusel alates 01.02.2017 kehtetuks MTÜ-le Habitus väljastatud tegevusload erihoolekandeteenuste osutamiseks (igapäevaelu toetamise teenuse osutamiseks 11.02.2014 väljastatud tegevusluba nr SEH000219, töötamise toetamise teenuse osutamiseks 11.02.2014 väljastatud tegevusluba nr SEH000218 ja toetatud elamise teenuse osutamiseks 19.02.2015 väljastatud tegevusluba nr SEH000269).
3.1.Otsuse kohaselt on SKA riikliku järelevalve tulemuste, 29.12.2016 riikliku järelevalve akti nr 1.1-13.5/31176, teenuseosutaja esitatud dokumentatsiooni ning MTÜ Habitus tegevusjuhendajate R. L., T. S. ja K. V. pöördumiste põhjal seisukohal, et MTÜ Habitus on 2016. aasta jooksul olulisel määral rikkunud erihoolekandeteenuste osutamise nõudeid ja tegevuslubade kõrvaltingimust. SKA hinnangul on MTÜ Habitus rikkunud järgmisi norme.
1.SHS § 154 p (otsuses ekslikult märgitud lg) 3, igapäevaelu toetamise (edaspidi ka IT teenus) ja toetatud elamise (TE teenus) teenuseid ei ole osutatud isikute eluruumides nagu on ette nähtud 11.02.2014 tegevusloaga nr SEH000219 ja 19.02.2015 tegevusloaga nr SEH000269;
2.SHS § 83 lg 1 p 7, ei ole täidetud kohustust tegeleda erihoolekandeteenuse osutamise vältel aktiivselt kõikide teenustel olevate isikutega, kaasates neid vastavalt nende võimetele ja vajadustele teenuse sisuna sätestatud tegevuste elluviimisse;
3.SHS § 85 lg 2 p 2, kõikidele teenustel olevatele isikutele ei koostatud hinnanguid tegevusplaanis nimetatud tegevuste elluviimise kohta vähemalt üks kord kvartalis;
4.SHS § 90 lg 3, kõik teenusel olevad isikud ei ole saanud IT teenust vähemalt 4 tundi kuus ning teenuseosutaja ei pea kõikide teenusel olevate isikute osas neile või nende lähedasele isikule teenuse vahetu osutamise kohta tundide arvestust;
5.SHS § 93 lg 3, SKA on jäetud teavitamata töötamise toetamise teenusel (TT teenus) olevast isikust, kes ei ole tööle saanud aasta jooksul arvates teenusele suunamisest ning on esitatud arveid 7 kuu eest õigusliku aluseta;
6.SHS § 93 lg 6, mitte kõik teenusel olevad isikud ei ole saanud TT teenust vähemalt 4 tundi kuus ning teenuseosutaja ei pea kõikide teenusel olevate isikute osas neile või nende lähedasele isikule teenuse vahetu osutamise kohta tundide arvestust;
7.SHS § 96 lg 6, mitte kõik TE teenusel olevad isikud ei ole saanud teenust vähemalt 2 tundi nädalas.
3.2.SKA on SHS § 77 lg 1 alusel volitanud erihoolekandeteenuste osutamise halduslepinguga täitmiseks MTÜ-le Habitus ning järelevalveaktis kirjeldatust nähtub, et mitte kõik isikud, keda SKA on teenuse saamiseks MTÜ-sse Habitus suunanud, ei
2(26)
3-17-182 ole nõuetele vastavat teenust üldse saanud või on saanud seda ettenähtust väiksemas mahus. Selle tulemusel on tekkinud olukord, kus isikud on jäänud ilma neile vajalikest teenustest, sh abist, toetusest ja juhendamisest. Lisaks nähtub järelevalve aktist, et MTÜ Habitus on esitanud SKA-le halduslepingu alusel 2016. aastal erihoolekandeteenuste osutamise eest arveid, mis on MTÜ-le ka tasutud, kuid millel märgitud teenuseid ei ole isikutele SHS-s sätestatud mahus ja tingimustel osutatud. Selle tulemusel on riigile tekitatud kahju hinnanguliselt kokku 40 702,95 eurot.
3.3.Vastustaja on otsuses kirjeldanud, millistel tõenditel põhinevad tema järeldused eeltoodud rikkumiste kohta.
3.4.MTÜ Habitus ei ole täitnud MsüS §-s 29 sätestatud hoolsuskohustust seoses majandustegevuse nõuete või tegevusloa kõrvaltingimuste täitmisega, mille oluline rikkumine on aset leidnud. MTÜ Habitus esitas SKA-le 2016. aastal arveid teenuste eest, mida tegelikult ei osutatud (SKA-le teadaolevalt 9 kuu eest). Lisaks fikseeriti 29.12.2016 järelevalve aktis nr 1.1-13.5/31176 mitmeid teisi rikkumisi.
3.5.MTÜ-le Habitus saadeti järelevalve akti kavand tutvumiseks ja vastuväidete esitamiseks. 19.12.2016 MTÜ Habitus poolt esitatud vastuväiteid SKA pärast analüüsi ja kaalumist ei arvestanud, v.a. kahju tekitamise osas 1155 euro ulatuses. MTÜ Habitus ei esitanud täiendavat teavet selle kohta, missugune tegevusjuhendaja ja missugusel ajal SKA otsuses viidatud isikutele erihoolekandeteenuseid osutas. Mitme järelevalve käigus küsitletud isiku osas jäi selgusetuks, missugust konkreetset abi ja toetust inimene teenuse raames MTÜ-lt Habitus sai, seda ei osanud nimetada isikud ega kahe isiku lähedased, kes viibisid küsitluse juures. Seega on ilmne, et MTÜ Habitus ettekirjutust ei täida, mistõttu tuleb MTÜ-le väljastatud tegevusload kehtetuks tunnistada.
4.SKA ütles halduslepingu nr 18-11/9 p 4.5 ja MTÜ Habitus tegevuslubade kehtetuks tunnistamise otsusele (SKA 30.12.2016 otsus nr 18-7/935) tuginedes 30.12.2016 ülesütlemisavaldusega nr 18-11/9 ühepoolselt üles halduslepingu nr 18-11/9 (I kd, tl 39).
5.Tallinna Halduskohtule saabus 29.01.2017 MTÜ Habitus kaebus SKA 30.12.2016 otsuse nr 18-7/935 ja 30.12.2016 ülesütlemise avalduse nr 18-11/9 tühistamiseks. Koos kaebusega esitatud esialgse õiguskaitse taotluses palus kaebaja esialgse õiguskaitse korras kuni menetluses tehtava lõpliku otsuse jõustumiseni peatada 30.12.2016 otsuse nr 18-7/935 toime ja kohustada vastustajat täitma halduslepingut nt 18-11/9, alternatiivselt rakendada muud kohtu poolt õiglaseks peetavat õiguskaitse abinõu. Kohus võttis 01.02.2017 määrusega kaebuse menetlusse ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Määrus jõustus esialgse õiguskaitse osas edasi kaebamata.
6.Kaebaja esitas 03.04.2017 täiendava seisukoha ning tõendid. Kaebaja taotles täiendavas seisukohas menetluse kinniseks kuulutamist halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 77 lg 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 38 lg 1 p 3 alusel muu isiku eraelu kaitseks, kuna kohtuasja materjal sisaldab delikaatseid isikuandmeid. Kohus rahuldas 07.04.2017 määrusega kaebaja taotluse osaliselt ning kuulutas haldusasja menetluse kinniseks nende tõendite osas, mis sisaldavad andmeid isikute terviseseisundi ja erivajaduste, samuti neile erihoolekandeteenuste osutamise ja teenuste sisu kohta.
7.Vastustaja esitas 01.03.2017 kaebusele vastuse, milles palub jätta kaebuse rahuldamata ning menetluskulud kaebaja kanda. Kohus uuendas 02.05.2017 määrusega halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 130 p-le 2 tuginedes haldusasja arutamise, selgitas kaebajale vajadust kaaluda halduslepingu 30.12.2016 ülesütlemise avalduse nr 18-11/9 tühistamise nõudele lisaks alternatiivse õigusvastasuse tuvastamise nõude esitamist ning andis täiendavad tähtajad seisukohtade ja vastuväidete
3(26)
3-17-182 esitamiseks. Kaebaja esitas 09.05.2017 taotluse täiendada kaebust ja tuvastada alternatiivselt SKA 30.12.2016 halduslepingu nr 18-11/9 ülesütlemise õigusvastasus. Kaebaja esitas 09.05.2017 menetlusdokumendis oma täiendavad seisukohad ja tõendid ning vastustaja 10.05.2017. Kaebaja esitas omapoolsed vastuväited 15.05.2017.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
8.Kaebaja leiab, et vaidlustatud otsus ja halduslepingu ülesütlemisavaldus on õigusvastased. Kaebaja väidab järgmist.
8.1.Kaebaja tegevuses ei ole tuvastatud tegevuslubade kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulist rikkumist (MsüS § 37 lg 2 p 2 ja MsüS § 38 lg 1). Vastustaja on tuginenud riikliku järelevalve aktile, milles märgitu ei kajasta tegelikke faktilisi asjaolusid, vaid vastustaja hinnangulisi väiteid.
8.2.Dokumentide täitmisel tekkinud ebatäpsused on kõrvaldatavad pisipuudused vorminõuetes ning need on tingitud kaebaja endise juhatuse liikme T. S. pahatahtlikust käitumisest. Dokumendid olid tema valduses ning nende täitmine oli tema kohustus. Kuna T. S. ei täitnud enda kohustusi kaebaja ees kohaselt ning kuritarvitas süstemaatiliselt enda volitusi kaebaja juhatuse liikmena, kutsuti ta 26.10.2016 kaebaja juhatuse liikme kohalt tagasi ja arvati kaebaja liikmeskonnast välja. Kui kaebaja juhatuse liige M. E. taastas valduse dokumentatsiooni üle, kõrvaldas ta ebatäpsused. Tegu oli erandlikest asjaoludest tingitud ajutiste puudustega.
8.3.Dokumentatsiooniga seonduvate rikkumiste mitteolulisust näitab ka, et 2015. a järelevalve käigus ei tuvastatud ühtegi puudust kaebaja tegevuses. Kaebaja on vastustajat teavitanud T. S. pahatahtlikkusest, kuid vastustaja on jätnud selle alusetult arvestamata. MTÜ Habitus töötajad, kes vahetult ja otse tegelesid erihoolekande teenuse osutamisega, on edastanud kaebajale andmeid, mille MTÜ Habitus on edastanud vastavalt halduslepingule SKA-le. Juhatus ei olnud fiktiivsetest arvete esitamisest või teenuse osutamata jätmisest teadlik. Sisekontrolli tulemusel on kaebaja selgitanud välja teatud osas tegemata jätmisi töötajate poolt ja võtnud kasutusele ka meetmed, et need edaspidi ei korduks. Kelmuse osas on kaebaja esitanud avalduse kriminaalmenetluse alustamiseks Lõuna Ringkonnaprokuratuurile. 8.4. Vastustaja ei ole välja selgitanud olulisi asjaolusid (haldusmenetluse seaduse (HMS) §-d 5 ja 6). Järelevalve raames küsitletud isikud on erivajadustega (sh psühhiaatrilised diagnoosid, lugemisraskused või kirjaoskamatus, alkoholism, ei valda eesti keelt), mistõttu nad vajavad erinevat lähenemist vastavalt erivajadustele. Küsitletute haridustase ei võimalda aru saada keerukatest juriidilistest terminitest ja erinevatest mõistetest sotsiaalvaldkonnas. Küsitluste läbiviimisel on kasutatud küsitletute jaoks liiga keerulist keelekasutust (teenuse saajad mõistavad teenuste saamist neile osutatava abina). Vastustaja on 20 inimesest kontakti saanud ainuüksi 12-ga, kellest oli küsitluse ajal 4ga teenus juba lõpetatud, 5 isikut ei valda eesti keelt, 3 isikut olid tugevas joobes. Samuti ei ole informatsiooni, kes tõlkis küsimused eesti keelt mittevaldavate küsitletute jaoks, kas küsitleja ja tõlk olid erialaselt piisavalt vilunud. Järelevalveaktist ega kontrollkäigus täidetud küsitluslehtedest ei nähtu, et vastustaja ametnik oleks tuvastanud isikute erivajadusi.
8.5.Menetlustoimingute läbiviimisele ei kaasatud teenuse osutajat (kaebajat) ega lepitud kaebajaga kokku aega nende isikute, kelle osas on esitatud tagastusnõuekreeditarve, külastuseks. Küsitluse läbiviimisse ei kaasatud kaebaja juhtumikorraldaja T. K., kes oli kursis paljude klientidega ning paljude abivajajatega oli loodud eelnev kontakt ja usalduslik side. Vastutaja aga kaasas juhtumikorraldaja T. T., kes ei olnud 4(26)
3-17-182 varasemalt kokku puutunud ei kaebaja ega ka klientidega. Lisaks on vahetult teenuste saajate asemel küsitletud nende muid lähikondseid, mis näitab, et usaldussuhet ei suudetud saavutada.
8.6.Küsitluslehtedelt ilmnevad vastuolud. Vastustest tuleb välja, et inimesed on siiski õppinud toiduvalmistamist teenuse raames tehtavate tegevuste käigus, kuigi nad pole väidetavalt ühtegi teenust saanud.
8.7.Osal küsitletutest puudus arusaam järelevalvetoimingu tegelikust eesmärgist. Osaliselt väitsid isikud siiralt, et ei ole „teenust“ saanud, sest nende jaoks ei ole tegu teenusega, vaid „abiga“. Osa küsitletutest olid küsitluste järgselt hirmul enda eluaseme pärast ning arvasid, et külastuse eesmärk oli neid nende elamispinnalt välja tõsta.
