Oliver Kask (eesistuja), Kaire Pikamäe ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
27. veebruar 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-15-1750
Haldusasi
XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 17. veebruari 2015. a kirja nr 1.9-3/338-1 õigusvastasuse tuvastamiseks kaebajat puudutavas osas ning Politseija Piirivalveameti kohustamiseks esitama Sotsiaalkindlustusametile uued andmed kaebaja pensioni vormistamiseks valitud ametikohale vastava palgaastme ja töötasude kohta, Sotsiaalkindlustusameti
31.märtsi 2015. a otsuse nr 3138/1 osaliseks ja 22. juuni 2015. a vaideotsuse nr 1.1-10/49 tervikuna tühistamiseks ning Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks tegema asjas uus otsus
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 30. detsembri 2015. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – XX Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Sandra Raudsepp Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, volitatud esindajad Merle Mangus ja Silvia Azojan
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 30. detsembri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-15-1750 muutmata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 29. märtsil 2017 (HKMS § 212 lg 1).
3-15-1750 Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkindlustusamet (SKA) määras 28.02.2012 otsusega nr 3138 XX-le alates 24.02.2012 politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) alusel politseiametniku pensioni summas 557,86 eurot, mis arvutati ametipalga 743,81 eurot alusel. Aluseks võeti Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) 17.02.2012 teatis nr 1.9-3/164-1, mille kohaselt soovis XX pensioni arvestamisel võtta aluseks viimase ametikoha, s.o uurija (vanemspetsialisti ametikoha põhigrupp), palgamääraga 630,05 eurot (581,60 eurot 7. palgaastme järgi ja palgamäära diferentseerimine 48,45 eurot) ning teenistusastmetasu 113,76 eurot, mis on määratud komissari teenistusastme eest.
2.Riigikohtu üldkogu tunnistas 06.01.2015 otsusega asjas nr 3-4-1-18-14 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks PPVS § 106 lg 1 osas ning politsei ja piirivalve seaduse muutmise seaduse § 1 p 4 osas, milles need ei võimaldanud politseinikele, kes pensioneerusid perioodil 01.01.2010–31.12.2012, määratud vanaduspensione tõsta lähtuvalt sarnast tööd tegevate politseiametnike ametipalkadest 01.01.2013.
3.PPA edastas 17.02.2015 SKA-le seoses politseiametnike pensionide ümberarvutamisega tulenevalt Riigikohtu üldkogu 06.01.2015 otsusest asjas nr 3-4-1-18-14 kirja nr 1.9-3/338-1, millele oli lisatud ajavahemikus 01.01.2010–31.12.2012 pensioneerunud politseiametnike nimekiri, millest nähtusid 01.01.2013 seisuga järgmised andmed: milline oleks olnud nimekirjas olevate pensionäride politseiametnike ametikohale vastav põhitöö, põhitööle vastav palgaaste, palgamäär ja teenistusastmetasu ning muud ametipalga hulka arvatavad palgaosad (diferentseerimised). XX kohta olid toodud järgmised andmed: pensioni vormistamiseks valitud ametikohale vastav ametikoht – uurija; pensioni vormistamiseks valitud ametikohale vastav põhitöö – 373; pensioni vormistamiseks valitud ametikohale vastava põhitöö järgne palgaaste – 5; põhitööjärgsele palgaastmele vastav palgamäär – 801 eurot; teenistusastmetasu 2013. a määradega – 43 eurot; vastavalt Riigikohtu otsusele on pensionile jäämisel valitud ametikoha ja palgamäärade vastavusse viimisel ametipalk kokku – 844 eurot.
4.SKA arvutas 31.03.2015 otsusega nr 3138/1 kaebajale määratud politseiametniku pensioni PPA kirjas toodud andmete alusel tagasiulatuvalt ümber, võttes aluseks vastavalt PPVS §-le 100 viimase ametikoha palgaastmele vastava palgamäära ja teenistusastmetasu ning alates 01.01.2013 oli kaebaja pensioni suuruseks 633 eurot.
5.XX esitas otsuse nr 3138/1 peale vaide. Vabariigi Valitsuse 10.01.2013 määruse nr 7 „Politseiametnike töötasustamine 2013. aastal“ järgi oli 7. palgaastme määraks 932 eurot ja komissari teenistusastmeks 43 eurot. Seega tulnuks pension arvutada 975 euro suurusest summast ja pensioni suuruseks peaks olema 731,25 eurot.
