Eesti Vabariigi kaebus SA Keskkonnainvesteeringute Keskus 05.11.2018 otsuse nr 1-25/927 ja 23.01.2019 vaideotsuse nr 1-16/38 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Eesti Vabariik, seaduslik esindaja siseminister, volitatud esindajad vandeadvokaat Merit Lind, Kristi Orn ja Karmo Kuru Vastustaja – SA Keskkonnainvesteeringute Keskus, volitatud esindaja Kaido Floren Kaasatud haldusorgan – Rahandusministeerium, volitatud esindajad Kati Tee ja Kaur Siruli
Asja läbivaatamine
09.09.2019 kohtuistungil
RESOLUTSIOON
1.Jätta rahuldamata Eesti Vabariigi taotlus Rahandusministeeriumi 27.12.2018 auditi lõpparuande nr CF-151/2018 kui asjakohatu tõendi tagastamiseks.
Jätta Eesti Vabariigi kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
4.Tühistada Tallinna Halduskohtu 03.01.2019 määrusega kohaldatud esialgne õiguskaitse.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 02.12.2019 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Esialgse õiguskaitse tühistamine jõustub koos kohtuotsusega (HKMS § 253 lg 3).
1.SA Keskkonnainvesteeringute Keskus (KIK; vastustaja) rahuldas 20.05.2016 otsusega Päästeameti taotluse projektile „Päästetehnika soetamine keskkonnaõnnetustele reageerimiseks“ toetuse saamiseks ja määras toetuseks 27 760 000 eurot, millest 85% rahastatakse Ühtekuuluvusfondist ja 15% riigieelarvest. Toetus määrati perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (STS2014_2020) ja siseministri 23.04.2015 määruse nr 25 „Metsa- ja maastikupõlengute likvideerimise võimekuse ja merereostustõrjevõimekuse arendamine perioodil 2014–2020“ (määrus nr 25) alusel. Projekti eesmärk on suurendada päästevõimekust üle 600 ha suuruse piirkonna võrra, kus suudetakse samaaegselt tulekahju lokaliseerida ja likvideerida. Selle saavutamiseks soetatakse 83 multifunktsionaalset päästesõidukit ja 14 päästeseadet.
Päästesõidukite ja –tehnika soetamiseks korraldas Siseministeerium järgmised riigihanked:
2.1.Riigihange nr 162716 „Päästeteenistuse konteinerautode ostmine ning garantiiaegsete hooldus- ja remonttööde tellimine koos tööde teostamiseks vajalike varuosade ostmisega“. Hanke teade avaldati 19.05.2015. Kvalifitseerimistingimustes nõuti tehnilise ja kutsealase pädevusena: „Pakkujal peab olema varasem kasti- ja/või konteinerivahetussüsteemiga N3 kategooria veoautode tootmise ja müümise kogemus. Piisavaks kogemuseks loetakse, kui pakkuja on viimase 3 (kolme) aasta jooksul täitnud vähemalt 3 (kolm) lepingut, millest iga lepingu alusel on toodetud ja müüdud vähemalt 1 (üks) kasti- ja/või konteinerivahetussüsteemiga veoauto uusehitusena Soome, Rootsi, Norra või Eestisse (pakkuja ei pea olema teostanud müüke kõikidesse nimetatud maadesse). Kõik kogemuse tõendamiseks esitatavad lepingud peavad olema nõuetekohaselt täidetud. Nõutavad dokumendid: - Pakkuja esitab ülaltoodud nõudele vastavuse tõendamiseks HD Lisa 4 Vormi II kohase nimekirja tingimustele vastavatest lepingutest. - Pakkuja esitab HD Lisa 4 Vormil II märgitud lepingute teiste poolte poolt allkirjastatud kinnitused/tõendid selle kohta, et leping täideti pakkuja poolt nõuetekohaselt. Lepingu teine pool peab kinnituses/tõendil mh kinnitama, et kasti- ja/või konteinerivahetussüsteemiga veoauto(d) tarniti tähtaegselt ning need vastasid tehniliselt kokku lepitud tingimustele. /.../“
2.2.Riigihange nr 163708 „Päästeteenistuse paakautode ja paakkonteinerite ostmine ning garantiiaegsete hooldus- ja remonttööde tellimine koos tööde teostamiseks vajalike varuosade ostmisega“. Hanke teade avaldati 30.06.2015. Kvalifitseerimistingimustes nõuti tehnilise ja kutsealase pädevusena: „Pakkujal peab olema varasem päästetöödel kasutatavate päästesõidukite tootmise ja müümise kogemus. Piisavaks kogemuseks loetakse, kui pakkuja on viimase 3 (kolme) aasta jooksul täitnud vähemalt 5 (viis) lepingut, millest iga lepingu alusel on toodetud ja müüdud vähemalt 1 (üks) päästesõiduk komplektse uusehitusena. /.../ Kogemuse tõendamiseks esitatavast 5 (viiest) lepingust: - vähemalt 1 (ühe) lepingu alusel peab päästesõiduk(eid) olema toodetud ja müüdud Soome, Rootsi, Norra või Eestisse; - vähemalt 1 (ühe) lepingu alusel peab olema toodetud ja müüdud päästeteenistuse põhiauto(sid) või pumbaga varustatud paakauto(sid).
2(15)
3-18-2408
Kõik kogemuse tõendamiseks esitatavad lepingud peavad olema nõuetekohaselt täidetud. Nõutavad dokumendid: - Pakkuja esitab ülaltoodud nõudele vastavuse tõendamiseks HD Lisa 6 Vormi II kohase nimekirja tingimustele vastavatest lepingutest; - Pakkuja esitab HD Lisa 6 Vormil II toodud lepingute teiste poolte poolt väljastatud ning allkirjastatud kinnitused/tõendid selle kohta, et leping täideti pakkuja poolt nõuetekohaselt. Lepingu teine pool peab esitatavas kinnituses/tõendis mh kinnitama, et päästesõiduk(id) tarniti tähtaegselt ning need vastasid tehniliselt kokku lepitud tingimustele. /.../“
2.3.Riigihange nr 161460 „Päästeteenistuse põhiautode ostmine ning garantiiaegsete hooldusja remonttööde tellimine koos tööde teostamiseks vajalike varuosade ostmisega“. Hanke teade avaldati 30.04.2015. Kvalifitseerimistingimustes nõuti tehnilise ja kutsealase pädevusena: „Pakkujal peab olema varasem päästetöödel kasutatavate päästesõidukite tootmise ja müümise kogemus. Piisavaks kogemuseks loetakse, kui pakkuja on viimase 3 (kolme) aasta jooksul täitnud vähemalt 5 (viis) lepingut, millest iga lepingu alusel on toodetud ja müüdud vähemalt 1 (üks) päästesõiduk komplektse uusehitusena. /.../ Kogemuse tõendamiseks esitatavast 5 (viiest) lepingust: - vähemalt 1 (ühe) lepingu alusel peab päästesõiduk(eid) olema toodetud ja müüdud vähemalt 1 (ühte) järgnevatest riikidest: Soome, Rootsi, Norra või Eesti; - vähemalt 1 (ühe) lepingu alusel peab olema toodetud ja müüdud päästeteenistuse põhiauto(sid) või pumbaga varustatud paakauto(sid). Kõik kogemuse tõendamiseks esitatavad lepingud peavad olema nõuetekohaselt täidetud. Nõutavad dokumendid: - Pakkuja esitab ülaltoodud nõudele vastavuse tõendamiseks HD Lisa 4 Vormi II kohase nimekirja tingimustele vastavatest lepingutest; - Pakkuja esitab HD Lisa 4 Vormil II märgitud lepingute teiste poolte poolt väljastatud ning allkirjastatud kinnitused/tõendid selle kohta, et leping täideti pakkuja poolt nõuetekohaselt. Lepingu teine pool peab kinnituses/tõendil mh kinnitama, et päästesõiduk(id) tarniti tähtaegselt ning need vastasid tehniliselt kokku lepitud tingimustele. /.../“
3.Rahandusministeerium auditeeris auditeeriva asutusena projekti tegevusi. Tulemused vormistati 01.03.2018 auditiaruannetes nr CF-110/2017 ja nr CF-116/2017. Aruannetes leiti, et toetuse saaja tegevus projekti rakendamisel ei ole olulises osas vastavuses kehtivate õigusaktidega. Riigihangetes nr 162716 ja nr 163708 seatud kvalifitseerimise tingimused ei ole vastavad ja proportsionaalsed riigihanke esemega. Riiki, kuhu sõidukid toodeti ja müüdi, ei saa käsitleda tunnusena riigihangete seaduse (kuni 31.08.2017 kehtinud redaktsioonis; RHS v.r) § 41 lg 1 p 2 mõistes. Hankija oleks saanud kehtestada nõuded sõidukitele selle kaudu, millistele tunnustele need peavad vastama (nt millistele kliimatingimustele peavad tooted vastama või millisesse kliimasse peavad tooted kasutamiseks sobima). Seega ei ole kvalifitseerimise tingimus sellisel kujul kohane ja vajalik, kuna pakkuja võimet hankelepingut täita on võimalik sama veenvalt tõendada kergema tingimuse abil. Hankija kehtestatud kvalifitseerimise tingimus on liialt piirav, mistõttu ei ole tagatud piisav konkurents ja seeläbi ei ole ka hankeleping sõlmitud parima pakkujaga. Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014– 2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning 3(15)
3-18-2408
finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (määrus nr 143) § 22 lg 11 p 6 järgi tuleb vähendada hankelepingutele eraldatavat toetust 25%. Kuna riigihangetes tagati rahvusvaheline konkurentsi tase, läbipaistvus ja võrdne kohtlemine ning muid rikkumisi ei tuvastatud, siis on asjakohane kohaldada 10% finantskorrektsiooni määra (määruse nr 143 § 22 lg 12). Riigihankes nr 162716 on tuvastatud mitteabikõlblik kulu 124 128 eurot (hankelepingu maksumus 1 241 280 eurot), sh toetuse osa 105 508,80 eurot ja riiklik kaasfinantseering 18 619,20 eurot. Riigihankes nr 163708 on tuvastatud mitteabikõlblik kulu 996 535,92 eurot (hankelepingu maksumus 9 965 359,20 eurot), sh toetuse osa 847 055,53 eurot ja riiklik kaasfinantseering 149 480,39 eurot. Rakendusasutusel soovitati algatada mitteabikõlblike kulude osas toetuse tagasinõudmise menetlus.