8.8.Järelevalve käigus on küsitluslehed täidetud kõik sama käekirjaga, mis on eeldatavalt vastustaja ametniku käekiri. Seetõttu on sisuliselt kontrollimatu, millised olid isikute tegelikud ütlused ja tegelikud asjaolud.
8.9.Vastustaja ei võtnud kaebaja poolt järelevalveakti kavandile lisatud selgitusi ja klientide ütlusi arvesse ega põhistanud seda. Vastustaja jättis teadlikult arvestamata kaebaja vastuväited ja seletuskirja, väites vastuväidete hilinenud esitamist. Vastamise tähtaeg 18.12.2016 oli pühapäev ning kaebaja esitas oma vastuväited esmaspäeval 19.12.2016, st tähtaegselt (tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 136 lg 8).
8.10.Vastustaja on tuginenud riigile tekitatud kahju väljaarvutamisel K. V. e-kirjale, kuid järelevalveaktist ei nähtu, et kirja saatja isikusamasus oleks tuvastatud või kirja aluseks olevat informatsiooni kontrollitud. Põhjendamatult on aluseks võetud R. L., T. S. ja K. V. pöördumisi. Eranditult kõik järelevalve käigus tuvastatud dokumentaalsed puudused on tingitud T. S. töökohustuste rikkumisest. T. S. tagastas dokumendid kaebajale üksnes vastustaja nõudmisel. R. L. ja K. V. esitasid kaebajale lahkumisavalduse T. S. initsiatiivil ning väldivad teadlikult kontakti. Vastustaja on tuginenud nende e-posti aadressidelt saadetud paljasõnalisele teabele. Kaks isikut (A.K. ja K.K.) käisid kaebaja juures läbi Eesti Töötukassa kaitstud töö teenusel. R. L. on teadlik, et Töötukassa ja SKA teenused on täiesti erinevad ning on pahatahtlikult klientidega seonduvat infot moonutanud. R. L. on seotud T. S.ga ka isiklikul tasandil.
8.11.Väites, et kaebaja erihoolekandeteenusel olnud isikutele on pakutud võimalust asuda teiste teenuse pakkujate juurde teenusele, varjab vastustaja asjaolu, et valdav enamus neist ei olnud nõus vahetama teenusepakkujat ning olid rahul MTÜ Habitus teenusega. Aeg, millal kliendid pidid otsustama uue teenuseosutaja juurde minemise üle, oli liiga lühike. Erihoolekandeteenust saavatele isikutele ei jäetud reaalsuses mingit valikuvabadust. MTÜ Valgamaa Tugikeskus pakub sisult oluliselt erinevaid teenuseid, võrreldes nendega, mida kaebaja kliendid on eelnevalt saanud, sh IT teenus on päevakeskuse formaadis.
8.12.Kaebaja kliendid oleksid soovi korral saanud edasi teenust kaebaja juures. Ei saa nõustuda vastustajaga, et on alust arvata, et kaebaja ei suuda tagada vajalikke nõudeid halduslepingu alusel hooldusteenuste edasiseks pakkumiseks teenust vajavatele isikutele. Kaebaja on väga lühikese ajaga (2 nädalaga) täitnud vastustaja poolt esitatud nõuded tegevuslubade tingimuste täitmiseks, et saaks jätkata teenuste osutamist klientidele nende heaolu kahjustamata ja kohti vähendamata. Tööle on võetud 5 uut tegevusjuhendajat ja ühe tegevusjuhendajaga on vastavalt vastusaja nõudmisele ka tööleping lõpetatud.
8.13.Vastustaja nõue esitada kreeditarveid on põhjendamatu, selle summa kontrollimatu ja vastustaja ei ole olnud suuteline põhjendama selle koostamise aluseid ning seetõttu ei saa kaebaja ka midagi vastustajaga tasaarvestada. Kaebaja on teatanud, et ebakorrektsus kreeditarvete osutamisel on tingitud T. S. tegevusest.
5(26)
3-17-182
8.14.SHS § 85 lg 1 ei näe ette tegevusplaani koostamisel nõuet, et tegevusjuhendaja või koostaja või klient selle allkirjastaks. Järelevalveaktis on see välja toodud dokumentatsiooni puudusena.
8.15.Vastustaja märgib, et teenuse osutamise koht on isiku eluruumides. Kõiki SKA suunamiskirjades märgitud teenuseid ei ole reaalne pakkuda ainult kodustes tingimustes (tegemist on kombineeritud tegevustega) ning läheneda tuleb iga teenusel oleva isiku elukorraldusest, tema probleemist, puude eripärast jne. Kui kaebaja käitumine oleks olnud nn petuskeem, oleks ta peale SKA nõude saamist ilmselgelt lõpetanud teenused täielikult ja mitte tegelenud edasi teenuste osutamisega abivajavatele isikutele.
8.17.Kaebaja esitatud tagasisidelehtedel on teenuse saajad hinnanud neile osutatavate teenuste kvaliteeti. Lisaks kinnitavad vastustaja poolt järelevalve käigus tuvastatule vastupidist kaks vastustaja poolt küsitletud isikut enda seletuskirjas ja kinnituskirjas.
8.18.Kuna vastustaja on halduslepingu nr 18-11/9 ülesütlemist põhjendanud sellega, et tegevusload on tunnistatud kehtetuks, kuid lepingu ülesütlemise aluseks olev kaebaja tegevuslubasid kehtetuks tunnistav haldusakt on õigusvastane, puudub vastustajal ka alus halduslepingu ülesütlemiseks.
8.15.1.Vastustaja on andnud korraldusi eelkõige tegevusjuhendajate ja teenuse saajate arvu osas, aga ka uutele töötajatele esitatud nõuete osas. Kaebaja on vastustaja kõik korraldused seoses töötajatega täitnud, et tema tegevus vastaks seaduses sätestatud nõuetele. Kaebaja juhindus muudatusi tehes vastustaja juhenditest ja nõuetest ning uskus, et tema tehtud muudatused ja võimalikud üksikud tehnilised puudused ei vii lepingu ülesütlemiseni. Ühtegi ettekirjutust enne ülesütlemist kaebajale ei tehtud, seetõttu tuli ka lõplik otsus kaebaja jaoks üllatuslikult. Kuigi tegevusload sõlmitakse tähtajaliselt, siis praktikas neid avalduse alusel pikendatakse nn automaatse süsteemi alusel – piisab vaid avaldusest pikendamiseks ja kui tingimused ning alused ei ole muutunud siis järgneb ka pikendamise otsus. Tegevusloa tühistamine tõi sisuliselt kaasa isikute edasisest teenusest ilmajäämise ning sellega on oluliselt kahjustatud kaebaja mainet ja rikutud toimiv tugiteenuste võrgustik. Vaatamata asjaolule, et vastustaja lõpetas kaebaja rahastamise, ei jätnud kaebaja oma teenusel olnud kliente abita. Kõik tegevusjuhendajad on tänaseni kaebaja palgal ning teevad klienditööd edasi. Kaebaja ei ole esitanud õigusvaidluse kestel arveid teenuste eest novembri, detsembri ja jaanuari eest.
8.15.2.Vastustaja ülesütlemisavalduse õigusvastasuse tuvastamise nõude esitamine on vajalik ennekõike kaebaja teenusel olevate isikute õiguste kaitseks, Kuna SKA ütles üles lepingu kaebajaga, jäid kõik kaebaja nimekirjas olnud isikud sisuliselt edaspidiselt teenustest ilma. Tekitati olukord, millega vastustaja teadlikult vähendas oma tulevikus tekkivaid kohustusi teenusel olevatele isikutele tasude maksmiseks. 8.20 Kaebaja palub 15.05.2017 täiendavas seisukohas (II kd, tl 3-4) jätta tähelepanuta vastustaja väite, et kaebaja hakkas hoogsalt mahtusid suurendama. Vastustaja on jätnud tähelepanuta asjaolu, et seadusemuudatus, mis jõustus 01.01.2016 võimaldab oluliselt lühema ajaga ning vähemate toimingutega (suuremal hulgal isikutel) saada abivajajatel riigieelarvest rahastatavat toetatud elamise teenust. Pärast 01.01.2016 piisas isikule psühhiaatri suunamiskirjast ja avaldusest, et SKA saaks suunata isiku toetatud elamise teenust saama (SHS § 84 lg 3 p 1). Suvekuude osas ei ole kaebajale ka mingeid etteheiteid tehtud. Kaebaja vaidleb vastu 10.05.2017 vastuse lisadena esitatud arvete ja tabelitele, sest jääb arusaamatuks, mida vastustaja ühe või teise tabeliga soovib tõendada või mida tähendab seal nt kollaseks tehtud
6(26)
3-17-182 osade isikute värv. Tõendid on esitatud ka pärast tõendite esitamiseks antud tähtaega. Kaebaja kinnitab sisuliselt, et enne otsuse tegemist ettekirjutisi ei tehtud, ei seatud tingimusi vms.
9.Vastustaja leiab, et kaebaja tegevuslubade kehtetuks tunnistamine (vastustaja 30.12.2016 otsus nr 18-7/935) ja halduslepingu ülesütlemine on õiguspärane.
9.1.Vastavalt kaebajale väljastatud tegevuslubadele tuli IT teenust osutada kuni 50 isikule ja TE teenust kuni 50 isikule teenust saavate isikute eluruumides Valga maakonnas ning TT teenust kuni 5 isikule Valga maakonnas. 03.03.2014 sõlmitud halduslepinguga nr 18-11/9 erihoolekandeteenuste osutamiseks võttis kaebaja endale kohustuse osutada tegevusloal märgitud erihoolekandeteenuseid vastustaja suunamiskirja alusel kaebaja poole pöördunud isikutele tegevusloas kinnitatud maksimaalse kohtade arvu ulatuses kalendriaastas (halduslepingu punktid 1.1 ja 1.2). Vastustaja viis 09.11. – 10.11.2016 läbi riikliku järelevalve MTÜ-s Habitus, mille tulemused dokumenteeriti 29.12.2016 järelevalveaktis nr 1.113.5/31176. Järelevalve käigus küsitleti 12 isikut, kes väitsid, et nad ei ole 2016. aastal kaebajalt erihoolekandeteenuseid saanud või ei ole saanud sotsiaalhoolekande seadusega ettenähtud mahus ja tingimustel. Järelevalve käigus intervjueeriti kaebaja juhatuse liikmeid (M. E. ja T. S.), tutvuti asutuse dokumentidega ning kontrolliti erihoolekandeteenuste vastavust õigusaktidele. Asjas selgitati välja kõik olulised asjaolud ning selleks kasutati erinevaid meetodeid. Järelevalve akt tugines järelevalve menetluses kogutud andmetele ja kaebaja enda dokumentatsioonile (kaebaja möönab ka ise, et dokumentatsioon oli puudustega) ning kogutud tõendeid hinnati kogumis. Vastustaja ei nõustu kaebajaga, justkui ei kajastaks järelevalve aktis märgitu tegelikke asjaolusid.
9.2.Kaebaja esitas vastustajale arveid osutatud erihoolekandeteenuste (IT teenus, TE teenus, TT teenus) eest täismahus 2016. aasta jaanuari kuni septembri eest (so üheksa kuud). Arvetelt nähtub, et kõik arve nimekirjas märgitud isikud on teenust saanud, nad ei ole teenustelt puudunud ja vastustaja on nimetatud arved kaebajale tasunud. Kaebaja on tunnistanud valearvete esitamist ning nimetas järelevalve käigus ise kaks isikut kelle puhul esitatud arve ei vasta talle tegelikult osutatud teenuste mahule. Riikliku järelevalve käigus kogutud andmest ja 29.12.2016 järelevalveaktist nr 1.1-13.5/31176 nähtub, et kaebaja on 2016. aasta jooksul olulisel määral rikkunud erihoolekandeteenuste osutamise nõudeid ja tegevuslubade kõrvaltingimust, kuna ta on neid rikkunud korduvalt üheksa kuu vältel.
9.3.Järelevalve käigus kogutud ja vastustajale esitatud dokumentide kohaselt kaebaja: 1) ei osutanud IT teenust ega TE teenust isikute eluruumides, millega rikkus tegevusloa kõrvaltingimust (SHS § 154 lg 3); 2) ei tegelenud erihoolekandeteenuste osutamise vältel aktiivselt kõikide teenusel olevate isikutega, kaasates neid vastavalt nende võimetele ja vajadustele teenuse sisuna sätestatud tegevuste elluviimisse, millega rikkus majandustegevuse nõuet (SHS § 83 lg 1 p 7); 3) ei koostanud kõigile teenusel olevatele isikutele hinnanguid tegevusplaanis nimetatud tegevuste elluviimise kohta vähemalt üks kord kvartalis, millega rikkus majandustegevuse nõuet (SHS § 85 lg 2 p 2); 4) ei osutanud osadele teenusel olevatele isikutele IT teenust vähemalt 4 tundi kuus ning ei pea kõikide teenusel olevate isikute kohta tundide üle arvestust, millal isikule või tema lähedasele teenust vahetult osutati, millega rikkus SHS § 90 lg-t 3 ja 5) jättis teavitamata töötamise toetamisel teenusel olevast isikust, kes ei ole tööle saanud 1 aasta jooksul arvates teenusele suunamisest ning on esitanud arveid ilma õigusliku aluseta ca 7 kuu eest (SHS § 93 lg-d 3 ja 4); 6) ei osutanud osadele teenusel olevatele isikutele TT teenust vähemalt 4 tundi kuus ning ei pidanud kõikide teenusel olevate isikute kohta arvestust tundide üle, millal isikule või tema tööandjale teenust vahetult osutati (SHS §
7(26)
3-17-182 93 lg 6); 7) ei osutanud osadele TE teenusel olevatele isikutele TE teenust vähemalt 2 tundi nädalas (SHS § 96 lg 6).
