Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-3-1-67-16 10. mai 2017 Eesistuja Indrek Koolmeister, liikmed Nele Parrest ja Jüri Põld Koigi valla kaebus Maksu- ja Tolliameti 31. märtsi 2014. a vastuse tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastasuse tuvastamiseks, Maksu- ja Tolliameti 30. aprilli 2014. a vaideotsuse tühistamiseks ning Maksu- ja Tolliameti kohustamiseks maksma välja 2013. a keskkonnatasud koos intressidega Koigi vald, volitatud esindaja advokaat Villy Lopman Maksu- ja Tolliamet, volitatud esindajad Sirle Orav ja Pille Lehis Tallinna Ringkonnakohtu 29. aprilli 2016. a otsus haldusasjas nr 3-14-50990 Koigi valla kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Koigi valla kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 11. mai 2015. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 29. aprilli 2016. a otsus haldusasjas nr 3-14-50990.
3.Teha asjas uus otsus, millega rahuldada Koigi valla kaebus osaliselt ning tunnistada õigusvastaseks Maksu- ja Tolliameti toiming, mis seisneb 13 344 euro 40 sendi tasaarvestamises 2013. aasta IV kvartali eest ülekandmisele kuuluvate keskkonnatasudega. Kohustada Maksuja Tolliametit maksma Koigi vallale välja 2013. aasta keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti. Tühistada Maksu- ja Tolliameti 30. aprilli 2014. a vaideotsus nr 6-1/2146-2.
4.Mõista Maksu- ja Tolliametilt Koigi valla kasuks välja kantud menetluskulud 801 eurot.
5.Tagastada kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Koigi Vallavalitsus esitas 3. märtsil 2014 Maksu- ja Tolliametile (MTA) taotluse, milles märkis, et Koigi vald sai 30. jaanuaril 2014 MTA e-kirja, millest nähtuvalt vähendati Koigi valla kaevandustasusid ca 13 000 euro võrra. Taotluse esitaja palus maksta Koigi vallale kõik kaevandustasude vähendused välja, sest keskkonnatasude seadus (KeTS) ega muu seadus ei näe ette vähenduste tegemise võimalust. Seega on vähendamine õigusvastane. MTA selgitas 31. märtsi 2014. a vastuses Koigi Vallavalitsusele, et 31. jaanuari 2014. a seisuga on
Koigi vallale Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsuse nr 3-4-1-27-13 valguses alusetult ülekantud 13 344 euro 40 sendi suurune summa tasaarvestatud 2013. aasta IV kvartali eest ülekandmisele kuuluvate keskkonnatasudega.
2.Koigi Vallavalitsus esitas 23. aprillil 2014 vaide, milles palus kohustada MTA-d lahendama Koigi valla taotlust maksta vallale välja 2013. a keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti või alternatiivselt tunnistada keeldumine keskkonnatasude väljamaksmisest õigusvastaseks ja kehtetuks ning maksta Koigi vallale välja keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti. MTA jättis 30. aprilli 2014. a vaideotsusega nr 6-1/2146-2 Koigi Vallavalitsuse vaide rahuldamata. MTA leidis vaideotsuses, et on 31. märtsi 2014. a vastusega juba lahendanud keskkonnatasude väljamaksmise taotluse ning keeldunud soovitud summa väljamaksmisest. Nimetatud vastusest on üheselt arusaadav, et maksuhaldur ei ole pidanud võimalikuks maksta Koigi vallale välja seda osa keskkonnatasudest, mis ületab osa, millele kohalikul omavalitsusel on seaduse järgi õigus (arvestades Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsuse asjas nr 3-4-1-27-13 tagasiulatuvat mõju). KeTS § 37 lg-st 11 tulenevalt on kohalikul omavalitsusel õigus sellele osale MTA-le laekunud keskkonnatasudest, mis on KeTS-s kindlaks määratud ning mis tasutakse sama seaduse alusel. Kui riik on kohustatud enamkogutud keskkonnatasu maksjatele tagastama, väheneb tagasiulatuvalt ka see osa keskkonnatasudest, millele on õigus kohalikul omavalitsusel.