4.KIK otsustas 05.11.2018 otsusega nr 1-25/927 vähendada Päästeameti projektile eraldatud Ühtekuuluvusfondi toetust 2 340 223,33 euro võtta ja riiklikku kaasfinantseeringut 412 980,59 euro võrra ning nõuda toetuse summas 2 753 203,92 eurot tagasi. Põhjendused:
4.1.Auditiaruannetes nr CF-110/2017 ja nr CF-116/2017 on tuvastatud riigihangetes nr 162716 ja nr 163708 toime pandud rikkumised ning sellest tulenevad mitteabikõlblikud kulud. Rahandusministeerium on korduvalt kinnitanud tagasinõuete õigsust. Samuti on rikkumise olemasolu ja tagasinõuete aluseks olevat riigihangete õiguse tõlgendust kinnitanud Euroopa Komisjon. Otsus põhineb auditiaruannetes kasutatud riigihankeõiguse tõlgendustel ja neist tehtud järeldustel. Auditiaruannete lõppjäreldustes on arvestatud toetuse saaja vastuväidetega ja vähendatud tagasinõude määra.
4.2.Päästeamet viis projekti raames läbi ka riigihanke nr 161460, mille rikkumise alused ja õiguslik kvalifikatsioon on analoogsed. Sarnaselt auditeeritud riigihangetele ei ole ka selles riigihankes pakkuja tehnilise ja kutsealase pädevuse hindamiseks seatavad samasisulised piirangud asjakohased. Hankija oleks saanud kehtestada nõuded toodetud/toodetavatele sõidukitele selle kaudu, millistele tunnustele need peavad vastama (nt millistele kliimatingimustele tooted peavad vastama või millisesse kliimasse peavad tooted kasutamiseks sobima), mitte kuhu riiki on pakkuja neid varasemalt tootnud ja müünud. Hankes seatud kvalifitseerimise tingimus ei ole sellisel kujul kohane ja vajalik, kuna pakkuja võimet hankelepingut täita on võimalik sama veenvalt tõendada kergema tingimuse abil. Esinevad määruse nr 143 § 22 lg 11 p-s 6 toodud asjaolud, mille alusel hankelepingutele eraldatavat toetust vähendatakse 25%. Kuna riigihankes tagati teatav konkurentsi tase, läbipaistvus ja võrdne kohtlemine ning pole tuvastatud muid rikkumisi, siis on asjakohane kohaldada 10% finantskorrektsiooni määra (määruse nr 143 § 22 lg 12). Mitteabikõlblik kulu on 1 632 540 eurot (hankelepingu maksumus 16 325 400 eurot), sh toetuse osa 1 387 659 eurot ja riiklik kaasfinantseering 244 881 eurot.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 03.01.2019 määrusega asjas nr 3-18-2408 Päästeameti 28.12.2018 taotluse ja peatas esialgse õiguskaitse korras vastustaja 05.11.2018 otsuse täitmise.
6.KIK jättis 23.01.2019 vaideotsusega nr 1-16/38 Päästeameti 30.11.2018 vaide 05.11.2018 otsuse peale rahuldamata.
7.Päästeamet esitas 25.02.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse vastustaja 05.11.2018 otsuse ja 23.01.2019 vaideotsuse tühistamiseks.
8.Tallinna Halduskohus võttis 26.02.2019 määrusega asjas nr 3-18-2408 Päästeameti kaebuse menetlusse.
9.Kohus luges 09.04.2019 määruses asjas kaebajaks Eesti Vabariigi, kaasas haldusorganina menetlusse Rahandusministeeriumi, jättis rahuldamata vastustaja vastuväite kaebeõiguse
4(15)
3-18-2408
olemasolule ning jättis rahuldamata vastustaja taotlused Eesti Vabariigi kaasamiseks menetlusse kolmanda isikuna ja Riigi Tugiteenuste Keskuse (RTK) kaasamiseks menetlusse haldusorganina.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
10.Kaebuse põhjendused:
10.1.Kaebaja ei ole talle ette heidetavaid rikkumisi toime pannud. RHS v.r § 41 lg 1 p-d 1 ja 2 annavad hankijale õiguse nõuda pakkujatelt teavet varasemalt teostatud hankija poolt määratud tingimustele vastavate lepingute kohta. Hankija vajaduste ja neist johtuva hanke eseme eesmärgi määratlemine on otstarbekuse küsimus, mis on hankija ainupädevuses. Kaebaja on oma 08.01.2018 seisukohas põhjalikult ja usutavalt selgitanud, kuidas pakkuja tehnilise võimekuse eelkontroll varasemate lepingute tingimuste kaudu on uusehitusest hanke eseme puhul ainuke sobiv, asjakohane ja proportsionaalne viis veenduda selles, kas pakkuja ka sisuliselt hankelepingu täitmiseks vajalikku kvalifikatsiooni omab (RHS v.r § 39 lg 1). Hangete esemeks olnud päästesõidukite puhul ei ole tegemist tavapäraste jaetarbimises kasutatavate ning seeriatootmises olevate sõidukitega, vaid eriotstarbeliste sõidukitega ehk „rätsepatööga“, mis peavad olema toodetud kaebaja koostatud tehnilisele kirjeldusele vastavalt ning mille tootmisele eelnevalt tuli teostada insener-tehnilised lahendused. Hankija pidi veenduma pakkuja võimes toota nõuetekohaseid sõidukeid Eestiga sarnastesse kliimatingimustesse, õigusruumi ja päästetöö taktikaga riikidesse ning vastava insener-tehnilise suutlikkuse olemasolus. Kaebaja on oma 08.01.2018 seisukohas käsitlenud ilmastikutingimuste mõju päästesõidukite ja teiste sõidukite käitamisele. Uusehitusest eseme puhul ei ole paremat ega leebemat viisi veenduda selles, kas tulevikus toodetav ese reaalselt töötab tõrgeteta sellise klimaatilise kõikumisega riikides, nagu seda on põhjamaised riigid Soome, Rootsi, Norra ja Eesti. Kui hankija oleks küsinud näidist, olnuks tegemist ebaproportsionaalselt koormava barjääriga hankes osalemisele ja konkurentsile ning tõenäoliselt ei oleks ühtki pakkumust esitatud, sest keegi ei hakka niivõrd kalleid esemeid näidisena tootma. Pealegi puudub kaebajal selliste mõõtmetega seade, mille abil saanuks testida näidise vastavust hankes kehtestatud kliimatingimustele. Päästeautol on paagis ja torustikes vesi, mis külmub 0°C juures. Seepärast on eriti oluline Eestis külmakindlust tagada ka -30°C juures, et vesi ei külmuks ja tulekahjusid saaks kustutada ja inimesi päästa ka -30°C juures. Ühiskonnal on ootus, et kaebajal oleks võimekus mistahes ilmastikuoludes reageerida keskkonnaohtudele ja hädaolukordadele. Kui hiljem lepingu täitmise käigus peaks ilmnema, et uusehitisena tarnitud päästesõidukid (sisuliselt kogu sõidukite park) ikkagi ei sobi Eesti kliimatingimustesse, võib hankijal olla võimalus kasutada võlaõiguslikke õiguskaitsevahendeid, kuid see ei taga hangitud päästesõidukite toimimist. Praktikas on Eesti külmades oludes sõidukite külmumise juhtumid korduvalt aset leidnud, mille tagajärjel ei ole päästevõimekus olnud vajadustele ja nõuetele vastavalt tagatud ning millel on kriitiline mõju avaliku teenuse tarbijatele. Ülekaalukas avalik huvi õigustab kõrgendatud piirangute seadmist riigihankes (vt Euroopa Kohtu lahendid asjades nr C-513/99, nr C-221/12, nr C-64/08, nr C-357/10-C-359/10). Etteheidetavad kvalifitseerimistingimused ei piiranud hankes osaleda soovinud pakkujaid asukoha järgi. Kaebaja viis eelnevalt läbi turuuuringud päästesõidukite tootjate seas. Piisav konkurents oli tagatud. Kohtud on korduvalt rõhutanud, et hankes ei pea kehtestama tingimusi selliselt, et iga pakkuja peaks saama osaleda, vaid selliselt, et hankija vajadusi arvestades saavad hankemenetluses osaleda pakkujad, kes tõestavad oma võimekust eelduslikult selliseid vajadusi ja hankelepingut nõuetekohaselt täita (nt Tallinna Halduskohtu lahend asjas nr 3-16-1094).