9.4.Kaebaja ei ole järginud hoolsuskohustust seoses majandustegevuse nõuete ja tegevusloa kõrvaltingimuste täitmisega, mille oluline rikkumine on aset leidnud (MsüS § 39 lg-d 1 ja 2, § 29). Kaebaja esitas vastustajale 2016. aastal arveid teenuste eest, mida tegelikult ei osutatud, lisaks fikseeriti veel mitmeid rikkumisi, mis on kajastatud 29.12.2016 riikliku järelevalve aktis. Kaebajale saadeti 30.11.2016 järelevalveakti kavand tutvumiseks ja vastulausete esitamiseks. Mitme järelevalve käigus küsitletud isiku osas jäi selgusetuks, missugust konkreetset abi ja toetust inimene teenuse raames kaebajalt sai, seda ei osanud nimetada isikud ega kahe isiku lähedased, kes viibisid küsitluse juures. Tuvastatud asjaolude põhjal oli ilmne, et kaebaja MsüS §-s 42 sätestatud ettekirjutust ei täidaks.
9.5.Kaebaja esitas vastustajale arveid erihoolekandeteenuste osutamise eest, mis kaebajale ka tasuti. 29.12.2016 järelevalveaktis nr 1.1-13.5/31176 kirjeldatust selgub, et kaebaja esitas arveid 2016. aastal teenuste osutamise eest isikutele, kellele tegelikult erihoolekandeteenuseid vastavalt SHS-s sätestatud tingimustele ja mahule ei osutatud. Sellest tulenevalt on vastustajale tekitatud kahju kokku summas 40 702,95 eurot. Selle nõude osas esitas vastustaja kriminaalasjas nr 16282000497 avalik-õigusliku nõudeavalduse.
9.6.Tulenevalt HMS §-st 95, § 102 lg-st 1, §-st 105 ei ole halduslepingu ülesütlemise avaldus haldusakt. Vastustaja 30.12.2016 halduslepingu ülesütlemisavaldus nr 18-11/9 on õiguspärane ning kooskõlas vastustaja ja kaebaja vahel 03.03.2014 sõlmitud halduslepingu nr 18-11/9 punktiga 4.5. Kuivõrd vastustaja tunnistas 30.12.2016 otsusega nr 18-7/935 kehtetuks kaebajale 11.02.2014 väljastatud tegevusloa nr SEH000219, 11.02.2014 väljastatud tegevusloa nr SEH000218 ja 19.02.2015 väljastatud tegevusloa nr SEH000269, oli vastustajal õigus haldusleping üles öelda alates 01.02.2017. Ülesütlemisavaldus edastati kaebajale 30.12.2016, seega teatas vastustaja lepingu ülesütlemisest vähemalt 1 kuu ette.
9.7.Vastustaja selgitas 10.05.2017 vastuses (I kd, tl 176-177), et järelevalvemenetluses ei tehtud kaebajale ettekirjutusi, ei seatud tingimusi vms, mis puudutas muudatusi töötajaskonnas. Küll aga palus vastustaja järelevalvemenetluse ajal korduvalt kaebajal viia oma töötajaskond tegevusloaga vastavusse. Vastustaja märgib, et kaebaja hakkas suvekuudel hoogsalt teenuse mahtu suurendama (lisatud tabel). Vastustaja selgitab, et teenuseosutaja hindab ise kui suures mahus on suuteline teenust osutama ja muudab sellele vastavalt oma tegevusluba. Vastustaja ei ole pöördunud kaebaja poole sooviga teenuste mahtu suurendada. Tegevuslubade kehtetuks tunnistamine on siiski seotud asjaoluga, et kaebaja rikkus 2016. aastal üheksa kuu vältel korduvalt erihoolekandeteenuste osutamise nõudeid ja tegevuslubade kõrvaltingimusi.
KOHTU PÕHJENDUSED
10.Kaebaja on vaidlustanud talle antud erihoolekandeteenuste osutamise tegevuslubade kehtetuks tunnistamise ning erihoolekandeteenuste osutamiseks kaebaja ja vastustaja vahel sõlmitud halduslepingu ühepoolse ülesütlemise. Kohus käsitleb esmalt vaidlustatud otsuse kaebajale ette heidetud rikkumisi (I), seejärel tegevusloa kehtetuks tunnistamise eelduste täitmist (II) ja halduslepingu ülesütlemise õiguspärasust (III) ning teeb seejärel menetluslikud otsustused (IV). I
11.Vaidlust ei ole selles, et Sotsiaalkindlustusamet väljastas MTÜ-le Habitus erihoolekandeteenuste osutamiseks psüühikahäiretega isikutele järgmised tegevusload: 1) 8(26)
3-17-182 igapäevaelu toetamise teenuse osutamiseks 11.02.2014 tegevusluba nr SEH000219; 2) töötamise toetamise teenuse osutamiseks 11.02.2014 tegevusluba nr SEH000218; 3) toetatud elamise teenuse osutamiseks 19.02.2015 tegevusluba nr SEH000269.
Vastavalt tegevuslubadele pidi kaebaja osutama igapäevaelu toetamise teenust kuni 50 isikule ja toetatud elamise teenust kuni 50 isikule teenust saavate isikute eluruumides Valga maakonnas ning töötamise toetamise teenust kuni
isikule Valga maakonnas (https://mtr.mkm.ee/taotluse_tulemus). IT ja TE teenuse puhul oli kõrvaltingimusena määratletud teenuse osutamine isiku eluruumis.
12.Vaidlustatud otsusega (I kd, tl 34-37) tunnistas vastustaja MsüS § 37 lg 2 p 2 alusel kaebajale väljastatud tegevusload alates 01.02.2017 kehtetuks, leides, et kaebaja on rikkunud olulisel määral erihoolekandeteenuste osutamise nõudeid ja kõrvaltingimusi. Kaebaja leiab, et talle väljastatud tegevuslubade kehtetuks tunnistamine (ja sellest tulenevalt ka halduslepingu ülesütlemine) on õigusvastased, kuna vastustaja on järelevalve käigus tuginenud ebaõigetele andmetele, on hinnanud tõendeid ühekülgselt ja kaebajat süüstavalt ega ole kasutanud objektiivset tõendusmaterjali.
13.MsüS § 37 lg 2 p 2 kohaselt võib majandushaldusasutus tunnistada tegevusloa kehtetuks tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumise korral. Seega on tegevuslubade kehtetuks tunnistamise õiguspärasuse hindamisel oluline, millised nõuded kuuluvad loa kontrolliesemesse ja kõrvaltingimuste alla, kas on tuvastatud nende rikkumine ja kas väljaselgitatud rikkumised on olulised MsÜS § 38 lg 2 mõttes. Kaebaja väitel ei ole tuvastatud tegevuslubade kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulist rikkumist
14.Vaidlust ei ole, et IT teenus, TT teenus ja TE teenus, mille osutamiseks kaebajale olid väljastatud tegevusload, kuuluvad erihoolekandeteenuste hulka, mis on ette nähtud inimestele, kes vajavad oma vaimse tervise olukorra tõttu igapäevaelus juhendamist, nõustamist, kõrvalabi ja järelevalvet vastava eriala spetsialistilt (SHS § 88, 92 ja 95). Loetletud erihoolekandeteenuste osutamiseks on nõutav tegevusloa olemasolu (SHS § 77 lg 5, § 151 p-d 5, 6 ja 7).
15.IT, TT ja TE teenuste osutamiseks väljastatud tegevuslubade kontrolliesemesse kuuluvad majandustegevuse nõuded on sätestatud SHS §-s 153. SHS § 153 p 1 kohaselt antakse sotsiaalteenuse osutamiseks tegevusluba juhul, kui tegevusloa taotleja ja teenus, mida kavatsetakse osutama hakata ning hooldustöötaja, turvakodus teenust vahetult osutav isik, lapsehoidja, kasvatusala töötaja, perevanem ja tegevusjuhendaja (teenust vahetult osutav isik) vastavad selles seaduses teenusele, teenuseosutajale ja teenust vahetult osutavale isikule sätestatud nõuetele. Seega kuuluvad kontrolliesemesse nõuded taotlejale, teenusele ja teenuse vahetule osutajale. Tegevusloa andmiseks on veel määrav, et teenust vahetult osutaval isikul puudub karistatus tahtlikult toimepandud kuriteo eest, mis võib ohtu seada teenust saama õigustatud isiku elu, tervise ja vara (§ 153 p 2); teenuse osutamise koht vastab rahvatervise seaduse alusel kehtestatud tervisekaitsenõuetele (p 3) ning tuleohutusnõuetele (p 4).
15.1.SHS § 90 lg 1 kohaselt võib IT teenust osutada teenust saama õigustatud isiku eluruumides või muudes nimetatud teenuse osutamiseks sobivates kohtades. IT teenuse sisuks olevaid tegevusi tuleb teenust saama suunatud isiku suhtes vahetult ellu viia või 9(26)
3-17-182 tema lähedasi, sealhulgas temaga koos elavaid isikuid nõustada suunamisotsuses nimetatud soovituslikus mahus, kuid vähemalt neli tundi kuus. Teenuseosutaja on kohustatud pidama arvestust tundide üle, millal isikule või tema lähedastele teenust vahetult osutati (§ 90 lg 3). IT teenuse alustamisel peab teenuseosutaja teavitama õigustatud isikut, millistel päevadel ja kellaaegadel teenust osutatakse (§ 90 lg 4).
15.2.TT teenuse sisuks olevaid SHS § 91 lõike 2 punktides 1 ja 3–6 nimetatud tegevusi tuleb teenust saama suunatud isiku, tema tööandja või isikuga koos töötavate isikute suhtes vahetult ellu viia suunamisotsuses märgitud soovituslikus mahus, kuid vähemalt neli tundi kuus. Teenuseosutaja on kohustatud pidama arvestust tundide üle, millal isiku tööandjale, isikule või isikuga koos töötavatele isikutele on töötamise toetamise teenust vahetult osutatud (§ 93 lg 6).
15.3.TE teenuse sisuks olevaid SHS § 94 lõikes 2 nimetatud tegevusi võib ellu viia toetatud elamise teenust saama õigustatud isiku kasutusse antud eluruumides või muudes nimetatud teenuse osutamiseks sobivates kohtades (§ 96 lg 1). SHS § 94 lõikes 2 nimetatud tegevusi tuleb toetatud elamise teenust saama suunatud isiku suhtes ellu viia vähemalt kaks tundi nädalas (§ 96 lg 6).
15.4.Vaidlustatud otsuses ei ole tehtud etteheidet teenuse osutaja ega vahetult teenust osutavate isikute nõuetekohasuse osas. Kuigi kirjalikus menetluses esitatud vastusest ja materjalidest ilmneb, et vastustaja on palunud kaebajal järelevalvemenetluse ajal korduvalt viia töötajaskond vastavusse tegevusloaga, ei ole tegevuslubade kehtetuks tunnistamine vaidlustatud otsusest nähtuvalt seotud teenuse vahetute osutajatega. Vastustaja kinnitab viimati 10.05.2017 vastuses (I kd, tl 176-178), et tegevuslubade kehtetuks tunnistamine on siiski seotud asjaoluga, et kaebaja rikkus 2016. aastal üheksa kuu vältel korduvalt erihoolekandeteenuste osutamise nõudeid ja tegevuslubade kõrvaltingimusi.
16.Sotsiaalteenuse osutaja tegevusloale lisatavateks kõrvaltingimusteks on ka maksimaalne isikute arv, kellele on lubatud samal ajal teenust osutada (§ 154 p 1) ja tegutsemiseks lubatud tegevuskoht (p 3).
16.1.SHS § 90 lg 1 ja § 96 lg 1 kohaselt võib IT teenust ja TE teenust osutada teenust saama õigustatud isiku eluruumides või muudes nimetatud teenuste osutamiseks sobivates kohtades. Kaebajale väljastatud tegevuslubade järgi on kõrvaltingimusena märgitud IT ja TE teenuse osutamise koht isikute eluruum1. Vaidlustatud otsuse kohaselt on kaebaja rikkunud SHS § 154 lg-t 3 (tegemist on eksliku viitega, SHS § 154 jaguneb punktideks), kuna igapäevaelu toetamise ja toetatud elamise teenuseid ei ole osutatud isikute eluruumides nagu on ette nähtud 11.02.2014 tegevusloaga nr SEH000219 (IT teenus) ja 19.02.2015 tegevusloaga nr SEH000269 (TE teenus).
16.2.Vastustaja esitatud küsitluslehtedelt (I kd, tl 73-84) ning järelevalve aktist (I kd, tl 29-33) nähtub, et muu hulgas IT teenusele ja/või TE suunatud isikute (11 isikut) kodudes üldjuhul teenust osutamas ei käida või käiakse väga harva ning teenusesaajad käivad ise teenuseosutaja juures aadressil Lembitu 2. Kaebaja esitatud teenusele suunatud isikute täiendavatest seletuskirjadest (I kd, tl 98-100) ei nähtu, et nad oleksid vastustajale antud ütlused ümber lükanud. Samuti nähtub kaebaja endise juhatuse liikme
3-17-182 T. S. 31.10.2016 e-kirjast (I kd, tl 51 ja pöördel) ja kaebaja töötaja K. V. 20.11.2016 ekirjast (I kd, tl 57), et teiste hulgas said loetletud isikutest 8 (I. K., I.F., J. D., R. J., J. V., L. R., H. R. ja A. K.) teenust viimati aprillis ja mais 2016. Seega ilmneb järelevalve käigus kogutud tõenditest, et vähemalt eelnimetatud isikud ei ole mitme kuu jooksul oma eluruumis kaebajalt teenust saanud, mis tõendab et vähemalt osaliselt ei ole teenust osutatud vastavalt kõrvaltingimustes ette nähtud nõudele.