3.Koigi vald esitas 30. mail 2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada MTA
31.märtsi 2014. a otsus või alternatiivselt tuvastada selle otsuse õigusvastasus, samuti tühistada MTA
30.aprilli 2014. a vaideotsus ning kohustada MTA-d välja maksma 2013. aasta keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti koos maksukorralduse seaduse (MKS) § 116 lg-s 1 sätestatud intressiga. Kaebuse kohaselt puudub MTA-l õiguslik alus jätta keskkonnatasud kaebajale välja maksmata või tasaarvestada need tulevaste tasudega. Toimingud, mis puudutavad kohalikule omavalitsusele keskkonnatasude väljamaksmist, peavad tuginema selgele seaduses sätestatud alusele. MTA viidatud sätted (KeTS § 4 lg 2, § 13 ja § 37 lg 11) reguleerivad vaid maksete jaotumist riigi ning kohalike omavalitsuste vahel ja maksuhalduri poolt maksete tegemist kohalikele omavalitsustele. Seaduses on reguleerimata, kas ja mis tingimustel saab maksuhaldur tagasi küsida, korrigeerida, ettemaksuks lugeda ja tasaarvestada keskkonnatasusid, ja seda nii Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsuses asjas nr 3-4-1-27-13 käsitletud olukorras kui ka muudel juhtudel. Keskkonnatasude deklaratsioonide esitamise ja muutmise sätted reguleerivad üksnes riigi ning loodusvarade kasutajate vahelisi suhteid, mitte aga kohalike omavalitsuste ja riigi vahelisi eelarvelisi suhteid. MTA viide võlaõigusseaduse (VÕS) § 1028 lg-le 1 on asjakohatu ja nimetatud säte ei saa olla keskkonnatasude välja maksmata jätmise aluseks. Juhul kui maksuhalduri otsus ja vaideotsus on õiguspärased, palub kaebaja tunnistada kohalike omavalitsuste rahastamise regulatsiooni põhiseaduse (PS) § 154 lg-ga 1 ja §-ga 157 vastuolus olevaks. Riigikohus on korduvalt sedastanud, et kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus (vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-4-1-8-09, p 79). Asjas on rikutud kaebaja õigust piisavale rahastamisele. Kaebajal ei pruugi olla 2014. eelarveaastal võimalik täita kõiki olulisi
kohalikke ülesandeid minimaalses vajalikus mahus ja vastavuses PS-s nõutavaga. Kaebaja ei välista ka seda, et PS § 154 lg-ga 1 ja §-ga 157 võivad olla vastuolus KeTS-i sätted, millele tuginedes saab maksuhaldur jätta keskkonnatasud välja maksmata või need tasaarvestada. Valla eelarve ja Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13 ei ole omavahel jäigalt seotud. Kaebaja rahastamise ootamatu muutus on tingitud üksnes riigivõimu sekkumisest ning tegemist ei ole sotsiaalsetest, majanduslikest või muudest protsessidest tingitud tulemiga. Kaebajat ei ole ära kuulatud ning teda ei ole kaasatud tema rahastamist puudutavate otsuste tegemisse. Kaebajale ei ole antud aega rahastamise muudatusega kohanemiseks ning enda tegevuste ümberkorraldamiseks.
4.Tallinna Halduskohus jättis 11. mai 2015. a otsusega kaebuse rahuldamata. Ühtlasi jättis kohus rahuldamata vastustaja taotluse Rahandusministeeriumi ja Keskkonnaministeeriumi menetlusse kaasamiseks. Kohus nõustus vastustajaga, et kuigi KeTS ei reguleeri omavalitsustele üle kantud keskkonnatasude hilisemaid tagasinõudeid ja tasaarvestusi, on tasaarvestamine siiski võimalik, juhindudes VÕS § 1028 lg-st 1. Kõiki elulisi situatsioone ei ole võimalik ette näha ning lähtuda tuleb ka seaduse mõttest. Kohalikul omavalitsusel ei saa olla õigust või õiguspärast ootust saada kindel summa keskkonnatasudest, sest lõpliku summa kujunemine sõltub mitmetest asjaoludest nende koosmõjus. Kohalik omavalitsus ei saa keskkonnatasude puhul tugineda ootusele või eeldusele, et ülekantava summa suurus on kindlalt ettearvatav ja et kui see täpselt selline ei ole, siis takistati või raskendati oluliselt kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist.