SKA jättis 22.06.2015 vaideotsusega nr 1.1-10/49 vaide rahuldamata. 2(6)
3-15-1750 SKA otsusega nr 3138/1 arvutati kaebajale määratud politseiametniku pension tagasiulatuvalt ümber ja alates 01.01.2013 oli kaebaja pensioni suuruseks 633 eurot. Riigikohtu lahendist ei tulenenud kohustust arvutada politseiametnike pensionid 01.01.2013 ümber lähtuvalt pensioni määramisel aluseks olnud palgaastmetest, vaid lähtuvalt sarnast tööd tegevate politseinike ametipalkadest seisuga 01.01.2013. Kaebajale pensioni määramisel oli aluseks palgaaste 7, kuid PPA kirjast nähtuvalt vastab kaebaja poolt pensioni vormistamiseks valitud ametikoha vastavale põhitöö järgsele palgaastmele 01.01.2013 sarnast tööd tegeva politseiametniku palgaaste 5. SKA-l puudub pädevus hinnata 01.01.2013 kehtinud palgaastmete vastavust varasematele ning seda, milliste palgaastmetega politseinikud tegid sarnast tööd 01.01.2013 ja enne seda.
7.XX esitas 04.05.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille nõueteks olid pärast kaebuse korduvat täiendamist tuvastada PPA 17.02.2015 kirja nr 1.9-3/338-1 õigusvastasus kaebajat puudutavas osas ning kohustada PPA-d esitama SKA-le uued andmed kaebaja pensioni vormistamiseks valitud ametikohale vastava palgaastme ja töötasude kohta, tühistada SKA 31.03.2015 otsus nr 3138/1 osaliselt ja 22.06.2015 vaideotsus nr 1.1-10/49 tervikuna ning kohustada SKA-d tegema asjas uus otsus. SKA otsused on õigusvastased osas, milles arvutati kaebaja pension madalama palgaastme järgi. Kaebaja vabastati politseiteenistusest 24.02.2012 ja PPA esitas SKA-le pensioni arvutamiseks teatise, mille kohaselt vastas kaebaja ametipalk sel ajal 7. palgaastmele. Ka 01.01.2013 seisuga tuleb pension ümber arvutada 7. palgaastme järgi. Kui pärast kaebaja pensioneerumist palgaastmed muutuvad, ei oma see tagasiulatuvat mõju kaebaja jaoks. Vastasel juhul rikutakse õiguspärase ootuse põhimõtet.
8.SKA palus jätta kaebus rahuldamata. Riigikohtu lahendist asjas nr 3-4-1-18-14 ei tulenenud kohustust arvutada politseiametnike pensionid 01.01.2013 ümber lähtuvalt pensioni määramisel aluseks olnud palgaastmest, vaid sarnast tööd tegevate politseinike ametipalkadest 01.01.2013. Kaebajal oli 2012. a pensioni määramise aluseks 7. palgaaste, kuid PPA kirjast nähtuvalt vastab tema poolt pensioni vormistamiseks valitud ametikoha vastavale põhitöö järgsele palgaastmele 01.01.2013 sarnast tööd tegeva politseiametniku palgaaste 5. SKA tegi nii 2012. a kui ka 2015. a pensioni määramise otsuse PPA edastatud andmete alusel.
PPA palus jätta kaebus rahuldamata.