16.3.Kaebaja selgituste kohaselt tuleneb vastustaja suunamiskirjades märgitud teenusele suunamise eesmärgist, et kõiki teenuseid ei ole reaalne pakkuda ainult kodustes tingimustes (tegemist on kombineeritud tegevustega). Kaebaja on ka rõhutanud, et ei pea õigeks läheneda oma ülesannetele formaalselt, vaid on soovinud läheneda teenusesaajatele individuaalselt neist igaühe erivajadusi ja omapära arvestades. Kohus nõustub, et teenuse sisuline osutamine võib endast kujutada kombineeritud tegevusi ja sihtgruppi (SHS § 88 ja 95) arvestades võib paindlik lähenemine vajalik olla. Samas puudub vaidlus selle üle, et kaebajale väljastatud IT ja TE teenuse tegevusload näevad üheselt ette, et teenuse osutamise kohaks on teenust saava isiku eluruum. Asja materjalidest pole ilmnenud, et kaebaja oleks sellise kõrvaltingimuse kehtestamisele vastu olnud või seda vaidlustanud. Seega tuli kõrvaltingimust järgida. Kohtu arvates ei õigusta kaebaja selgitused paindliku lähenemise kohta kõrvaltingimuse rikkumist. IT teenuse eesmärk on isiku parim võimalik iseseisev toimetulek ja areng psühhosotsiaalse toimetuleku toetamise, igapäevaelu toimetulekuoskuste ja tööoskuste kujundamise ning isiku lähedaste ja isikuga koos elavate isikute nõustamise kaudu (SHS § 87 lg 1). TE teenuse eesmärk on isiku sotsiaalse toimetuleku ja integratsiooni toetamine koos juhendamisega majapidamise ja igapäevaelu korraldamises, et tagada isiku võimalikult iseseisev toimetulek iseseisvalt elades (SHS § 94 lg 1). Nende eesmärkide ja SHS § 87 lg-s 2 ning § 94 lg-s 2 loetletud tegevuste põhjal ei saa teha järeldust, et eluruumi nõudest kõrvalekaldumine (näiteks toidu valmistamise õpetamine rühmatööna mujal kui klientide eluruumides või muud ühised tegevused) jätaks eesmärgid saavutamata. SHS § 87 lg 2 kohaselt on teenuseosutaja lähtudes isiku vajadustest ja teenuse eesmärgist kohustatud ka juhendama isikut sotsiaalsete suhete loomisel, säilitamisel ja arendamisel (p 2); juhendama isikut aja planeerimisel ja vaba aja sisustamisel (p 3); kujundama isiku tööoskusi ja võimaldama isikule töö tegemise harjutamist (p 5); toetama teenust saavaid, sarnase diagnoosiga ja sellega seonduvate probleemidega isikuid toetavate gruppide tegutsemist isikute juhendamise ja nõustamise kaudu (p 7); kaasama isikut muudesse tegevustesse, mis on vajalikud igapäevaelu toetamise teenuse eesmärgi saavutamiseks (p 8). Selliste eesmärkide saavutamine ei pruugi olla täielikult saavutatav, kui teenuse osutamine toimub üksnes teenusesaaja eluruumis. Loetletud eesmärkide ja tegevuste taustal saab kõrvaltingimust mõista selliselt, et kui seadus võimaldab valikut teenuse osutamiseks isiku eluruumides ja muudes teenuse osutamiseks sobivates kohtades (SHS §-d 90 ja 96), ei saa tegevusloa kõrvaltingimust mõista sedavõrd piiravana, et sellega välistataks teenuse eesmärkide saavutamine kohasel moel (välistatakse võimalus osutada teenust väljaspool eluruume). HMS § 53 lg 1 p-de 2 ja 3 kohaselt on haldusakti kõrvaltingimus haldusakti põhiregulatsiooniga seotud lisakohustus või lisatingimus haldusakti põhiregulatsioonist tuleneva õiguse tekkimiseks. Kõrvaltingimuse võib kehtestada seaduses või määruses sätestatud juhul; kui kõrvaltingimuseta tuleks haldusakt jätta andmata või kui haldusakti andmine tuleb otsustada halduse kaalutlusõiguse alusel (HMS § 53 lg 2). Seega, eeldades, et vastustaja soovis tegevuslube andes käituda õiguspäraselt, mõistab kohus, et tegevuslubade kõrvaltingimus ei saa siduda kaebajat vaid ühega SHS §-des 90 ja 96 sätestatud valikutest, kuid kaebaja ei saa neid 11(26)
3-17-182 valikuvõimalusi kasutades piirduda ainult muu teenuse osutamise kohaga, vaid peab teenust osutama kindlasti ka teenusesaajate eluruumides. Kõrvaltingimuse sisust saab järeldada, et vastustaja on tegevusluba andes oma kaalumisruumi piires kõrvaltingimust kehtestades pidanud eluruumides teenuse osutamist oluliseks.
16.4.Vastustaja on tuvastanud, et vastavate teenuste saajatel ei ole pika aja jooksul käidud kodus teenust osutamas. Kaebaja on küll märkinud, et teenuse osutamisel on ta lähtunud iga teenusel oleva isiku elukorraldusest, tema probleemi eripärast, tema psüühika või füüsilise puude häiretest jne, kuid samas ei ole kaebaja välja toonud ühtegi näidet, miks konkreetsete isikute suhtes ei olnud neid asjaolusid arvestades otstarbekas neile teenust osutada kodus ning miks teenuse saajad pidid käima teenust saamas aadressil Lembitu 2 või üldse teenust ei saanud. Kaebajal on olnud võimalus vastavaid asjaolusid selgitada, esitades oma vastuväited järelevalveaktile (I kd, tl 28-33). Kaebaja on järelevalveaktile oma seisukohti esitades väitnud peaasjalikult, et vastustaja pole järelevalvetoiminguid tehes (teenusesaajaid küsitledes) arvestanud nende erivajadusi – arusaamisvõimet, joobesolekut ega eesti keele oskuse puudumist. Samas ei ole kaebaja järelevalveaktis välja toodud etteheidetele reageerinud oma tegevuse õiguspärasust kinnitavate selgituste ja tõenditega, ega ole neid esitanud ka kohtumenetluses. Kohtu hinnangul ei saaks sellisteks veenvateks ja usaldusväärseteks tõenditeks pidada isikuandmetega ankeete, mille hilinenult esitamise soovi kaebaja oma 03.04.2017 avalduses (I kd, tl 110-117) väljendas. Kohus ei ole selliste tõendite vastusvõtmisest keeldunud (tõendeid polegi kohtule esitatud), vaid selgitas 07.04.2017 määruses põhimõtteliselt õiguslikku regulatsiooni hilinenult esitatud tõendite vastuvõtmise kohta ning seisukohta, et kaebajal on olnud võimalus ka konfidentsiaalse iseloomuga tõendeid esitada kogu kohtumenetluse ajal ning taotleda nende osas menetluse kinniseks kuulutamist. Kaebaja ei ole selliseid tõendeid ka hilinemisega esitanud ning kohus ei ole pidanud ka täiendava tähtaja andmist selliste dokumentide (ankeedid) esitamiseks nii hilises menetlusetapis, kui neid olnuks kaebaja õiguste kaitseks kohane esitada juba järelevalvemenetluse ja kohtumenetluses õigeaegselt. Vaidluse sisu on järelevalvemenetlusest alates olnud selle üle, kas teenust osutati, kellele ja mis mahus.
16.5.Kohtumenetluses kaebaja esitatud M. E., M. L. ja A. R. 21.11.2016 koostatud seletuskirjast Piiri tänaval elanud isikutele (I. K., I. F., J. D., T. A.) teenuse osutamise kohta nähtub, et seal elanud isikutele lõpetati regulaarne teenuse osutamine aprillis 2016, kuna asutuses avastati lahtise tuberkuloosi juhtum ning üldist desinfitseerimist majas läbi ei viidud (I kd, tl 150). Seega kinnitab kaebaja nende isikute osas ise, et neile nende elukohas teenust ei osutatud, kuid asja materjalist ei nähtu, et vastustajat oleks teenuse osutamist takistavatest asjaoludest teavitatud.
16.6.Arvestades, et MsüS § 37 lg 2 p 2 kohaldamise eelduseks on rikkumiste olulisuse väljaselgitamine, peab kohus vajalikuks märkida, et kõrvaltingimuse oluliseks rikkumiseks ei saaks lugeda üksnes teenuse eluruumis osutamata jätmist, kui teenust oleks siiski seaduses nõutud minimaalses ulatuses osutatud muus sobivas kohas ja ühegi teenusesaaja puhul pole ilmnenud, et talle teenuse osutamine mujal kui tema eluruumis pole võimalik (nt tervislikel põhjustel). Praegusel juhul on aga ilmnenud, et lisaks vastustaja poolt tuvastatud olukorrale, et teenuse eluruumis osutamise tingimust pole täidetud, ei ole olnud tagatud ka teenus seaduses ette nähtud minimaalmääras (vt edaspidi otsuse p 19 ja alapunktid).
12(26)
3-17-182
17.Vaidlustatud otsuse kohaselt on kaebaja rikkunud SHS § 83 lg 1 p 7, mis näeb ette, et erihoolekandeteenuse osutaja on kohustatud erihoolekandeteenuse osutamise vältel aktiivselt tegelema isikuga, kaasates teda vastavalt tema võimetele ja vajadustele teenuse sisuna sätestatud tegevuste elluviimisse.
17.1.Vastustaja esitatud küsitluslehtedelt (I kd, tl 73-84) ning järelevalve aktist (I kd, tl 29-33) nähtub, et mitmed teenuse saamisele suunatud isikud ei ole nõuetele vastavat teenust üldse saanud või on saanud seda vähesel määral. Küsitluslehtedel nähtub, et enamuse küsitletute kodudes teenust osutamas ei käida (kuigi IT ja TE teenust tuli vastavalt tegevuslubadel osutada eelkõige isikute eluruumides) ning isikud käivad ise vastavalt vajadusele aadressil Lembitu 2, Valga.
17.2.Nii ilmneb toimiku esimeses köites asuvatelt küsitluslehtedest, et I. K. (suunatud IT teenusele) ei ole üldse teenust saanud (I kd, tl 73 ja pöördel); I. F. (suunatud IT teenusele) ei ole enda teada mingit teenust saanud ja tema juures käidi viimati kevadel 2016 (tl 74 ja pöördel); J. D. (suunatud IT teenusele) sai teenust viimati 2015. aastal, kui õppis söögitegemist (tl 75 ja pöördel); T. A. (suunatud IT teenusele) sai teenust viimati 2015. aastal, kui õppis söögitegemist ning 2016 ei ole talle mingit teenust osutatud ega kodus käidud (tl 76 ja pöördel); A. L. (suunatud IT ja TE teenusele) juures kodus käidi viimati 2016 suvel ja isik käib ise Toidupangas aadressil Lembitu 2 tööd tegemas, kuid teenust ei ole saanud (tl 77 ja pöördel); R. J. (suunatud IT ja TE teenusele) sai teenust viimati juulis 2016, kui käis ise kohal ning kodus tema juures ei ole keegi käinud (tl 79 ja pöördel); L. R. (suunatud IT ja TE teenusele) käib ise Lembitu 2 Toidupangas ja kodus ei käi tal keegi (tl 81 pöördel); H. R. (suunatud IT, TT ja TE teenusele) ei tea, et mingit teenust saab ning Lembitu 2 käis viimati 6 kuud tagasi lehti riisumas (tl 82 ja pöördel); M. D. (suunatud IT, TE ja TT teenusele) kodus ei käi keegi ja peale tööotsimise abistamise ja toiduainete andmise ta muid teenuseid ei saa (tl 83 ja pöördel), A. K. (suunatud IT ja TE teenusele) ei saa mingeid teenuseid ja on käinud ühel korral Lembitu 2 Toidupangas (tl 84 ja pöördel).
17.3.Vastustaja esitatud küsitluslehtedel märgitut kinnitab ka kaebaja endise juhatuse liikme T. S. 31.10.2016 e-kiri (I kd, tl 51 ja pöördel) ja kaebaja töötaja K. V. 20.11.2016 ekiri (osutas IT teenust; I kd, tl 57), mille kohaselt ei ole teiste hulgas I. K., I. F., J. D., R. J., J. V., L. R., H. R. ja A. K. alates aprillist ja maist 2016 mistahes teenust saanud. Seega nähtub järelevalve käigus kogutud tõenditest, et vähemalt eelnimetatud isikud ei ole pika aja jooksul kaebajalt teenust saanud või on saanud seda vähesel määral, mistõttu on SHS § 83 lg 1 p 7 rikkumine tõendatud. Vaidlust ei ole, et kõnealused isikud olid suunatud kaebaja juurde erinevatele teenustele.
17.4.Kohtumenetluses kaebaja esitatud M. E., M. L. ja A. R. 21.11.2016 seletuskirjast (I kd, tl 150; vt ka otsuse p 16.5) nähtuvalt lõpetati kolmele isikule (I. K., I. F., J. D, T. A.) regulaarne teenuse osutamine aprillis 2016 tuberkuloosiohu tõttu. Klientidega prooviti kokku saada väljaspool maja, kuid see ei õnnestunud Seega kinnitab kaebaja nende isikute osas ise, et neile teenust alates aprillist ei osutatud.
17.5.Kuigi kaebajaga võib vähemalt osaliselt nõustuda selles, et teenusesaajad ei pruugi vähemalt täielikult aru saada mõistest „teenus“, ei ole see neid takistanud kaebajaga seonduvaid tegevusi siiski kirjeldamast ega vastustaja küsimustele vastamast. Viidatud tõendite põhjal ei saa teha järeldust, et kõikide teenusesaajatega oleks aktiivselt
13(26)
3-17-182 nende vajadusi arvestavalt tegeldud. Vastustaja kogutud ja kohtumenetluses esitatud tõenditest järeldub, et teenust ei ole osutatud seaduses ette nähtud mahus (otsuse p 19).