10.2.Vastustaja on rikkunud põhjendamiskohustust. Otsuses ei ole kaebaja vastuväiteid käsitletud, vaid tuginetud Rahandusministeeriumi formaalsetele tähelepanekutele. Otsus 5(15)
3-18-2408
hõlmab 3 erinevat riigihanget, mille asjaolud on erinevad, kusjuures riigihanke nr 161460 osas ei ole auditit enne vaidlusaluse otsuse tegemist läbi viidud. Vastustaja on jätnud hangete erinevused välja selgitamata ja kaalumata. Samuti pole põhjendanud, miks ei olnud nendes hangetes kõrgendatud nõudmiste kasutamine õigustatud.
10.3.Vastustaja ei ole põhjendanud finantskorrektsiooni määra 10% kohaldamist. Kaebajale heidetakse ette teoreetilist konkurentsi piiramist, samas avaldatakse, et konkurents tagati. Selline vastuolu välistab rikkumise olulisuse, mistõttu ei tohiks finantskorrektsiooni otsust teha või ei tohiks selle määr ületada 5%. Euroopa Komisjon on otsuse nr 1912/2013 (C(2013)9527 lisa p-s 1.3 selgitanud, et kui eeskirjade eiramine on ainult formaalne ja sellega ei kaasne tegelikku või potentsiaalset finantsmõju, siis korrektsiooni ei tehta. Vastustaja ei ole teostanud kaalumist.
10.4.OÜ-ga CORNETTE-KG seotud väited tuleb jätta tähelepanuta, sest selliste väidetega ei ole vaidlusaluseid otsuseid põhjendatud. Seejuures ei oleks OÜ CORNETTE-KG saanud olla hankes pakkujaks. Ta tegeles teises majandusvaldkonnas ja tema käive oli liiga väike. Samuti tuleb jätta tähelepanuta riigihanke nr 161460 osas tehtud audit, sest seda ei olnud finantskorrektsiooni otsuse tegemise ajal olemas. Konkreetse korrektsioonimäära kohaldamine oli vastustaja otsustus. Rahandusministeerium sai vaid teha ettepaneku.
10.5.Kaebuse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse (HKMS § 4 lg 1, STS2014_2020 § 51 lg 1, määruse nr 25 § 5). STS2014_2020 ei sätesta, et valitsusasutus ei võiks olla toetuse saaja. Määruses nr 25 on ainsate taotlejatena ja toetuse saajatena nimetatud Politsei- ja Piirivalveametit ning Päästeametit. Seega laienevad neile taotleja ja toetuse saaja õigused, sh kaebeõigus. Kohaldamisele ei kuulu Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101. Vastustaja ei ole valitsus- ega riigiasutus, vaid eraõiguslik juriidiline isik. Vastustaja ei vasta VVS §-s 43 sätestatud tunnustele. Vastustaja täidab avaliku halduse ülesandeid, kuid ei ole avaliku võimu kandja. Struktuuritoetuste andmise ja kasutamisega seotud vaidluste lahendamise erikord on sätestatud STS2014_2020 §-s 51. HKMS § 44 lg 4 annab avaliku võimu kandjale kaebeõiguse teise avaliku võimu kandja vastu. Seega võib riik esitada kaebuse eraõigusliku juriidilise isiku vastu, kes täidab avaliku halduse ülesannet. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-67-16 tunnustanud ühe avaliku võimu kandja kaebeõigust teise avaliku võimu kandja vastu juhtudel, kui ühe avaliku võimu kandja (kohaliku omavalitsuse üksus) õiguslik positsioon suhtes riigiga on samasugune kui eraõiguslikul isikul. Ka struktuurivahendite puhul ei kohelda riigiasutusest toetuse taotlejaid teisiti kui eraõiguslikke isikuid. STS2014_2020 § 2 p-de 8-9 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013 määruse nr 1303/20131 (määrus nr 1303/2013) art 2 p 10 järgi võivad toetuse saajaks olla riigiasutused. Halduskohtud on struktuuritoetustega seotud vaidlusi lahendanud ka varasemalt, sh selliseid, kus kaebajaks on riik (kultuuriministri kaudu) ja vastustajaks Ettevõtluse Arendamise SA (nt Tallinna Halduskohtu 21.02.2013 otsus asjas nr 3-12-2349). Vaidlustatud otsusega riivatakse kaebaja omandiõigust. Kohtuotsus on menetlusosalistele täitmiseks kohustuslik.
11.KIK vaidles kaebusele vastu. Põhjendused:
11.1.Päästeametil puudub kaebeõigus.
11.2.Määruse nr 1303/2013 art 126 lg 1 p-dest a ja f nähtuvalt esitab sertifitseerimisasutus komisjonile maksetaotlusi, arvestades auditeeriva asutuse auditite tulemustega. Seega kui auditi
millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendusja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006.
6(15)
3-18-2408
lõpparuandes on otsustatud kulu abikõlbmatus ja soovitatud teha finantskorrektsioon, siis sertifitseerimisasutus seda kulu enam abikõlblikuna komisjonile ei esita. Sisuliselt on auditi lõpparuande näol tegemist eelhaldusaktiga, millega otsustatakse lõplikult asjaomase rikkumise toimumine ja sellega seotud kulude abikõlbmatus. Kui rakendusüksus jätab finantskorrektsiooni tegemata, siis sertifitseerimisasutus kulusid uuesti abikõlblikuks ei muuda. Praegusel juhul on sertifitseerimisasutus lähtunud auditi lõpparuandest, mida toetavad nii korraldusasutus, auditeeriv asutus kui ka Euroopa Komisjon. Vaidlusaluste otsuste tühistamisel jääks auditi lõpparuannete järeldus, et kulud on abikõlbmatud, kehtima ja need kulud tuleks katta riigisisestest vahenditest.