Kaebaja viimaseks ametikohaks oli uurija (7. palgaaste). Kui kaebaja oleks teenistust jätkanud uurijana ka pärast 23.02.2012, siis oleks temale, sarnaselt teiste teenistuses olevate uurijatega, alates 01.01.2013 kehtestatud 5. palgaaste. Vastavalt Riigikohtu üldkogu 06.01.2015 otsusele asjas nr 3-4-1-18-14 tuli 01.01.2010–01.01.2013 pensioneerunud politseiametnike pensione tõsta lähtuvalt sarnast tööd tegevate politseinike ametipalkadest 01.01.2013. Kuni PPA moodustamiseni 01.01.2010 oli politseiametnikele ja piirivalvuritele kehtestatud erinevad palgasüsteemid (politseiametnikel 10 ja piirivalvuritel 15 palgaastet). Ühinemise järgselt oli mõlematel teenistusliikidel 17 palgaastet. Palgaastmestikule vastavad palgamäärad kehtestati iga-aastaselt Vabariigi Valitsuse määrusega ning politseiametnikel ja piirivalvuritel vastasid palgaastmetele erinevad palgamäärad. Taoline olukord tekitas probleeme, kuna puudus ülevaade PPA-s tehtavate tööde täpsest sisust ja mitmel juhul maksti samasugust tööd tegevatele isikutele erinevat palka. 2012. a alguses alustati uue palgasüsteemi loomist. Vana ja uus 3(6)
3-15-1750 palgasüsteem ei ole võrreldavad, st vanad palgaastmed ei olnud üks ühele võetavad ja politseiametniku palgaaste võis muutuda ka madalamaks. Palgaaste muutus kogu PPA-s ja mitte ühegi politseiametniku palk uue palgasüsteemi rakendamisega ei vähenenud. Tallinna Ringkonnakohus on 14.03.2013 otsuses haldusasjas nr 3-13-415 selgitanud, et palga suuruse kujundamisel on määravaks ametikoht. Palgaaste on seotud ametikohaga, mitte vastupidi.
10.Tallinna Halduskohtu 30.12.2015 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja poolte menetluskulud nende enda kanda. 1) Kaebaja on pensioni arvestamisel soovinud aluseks võtta uurija ametikoha palgamäära. Kui kaebajale pensioni määramisel oli uurija palgaastmeks 7, siis alates 01.01.2013 PPA-s kehtiva palgaastmestiku järgi on uurija palgaastmeks 5. 2) Kohtute infosüsteemist nähtuvalt esitas kaebaja haldusasjas nr 3-13-2215 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles vaidlustas tema pensioni ümberarvutamise õiguspärasust PPVS § 106 lg 1 alusel. Tartu Halduskohus tunnistas 19.02.2015 otsusega haldusasjas nr 3-13-2215 SKA 01.04.2013 ja 01.04.2014 toimingud kaebaja pensioni indekseerimisel õigusvastasteks ning tegi SKA-le ettekirjutuse pensioni ümberarvutamiseks lähtuvalt sarnast tööd tegevatele politseinikele alates 01.01.2013 kehtestatud ametipalgast. 3) Kaebaja palga ümberarvutamisel tuli lähtuda politseiametnike palgaastmestiku 5., mitte 7. palgaastmest. PPVS § 100 lg 1 p 1 märgib selgelt, et politseiametniku pensioni arvutamise aluseks on politseiametniku viimase või tema valitud ametikoha, millel ta on vähemalt 12 kuud teeninud, palgaastmele vastav palgamäär. Seega on oluline just ametikoht ja sellele määratud palgaaste, mitte palgaaste iseseisvalt. Riigikohtu 06.01.2015 otsuse asjas nr 3-4-1-18-14 resolutsioonis on sõnaselgelt märgitud, et kehtinud seadus oli põhiseadusevastane osas, mille kohaselt ei olnud võimalik pensioni määramisel arvestada politseinike ametipalka, kes tegid sarnast tööd. 4) SKA järgis jõustunud kohtuotsusest haldusasjas nr 3-13-2215 tulenevat kohustust võtta pensioni ümberarvutamisel aluseks sarnase töö tegija palgaaste. Kuna kaebaja töötas enne pensionile jäämist uurija ametikohal ja ta valis pensioni arvutamisel aluseks võetavaks ametikohaks uurija ametikoha, siis tuleb arvutada talle pension ümber uurija ametikohale vastava palgaastme järgi. Kriminaalpolitsei uurija ametikoha (põhitöö nr 373) palgaastmeks on PPA peadirektori 25.01.2013 käskkirjaga nr 1.1-1/29 kinnitatud PPA palgajuhendi lisa 1 järgi nr 5. Seega on kaebaja pension arvutatud õiguspäraselt ümber 5. palgaastme järgi. 5) Kui kaebaja ei oleks jäänud pensionile, vaid oleks töötanud edasi PPA-s uurija ametikohal, oleks talle määratud ametipalk 5. palgaastme järgi. Sama palgaastme järgi tuli seetõttu arvutada talle ümber ka talle määratud pension. Haldusorganil on õigus oma tööd reorganiseerida ja selle käigus ka palgaastmestikku muuta. Ühelgi teenistujal ei saa olla õiguspärast ootust, et palgaastmestikku kunagi ei muudeta. Teenistuja õiguspärane ootus saab seisneda selles, et talle määratud ametipalk ei vähene. Kaebaja pension suurenes. Kaebaja õiguspärane ootus ei saa seisneda selles, et ta hakkab saama pensioni palgamäära järgi, mis on määratud ametikohale, mida kaebaja ei ole kunagi täitnud. 6) Uue palgaastmestiku järgi tasustatakse 7. palgaastmega nt vanemuurijat, juhtivkriminalisti, kriminaalluure vanemametnikku ja -koordinaatorit, vanemkriminaalametnikku, vanemtunnistajakaitseametnikku ja vanemkiirreageerijat. Kuna kaebaja poolt pensioni määramisel aluseks valitud ametikoht erineb nimetatud ametikohtadest, nende ametikohtade