5.Koigi vald esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada ning mõista Eesti Vabariigilt kaebaja kasuks välja kantud menetluskulud.
6.Tallinna Ringkonnakohus jättis 29. aprilli 2016. a otsusega Koigi valla apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised. Kuigi KeTS-is puudub alusetult väljamakstud keskkonnatasude tagasinõudmise või tasaarvestamise regulatsioon, ei ole ringkonnakohtu arvates selline regulatsioon hädavajalik ega selle puudumine põhiseadusega vastuolus. Tasaarvestamise õiguslikuks aluseks on riigivastutuse seaduse (RVastS) § 22 lg 2 koosmõjus VÕS § 1028 lg-ga 1. RVastS § 22 lg 2 sätestab, et kui RVastS-iga ei ole reguleeritud teisiti ja see ei ole vastuolus avalik-õigusliku suhte olemusega, kohaldatakse avalikõiguslikus suhtes toimunud alusetu rikastumise korral eraõiguse sätteid. VÕS § 1028 lg 1 kohaselt, kui isik (saaja) on teiselt isikult (üleandja) midagi saanud olemasoleva või tulevase kohustuse täitmisena, võib üleandja saadu saajalt tagasi nõuda, kui kohustust ei ole olemas, kohustust ei teki või kui kohustus langeb hiljem ära. Õigusliku aluseta saadu tagastamine ei ole vastuolus avalik-õigusliku suhte olemusega. Puudub vaidlus, et 13 344 euro 40 sendi tasaarvestamata jätmisel saaks Koigi vald nimetatud summa põhiseadusega vastuolus oleva regulatsiooni alusel. Avalik-õiguslikus suhtes õigusliku aluseta saadud vara tuleb tagastada ning nõude avaliku võimu kandja vastu võib esitada nii eraisik kui ka teine avaliku võimu kandja. Ükski norm ei keela sellise nõude esitamist ka tasaarvestamise vormis.
Erinevalt eraisikust ei saa alusetult rikastunud avaliku võimu kandja tugineda rikastumise äralangemisele ega usalduse kaitsele (VÕS § 1033 lg-d 1 ja 2), vaid peab riigivõimu teostamisel kehtivat ja PS §-s 3 kirjas olevat seaduslikkuse põhimõtet järgides saadud vara tagastama. Koigi valla põhiseaduslikkuse järelevalve taotlused jäävad rahuldamata. Kaebaja viidatud KeTS-i sätted ei ole asjassepuutuvad, kuna nende alusel ei tasaarvestatud keskkonnatasusid. Õigusliku aluseta saadu tagastamine ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse õigust piisavale rahastamisele. Koigi valla nõudeõigus keskkonnatasude väljamaksmiseks ei saa tugineda põhiseadusega vastuolus olevale regulatsioonile (Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13). Tulude kavandatust väiksema laekumise korral võetavad võimalikud meetmed näeb kohalikule omavalitsusele ette kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadus (KOFS). Samuti on Koigi vald taotlenud tunnistada PS § 154 lg-ga 1 ja §-ga 157 vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis näeksid ette, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud; eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast; näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Ringkonnakohus on seisukohal, et praeguses vaidluses on eeltoodud taotlused asjakohatud, kuna sõltumata selliste regulatsiooni olemasolust, ei saa Koigi vald nõuda põhiseadusega vastuolus olevate keskkonnatasude väljamaksmist.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.Koigi vald palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teha asjas uus otsus, millega rahuldada halduskohtule esitatud kaebus. Kassaator on seisukohal, et tulenevalt PS § 3 lg-s 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõttest peab keskkonnatasude tagasinõudmine ja tasaarvestamine tuginema selgele seaduses sätestatud alusele. Kuna KeTS ei sisalda sellist regulatsiooni, ei saa kohaldada RVastS § 22 lg-d 2 ja 3. Samuti ei ole võimalik kohaldada VÕS-i alusetu rikastumise regulatsiooni. Ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi, kui leidis, et MTA tegi tasaarvestuse õiguspäraselt. Ettevõtjate esitatavate keskkonnatasude deklaratsioonidega (sh parandusdeklaratsioonidega) tehtavad toimingud ja kohaliku omavalitsuse eelarve ei moodusta ühte õiguslikku süsteemi. Maksukohustuslaste parandusdeklaratsioonide esitamise võimalus ja õigus ei ole samastatav riigieelarvelise mehhanismiga, millega jaotatakse raha riigieelarves ümber riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuste vahel.