11.3.Vastustaja tegi vaidlusaluse otsuse struktuurivahendite administratsiooni ühe osana ja lähtudes eelnimetatud asutuste välja töötatud õiguslikust hinnangust. Vastustaja ei lisanud täiendavaid seisukohti, vaid kogu õiguslik hinnang vaidlusalustele hangetele sisaldub auditi lõpparuandes. Kaebaja vastuväidetega on arvestatud auditi lõppjäreldustes. Struktuuritoetuste süsteem on üles ehitatud selliselt, et kui riigihanke nõudeid on rikutud, siis on asjaomased kulud mitteabikõlblikud ja toetus tuleb tagasi nõuda ning kaalutlusõigus on välistatud või piiratud.
11.4.Kolmandas hankes esinesid täpselt samad tingimused mis teises kahes hankes, seega on ka lõppjäreldus selle hanke osas sama. Kaebaja ei ole välja toonud, mille poolest kolmas hange erines.
11.5.Vaidlus finantskorrektsiooni määra üle on esemetu, sest igal juhul tuleb kogu struktuurivahenditest abikõlbmatuks tunnistatud summa katta riigieelarvest. Lisaks on kaasatud haldusorgan kooskõlastanud 10%-lise määra Euroopa Komisjoniga. Määra on kaalutud ja põhjendatud, sest seda on vähendatud 25%-lt 10%-le.
12.Rahandusministeerium palus jätta kaebuse läbi vaatamata või rahuldamata. Põhjendused:
12.1.Vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. Haldusorganid ja avaliku võimu kandjad saavad üksnes väga piiratud juhtudel omavahel kohtulikult vaielda. Haldusorganite omavahelised vaidlused lahendatakse VVS §-s 101 sätestatud korras. STS2014_2020 § 51 ja määruse nr 25 § 5 ei näe ette garanteeritud kohtulikku vaidlustamiskorda, vaid kohustusliku kohtueelse vaidemenetluse. Korraldusasutuste ülesannete delegeerimine on olnud riiklik valik lähtudes eelistuses anda eri valdkonna toetuste menetlemine asutustele, kellel on rohkem valdkonna kompetentsi. Vastava võimekuse ja suutlikkuse olemasolul võiks korraldusasutus kogu toetuste menetlemise protsessi ka ise läbi viia. Rakendusüksustele delegeeritud ülesanded on sellised, mida muidu täidaks valitsusasutus. Rakendusüksuse ülesannete täitmise üle toimub riiklik kontroll (nii korraldusasutus kui ka auditeeriv asutus). Kui rakendusüksuseks on määratud riigi asutatud sihtasutus, siis täidab see riigi haldusülesannet, mis on temale delegeeritud. Seega ei allu praegune vaidlus halduskohtu pädevusele, vaid tuleb lahendada kohtuvälises korras. Euroopa Liidu ja liikmesriigi vahelisi vaidlusi lahendab Euroopa Kohus.
12.2.Eesti Vabariigil Päästeameti kaudu puudub kaebeõigus. Riik saab esitada kaebuse vaid enesekorraldusõiguse kaitseks, omandiõiguse või muu õiguse kaitseks ning halduslepingust tuleneva õiguse kaitseks. Praegusel juhul ei ole ükski neist eeldustest täidetud. Euroopa Komisjonile saab taotluse esitada RTK, mitte vastustaja. Praeguse vaidluse tulemusel tehtav kohtuotsus ei ole siduv RTK-le ega Euroopa Komisjonile ning rakendub riigieelarve seaduse § 54 lg 2. Sertifitseerimisasutus koostab iga rakenduskava ja fondi kohta raamatupidamise aastaaruanded, kuhu kantakse mh aruandeaasta jooksul tühistatud ja tagasinõutud summad. Mahaarvatud kulusid ei saa järgnevasse komisjonile tehtavasse maksetaotlusesse uuesti esitada. Erandkorras, pärast kohtuotsuse tegemist finantskorrektsiooni otsuse kohta, võivad siseriiklikud ametiasutused otsustada järgmisesse maksetaotlusesse tagasi kanda eelnevalt finantskorrektsioonidena maha arvatud kulud. Vaatamata sellele on tegemist 7(15)
3-18-2408
sertifitseerimisasutuse ja Euroopa Komisjoni diskretsiooniotsusega, kuna kohtuotsus ei ole kummalegi siduv. Samuti arvestatakse sellise otsuse tegemisel auditeeriva asutuse arvamusega.
12.3.Vaidlusalustes hangetes seatud tingimused (riikide loetelu, kuhu peab olema sõidukeid müüdud) pakkuja tehnilise ja kutsealase pädevuse hindamiseks ei ole asjakohased. Hankija oleks saanud kehtestada nõuded sõidukitele selle kaudu, millistele tunnustele need peavad vastama, mitte kuhu riiki on pakkuja neid varem müünud ja tootnud. Ettevõtjatel peab olema ligipääs riigihankele lähtuvalt oma võimekusest. Hankijal on võimalik sätestada tingimus samalaadsete lepingute täitmise kohta, kirjeldades nt milliste välistemperatuuride korral peab olema tagatud sõidukite sihtotstarve ja töökindlus. Teatud riikidesse müügi fakt ei taga veel, et nendes riikides seadmetega külmaprobleeme ei esinenud. Kindlustunde saamiseks pidanuks kaebaja uurima kasutuskogemust või määratlema temperatuuritaluvuse muul moel. Pakkuja võimet hankelepingut täita on võimalik sama veenvalt tõendada kergema tingimuse abil. Seejuures ei nõudnud kaebaja pakkujalt „rätsepatööna“ valmistatud sõidukite müümise ja tootmise kogemuse tõendamist, vaid tavapäraste, jaetarbimises kasutatavate ja seeriatootmises olevate päästesõidukite ja konteinervahetussüsteemiga veoautode müümise ja tootmise kogemuse tõendamist. Seega ei saanud kaebaja veenduda, et pakkujad on võimelised tootma nõuetekohaseid „rätsepatööna“ valmistatud sõidukeid Eestiga sarnastesse kliimatingimustesse. Sarnased kliimatingimused ei ole ainult Eestis, Soomes, Rootsis või Norras. Riiki, kuhu sõidukeid toodeti ja müüdi, ei saa käsitada tunnusena RHS v.r § 41 lg 1 p 2 mõistes. Nõutavateks andmeteks saavad olla üksnes varasemalt täidetud lepingute nimekiri koos lepingute maksumuste, sõlmimise kuupäevade ja infoga teise lepingupoole kohta. Kaebaja kohtles pakkujaid ebavõrdselt (RHS v.r § 3 p 3), sest hankes ei saanud osaleda pakkujad, kes on müünud nt Lätti, Leetu, Šveitsi või Alpide piirkonda. Heidutav mõju pakkujatele ja lepingu sõlmimine pakkujaga, kes ei oleks pidanud võitma, näitab, et eeskirjade rikkumine on raskekujuline. Pakkujate ebavõrdne kohtlemine ei olnud ainult teoreetiline. Näiteks riigihankes nr 161461 jättis OÜ CORNETTE-KG oma pakkumuse esitamata, kuna tema arvates ei vastanud hanketingimused õigusnormidele, ja nõudis hanke tühistamist. OÜ CORNETTE-KG viitas hankijale saadetud küsimuses, et sarnased kliimaolud ja kohati ka oluliselt karmimad on Islandil, Kanadas, Venemaa põhja- ja polaaraladel ning Lätis, kuid hankija keeldus referentsriike muutmast. Kaebaja läbiviidud turu-uuring ei olnud piisavalt põhjalik, kuna ei sisaldanud tõenäoliselt kõiki sarnase kliimaga riike.
12.4.10%-lise finantskorrektsiooni määraga nõustus ka Euroopa Komisjon. 5%-lise määra rakendamine ei olnud põhjendatud, sest riigihankes nr 161460 jättis OÜ CORNETTE-KG oma pakkumuse esitamata, mis on raskendavaks asjaoluks.
12.5.Auditeeriva asutuse koostatud auditi lõpparuanne ei ole (eel)haldusakt. Auditis välja toodud tähelepanekud olid rakendusüksusele soovituslikud. Rakendusüksus pidi läbi viima omapoolsed toimingud ja tegema finantskorrektsiooni otsuse.