4(6)
3-15-1750 teenistusülesannetest, vastutusest ja ametikohale määratud palgaastmest, siis ei saa kaebajale arvutada ka pensioni neile ametikohtadele määratud palgaastme järgi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.XX apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 30.12.2015 otsus ja uue otsusega kaebus rahuldada. 1) Ekslik on halduskohtu seisukoht, et kaebaja õiguspärane ootus saab seisneda selles, et talle määratud pension ei väheneks uue palgaastmestiku tõttu. PPA sisemised töökorralduse ja palgaastmestiku muutused ei tohi halvendada juba pensioneerurunud politseiametnike pensionitingimusi. PPA muutis pärast kaebaja pensioneerumist palgaastmestikku ja see halvendas tema olukorda pensioni ümberarvestamisel. Kaebaja suhtes ei saa tagasiulatuvalt kohaldada tema olukorda halvendavaid sätteid. Pensioni ümberarvestus oleks pidanud toimuma pensioni arvestamise ajal kehtinud palgaastme järgi. 2) Kaebaja puhul polnud palgaastmestiku muutmise ajal tegemist teenistujaga, vaid pensionäriga, kelle pensionitingimusi uus palgaastmestik muutis. Teenistujate jaoks muutuvad koos palgaastmestiku muutmisega ka tööülesanded ja töökorraldus. Pensionäri jaoks ei muutu peale palgaastmestiku midagi. 3) Kaebaja õigusi rikub ka asjaolu, et pensioni ümberarvestamisel ei saanud kasutada PPVS § 100 lg 1 p-s 1 sätestatud võimalust valida pensioni ümberarvestamise aluseks olevat ametikohta. Kaebaja töötas uurijana ainult viimase perioodi enne pensioneerumist, kuid enne (vähemalt 12 kuud) töötas ta juhtivinspektorina. See ametikoht vastab vanemkriminaalametniku ametikohale, mille palgaastmeks on PPA peadirektori 25.01.2013 käskkirja kohaselt 7. Kui PPA muutis oluliselt pensioni ümberarvestamise aluseks olevat palgaastmestikku, siis oleks pidanud olema võimalus PPVS § 100 lg 1 p-s 1 sätestatud valikule.
12.PPA palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega.
13.SKA palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja jääb varasemate seisukohtade juurde.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendusega neid kordamata (HKMS § 201 lg 4). Apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata.
15.PPVS nägi ajal, mil kaebaja jäi pensionile, ette politseiteenistusest pensionile jäänud isikule õiguse saada politseiametniku väljateenitud aastate pensioni sellises määras, mis vastas teenistusest vabastamisele eelnenud palgaastmele ja nägi ette pensioni ümberarvutamise sellise palgaastme muutmise korral.
16.Kaebaja ootus saada 7. palgaastmele vastavat pensioni oli kaitstud PPVS § 106 lg-ga 1 redaktsioonis, mis kehtis kuni 2013. aastani. Palgakorralduse olulise muutumise korral on seadusandjal õigus aga muuta sellele vastavalt ka pensionikorraldust, muutes mitte ainult palgaastmetele vastavat palgamäära, vaid ka palgaastmetele antud tähendust ja erinevate palgaastmete vastavust ametikohtadele. Kui muutub pensioni maksmise aluseks olnud ametikohale vastav palgaaste, on põhjendatud muuta vastavalt ka sellel ametikohal teenistuses olnud endistele politseiametnikele makstava pensioni suuruse arvutamise aluseks olevat 5(6)
3-15-1750 palgaastet. Õiguskindlus saab pensioni saama õigustatud isikul olla vaid senise pensionikorralduse säilimise suhtes, milleks on ka tema viimasele ametipalgale vastava palgaastme suuruse muutumise korral sellele vastavalt pensioni suuruse ümberarvutamine. Kui senises tähenduses palgaastmed kaotatakse või nende vastavust ametikohtadele muudetakse, on tegemist muudatusega, millest kasusaamist ei saa pidada õiguspärase ootusega kaitstuks – palgakorralduse reformita ei oleks sedavõrd muutunud ka palgaastmete vastav palgamäär.