8.MTA vaidleb vastuses kassatsioonkaebusele vastu ning on seisukohal, et ringkonnakohus kohaldas õigesti materiaalõiguse norme ega rikkunud kohtumenetluse norme. MTA tasaarvestas Koigi valla keskkonnatasud õiguspäraselt RVastS § 22 lg 2 koosmõjus VÕS § 1028 lg-ga 1 alusel.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
9.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tegi 16. detsembril 2013 asjas nr 3-4-1-27-13 otsuse, millega tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Vabariigi Valitsuse
12.novembri 2009. a määruse nr 171 „Vee erikasutusõiguse tasumäärad veevõtu eest veekogust või põhjaveekihist" ja 12. novembri 2009. a määruse nr 172 „Riigile kuuluva maavaravaru kaevandamisõiguse tasumäärad" osades, milles need kehtestasid vee erikasutusõiguse ja kaevandamisõiguse eest suuremad tasumäärad kui enne 12. oktoobrit 2012 samade määruste kohaselt kehtinud vastavad tasumäärad. Otsuse p 83 kohaselt oli otsusel tagasiulatuv jõud ning ettenähtust suuremas osas makstud summad tuli tagastada KeTS-i 6. peatükis sätestatud korras. MTA tasaarvestas nimetatud Riigikohtu lahendist tulenevalt Koigi vallale üle kantud 13 344 eurot 40 senti 2013. aasta IV kvartali eest ülekandmisele kuuluvate keskkonnatasudega. Kassatsiooniastmes käib vaidlus jätkuvalt selle üle, kas viidatud tasaarvestus oli õiguspärane.
10.Maavara kaevandamisõiguse ja vee erikasutusõiguse tasude jaotamist riigieelarve ja kohaliku omavalitsuse üksuste eelarvete vahel reguleerisid 2013. a KeTS § 13 lg-d 1 ja 2. Nimetatud normid nägid ette protsentuaalse osakaalu tasust, mis kantakse kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse. KeTS § 37 lg 11 sätestas, et KeTS-i alusel kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse laekuva keskkonnatasu osa kannab MTA sinna üle vähemalt kaks korda kuus 5. ja 20. kuupäeval. Viidatud sätted laienesid ka olukorrale, kus riigieelarvesse laekunud tasu summa muutus mingil põhjusel pärast KeTS-is sätestatud protsenti järgides tehtud ülekannet kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse. MKS § 3 lg 4 ja KeTS § 331 lg 1 nägid (näevad ka praegu) ette, et saastetasule, vee erikasutusõiguse tasule ja maavara kaevandamisõiguse tasule rakendatakse maksukorralduse seaduses maksu kohta sätestatut, kui keskkonnatasude seaduses ei ole sätestatud teisiti. MKS § 106 lg 5 sätestab, et enammakstud summa tagastatakse selle maksu laekumise kohast. Seega, näiteks kui riigil tuli enammakstud keskkonnatasu tasu maksjale tagastada, kaeti tagastamisele kuuluv enammakse riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse vahel samas proportsioonis, nagu toimus algselt laekunud keskkonnatasu jagamine. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et Koigi vald on enammakstud keskkonnatasu arvel alusetult rikastanud ning Eesti Vabariigil oli õigus nõuda alusetult makstu tagastamist.