KOHTU PÕHJENDUSED
Kaebeõigus ja halduskohtu pädevus
13.Kohus jääb 09.04.2019 määruses toodud seisukoha juurde, et kaebajal on praeguses asjas kaebeõigus ja vaidluse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse. Kaebaja kaebeõigus tuleb HKMS § 44 lg-st 4, mille järgi võib riik esitada kaebuse teise avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, sealhulgas omandiõiguse ja halduslepingust tuleneva õiguse kaitseks. Toetuse osalise tagasimaksmise kohustus puudutab kaebaja omandiõigust – tema õigust struktuuritoetusele ning tema kohustust leida toetuse tagasimaksmiseks võimalus muudest eelarvevahenditest,
8(15)
3-18-2408
mida muidu oleks kasutatud muude kohustuste täitmiseks. Toetuse tagasimaksmise korral oleks riigieelarve maht väiksem, seega on mõju riigieelarve vahenditele olemas.
14.HKMS § 4 lg 1 järgi on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Praegune vaidlus on tekkinud avalik-õiguslikus suhtes, sest struktuuritoetuse normid on avalik-õiguslikud ja nende alusel jagatakse toetusi avalikest vahenditest (Euroopa Liidu ja riigieelarve vahenditest). Seadus ei näe struktuuritoetuste vaidlustes ette teistsugust menetluskorda. Tegemist on tavalise haldusõigusliku vaidlusega, mida on lahendatud halduskohtumenetluses. Kuigi STS2014_2020 § 51 reguleerib otsesõnu kohustuslikku kohtueelset vaidemenetlust, nähtub sellest siiski selgelt, et pärast vaidemenetlust saab esitada kaebuse halduskohtule. Sama nähtub ka määruse nr 25 §-st 5.
15.Kuigi praeguses asjas oli toetuse saajaks riik (Päästeameti näol), ei erine tema positsioon selles haldus- ega kohtumenetluses teistest struktuuritoetuse saajatest. Kaebajal olid toetuse taotlemisel samasugused õigused ja kohustused. Ta allus samasugustele toetuse kasutamise ja kontrollireeglitele. Kuna kaebaja on samasuguses olukorras, nagu on ka teised toetuse saajad, kellelt toetust tagasi nõutakse, siis pole põhjust rakendada tema suhtes ka vaidlustamise osas teisi reegleid. Seda enam, et STS2014_2020 ega määrus nr 25 ei näe selliseks juhtumiks ette teistsugust vaidlustamise korda, vaid tuginevad struktuuritoetuste menetluses tavapärasele vaidlustamise korrale.
16.Määrus nr 25, mille alusel antud toetust tagasi nõutakse, võimaldab selle konkreetse eesmärgi (hädaolukordadele reageerimise võimekuse kasv – määruse nr 25 § 1 lg 1) saavutamiseks toetust taotleda vaid Politsei- ja Piirivalveametil ning Päästeametil (määruse nr 25 § 11 lg 1). Seega käib kogu määruse nr 25 regulatsioon nimetatud kahe riigiasutuse kohta, sh vaide- ja kaebeõiguse regulatsioon. Kui lähtuda kaasatud haldusorgani seisukohast, et kaebajal puudub praeguses vaidluses kaebeõigus ja halduskohtul pädevus, muutuks määruse nr 25 § 5 sisutuks, sest sarnaselt kaebeõigusele puuduks kaebajal ka vaideõigus. Kui tegemist oleks kahe riigiasutuse vahelise vaidlusega, mis tuleks lahendada teistsuguses korras, siis puuduks alus kohaldada ka haldusmenetluse seaduses (HMS) sätestatud vaidemenetluse reegleid. Samuti oleks sisutu määruse nr 25 §-s 5 tehtud viide halduskohtule esitatavale kaebusele. Normi ei tohi tõlgendada selliselt, et norm muutub sisutuks. Kui normi andja eesmärk oli jätta Politsei- ja Piirivalveamet ning Päästeamet struktuuritoetuse vaidluses vaideja kaebeõigusest ilma, ei oleks viidatud normi sellisel kujul kehtestatud. Viidatud norm näitab vastupidi, et kaebeõigust ei välistata, sest tegemist on tavapärase struktuuritoetuse menetlusega, kus kohaldatakse sarnaseid reegleid teistele struktuuritoetuste menetlustele.
17.Kohtu hinnangul on kaasatud haldusorgani tuginemine VVS §-le 101 ebaõige. VVS § 101 lg 1 järgi lahendatakse valitsusasutuste ja muude riigiasutuste omavahelised õiguslikud vaidlused alluvuskorras, kui seadusega ei ole mõnda liiki vaidluse jaoks kehtestatud teistsugust korda. Sama paragrahvi lg 2 järgi lahendab ministeeriumi struktuuriüksuste vahelised, samuti ministeeriumi hallatavate riigiasutuste õiguslikud vaidlused minister. Sama paragrahvi lg 3 järgi lahendavad erinevatesse valitsemisaladesse kuuluvate riigiasutuste õiguslikud vaidlused asjaomased ministrid. Kokkuleppe mittesaavutamisel lahendab vaidluse Vabariigi Valitsus. KIK ei ole valitsus- ega riigiasutus, samuti mitte ministeeriumi struktuuriüksus. Ta ei kuulu ühegi riigivõimu struktuuri ega ühegi ministri valitsemisalasse ning tema puhul puudub riigi- ja kohaliku omavalitsuse süsteemile omane alluvussuhe. Tegemist on iseseisva eraõigusliku juriidilise isikuga. Seega ei saa VVS § 101 tema suhtes kohaldada. Sätte sõnastus ei võimalda laiendada selle sätte kohaldamisala ka teistele isikutele, kes avaliku võimu antud ülesandeid täidavad. Seda olenemata sellest, kes on selle juriidilise isiku asutanud või temas asutajaõigusi teostavad. Kuna tegemist ei ole riigiorganiga, vaid iseseisva isikuga, kes riigi antud ülesandeid 9(15)
3-18-2408
täidab, siis ei teki olukorda, kus riik vaidleb iseendaga. Ka määruse nr 25 §-st 5 nähtuv vaidealluvus (vaiet lahendab rakendusüksus ise) näitab, et vastustaja vastutab talle pandud ülesannete täitmise õiguspärasuse eest ise ja riik ei sekku sellesse ka vaidemenetluse kaudu, seega ei teki ka vaidemenetluses riigil vaidlust iseendaga. Samamoodi ei saa see tekkida kohtumenetluses.
18.STS2014_2020 § 8 lg-test 3 ja 4 järeldub, et kui rakendusüksuse ülesanded antakse halduslepingu alusel üle juriidilisele isikule, siis teostab rakendusasutus lepingu täitmise üle haldusjärelevalvet. Määruse nr 25 § 4 lg 2 järgi on selles asjas rakendusasutuseks Siseministeerium. Kohus leiab, et praegune vaidlus ei toimu haldusjärelevalve raames ja tegemist ei ole haldusesisese suhtega. Riik ei vaidle KIK-iga kui järelevalve teostaja, vaid kui toetuse saaja. Sellises olukorras on riik sarnasel positsioonil teiste toetuse taotlejatega. Asjaoludest nähtuvalt ei ole riik selles asjas oma haldusjärelevalve pädevust teostanud ja selle teostamine ei pruugi olla ka erapooletu, arvestades riigil esinevat huvide konflikti. Järelevalvet peaks teostama Siseministeerium, kes viis Päästeameti eest vaidlusalused riigihanked läbi. Samuti ei teosta KIK riigi üle haldusjärelevalvet, vaid kontrolli projekti täitmise üle (määruse nr 25 § 31 lg 1 p 10). Seega ei saa seda vaidlust haldusjärelevalve raames lahendada ja vaidluse lahendamine allub halduskohtu pädevusele.
19.Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 2 lg 2 järgi on avaliku võimu kandjateks riik, kohaliku omavalitsuse üksus, muu avalik-õiguslik juriidiline isik ja muu avalikke ülesandeid avalikõiguslikul alusel väljaspool alluvussuhet teostav isik. Kuna KIK ei ole riik (ega riigi- või valitsusasutus), kohaliku omavalitsuse üksus ega avalik-õiguslik juriidiline isik, vaid eraõiguslik juriidiline isik, kes täidab talle haldus- ja õigusaktidega pandud avalikke ülesandeid (rahandusministri 10.09.2014 käskkiri nr 143 „Loa andmine rakendusasutuse ja rakendusüksuse ülesannete täitmiseks“2 ja määrus nr 25), on tegemist avaliku võimu kandjaga RVastS § 2 lg 2 tähenduses (muu avalikke ülesandeid avalik-õiguslikul alusel väljaspool alluvussuhet teostav isik), kes saab olla HKMS § 44 lg 4 järgi asjas vastustajaks ja kelle vastu riik saab esitada halduskohtule kaebuse.