17.Ka Riigikohtu üldkogu viidatud lahendist tulenes aastatel 2010–2012 pensionile jäänud politseiametnike õigus nõuda neile määratud vanaduspensionide tõstmist lähtudes sarnast tööd tegevate politseinike ametipalkadest 01.01.2013. See õigus ei ole samastatav õigusega nõuda nendele pensioni maksmise aluseks oleva palgaastme säilitamist. Halduskohus selgitas õigesti, et politseiametnike palga maksmise korraldus võib oluliselt muutuda ning palgaastmetele antud tähendused aja jooksul muutuda. Seetõttu saab pensioni maksmise sidumine olla õigustatud vaid kas pensionile jäämise ajal pensionile jäänud isikule makstud ametipalga ja selle aluseks oleva palgaastmega selles summas, milles see oli teenistusest vabastamise ajal – praegusel juhul see tulenevalt Riigikohtu üldkogu otsusest õiguspärane ei olnud, kuna palgakorralduse muudatus oleks kaasa toonud samasugust tööd teinud endiste politseiametnike lubamatult ebavõrdse kohtlemise –, või sarnast tööd tegevate politseiametnike ametipalgaga ja selle aluseks oleva palgaastmega. Kaebajale pensioni määramise aluseks olnud uurija ametikohal maksti 01.01.2013 ametipalka, mille arvutamise aluseks oli 5. palgaaste. Sellest lähtudes on kaebaja vanaduspension ka ümber arvutatud.
18.PPVS ei ole kaebaja teenistusest vabastamise ajal ega hiljem näinud ette võimalust muuta vanaduspensioni maksmise aluseks võetavat ametikohta lähtudes sellest, millisel PPVS § 100 lg 1 p-s 1 nimetatud ametikohal makstavast palgast lähtudes oleks isiku vanaduspension suurim. Kui palgakorralduse muudatusega kaasneb olukord, kus juba pensioni saav isik võiks saada teistel alustel pensioni arvutamise korral suuremat pensioni, ei ole õiguspärase ootuse põhimõttega vastuolus regulatsioon, mis ei võimalda pensioni arvutamise aluseks olevat ametipalka muuta. Pensioni saama õigustatud isikule ei kaasne sellise piiranguga negatiivseid tagajärgi, sest aluseks võetud ametikohale vastavast ametipalgast lähtudes arvutatud pensioni saamise õigus tal säilib. Pensioni ümber arvutamata jätmist õigustab nii riigi fiskaalne (huvi riigieelarvelisi rahalisi vahendeid otstarbekalt ja säästlikult kasutada, vt Riigikohtu üldkogu 26.06.2014 otsus asjas nr 3-4-1-1-14, p-d 112–115) kui pensioni maksmise süsteemi kergema administreerimise huvi, arvestades, et pensioni maksmise aluseks olevate asjaolude üle arvestuse pidamine ja pensionide ümberarvestamine on oluliselt keerukam võrreldes nende indekseerimise või palgaastmele vastavate palgamäärade muutumisest tingitud pensionide ümberarvutamisega, sest sel juhul tuleb arvestust pidada ka kõigi pensioni saamiseks õigust andvate ametikohtade ja neist tuleneva pensionimäära üle ning neid omavahel võrrelda.
19.Apellatsioonkaebus tuleb seetõttu jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb apellandi menetluskulud jätta tema enda kanda. Vastustajad ei ole apellatsioonimenetluses menetluskulude väljamõistmist taotlenud, mistõttu jäävad nende võimalikud menetluskulud nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Oliver Kask
(allkirjastatud digitaalselt) Kaire Pikamäe
(allkirjastatud digitaalselt) Villem Lapimaa
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.