18.Vaidlustatud otsuse kohaselt on kaebaja rikkunud SHS § 85 lg 2 p 2, mis sätestab, et teenuse saaja tegevusplaan peab sisaldama isiku vajadustele vastavate tegevuste elluviimise ajakava ja kirjeldust ning teenuseosutaja hinnangut tegevuste elluviimise kohta vähemalt üks kord kvartalis.
18.1.Otsuses on vastustaja leidnud, et osade teenustel olevate isikute puhul ei ole seda kohustust täidetud. Järelevalve akti (I kd, tl 29-33) kohaselt selgus 12 isiku toimikuga tutvudes, et III kvartali kohta on antud hinnangud 5 isikule ning viimased hinnangud on antud E. J.-le märtsis 2016, R. J.-le 23.08.2016, Z. D.-le 27.06.2016, M. K.-le 29.06.2016, V. T.-le juunis 2016. Kõikidel kontrollitud hinnangutel puudusid nii koostaja nimi kui ka allkiri, mistõttu jäi vastustajale ebaselgeks, missugune tegevusjuhendaja hindas isiku toimetuleku muutust osutatud teenusest tulenevalt. Järelevalve aktis ja akti kavandis (I kd, tl 28-33) märgitud kaebaja selgituste kohaselt olid dokumentide täitmisel ebatäpsused tingitud juhatuse liikme T. S. süstemaatilisest ja pahatahtlikust käitumisest eesmärgiga halvata kaebaja tegevus. Kaebaja sõnul asusid kõik klientide kaustad alates 26.10.2016 T. S. valduses ning ta tagastas need alles 08.11.2016. Kaebaja on puuduste olemasolu kinnitanud, kuid viitab nende põhjusena T. S. pahatahtlikule käitumisele.
18.2.Kohtu hinnangul ei muuda kaebaja selgitus olematuks ega vabandatavaks asjaolu, et dokumentide täitmisel esinesid tuvastatud puudused. Kaebaja on erihoolekandeteenuse osutamisel kohustatud täitma SHS nõudeid ning on nende nõuete täitmisel juriidilise isikuna vastutav nii juhatuse liikmete kui ka töötajate käitumisest põhjustatud tegematajätmiste korral. Juhatus tervikuna oli avalik-õiguslikus suhtes vastustajaga vastutav, sõltumata juhatuse liikmete omavahelistest suhetest või mõne juhatuse liikme käitumisest. Juhatuse liige peab oma kohustusi täitma juhatuse liikmelt tavaliselt oodatava hoolsusega (MTÜS § 32 lg 1) ega saa tegutseda teadmatuses teiste liikmete tegevusest ega saa puudulikku juhtimist ja korraldust õigustada väitega, et selle on põhjustanud teine juhatuse liige. MTÜ Habitus ei ole äriregistri andmete ega kaebaja veebilehe info (http://mtyhabitus.wixsite.com/habitus) põhjal keeruka struktuuri ega rohkete töötajatega asutus, kus juhtimine ja vastutus oleks valdkondlikult juhtide vahel sedavõrd spetsialiseeritud, et eristada selget vastutusala ja juhatuse liikmetel võiks puududa ülevaade tegevusest tervikuna. Seega on SHS § 85 lg 2 p 2 rikkumine tõendatud ning kaebaja viited oma juhatuse liikme pahatahtlikule käitumisele seda rikkumist ei vabanda. Veelgi enam, kaebaja sõnul sai T. S. dokumendid oma valdusse 26.10.2016, kuid kohtule jääb ebaselgeks, miks enne seda ei ole dokumentidesse vajalikke andmeid sisestatud ja klientide tegevusplaane vastavalt SHS-le täidetud. Kaebaja ei ole toonud esile ühtegi asjaolu, mis takistas tal varasemalt oma dokumentatsiooni puudustes selgusele jõuda ja neid kõrvaldada.
19.Vaidlustatud otsuse kohaselt on kaebaja rikkunud SHS § 90 lg 3 ja § 93 lg 6, millest tuleneb, et IT ja TT teenuse sisuks olevaid tegevusi tuleb teenust saama suunatud isiku suhtes (TT teenuse puhul ka tema tööandja või isikuga koos töötavate isikute suhtes) vahetult ellu viia (IT teenuse puhul ka tema lähedasi ja temaga koos elavaid isikuid nõustada) suunamisotsuses nimetatud soovituslikus mahus, kuid vähemalt neli tundi kuus. Teenuseosutaja on kohustatud pidama arvestust tundide üle, millal isikule või tema lähedastele IT teenust vahetult osutati ning 14(26)
3-17-182 millal isiku tööandjale, isikule või isikuga koos töötavatele isikutele on TT teenust vahetult osutatud. SHS § 96 lg 6 kohaselt tuleb TE teenuse sisuks olevaid tegevusi teenust saama suunatud isiku suhtes ellu viia vähemalt kaks tundi nädalas.
19.1.Järelevalve akti (I kd, tl 29-33) kohaselt selgus 12 isiku toimikust, et teenuse osutamise tundide arvestuse järgi on 2016. a oktoobris saanud teenust vaid 3 isikut (R. J., A. K., V. T.) ning sedagi seaduses nimetatud miinimummahust vähem. TE teenust peab osutama vähemalt kaks tundi nädalas, osutatud on aga 2-3 korda kuus. 2016 septembris on 12 isikust saanud teenust 5 isikut (T. M., I. F., R. J., V. T., H. R.), neist kaks (R. J. ja V. T.) väiksemas mahus kui seaduses sätestatud. 2016 juulis-augustis on 12 isikust 5 isikut saanud TE teenust kaks korda kuus (R. J., M. K., V. T., Z. D., A. K.), s.o. vähem kui 2 tundi nädalas. Teenuse osutamise tundide arvestusest tulenevalt on E. J. saanud viimati teenust 2016 märtsis. T. T. toimikust selgub, et tema sai viimati teenust 2015. a detsembris.
19.2.Järelevalve aktis ja akti kavandis (tl 28-33) märgitud kaebaja selgituste kohaselt olid dokumentide täitmisel ebatäpsused tingitud juhatuse liikme T. S. süstemaatilisest ja pahatahtlikust käitumisest. Kohtu hinnangul ei ole kaebaja tõendanud, et ta osutas IT, TT ja TE teenuseid SHS § 90 lg-s 3, § 93 lg-s 6 ja § 96 lg-s 6 sätestatud mahus. Kui kaebaja viitab endise juhatuse liikme pahatahtlikule käitumisele, siis puudus tal kohtu hinnangul nii enne dokumentide T. S. valdusse andmist (26.10.2016) kui ka pärast nende tagasisaamist (08.11.2016) mistahes takistus dokumentides puudused kõrvaldada ja tegevust nõuetekohaselt kajastada. Kuigi kaebaja väitel on ta dokumentatsioonis olevad puudused kõrvaldanud, ei ole ta seda tõendanud. Lisaks ei oleks tagantjärgi täidetud dokumentatsioon usaldusväärne, kuivõrd lisaks dokumentides märgitule tõendavad teenuse osutamist nõuetele vastavast väiksemas mahus vastustaja esitatud küsitluslehtedel (I kd, tl 73-84) märgitu ning kaebaja endise juhatuse liikme T. S. 31.10.2016 e-kiri (tl 51 ja pöördel) ja kaebaja töötaja K. V. 20.11.2016 e-kiri (osutas IT teenust, tl 57). Seega on tõendatud teenuse osutamine väiksemas mahus kui SHS § 90 lg-s 3, § 93 lg-s 6 ja § 96 lg-s 6 ette nähtud. Viidatud sätetes esitatud teenuse mahtude puhul on tegemist niigi vaid miinimumnõudega, mille ulatuses peab olema teenus tagatud.
19.3.Vastustaja on tuvastanud ka samades sätetes ette nähtud arvestus- ja dokumenteerimiskohustuse rikkumise. Kohus ei nõustu kaebajaga, et dokumenteerimisnõude rikkumine erinevate eelnevalt viidatud sätete järgi oleks formaalne ning kergesti kõrvaldatav pisipuudus. Pannes teenuseosutajale kohustuse teenuse tegeliku osutamise üle arvet pidada, on riik taganud kontrolli selle üle, kas abivajajad saavad teenust vähemalt vähimas seaduses ette nähtud ulatuses ja kas riiklikult rahastatavat teenust osutatakse nõuetekohaselt ja avalikku ressurssi heaperemehelikult kasutades. Sotsiaalkaitseministri 12.12.2015 määrus nr 72 on kehtestatud erihoolekandeteenuse osutaja kogutavate ja säilitatavate dokumentide loetelu. Dokumenteerimis- ja arvestuskohustust rikkudes ei suuda kaebaja ka tõendada tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate nõuete täitmist MsüS § 37 lg 2 p 2 tähenduses (teenuse osutamist) ega enda hoolsuskohustuse täitmist MsüS § 29 ja 39 kontekstis. Teenuste osutamise tegelikku ulatust ei ole kaebaja suutnud praegusel juhul tõendada ka muude tõenditega ning seda ei kinnita kaebaja esitatud küsitluslehtedel märgitu (I kd, tl 128-142).
15(26)
3-17-182
20.Vaidlustatud otsuse kohaselt on kaebaja rikkunud SHS § 80 lg 7 p 2 ja 3, mille järgi on erihoolekandeteenuse osutaja kohustatud kolme tööpäeva jooksul teavitama kirjalikult SKA-d isikust, kes ei ole kasutanud erihoolekandeteenust rohkem kui kaks kuud järjest ja/või kes ei ole teenuseosutaja juurde pöördunud erihoolekandeteenuse kasutamiseks SHS § 71 lõigetes 6 ja 7 sätestatud tähtaja jooksul kokkulepitud tähtpäevast arvates.
Otsuses märgitu kohaselt ei teavitanud kaebaja SKA-d kirjalikult isikutest (G. H., I. N., K. B., L. S., A. K. jt), kes ei ole erihoolekandeteenust kasutanud rohkem kui kaks kuud järjest, mistõttu ei saanud SKA lõpetada isikute erihoolekandeteenuse osutamise suunamisotsust õigeaegselt ning jätkas IT teenust saavate isikute eest teenuseosutajale tasu maksmist riigieelarvest maksimaalses ulatuses vastavalt esitatud arvetele (arvetel olid isikud märgitud teenust saanuteks). Vastustaja leiab, et sellega tekitati riigile olulist kahju. Lisaks ei ole kaebaja esitatud arvetel märgitud isikute (A. K., I. I., M. D., D. K.) äraolekuid, kusjuures nad teenust ei saanud (SHS § 79 lg 1 p 3 ja 4). SHS § 80 lg 7 p-s 3 sätestatud kohustust on rikutud seoses kolme isikuga (A. K., I. I. ja M. K.). Kaebaja ei ole nende rikkumiste osas sisulisi vastuväiteid esitanud. Kaebaja vastuväide, et pidas töötajate ja T. S. esitatud andmeid tõeseks, kaebaja rikkumisi olematuks ei tee ega õigusta.
21.Vaidlustatud otsuse kohaselt on kaebaja esitanud vastustajale arveid, millel märgitud isikud ei ole teenust saanud või on saanud seda oluliselt väiksemas mahus. Nende arvete alusel on kaebajale ka tasutud ning selle tulemusel on riigile tekitatud kahju vastustaja hinnangul kokku 40 702,95 eurot. Vastustaja on esitanud käimasolevas kriminaalmenetluses avalikõigusliku nõude.
21.1.Vaidlustatud otsuse kohaselt on SKA tasunud 2016. aastal kaebaja arvete alusel järelevalve käigus küsitletud 12 isikule osutatud teenuste eest järgnevalt: I. F. 989,18 eurot, T. A. 1026 eurot, J. D. 1026 eurot, A. K. 1557 eurot, M. D. 2259,34 eurot, R. J. 1115,40 eurot, I. K. 1026 eurot, J. V. 2619 eurot, L. R. 1888,17 eurot, H. R. 2734,17 eurot, A. L. 2619 eurot, A. A. 3461,80 eurot, kokku 22 321,06 eurot. Kohus on käesolevas otsuses eelnevalt (p 17.2) asunud seisukohale, et neile isikutele teenuse mitteosutamine või teenuse nõuetele vastavast vähemas mahus osutamine on tõendatud. Vaidlustatud otsuse kohaselt on tuvastatud alljärgnev.
21.2.K. K on. 07.11.2016 teavitanud SKA-d kirjalikult, et 2016. aastal ei ole tegevusjuhendaja tema juures kodus käinud ega teenust osutanud ning ta ise ei ole osalenud ka Valgas Lembitu 2 toimuvates tegevustes. Samas on SKA sellele isikule osutatud teenuste eest maksnud MTÜ-le Habitus 2619 eurot. K. K. osas on kaebaja järelevalve akti kavandile vastuseks selgitanud, et ei ole isikust teadlik (tl 31 pöördel), kuid ei ole arve esitamist selle isiku osas eitanud.
21.2.Teenuseosutaja M. E. nimetas järelevalve käigus kahte isikut, kelle kohta on kaebaja esitanud valearveid (st arve ei vasta isikule tegelikult osutatud teenuste mahule). Isikule E. J. ei osutatud teenust alates maist, kuid SKA on tasunud teenuse osutajale 570 eurot ja isiku D. K. eest 2619 eurot, kokku 3189 eurot. Selles osas ei ole kaebaja kohtumenetluses vastuväiteid esitanud, kuid järelevalve akti kavandile esitatud vastuväidetes selgitanud, et tegemist oli T. S. vastutusel olnud isikutega (tl 96). Kohus on juba eelnevalt asunud seisukohale, et juhatuse liikmete vahelised arusaamatused tegevuse korraldamisel ja arvestuse ning aruandluse läbiviimisel ei saanud õigustada tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate majandustegevuse nõuete rikkumist.