20.Eesti Vabariigi kaebust struktuuritoetuse asjas on halduskohtus ka varem lahendatud (nt Tallinna Halduskohtu 21.02.2013 otsus asjas nr 3-12-2349 Eesti Vabariigi (kultuuriministri kaudu) kaebuses Ettevõtluse Arendamise SA 16.07.2012 otsuse tühistamiseks). Kaebeõigus olemasolu ja halduskohtu pädevust saab kaudselt välja lugeda ka Tallinna Ringkonnakohtu 30.09.2019 määrusest asjas nr 3-19-346. Nimetatud asjas on vaidluse alla Sotsiaalministeeriumi kaebus SA Innove finantskorrektsiooni otsuse peale. Rahandusministeerium vaidles ka viidatud asjas kaebeõigusele ja halduskohtu pädevusele vastu. Sellele vaatamata ei jätnud ringkonnakohus kaebust läbi vaatamata, vaid otsustas pöörduda sisulistes küsimustes eelotsuse taotlusega Euroopa Kohtu poole.
21.Põhjendamatu on kaasatud haldusorgani väide, et vaidlus allub Euroopa Kohtu pädevusele. Vaatamata sellele, et toetust maksti suuremas osas Euroopa Liidu vahendite arvelt, reguleerivad toetuse andmist ja kasutamist siseriiklikud normid, mille osas tekkinud vaidluste lahendamine on siseriikliku kohtu pädevuses. Ka riigihankeõigust reguleerivad Euroopa Liidu direktiivid ei ole otsekohaldatavad, vaid on siseriikliku seaduse kaudu siseriiklikku õigusesse üle võetud, mistõttu tuleb ka sellised vaidlused lahendada siseriiklikus kohtus. See, et vastustaja ülesandeks toetuse kasutamise kontrollimisel ja toetuste tagasinõudmisel on kaitsta mh Euroopa Liidu finantshuve, ei muuda vaidlust Euroopa Kohtu pädevusele alluvaks. Riigihangete tingimused
22.Asjaoludest nähtuvalt taotles Päästeamet määruse nr 25 alusel toetust päästevõimekuse suurendamise eesmärgil. Toetuse vahenditest otsustati soetada uued päästesõidukid ja – seadmed. Nende soetamiseks korraldati 3 riigihanget, mille viis läbi Siseministeerium Päästeameti esitatud hanke tehniliste tingimuste alusel (määruse nr 25 § 26 lg 1). Rahandusministeerium auditeeris riigihanget nr 162716 oma 01.03.2018 auditi lõpparuandes nr CF-110/2017, riigihanget nr 163708 oma 01.03.2018 auditi lõpparuandes nr CF-116/2017 ja riigihanget nr 161460 oma 27.12.2018 auditi lõpparuandes nr CF-151/2018 (kuigi auditi lõpparuandest nimetatud hanke numbrit ega nime ei nähtu). Vastustaja tugines 05.11.2018 otsuses auditiaruannetes nr CF-110/2017 ja nr CF-116/2017 tuvastatud rikkumistele, samuti aruannetes toodud riigihankeõiguse tõlgendustele, finantskorrektsiooni määra kaalutlustele ja kaebaja seisukohtadele esitatud vastuväidetele. Vastustaja ei ole ise oma otsuses täiendavaid põhjendusi ega kaalutlusi riigihangete nr 162716 ja nr 163708 osas esitanud, soovides lugeda auditiaruannetes toodud põhjendusi oma otsuse põhjendusteks. Kuna riigihanget nr 161460 auditeeriti alles pärast vastustaja 05.11.2018 otsuse tegemist, siis tuli vastustajal selle hanke õigusvastasust ise põhjendada. Vastustaja tugines täpselt samadele põhjendustele, millele tugineti auditiaruannetes nr CF-110/2017 ja nr CF-116/2017, sest rikkumised olid analoogsed teiste hangetega. Täiendavaid põhjendusi ega kaalutlusi ei ole esitatud. Samuti ei ole täiendavaid põhjendusi ja kaalutlusi esitatud vaideotsuses. Seega sõltub vastustaja otsuste õiguspärasus auditiaruannetes nr CF-110/2017 ja nr CF-116/2017 toodud seisukohtade õiguspärasusest.
23.Esmalt peab kohus vajalikuks selgitada, et auditi lõpparuanne ei ole eelhaldusakt, sest sellega ei ole õiguslikult siduvalt kindlaks tehtud asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavat asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2). Vabariigi Valitsuse 07.08.2014 määruse nr 127 „Perioodi 2014– 2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine“ (määrus nr 127) § 11 lg 1 p-st 5 nähtuvalt saab auditi tegija auditi lõpparuandes teha finantskorrektsiooni ettepaneku. Määruse nr 127 § 13 lg 3 järgi teeb projektiauditi lõpparuandes antud soovituste rakendamise kohta otsuse rakendusüksus või rakendusasutus. Viidatud normidest järeldub, et auditi lõpparuandes ei tehta siduvalt kindlaks toetuse kasutamise reeglite rikkumist ega kohustata finantskorrektsiooni otsust ja seda kindlas määras tegema. Auditeeriv asutus saab teha vaid finantskorrektsiooni ettepaneku. Soovituse rakendamise üle peab otsustama siiski rakendusüksus või –asutus. STS2014_2020 § 8 lg 2 p-st 6, § 45 lg-st 4, § 47 lg-st 2 ja § 541 lg-st 1 nähtuvalt on finantskorrektsiooni otsuse tegemise õigus korraldusasutusel ja rakendusüksusel, mitte auditeerival asutusel. Sama reegel kehtib ka praeguses asjas (vt määruse nr 25 § 32 lg 1). Seega ei ole auditi lõpparuandel siduvat iseloomu. Finantskorrektsiooni otsuse tegemise õigus ja kohustus on vastustajal rakendusüksusena. Seega oli vastustajal kohustus tagada haldusakti õiguspärasus.
24.Vaidlus toimub selle üle, kas kvalifitseerimistingimus, mille järgi peab pakkuja olema varem tootnud ja müünud päästesõidukeid Soome, Rootsi, Norrasse või Eestisse, on riigihankeõigusega kooskõlas.
25.Kuna hanked viidi läbi 2015. a, tuleb nende õiguspärasust kontrollida RHS v.r alusel. RHS v.r § 3 p 3 järgi on hankija riigihanke korraldamisel kohustatud kohtlema kõiki isikuid, kelle elu- või asukoht on Eestis, mõnes muus Euroopa Liidu liikmesriigis, muus Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigis või Maailma Kaubandusorganisatsiooni riigihankelepinguga ühinenud riigis, võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning jälgima, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud.
11(15)
3-18-2408
RHS v.r § 39 lg 1 järgi peab hankija kontrollima, kas pakkuja või taotleja majanduslik ja finantsseisund ning tehniline ja kutsealane pädevus vastavad hanketeates esitatud kvalifitseerimise tingimustele. Kvalifitseerimise tingimused peavad olema piisavad pakkuja või taotleja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse, koguse ja otstarbega. RHS v.r § 41 lg 1 sätestab, et pakkuja või taotleja tehnilise ja kutsealase pädevuse kvalifitseerimise tingimustele vastavuse kontrollimiseks nõuab hankija hanketeates vastavalt hankelepingu alusel ostetavate asjade, tellitavate teenuste või ehitustööde olemusele, kogusele ja kasutusviisile järgmistest andmetest ja dokumentidest ühe või mitme esitamist: 2) olulisemate, kuni viimase 3 aasta jooksul täidetud hankija poolt määratletud tunnustele vastavate asjade müügi või teenuste osutamise lepingute, sealhulgas otstarbekuse ja olemasolu korral asjade või teenuste hankelepingute nimekiri koos nende maksumuse, sõlmimise kuupäevade ja infoga teiste lepingupoolte kohta.