11.Ringkonnakohus leidis, et tasaarvestamise õiguslikuks aluseks on RVastS § 22 lg 2 koosmõjus VÕS § 1028 lg-ga 1. Ringkonnakohtu hinnangul on tegemist kahe avaliku võimu kandja vahelise suhtega, mistõttu ei saa Koigi vald erinevalt eraisikust tugineda rikastumise äralangemisele ega usalduse kaitsele (VÕS § 1033 lg-d 1 ja 2). Kolleegium selle lähenemisega ei nõustu. Koigi vald ei tegutse keskkonnatasu saamisel avaliku võimu kandjana, vaid „isikuna" RVastS § 22 lg 3 tähenduses. Koigi valla õiguslik positsioon suhtes Eesti Vabariigiga on samasugune kui eraõiguslikul isikul, kellele riik on kohustatud maksma rahalist toetust või hüvitist. RVastS § 22 lg 3 kohaselt võib avaliku võimu kandja isikult nõuda õigusliku aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamist eraõiguses sätestatud alustel ja korras. Seega, niivõrd, kuivõrd avalikus õiguses ei ole sätestatud teisiti, on kohaldatavad võlaõigusseaduse sätted alusetu
rikastumise kohta, muu hulgas ka usalduse kaitset tagav § 1033, ning eraõiguses ette nähtud menetluskord.
12.Kuigi Eesti Vabariigil oli alusetust rikastumisest tulenev nõudeõigus Koigi valla vastu, ei tähenda selle õiguse olemasolu automaatselt õigust teha tasaarvestust. Avalik-õiguslike nõuete puhul on tasaarvestamine lubatud vaid siis, kui tasaarvestuse võimalus on seaduses sõnaselgelt ette nähtud. Sama põhimõte kehtib ka eraõigusliku ja avalik-õigusliku nõude omavahelisel tasaarvestamisel (praegusel juhul RVastS § 22 lg-st 3 tulenev alusetu rikastumise nõue ja KeTS § 37 lg-st 11 tulenev keskkonnatasu ülekandmise kohustus). VÕS §-s 198 tasaarvestamise avalduse esitamise kohta sätestatu ei ole sellises olukorras kohaldatav. Riiklike maksude ja maksete tagastusnõuetest tekkivaid tasaarvestusi on reguleeritud näiteks rahandusministri 19. detsembri 2008. a määruse nr 54 „Füüsilise isiku tulumaksu kohaliku omavalitsuse üksustele eraldamise kord" §-s 9 ja rahandusministri 20. septembri 2005. a määruse nr 64 „Kohustusliku pensionifondi osakute kord" §-s 22. Samuti annab KOFS § 53 Rahandusministeeriumile õiguse peatada tasandusfondi ja tulumaksu eraldiste ülekandmine, kui kohaliku omavalitsuse üksus on rikkunud aruandluskohustust või varadele ja kohustustele esitatavaid nõudeid. KeTS ei sisalda erinorme, mis annaksid MTA-le õiguse tasaarvestada ülekantavat ja tagastatavat keskkonnatasu. Samuti ei anna KeTS ega MKS MTA-le õigust määrata kohaliku omavalitsuse üksuse poolt tagastamisele kuuluvat keskkonnatasu eraldist haldusaktiga. MTA oleks pidanud Koigi valda teavitama tagastusnõudest ning pidama läbirääkimisi nõude täitmise võimaluste üle. Kui kokkuleppele poleks jõutud, pidanuks Eesti Vabariik esitama Koigi valla vastu hagi tsiviilkohtumenetluse seadustikus ettenähtud korras.
13.Eeltoodust tulenevalt oli MTA toiming (tasaarvestuse tegemine) õigusvastane ning Koigi valla kaebus tuleb osaliselt rahuldada. Kolleegium tühistab ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused ning teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse osaliselt ning kohustab Maksu- ja Tolliametit maksma Koigi vallale välja keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti. Koigi valla kaebus jääb rahuldamata osas, milles kaebaja palus kohustada MTA-d maksma MKS § 116 lg-s 1 sätestatud intressi. Koigi vald ei ole selles õigussuhtes käsitatav maksukohustuslasena MKS § 116 lg 1 tähenduses. Kohaliku omavalitsuse üksusele üle kantud keskkonnatasu tagasinõude tasaarvestamine ei kuulu maksukorralduse seaduse rakendamisalasse.
14.Kuna kolleegium tühistab kohtute otsused, tuleb halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 109 lg 4 alusel muuta ka menetluskulude jaotust. Kaebaja on halduskohtusse kaebuse esitamisel ning apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 400 eurot ja 50 senti, kokku 801 eurot. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega tuleb MTA-lt Koigi valla kasuks välja mõista 801 eurot. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel tagastada. (allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.