16(26)
3-17-182
21.3.Järelevalve käigus tuvastati kaks IT teenusel olevat isikut, kes ei elanud suunamisotsusel märgitud aadressil või oli suunamisotsusel aadress märkimata. Kuna M. E. sõnul osutatakse isikule teenust suunamisotsusel märgitud aadressil, ei olnud SKA-le selge, missugusel aadressil ja kas üldse isikud teenust said. Järelpärimisele vastas M. E. 28.11.2016 e-kirjaga, et nende isikute (E. L. ja K. A.) kohta saadetakse kreeditarve alates 2016. aasta maist. SKA andmetel olid mõlemad isikud märgitud aga teenust saavateks isikuteks ajavahemikus jaanuar-september 2016, nende kohta on esitatud arveid ja sellega on tekitatud kahju kokku 1596 eurot. Vastavate asjaolude osas ei ole kaebaja kohtumenetluses ega varem vastuväiteid esitanud.
21.4.Tegevusjuhendaja K. V. 20.11.2016 e-kirja põhjal on tehtud järeldus, et kaebaja on 11 isiku (R. Z., Z. D., A. T., M. Z., R. K., E. L., U. K., K. K., M. K., L. B. ja K. K.) eest esitanud arveid kokku summas 10 326 eurot, kuid ei ole neile alates aprillist või maist 2016 teenust osutanud. Kaebaja ei ole esitanud tõendeid, et need isikud oleks nõuetele vastavas mahus teenust saanud. Kaebaja on selgitanud vaid, et usaldas oma töötajaid ja esitas arveid nende esitatu alusel ning et K. V. esitatud info ei ole usaldusvääne.
21.5.Kaebaja jättis TT teenuse osutamisel teavitamata isikust J. A., kellel möödus aasta teenusele suunamisest ning kes ei olnud saanud selle aja jooksul tööle. J. A.-le oleks pidanud lõpetama TT teenuse osutamise alates 2016. aasta märtsist, kuid kaebaja esitas temale osutatud teenuse eest arveid kuni 2016. aasta septembrini. Seega on J. A. osas tasutud arveid õigusliku aluseta 7 kuu ulatuses, so summas 651,89 eurot. Kaebaja on järelevalve akti kavandile esitatud vastuväidetes (tl 96 pöördel) selgitanud, et isik võeti pärast teenuse lõppemist 3 päevaks teenuselt maha ja sama suunamiskirja alusel võeti pärast seda uuesti teenusele.
22.Kohtu hinnangul nähtub eeltoodust üheselt, et kaebaja on esitanud SKA-le arveid isikute eest, kellele teenust osutatud ei ole või ei ole seda osutatud arvel märgitud mahus. Kaebaja ei ole ka kohtumenetluses tõendanud, et need isikud on teenust saanud SKA-le esitatud arvetel märgitud mahus. Lisaks ei eita kaebaja, et on esitanud arveid isikute osas, kellele arvetel märgitud mahus teenust ei osutatud. Kohtu hinnangul ei oma praeguse vaidluse seisukohast tähtsust, kui suur on täpselt summa, mille ulatuses on esitatud valearveid. Teenuse eest riigile esitatavate arvete õigsus ei kuulu tegevusloa kontrolliesemesse SHS § 153 järgi. Seega on kohus seisukohal, et mitte kõik rikkumised, mis vastustaja on järelevalvemenetluses tuvastanud, ei kujuta endast tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvaid majandustegevuse nõudeid. Tegelikkuses osutamata teenuste eest arvete esitamisest tulenevate tagajärgede kõrvaldamine on võimalik muul moel kui tegevusloa kehtetuks tunnistamise kaudu (tasaarvestus, varalised nõuded kaebaja vastu). Vastustaja on ka juba otsustanud nõude esitamise kaebaja vastu (I kd, tl 33p).
23.Kaebaja väitel on vastustaja tuginenud ühekülgselt vaid T. S., K. V. ja R. L. e-kirjadele. Kohus sellega ei nõustu. Vaidlustatud otsusest ja kohtule esitatud materjalist nähtub, et vastustaja on rikkumiste tuvastamisel tuginenud lisaks ka enda läbiviidud küsitluste andmetele (küsitleti 12 isikut) ja kaebaja esitatud dokumentatsioonile, mis kõik kinnitavad otsuses loetletud rikkumisi. Kohtu hinnangul on 12 isiku küsitlemise põhjal kogutud andmestik piisavalt representatiivne, arvestades, et kaebaja osutab teenust kuni 50 inimesele IT ja TE teenuse puhul vastavalt tegevuslubadele).
17(26)
3-17-182
24.Kaebaja leiab, et järelevalvemenetlus on õigusvastaselt läbi viidud ning kaebajat ei ole järelevalvemenetlusse kaasatud. Järelevalve aktist nähtub, et kaebaja poolt osalesid järelevalvetoimingute juures juhatuse liikmed T. S. ja M. E. Vastustaja on viinud ilma kaebaja osavõtuta kaebaja teenusesaajate küsitlused, kuid tegemist ei ole ainsate menetlustoimingute ega ainsate järelevalvemenetluses kogutud tõenditega. Kaebajal on olnud võimalus esitada menetluse käigus omapoolseid tõendeid ja seisukohti ning esitada järelevalveakti kavandile vastuväited. Seega on kaebajale olnud tagatud järelevalvemenetluses õigus olla ära kuulatud.
Kaebaja väide, et tema vastuväiteid otsuse tegemisel arvesse ei võetud, on ebaõige. Vaidlustatud otsusest nähtub, et SKA arvestas kaebaja vastuväidet kahjunõude osas summas 1155 eurot, kuid teisi vastuväiteid pärast nende analüüsimist ja kaalumist arvesse ei võetud. Seega on vastustaja kaebaja vastuväiteid analüüsinud ja kaalunud ning järelevalve aktis vastuväiteid kajastanud. Kaebaja ei esitanud vastustajale järelevalvemenetluses kogutud andmete kohta vastupidist kinnitavaid tõendeid või konkreetseid ja ümberlükkavaid vastuväiteid. Muuhulgas ei lükka SKA kogutud andmeid ümber J. V., V. T. ja K. M. seletuskirjad (I kd, tl98-100). Asjaolu, et kaebaja arvamused ja vastuväited ei ole kaasa toonud teistsugust lõppjäreldust, ei muuda vastustaja poolt läbi viidud menetlust õigusvastaseks.
25.Kaebaja on seisukohal, et vastustaja on järelevalvemenetluses kaebaja kliente küsitledes jätnud tähelepanuta nende arusaamisvõime ja erivajadused (psüühikahäired, alkoholijoove, vähene suutlikkus mõista keerulist teksti ja erialatermineid, eesti keele mittevaldamine) ning raskused suhtlemisel võõraste inimestega. Kaebaja väitel ei valda viis küsitletud isikut eesti keelt ning küsitluslehtedelt ei nähtu, kellega suheldi vene keeles ja kes vastuseid tõlkis ning kas tõlk ja küsitlejad olid erialaselt pädevad. Kaebaja ei ole nende väidete kinnitamiseks esitanud ühtegi tõendit. Küsitluslehtede andmetel oli vene keelt kõnelevaks isikuks vaid J. D. (I kd, tl 75) ning asjas kogutud tõendite pinnal ei ole kohtul alus kahelda tema ütluste usaldusväärsuses või vastustaja poolt küsitluslehele märgitus (kaebaja ise on kinnitanud, et Piiri tänaval elanud isikutele, sealhulgas J. D. alates aprillist 2016 teenust ei osutatud).
25.1.Kaebaja väidab, et vastustaja on kasutanud keerulist sõnavara ning küsitletud ei olnud võimelised aru saama, mida neilt teada taheti. Kohtule esitatud küsitluslehtede (I kd, tl 73-84) põhjal ei saa teha järeldust et vastustaja keelekasutus oleks olnud keeruline ning küsitluslehtede kohaselt ei olnud tegemist pika ega keeruka küsimustikuga. Küsitletud on vastanud selle kohta, millal nende juures käidi ja milliseid tegevusi nad teinud on, kellega nad suhtlevad ja millist abi on saanud. Vastustest ei nähtu, et küsimustele vastamist oleks pärssinud asjaolu, et küsitletavad ei suutnud eristada nt termineid teenus ja abi või erinevaid teenuseliike. Tagantjärele oleks keerukas rekonstrueerida toimunud vestlusi ja välja selgitada, milliseid termineid või sõnastusi küsitlejad täpsemalt kasutasid ning kas küsimusi vajadusel ümber sõnastati või täpsustati. Vastustaja ametnikud, kes järelevalvetoiminguid läbi viisid olid Ü. T. (SKA kvaliteediüksuse peaspetsialist, kõrgharidus õigusteaduses), T. T. (SKA sotsiaalteenuste üksuse juhtumikorraldaja, ning M. L. (Sotsiaalteenuste üksuse nõunik), mõlemal kõrgharidus sotsiaaltöös. Seega võib eeldada, et ametnikel olid spetsiifilise rühmaga suhtlemiseks vajalikud teadmised.
25.2.Kaebaja ei ole oma vastavaid väiteid tõendanud ühegi konkreetse isiku puhul. Ka küsitletute väidetavad psüühikahäired ei tähenda iseenesest, et isikud ei ole võimelised aru saama neile esitatavatest küsimustest ega neile vastama. Kohtul ei ole alust vastustaja esitatud küsitluslehtedel märgitus kahelda, kuna kaebaja rikkumised on
18(26)
3-17-182 tuvastatud tõendite kogumi põhjal, millest vaid ühe osa moodustavad küsitluse tulemused.
25.3.Kohus peab vajalikuks ka tähelepanu juhtida, et kaebaja enda esitatud tagasisidelehed (I kd, tl 128-142) ei ole lihtsama sõnastusega. Samas nähtub kaebaja esitatud küsitluslehtedelt, nagu saaks enamus vastajatest aru, mida tähendab IT teenus või TE teenus. Kohus ei pea veenvaks, et isikud, kelle arusaamisvõime on kaebaja arvates piiratud, suudaksid neid termineid mõista ja osutatavaid teenuseid tegelikkuses eristada. Seega on kaebaja lähenemine vastuoluline. Kaebaja esitatud küsitluslehed tekitavad ka kahtluse nende kui tõendite usaldusväärsuses põhjusel, et osutatavate teenuste saamise kohta on ette antud valikvastused, mis ei ole võimaldanud kirjeldada tegelikult osutatud teenuse sisu. Kaebaja ei ole nimetanud ühtegi konkreetset isikut, kelle psüühikahäire takistas tal adekvaatseid vastuseid anda. Hiljem täidetud tagasiside uuringu tulemused ei asenda regulaarset aruandlust teenuse osutamise mahtude üle.
25.4.Kaebaja väidab, et küsitletud on ka 4 isikut, kelle teenus oli küsitluse ajaks lõpetatud (kohus eeldab, et kaebaja peab silmas Piiri tänaval elanud isikuid (I. K., I. F., J. D., T. A.), kellele väidetavalt majas olnud tuberkuloosijuhtumi tõttu teenust enam ei osutatud). Samas nimetati kõiki küsitletud isikuid SKA-le esitatud arvetel ning SKA-d ei teavitatud neile isikutele teenuse osutamise lõpetamisest enne 21.11.2016 (tl 150). Seega on SKA õiguspäraselt kaebaja tegevuse kontrollimiseks küsitlenud ka neid isikuid.
25.5.Kaebaja viited T. S., K. V. ja R. L. pahatahtlikule tegevusele on paljasõnalised ja tõendamata ning nende seletuskirjad on üheks tõendiks kogumis, mitte vaidlustatud otsuse tegemise ainsaks aluseks. II
26.MsüS § 37 lg 2 p 2 kohaldamise eelduseks on tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse oluline rikkumine. Vastustaja on jõudnud järeldusele, et eelpool kirjeldatud tuvastatud rikkumised (loetletud otsuse p-s 3.1) on olulised rikkumised, mis annavad aluse MsüS § 37 lg 2 p 2 kohaldamiseks. Kaebaja on seisukohal, et tuvastatud rikkumised olid vaid formaalsed ja vastustaja poolt tõendamata. Tegemist on diskretsioonilise kehtetuks tunnistamise alusega ning vastustajal on kaalumisruum otsustamaks nii rikkumise määratlemisel olulisena kui ka õigusliku tagajärje kohaldamisel. MsüS § 38 lg 1 kohaselt võib majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse rikkumise tõttu tegevusloa kehtetuks tunnistada või ettevõtja või temaga seotud isiku majandustegevuse keelata üksnes juhul, kui rikkumine on oluline sama paragrahvi lõike 2 tähenduses. MsüS § 38 lg-st 2 tuleneb ka, et rikkumine on oluline, kui rikkumise laadist tulenevalt võib arvata, et ettevõtja või temaga seotud isik ei suuda ka edaspidi tagada selle nõude või tingimuse täitmist, ning on vaja vältida rikkumisest ettevõtja töötajatele, klientidele, kolmandate isikute huvidele või avalikule huvile põhjustatud ohtu või kahju ning tekkida võivat ohtu või kahju. MsüS eelnõu seletuskirja järgi loovad eelduse, et ettevõtja ka edaspidi nõuetekohaselt ei toimi, eelkõige majandustegevuse nõuete või tegevusloa kõrvaltingimuste vältav rikkumine, korduvad
19(26)
3-17-182 samalaadsed rikkumised või kõrgendatud või olulist ohtu või olulist kahju tekitanud rikkumised2.