26.Kaebaja põhjendas Soome, Rootsi, Norrasse või Eestisse müügikogemuse nõuet sarnaste kliimatingimustega. Kohus ei nõustu Rahandusministeeriumi seisukohaga, et RHS v.r § 41 lg 1 p-s 2 sätestatud hankija poolt määratletud tunnuseks ei võiks olla riik, kuhu pakkuja on varem oma kaupu müünud. Vaidluse all ei ole asjaolu, et Päästeamet täidab avalikku ülesannet, mille eesmärgiks on kaitsta inimeste elu, tervist ja vara ning looduskeskkonda. Avalikes huvides on oluline, et Päästeamet reageeriks hädaolukordadele võimalikult kiiresti. Reageerimise kiirus sõltub mh päästetehnika töökindlusest. Üldteadaolevalt esineb Eesti kliimas aeg-ajalt talvekuudel väga külmi temperatuure, mis võivad mõjutada tehnika töövõimet. Kaebaja väitel on praktikas korduvalt esinenud juhtumeid, kus päästetehnika tõrgub või keeldub külmematel kraadidel töötamast. Seetõttu on avalikes huvides oluline, et Päästeameti soetatav päästetehnika (seda enam, et kavas oli soetada väga suur hulk uut päästetehnikat) töötaks laitmatult ka külmades ilmastikutingimustes. Päästeametil peab olema võimalus seda enne tehnika soetamist usaldusväärselt kontrollida.
27.Kohus nõustub kaebaja seisukohaga, et Päästeametil võib olla väga keeruline, kui mitte võimatu kontrollida pakutava päästetehnika töökindlust külmades ilmastikuoludes juhul, kui keelata tal seada pakkujatele riigipõhise kogemuse nõuet. Pelgalt pakkuja kinnitus, et tema toode töötab ka külmades kliimatingimustes, ei taga, et päästetehnika ka tegelikult külmades kliimatingimustes töötab. Rahandusministeeriumi viide külmhoone kasutamise võimalusele on asjakohatu. Kohtule teadaolevalt ei ole Päästeametil külmhoonet, kus päästetehnikat katsetada. Teiste ettevõtjate külmhooned on mõeldud kasutamiseks teisel eesmärgil ja nende kasutamine päästetehnika katsetamiseks ei oleks tõenäoliselt kooskõlas ka neis ette nähtud sanitaartingimustega. Hiljem, tõrgete ilmnemise korral, oleks Päästeametil küll võimalik esitada lepingupartneri vastu tsiviilõiguslikud kaitsevahendid, kuid see ei taga päästetehnika töökindlust. Eestiga sarnaste või külmemate kliimatingimustega riikide põhine kogemus koos lepingupartneri kinnitusega päästetehnika töökindluse kohta oleks usaldusväärne tõend, millele tuginedes pakkuja kvalifikatsiooni kontrollida. Selline pakkujale seatud tingimus oleks iseenesest riigihanke eesmärgi suhtes asjakohane, põhjendatud ja proportsionaalne.
28.Kohtu hinnangul on aga kvalifitseerimistingimuses välja toodud riikide loetelu põhjendamatult kitsas. Kaebaja esitatud tõenditest nähtub, et Päästeamet esitas koos 08.01.2018 seisukohaga Rahandusministeeriumile Weatherbase ilmastikustatistika portaali võrdlustabeli, kus on omavahel võrreldud Eesti, Soome, Rootsi, Norra, Islandi ja Taani keskmisi temperatuure. Päästeameti 08.01.2018 seisukohas on täiendavalt käsitletud Läti keskmisi temperatuure. Kohus nõustub sellega, et Rootsi ja Norra talvised keskmised temperatuurid on sarnased Eesti omadega ja Soome temperatuurid tunduvalt külmemad, mistõttu oli riigihanke 12(15)
3-18-2408
eesmärki arvestades tegemist asjakohaste võrdlusriikidega. Islandil ja Taanis on märksa soojemad talvised keskmised temperatuurid. Ka Läti talvised keskmised temperatuurid erinevad Eesti omadest rohkem kui kraadi võrra. Teisi riike ei ole kaebaja Eestiga võrrelnud. Kaebaja esitas alles 28.08.2019 kohtule Weatherbase andmetel põhineva võrdlustabeli, kus on võrdlusriikidena välja toodud ka Läti, Leedu, Šveits, Austria, Sloveenia ja Saksamaa. Kuid ka sellest tabelist ei nähtu kõiki riike või piirkondi, kus võivad Eestiga sarnased või külmemad kliimaolud esineda (nt Kanada, Gröönimaa, Venemaa põhjaosa, Alaska). Kaebaja 28.08.2019 esitatud võrdlustabelist nähtub, et Saksamaa, Sloveenia ja Austria on tunduvalt soojemate talviste keskmiste temperatuuridega. Šveitsi ja Leedu talvised keskmised temperatuurid erinevad Eesti omadest vähem. Seega võinuks viimaste puhul olla asjakohaste võrdlusriikidega. Weatherbase veebilehelt3 nähtub, et Eesti temperatuuridest märksa külmemad talvised keskmised temperatuurid on Kanadas4, Gröönimaal5 ja Venemaal6. Neid riike ei ole kaebaja Eestiga võrrelnud.
29.Kaebaja põhjendas referentsriikide valikut sarnaste päästetööde tehniliste ja taktikaliste lahendustega. Samas ei osanud kaebaja kohtuistungil selgitada (vt 09.09.2019 kohtuistungi salvestis kl 11:34:35-11:36:37), millised on need päästetööde tehnilised või taktikalised lahendused, mis põhjendasid referentsriikide valikut. Kaebaja selgitusest järeldub, et pearõhk oli külmakraadide võrdlusel. See aga ei põhjenda nende riikide väljajätmist referentsriikide hulgast, kus on Eestist külmemad talvised temperatuurid. Iseenesest ei saa välistada, et nt Gröönimaal ja Põhja-Venemaal, kus suurem osa aastast on külm, võivad päästetööd oma iseloomult erineda ja sellest tulenevalt võib erineda ka päästetehnika. Kuid kaebaja ei ole sellekohaseid põhjendusi esitanud. Järelikult ei ole kaebaja seda küsimust sisuliselt analüüsinud ega kaalunud.
30.Samuti selgitas kaebaja, et vaadati vaid kaubandusliitu kuuluvaid riike (vt 09.09.2019 kohtuistungi salvestis kl 11:36:37-11:37:11). Kohtu hinnangul ei saa ka see põhjendus olla asjakohane. Ei saa välistada, et Euroopa riigis asuv ettevõtja on müünud oma päästetehnikat ka väljapoole Euroopa Liitu Eestiga sarnaste või külmemate kliimatingimustega riiki. Selline leping saaks olla asjakohane tõend pakkuja kvalifikatsiooni tõendamiseks.
31.Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et kaebaja kehtestatud põhjendamatult kitsas referentsriikide loetelu kvalifitseerimistingimuses on õigusvastane, sest diskrimineerib teisi potentsiaalseid pakkujaid, kelle kvalifikatsioon võinuks samuti olla riigihanke eesmärgile vastav (RHS v.r § 3 p 3). Kaebaja pidanuks kehtestama laiema referentsriikide loetelu või sõnastama kvalifitseerimistingimuse selliselt, mis võimaldanuks arvestada ka teiste põhjamaiste riikide kogemusega. Kaebaja kehtestatud kvalifitseerimistingimus kahjustas konkurentsi (RHS v.r § 3 p 4) ega taganud avalike vahendite säästliku ja otstarbeka kasutamise põhimõtte järgmist (RHS v.r § 3 p 1). Seejuures ei tulnud vastustajal tuvastada, kas mõni konkreetne huvitatud isik jättis oma pakkumuse õigusvastase kvalifitseerimistingimuse tõttu esitamata. Konkurentsi kahjustamist saab tingimuse õigusvastasuse korral eeldada, sest tõsikindlalt ei saa välistada vastupidist. Päästeameti tehtud turu-uuringud ei välista, et õigusvastase kvalifitseerimistingimuse tõttu võisid osad pakkujad jätta oma pakkumuse esitamata. Kaebaja uuris vaid ettevõtjaid, kellel on Eestis olemas esindus. Seega jäid uurimata ettevõtjad, kellel Eestis esindust ei ole, kuid kes võinuks selle hankelepingu täitmise eesmärgil luua (nt koostöös mõne Eestis asuva ettevõtjaga). Kohus ei pea siinkohal vajalikuks käsitleda küsimust, kas OÜ CORNETTE-KG võinuks olla vaidlusalustes hangetes tõsiseltvõetav pakkuja. Ka ilma teda
arvestamata ei saa välistada, et mõni väljaspool Eestit tegutsev ettevõtja jäi õigusvastase kvalifitseerimistingimuse tõttu hankemenetlusest kõrvale.
32.Kohus nõustub vastustajaga, et referentsriikide nõue oli kõigis kolmes hankes sarnane ning riigihanke esemetes ega tingimustes ei esinenud selliseid erinevusi, mis põhjendanuks selle nõude osas erinevate hangete puhul erineva seisukoha võtmist või erinevate põhjenduste esitamist. Ka kaebaja ise ei ole välja toonud erisusi, mis pidanuks vaidlusaluse kolme hanke puhul tooma kaasa erinevad kaalutlused või järeldused. Seega ei ole vastustaja käitunud õigusvastaselt, kui on ka riigihanke nr 161460 puhul lähtunud analoogia korras samadest põhjendustest ja järeldustest nagu riigihangete nr 162716 ja nr 163708 puhul. Finantskorrektsiooni määr
33.Päästeametil oli toetuse saajana STS2014_2020 § 26 lg 1 järgi kohustus järgida riigihangete seadust. Kuigi riigihanked viis läbi Siseministeerium, vastutas hanke tehniliste tingimuste kvaliteedi eest Päästeamet toetuse saajana (määruse nr 25 § 26 lg 1). Kuna kaebaja rikkus õigusvastase kvalifitseerimistingimuse seadmisega RHS v.r §-st 3 tulenevaid põhimõtteid, siis esineb STS2014_2020 § 45 lg 1 p-st 3 tulenev alus finantskorrektsiooni tegemiseks. STS2014_2020 § 45 lg-s 3 sätestatud aluseid finantskorrektsiooni tegemata jätmiseks ei esinenud.
34.Praegusel juhul ei ole võimalik rikkumisega seotud rahalise mõju suurust hinnata. Tagantjärele ei ole võimalik tuvastada, kas mõni potentsiaalne pakkuja jättis oma pakkumuse õigusvastase kvalifitseerimistingimuse tõttu esitamata, kas tema pakkumus võinuks osutuda edukaks ja kas kaebajal tekkinuks soodsam võimalus päästetehnika soetamiseks. Soodsamatel tingimustel sõlmitud hankeleping toonuks kaasa avalike vahendite otstarbekama ja säästlikuma kasutamise. Samas ei saa seda võimalust ilmselgelt välistada. Seetõttu tuleb finantskorrektsiooni määr teha kindlaks määruse nr 143 alusel (STS2014_2020 § 46 lg 1). Määruse nr 143 § 22 lg 11 p 6 järgi vähendatakse hankelepingule eraldatavat toetust 25%, kui riigihankes seatud kvalifitseerimise tingimused ei ole vastavad ja proportsionaalsed riigihanke esemega. Sama paragrahvi lg 12 lubab nimetatud juhul sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10%-list finantskorrektsiooni määra. Nimetatud normid ei näe ette, et kaebajale praegusel juhul etteheidetava rikkumise korral võiks jätta finantskorrektsiooni tegemata.
35.Määruse nr 143 § 22 lg-st 12 nähtuvalt on korrektsioonimäära vähendamine vastustaja kaalutlusotsus, kel tuleb hinnata rikkumise raskust. Kohus ei saa vastustaja asemel ise kaalumist teostada, ainult kontrollida kaalutlusreeglite järgimist ja ilmselgete vigade puudumist (HKMS § 158 lg 3). Auditi aruannetes ja vastustaja otsuses on põhjendatud 25%-lise korrektsioonimäära vähendamist 10%-le sellega, et riigihangetes tagati teatav konkurentsi tase, võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtete järgimine ning muid rikkumisi ei esinenud. Põhjalikumad põhjendused nähtuvad Rahandusministeeriumi 08.06.2018 kirjast Euroopa Komisjonile. Viidatud kirjast nähtub, et sarnaste rikkumise korral on Euroopa Komisjoni audiitorid kasutanud oma praktikas 10%-list korrektsioonimäära. Viidatud kirjale on vastustaja oma 23.01.2019 vaideotsuses viidatud. 10%-lise korrektsioonimäära kohaldamist sarnaste rikkumiste korral on kinnitanud ka Euroopa Komisjon oma 11.09.2018 kirjas. Nimetatud kiri on vastustaja 05.11.2018 otsusest nähtuvalt kaebajale edastatud. Kohtu hinnangul ei ole korrektsioonimäära valikul tehtud ilmselgeid kaalutlusvigu. Eelviidatud normidest nähtuvalt puudus alus jätta finantskorrektsioon üldse tegemata. 25%-lise määra vähendamine 10% ei riku kaebaja õigusi, sest tegemist on kaebaja jaoks soodsama määraga. 10%-lise määra asemel 5%-lise määra kohaldamata jätmist ei saa pidada ilmselgelt õigusvastaseks kaalutlusveaks, arvestades, et kaebaja rikkumine ei olnud pelgalt formaalne ja selle mõju ei saanud olla tähtsusetu. Hankelepingud sõlmiti väga suurtes summades (riigihankes nr 162716 summas
14(15)
3-18-2408
1 241 280 eurot, riigihankes nr 163708 summas 9 965 359,20 eurot ja riigihankes nr 161460 summas 16 325 400 eurot) ja hangete eesmärgiks oli soetada suurel hulgal uut päästetehnikat (riigihankes nr 162716 sooviti soetada 8 konteinerautot, riigihankes nr 163708 sooviti soetada 26 paakautot ja 14 paakkonteinerit, riigihankes nr 161460 sooviti soetada 43 põhiautot), seega ei saanud ka mõju konkurentsile ja avalikele vahenditele olla väike. Vaidlusalustes hangetes mitmete pakkumuste esitamine ei muuda asjaolu, et õiguspäraste kvalifitseerimistingimuste korral võinuks konkurents olla suurem (st pakkujaid rohkem). Seega on eelduslikult mõju konkurentsile olemas. Otsus ja menetluskulude jaotus
36.Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vaidlusalused otsused on lõppjärelduses õiguspärased ja nende tühistamiseks puudub alus. Seetõttu jääb kaebus rahuldamata.
37.Kuna vaidlustatud otsused jäävad muutmata, ei pea kohus vajalikuks täiendavalt analüüsida küsimust, kas ja kuidas peaks RTK finantskorrektsiooni otsuse tühistamise korral ümberarvestusi tegema.
38.Kaebaja taotles Rahandusministeeriumi 27.12.2018 auditi lõpparuande nr CF-151/2018 kui asjakohatu tõendi tagastamist, sest see on koostatud pärast vastustaja 05.11.2018 otsuse tegemist ega saanud seega olla otsuse tegemisel aluseks. Kohus jätab kaebaja taotluse rahuldamata. Kuigi nimetatud aruanne on koostatud pärast vastustaja 05.11.2018 otsuse tegemist, on see tehtud enne vastustaja 23.01.2019 vaideotsuse tegemist ja vastustaja on sellega vaideotsuse tegemisel arvestanud. Kuna kaebaja on ka vaideotsuse vaidlustanud, siis on olulised ka vaideotsuses olevad põhjendused ja selle tegemisel arvesse võetud asjaolud. Järelikult on tegemist asjakohase tõendiga.
39.Kaebuse rahuldamata jätmise tõttu tuleb halduskohtu 03.01.2019 määrusega kohaldatud esialgne õiguskaitse tühistada. Esialgse õiguskaitse tühistamine jõustub koos kohtuotsuse või menetlust lõpetava määrusega (HKMS § 253 lg 3).
40.Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ega kaasatud haldusorgan ei ole taotlenud nende menetluskulude väljamõistmist ega esitanud kohtule nende menetluskulusid tõendavaid dokumente, seetõttu jäävad nende võimalikud menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 109 lg 1).
/allkirjastatud digitaalselt/
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.