27.Vastustaja on rikkumiste olulisust selgitanud vaidlustatud otsuses tuues järelevalvemenetluses välja selgitatud asjaoludele tuginedes esile tuvastatud rikkumised (11 punkti). Otsuse p-s 10 on vastustaja leidnud, et mitte kõik isikud, keda Sotsiaalkindlustusamet on suunanud teenuse saamiseks MTÜ-sse Habitus, ei ole saanud nõuetele vastavat teenust või on saanud seda väiksemas mahus kui ette nähtud. Selle tulemusel on isikud jäänud ilma neile vajalikest teenustest, sh abist, toetusest, juhendamisest jm. Samas on vastustaja leidnud, et MTÜ Habitus on tulenevalt halduslepingust esitanud vastustajale arveid erihoolekandeteenuste osutamise eest nn fiktiivseid arveid 2016. aastal teenuste osutamise eest isikute osas, kellele tegelikult erihoolekandeteenuseid vastavalt SHS-s sätestatud tingimustele ja mahule osutatud ei ole. Vastustaja on esitatud arvete alusel summad ka kaebajale välja maksnud. Sellest tulenevalt on järelevalveaktis kirjeldatud juhtumite tõttu riigile tekitatud hinnanguline kahju kokku 40 702,95 eurot (otsuse p 11). Vastustaja on küll viidanud asjakohastele õigusnormidele, (sh MsüS § 38 lg-d 1 ja 2), kuid ei ole esitanud oma selget seisukohta, miks ta peab rikkumisi oluliseks. Vastuses esialgse õiguskaitse taotlusele (I kd, tl 45-48) on vastustaja tuvastatud rikkumiste olulisust rõhutanud, märkides, et ajavahemikus jaanuarist septembrini 2016. a on kaebaja toime pannud korduvaid rikkumisi. Samas on vastustaja märkinud, et kaebaja ei ole täitnud vastustaja nõuet kõrvaldada esitatud kreeditarvetes vead ja esitada korrektsed arved.
28.Kohtu hinnangul on vastustaja rikkumisi loetledes pidanud neid kõiki üldsõnaliselt olulisteks rikkumisteks. Seega ei ilmne, mis põhjusel vastustaja arvates kõik tuvastatud rikkumised on olulised MsüS § 38 lg-te 1 ja 2 kontekstis. Kohus mõistab MsüS § 37 lg 2 p 2 siiski selliselt, et selle normi kohaldamiseks võib olla piisav kasvõi ühe nõude/kõrvaltingimuse oluline rikkumine.
28.1.Kohus peab põhjendatuks vaidlustatud otsuse järeldust, et kaebaja on oluliselt rikkunud tegevuslubade kontrolliesemesse kuuluva nõudena kohustust osutada teenuseid vähemalt seaduses ettenähtud minimaalses mahus ning sellega seonduva dokumenteerimiskohustust. Kohus nõustub vastustajaga, et rikkumisi saab pidada oluliseks, kuna tegemist on korduvate samasisuliste rikkumistega ning põhjusel, et seeläbi on tekkinud kahju klientidele, kes pole saanud nõuetekohases mahus teenust ning kaebajal on kadunud ülevaade teenuse osutamisest. Klientide (teenusesaajate) huvi on saada teenust vähemalt seaduses ette nähtud minimaalses ulatuses ning seejuures esineb ka avalik huvi, st sotsiaalhoolekandesüsteemi toimimine ja avaliku ressursi õiguspärane kasutus. Tuvastatud rikkumised ei ole ühekordsed ning tegemist on korduvate samalaadsete rikkumistega, mille käigus on rikutud isikute õigust sotsiaalhoolekandeteenustele seaduses sätestatud mahus. Samuti on korduv kõrvaltingimuse rikkumine.
28.2.Teisalt on tuvastatud nn fiktiivsete arvetega riigilt taotletud väljamaksetega kahju tekitamine. Vastustaja hinnangu kohaselt on tegemist summaga 40 702,95 eurot. Võrdluseks võib märkida, et korrakaitseseaduse § 5 lg-st 8 tulenevalt ületab olulise väärtusega varaline hüve kehtivat palga alammäära ühes kuus kümnekordselt (p 1) ning
3-17-182 suure väärtusega varaline hüve ületab kehtivat palga alammäära ühes kuus sajakordselt (p 2). Palga alammäär vaidlustatud otsuse tegemise ajal oli Vabariigi Valitsuse 18.12.2015 määruse nr 139 „Töötasu alammäära kehtestamine“ § 1 lg 1 kohaselt 430 eurot. Sellest tulenevalt on olulise väärtusega varaline hüve üle 4300 euro ja suure väärtusega varaline hüve üle 43 000 euro. Oluline kahju karistusseadustiku § 121 p 1 tähenduses ületab aga võrdluseks nt 4000 eurot.
Valeandmete või –arvete esitamine ei kuulu kohtu hinnangul kaebajale väljastatud tegevuslubade kontrolliesemesse SHS § 153 tähenduses ega kõrvaltingimuste alla, kuigi tegelikkust mittekajastavate arvete esitamine on saanud toimuda teenuste esitamise tõttu ettenähtust väiksemas ulatuses ja arvestusnõude rikkumise tõttu. Vaidlustatud otsuse andmise aluseks olev MsüS § 37 lg 2 p 2 sätestab aluse üksnes tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate nõuete rikkumise, mitte mistahes majandustegevuse nõuete (MsüS § 6) rikkumise korral.
29.MsüS § 39 lg 1 kohaselt eeldatakse majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumise korral ettevõtja hoolsuskohustuse rikkumist. Vastustaja on vaidlustatud otsuses viidanud MsüS §-le 29 ja teinud järelduse, et kaebaja ei ole hoolsuskohustust täitnud, oma järeldust põhjalikumalt motiveerimata. MsüS § 29 kohaselt on ettevõtja majandustegevuse teostamise käigus kohustatud võtma meetmeid majandustegevuse nõuete ning tegevusloa kõrvaltingimuste olemasolu korral ka nende täitmise tagamiseks ja majandustegevuse nõuetele või kõrvaltingimustele mittevastavuse viivitamatuks kõrvaldamiseks (ettevõtja hoolsuskohustus). MsüS eelnõu seletuskirjas on hoolsuskohustuse sätestamise eesmärgiga seoses märgitud, et hoolsuskohustuse täitmise tõendamise abil saab ettevõtja välistada tema majandustegevusest kõrvaldamise olukorras, kus majandustegevuse nõuete või tegevusloa kõrvaltingimuste rikkumine ei olnud põhjustatud hoolsuskohustuse rikkumisest. Kui ettevõtja tõendab, et ta on omalt poolt teinud kõik majandustegevuse nõuete täitmise tagamiseks, ei saa tema majandustegevust keelata või tegevusluba kehtetuks tunnistada3.
30.Ettevõtjale, kelle tegevusloa kehtetuks tunnistamise üle otsustatakse, annab majandushaldusasutus MsüS § 39 lg 2 kohaselt enne otsuse tegemist võimaluse esitada MsüS § 39 lg-s 1 nimetatud eelduse ümberlükkamiseks kirjaliku selgituse vähemalt selle kohta, kuidas ta on täitnud ettevõtja hoolsuskohustust. Ettevõtjale antud tegevusluba ei tohi kehtetuks tunnistada, kui ettevõtja tõendab, et majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumise põhjuseks ei olnud tema hoolsuskohustuse rikkumine. Praegusel juhul on vastustaja esmalt koostanud erihoolekandeteenuste osutamise riikliku järelevalve akti kavandi (I kd, tl 25-27), millele on antud selgituste ja märkuste esitamise võimalus kuni 18.12.2016. Akti kavand sisaldas ülevaate tuvastatud asjaoludest ja etteheidetavatest rikkumistest ning selles märgiti, et pärast kaebaja märkuste ja selgituste saamist otsustab vastustaja täiendavate sunnivahendite rakendamise rikkumiste kõrvaldamiseks või muude abinõude kohaldamise teenusel olevatele isikutele nõuetekohase erihoolekandeteenuse osutamiseks. Seejuures ei viidanud vastustaja võimalusele, et menetlus võib päädida tegevuslubade kehtetuks tunnistamisega ega osutanud vajadusele selgitada hoolsuskohustuse täitmist ega osutanud ka õigusnormidele, millest selline vajadus tuleneb (MsüS § 38 lg-d 1 ja 2). Kaebaja esitas oma selgitused kavandile 19.12.2016 (esmaspäeval, st tähtaegselt). Seejärel koostas SKA kvaliteediüksuse peaspetsialist 28.12.2016 järelevalve akti (tl 34-37), mis tugineb SKA täiendaval analüüsil ning kaebaja selgitustel ja vastuväidetel.
3-17-182 Samas on viidatud 21. detsembri 2016. a nõupidamise otsusele, mille kohaselt otsustati tegevuslubade kehtetuks tunnistamine ja halduslepingu lõpetamine.
31.Kaebaja leiab, et tegevuslubade kehtetuks tunnistamine on tulnud üllatusena (09.05.2017 seisukoht p 2.3.; I kd, tl 161p). Kohus nõustub eeltoodu põhjal, et kaebajal ei olnud ühest selgust, et vastustajal on kavas tegevusload kehtetuks tunnistada ning tal ei ole olnud võimalust esitada selgitusi ja vastuväiteid teadmises, et tal tuleb vastuväited esitada kehtetuks tunnistamise eelduste täidetuse (sh hoolsuskohustuse täitmise) kohta. Järelevalve akti kavandis sellisele võimalikule järelmile ei viidatud. Haldusasja dokumentidest ega poolte seisukohtadest ei ilmne, et kaebaja oleks saanud vastustaja 28.12.2016 akti järeldusega tegevuslubade kehtetuks tunnistamisest tutvuda ja omapoolseid seisukohti esitada. Siiski ei ilmne ka kohtumenetluses esitatud tõenditest ja kaebaja seletustest, et põhjalikuma ärakuulamise tulemusena oleks kaebaja hoolsuskohustuse täitmist tõendada suutnud. Järelevalvemenetluses kogutud materjalist nähtub üheselt, et kaebaja töökorraldus võimaldas tekkida olukorral, kus abivajavad isikud ettenähtud ulatuses teenust ei saanud ning teenuse osutamise üle korrektselt arvet ei peetud. Selline olukord ei kinnita hoolsuskohustuse järgimist. Hoolsuskohustus ei ole ka täidetud, kui teenuseosutaja juhatuse liikmetest osal on võimaldatud tegutseda viisil, mis viib teenuse nõuetekohase osutamata jätmiseni. Kaebaja peaasjalikult ei eita talle ette heidetud ja järelevalveaktis kajastatud rikkumisi, kuid on väitnud, et teenuse osutamine on jäänud korrektselt dokumenteerimata juhatuse liikme T. S. pahatahtliku käitumise tõttu. Samuti on kaebaja põhjendanud T. S. käitumisega teenuse osutamata jätmist osas, milles see oli T. S. vastutusel.
32.Tegevusloa kehtetuks tunnistamise puhul on tegemist äärmiselt range abinõuga majandustegevuse nõuete ja tegevusloa kõrvaltingimuse rikkumise korral ning MsüS näeb rikkumistele reageerimiseks ette hierarhiliselt erineva kaaluga abinõusid: ettekirjutused, tegevusloa peatamine, tegevusloa kehtetuks tunnistamine, majandustegevuse keelamine. MsüS § 39 lg-st 4 tuleneb, et ettevõtja hoolsuskohustus ei ole täidetud, kui ettevõtja ei kõrvalda vältavat majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse rikkumist talle selleks ettekirjutusega antud mõistliku tähtaja jooksul. MsüS § 42 kohaselt teeb majandushaldusasutus majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse rikkumise korral enne tegevusloa kehtetuks tunnistamist ettevõtjale MsüS §-s 68 nimetatud ettekirjutuse tegevus majandustegevuse nõuete või tegevusloa kõrvaltingimustega kooskõlla viia, määrates ettekirjutuse täitmiseks mõistliku tähtaja (§ 68 lg 1). Ettekirjutust ei tehta, kui lähtuvalt asjaoludest on ilmne, et ettevõtja seda ei täida (MsüS § 42 lg 2). Praegusel juhul ei ilmne haldusmenetluse ja kohtumenetluse materjalist, et vastustaja oleks enne tegevuslubade kehtetuks tunnistamist teinud kaebajale selgelt määratletud ning haldusaktina mõistetavaid ettekirjutusi tegevuslubade nõuete ja kõrvaltingimuste rikkumiste kõrvaldamiseks.
33.Kaebaja on selgitanud, et on täitnud kõik vastustaja nõudmised teenuse otseste osutajate vastavusse viimiseks osutatavate teenustega. Kaebaja selgituse kohaselt on ta väga lühikese ajaga (2 nädalaga) täitnud vastustaja poolt esitatud nõuded tegevuslubade tingimuste täitmiseks, et saaks jätkata teenuste osutamist klientidele nende heaolu kahjustamata ja kohti vähendamata. Tööle on võetud 5 uut tegevusjuhendajat ja ühe tegevusjuhendajaga on vastavalt vastusaja nõudmisele ka tööleping lõpetatud.
22(26)
3-17-182 Vastustaja on selgitanud vastuseks kohtu küsimusele, et on palunud järelevalvemenetluse ajal kaebajal korduvalt viia oma töötajaskonna tegevusloaga vastavusse. Selle kinnituseks on esitatud nt SKA peaspetsialist E. K. 30.11.2016 e-kiri M. E.-le, milles kinnitab vastustaja ametnik, et on saanud kolme uue tegevusjuhendaja digitaalselt allkirjastatud kinnituskirjad täiendõppesse asumise kohta ning et E. P. on varasemalt läbinud 260tunnise täiendkoolituse (I kd, tl 181). Samas on märgitud :“Palun lisage veel 1 tegevusjuhendaja või vähendage tegevusloal isikute arvu nii, et igale tegevusjuhendajale oleks mitte rohkem kui 15 isikut. Palun kiirustage tegevuslubade korrastamisega“. Varasemalt on E. K. saatnud 14.11.2017 e-kirja T. S. ja M. E. (I kd, tl 162) järgmise tekstiga: „Tagastasin tegevusload puuduste kõrvaldamiseks. Palun kustutage registrist lahkunud töötajad ja märkige "Taotleja kommentaaris" töölt lahkumise/tööle saabumise kuupäev ja kustutatud/lisatud töötajate nimed. Praegu on 3 teenusel (IT-50; TE-50; TT-5) kohti kokku 105 aga tegevusjuhendajaid on 4. Palun vähendage kohtade arvu teenuste lõikes nii, et tegevusjuhendajate koormus ei ületaks 1,5 kohta (see on igale tegevusjuhendajale mitte rohkem kui 15 isikut).Tähtaeg 21.11.2016.“ Nagu ilmneb vastustaja ametniku 30.11.2017 e-kirjast on kaebaja asunud ettepanekuid täitma, kuid ühe tegevusjuhendaja koormuse osas on nõue vastustaja määratud tähtajaks jäänud täitmata.
Kuigi nende e-kirjade sisuks on kaebajale ettepaneku tegemine oma töötajaskonna korrastamiseks ja/või teenusesaajate hulga vähendamiseks, et tagada teenuse osutamiseks vajalik arv tegevusjuhendajaid, ei saa neid pidada (isegi suurte mööndustega haldusakti vormija sisunõuete järgimise osas) ettekirjutuseks MsüS § 42 ja § 68 tähenduses, mis võimaldaks mõista puuduste kõrvaldamise tähtaega ja tegevuslubade kehtetuks tunnistamist kui kohustuse täitmata jätmise võimalikku tagajärge. Haldusaktiks olevat ettekirjutust on ka seaduses ette nähtud korras võimalik vaidlustada Samas ilmneb eeltoodud kirjavahetusest, et kaebaja on vastustaja ametniku ettepanekuid valdavalt järginud ja uusi tegevusjuhendajaid püüdnud leida. SKA ametnik märkis 30.11.2016 e-kirjas, et tegevusloal olevate isikute arvu silmas pidades on puudu veel üks juhendaja. Andmed, millele vastustaja on teenusesaajate arvu kindlakstegemisel tuginenud, on
34.esitatud vastustaja 10.05.2017 vastuse lisana (I kd, tl 180-273). Seejuures ei pea kohus praeguse vaidluse lahendamise seisukohast asjakohaseks tõendeid ega väiteid kaebaja poolt teenuse mahu olulise suurendamise kohta (sh ei ole sel juhul asjakohane kaebaja 15.05.2017 vastuse lisana esitatud detsember 2015 arve; II kd, tl 5). Ka vastustaja on kinnitanud 10.05.2017 vastuses, et tähelepanek mahtude vahepealsest hoogsast suurenemisest pole olnud aluseks tegevuslubade kehtetuks tunnistamisele.
35.MsüS § 42 ls-st 2 tulenevalt ettekirjutust ei tehta, kui lähtuvalt asjaoludest on ilmne, et ettevõtja seda ei täida. Vastustajal oli sellest tulenevalt kaalumisruum otsustamaks, kas ta peab põhjendatuks tegevuslubade kehtetuks tunnistamise ilma eelneva ettekirjutuseta, ning järelduse tegemisel, et adressaat sellist ettekirjutust ei täidaks. Vastustaja jõudis vaidlustatud otsuses esitatud asjaoludele viidates järeldusele, et on ilmne, et MTÜ Habitus ettekirjutust ei täida. Seejuures viitab vastustaja konkreetsemalt kahele põhjusele: „1. MTÜ Habitus ei esitanud täiendavat teavet selle kohta, missugune tegevusjuhendaja ja missugusel ajal eespool nimetatud isikutele erihoolekandeteenuseid osutas.
2.Mitme järelevalve käigus küsitletud isiku osas jäi selgusetuks, missugust konkreetset abi ja toetust inimene teenuse raames MTÜ-lt Habitus sai, seda ei osanud nimetada isikud ega kahe isiku lähedased, kes viibisid küsitluse juures.“ Lisaks teeb vastustaja üldsõnalise viite muudele eespool toodud asjaoludele. Kohus möönab, et vastustaja kaalutlusi kajastav osa haldusakti põhjendustes ei ole kuigi
36.põhjalik. Samas on vastustaja selgitanud, kuidas kujunes kaebaja senise tegevuse alusel
23(26)
3-17-182 veendumus, et ettekirjutusega ei ole võimalik vaidlusaluste tegevuslubade alusel nõuetekohast teenuse osutamist saavutada. Lisaks vaidlustatud otsuses välja toodud asjaoludele kinnitab eelpool otsuse p-s 33 on kajastatud kirjavahetus, et vastustaja on püüdnud suunata kaebajat oma tegevust nõuetele vastavusse viia, kuid kaebaja pole suutnud tagada nõutavat hulka tegevusjuhendajaid, aga pole nõustunud vähendama ka teenusesaajate arvu. Kaebaja käitumist iseloomustab ka vastustaja poolt välja toodud asjaolu, et kaebaja pole vastustaja antud tähtaegadeks esitanud kreeditarveid.
Kuna erihoolekandeteenuste osutamisel on oluline nende järjepidev osutamine ning kaebaja teenusesaajad on niigi kannatanud ebapiisava teenuse tõttu, ei ole otstarbekas kergekäeliselt anda ettekirjutusega olukorra parandamiseks tähtaega, kui juba on kujunenud veendumus, et kaebaja seda ei täida. Selle võrra üksnes pikeneks ebapiisava teenuse osutamise aeg.
37.Käesoleval juhul ei olnuks kohtu hinnangul ka põhjendatud tegevuslubade kehtivuse peatamine kui lubade kehtetuks tunnistamisest leebem abinõu. MsüS § 43 kohaselt võib majandushaldusasutus ettevõtja majandustegevuse või tegevusloa osaliselt või täielikult peatada majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud ohu või olulise ohu korral kuni rikkumise kõrvaldamiseni või majandustegevuse keelamise või tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni. Praegusel juhul ei ilmnenud kohtu hinnangul aluseid, mis oleksid õigustanud tegevuslubade kehtetuks tunnistamisest leebema abinõuna nende peatamist. Erihoolekandeteenuse osutamata jätmine või ebapiisav osutamine omab otsest ja kohest mõju teenust saama õigustatud isikule ning järelevalveorganil tuleb reageerida viisil, mis välistaks abivajajale teenuse osutamise katkemise. Seetõttu ei oleks otstarbekas rikkumiste ilmnemisel tegevusloa peatamine sellise teenuse puhul, mille osutamise katkemine kahjustaks kolmandaid isikuid (teenusesaajad) ning teenuseosutaja asendamine ei ole kuigi kiiresti tõrgeteta võimalik –tegemist on loakohustusliku tegevusalaga ning teenusega, mida osutatakse riigiga sõlmitud halduslepingute alusel, pole alust eeldada, et tegutsevad teenusepakkujad. Tegevuslubade kehtetuks tunnistamine on kaalutlusotsus, mille puhul peab arvestama
38.ka erinevaid huve, sh kolmandate isikute omi. Kaebaja on väitnud, et tema tegevuslubade kehtetuks tunnistamise ja sellest tulenevalt halduslepingu lõpetamise tõttu jäävad nende senised kliendid ilma varasematest teenustest ning samaväärset asendust pole vastustaja neile pakkunud. Vastustaja on pidanud tegevuslube kehtetuks tunnistades kaalumist teostades arvestama ka kehtetuks tunnistamise mõju kolmandatele isikutele (teenusesaajatele). Vastustaja tegevusvaldkonnaks on erihoolekandeteenuste osutamise tagamine (SKA põhimääruse § 2 lg 1) ja üheks põhiülesandeks erihoolekandeteenuste osutamise tagamine ja rahastamine, järelevalve teostamine teenuste osutamise üle ning erihoolekandeteenuste saajate üle arvestuse pidamine (põhimääruse § 2 lg 2 p 6). Kuigi vastustaja vaidlustatud otsuses selliseid kaalutlusi ei esita, on ta vastuses esialgse õiguskaitse taotlusele I kd, (tl 45-48) selgitanud, et teenuse jätkamise võimalusi asuti otsima koostöös MTÜ-ga Suudan ja MTÜ-ga Valga Tugikeskus. Kaebaja väidab, et vastustaja poolt välja pakutud teenusepakkuja Valgamaa Tugikeskus on kinnine hoolekandeasutus, kus ei ole võimalik saada kõiki seni kaebaja klientidele pakutud teenuseid, vaid ainult IT teenust päevakeskuses, mis ei asenda kaebaja poolt võimaldatud teenuse pakkumist teenusesaaja kodus. MTÜ Valgamaa Tugikeskus veebilehelt (http://www.valgamaatugikeskus.infopluss.ee/) ilmneb, et lisaks ööpäevaringsele erihooldusteenusele pakutakse ka igapäevaelu toetamise teenust (päevakeskuses), aga ka toetatud elamise teenust ja töötamise toetamise teenust ning majandustegevuse registrist
24(26)
3-17-182 (https://mtr.mkm.ee/taotluse_tulemus) nähtub, et tal on kõigi kolme teenuse osutamiseks kehtiv tegevusluba. Samast nähtub, et MTÜ-l Suudan on tegevusluba IT ja TE teenuse osutamiseks, kusjuures mõlema teenuse puhul on kõrvaltingimuseks teenuse osutamine isiku eluruumides. Seega ei saa teha järeldust, et tegevuslubade kehtetuks tunnistamine oleks ülemääraselt puudutanud kolmandate isikute õigust teenuste saamisele.
39.Eelnevat arvestades on kohus seisukohal, et hoolimata ülal viidatud põhjendamispuudustest on vastustaja mõttekäik koosmõjus otsuses viidatud järelevalveakti ja selle kavandiga jälgitav. Vastustaja on tuvastanud kõigi kolme kõnealuse tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate nõuete ja IT ning TE teenuse tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumise, mille on tinginud kaebaja hoolsuskohustuse mittejärgimine ning kaebaja pole suutnud tõendada vastupidist. Samuti on vastustaja jõudnud veenvalt järeldusele, et tegevuslubade kehtetuks tunnistamist pole võimalik vältida ka kaebajale rikkumiste kõrvaldamiseks ettekirjutuse tegemise abil. Seega on vaidlustatud otsus õiguspärane ja puudub alus selle tühistamiseks. III
40.Kaebaja on vaidlustanud ka halduslepingu nr 18-11/9 ülesütlemisavalduse, taotledes selle tühistamist. Kaebaja on esitanud ka alternatiivselt õigusvastsuse tuvastamise nõude. Vastustaja on väitnud, et halduslepingu ülesütlemise teade ei ole õiguslikult olemuselt haldusakt, mida saaks vaidlustada tühistamisnõudega. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 6 lg 1 sätestab, et halduskohtumenetluses loetakse haldusaktiks ka haldusleping haldusmenetluse seaduse § 95 tähenduses. Haldusakti on võimalik halduskohtumenetluses vaidlustada tühistamisnõudega (HKMS § 5 lg 1 p1; § 37 lg 2 p 1). Ka varasema kohtupraktika kohaselt võib halduslepingu ülesütlemist sisaldavat korraldust pidada haldusaktiks (Riigikohtu 26.04.2010 otsus asjas nr 3-3-1-9-10, p 12). Asjaolu, et avaldus ei pruugi vastata kõikidele haldusakti vorminõuetele (nt vaidlustamisviide), ei muuda olematuks tema käsitlemist haldusaktina HMS § 51 ja HKMS § 6 lg 1 tähenduses. Halduslepingu ühepoolse ülesütlemise avaldus on haldusorgani tahteväljendus õigussuhte lõpetamiseks ning ülesütlemisavaldusest ei nähtu, et lepingu lõpetamiseks tehtaks veel mingeid toiminguid või antaks haldusakte, vaid selles on märgitud vastustaja tahe leping üles öelda ning et ülesütlemine jõustub alates 01.02.2017.
41.Vastustaja on halduslepingu ühepoolsel ülesütlemisel (tl 38-39) tuginenud halduslepingu p-le 4.5 (tl 9-13), mille kohaselt täitja erihoolekandeteenuste tegevusloa lõppemisel või kehtetuks tunnistamisel on volitajal õigus leping ühepoolselt üles öelda, teatades sellest täitjale kirjalikult üks kuu ette. Tegemist oli kehtiva halduslepingu sättega, mille õiguspärasust ei ole kohtule teadaolevalt vaidluse alla seatud. Haldusleping oli sõlmitud tegevuslubades ette nähtud erihoolekandeteenuste osutamiseks. Kuna vastustaja oli kaebaja tegevusload 30.12.2016 otsusega kehtetuks tunnistanud, oli tekkinud otsuse kehtima hakkamisel ka halduslepingu järgi alus lepingu ühepoolseks ülesütlemiseks. Kaebajal ei olnud enam õiguslikult võimalik ilma kehtivate tegevuslubadeta osutada halduslepingu alusel loakohustuslikul tegevusalal teenuseid. Vastustaja on järginud lepingus kokku lepitud tähtaega, st vähemalt kuu aega ette ning kirjalikku vormi.
42.Eelnevalt jõudis kohus järeldusele, et vastustaja otsus tegevuslubade kehtetuks tunnistamiseks oli õiguspärane. Haldusakt (sh halduslepingu ülesütlemise avaldus) on õiguspärane, kui tugineb kehtival õiguslikul alusel. Seega on õiguspärane ka kehtival õiguslikul alusel (vastustaja otsus tegevuslubade kehtetuks tunnistamiseks) põhinev halduslepingu ülesütlemisavaldus. Seetõttu ei kuulu rahuldamisele tühistamisnõue ega ka alternatiivselt esitatud õigusvastasuse tuvastamise nõue. 25(26)
3-17-182
IV
43.Eelnevast tulenevalt jääb kaebus tervikuna rahuldamata.
44.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Seega jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud ning on 01.03.2017 menetlusdokumendis teatanud, et tal menetluskulud puuduvad. Kui vastustajal on siiski menetluskulud tekkinud, jäävad need HKMS § 109 lg 1 ls 4 alusel tema enda kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Sirje Kaljumäe
26(26)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.