Veiko Vaske (eesistuja), Maret Altnurme ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
10.aprillil 2026 Tallinnas
Haldusasja number
3-24-2020
Haldusasi
Menetlusosalised ja nende esindajad
AS-i Rakvere Haigla kaebus Riigi Tugiteenuste Keskuse 9. aprilli 2024 otsuse nr 11.2-46/24/280 ja 10. juuni 2024 vaideotsuse nr 11.2-46/24/609 tühistamiseks ning Riigi Tugiteenuste Keskuse kohustamiseks Kaebaja – AS Rakvere Haigla, lepinguline esindaja v-adv Nele Tammemäe
Vaidlustatud kohtulahend
Vastustaja – Riigi Tugiteenuste Keskus, volitatud esindajad Marliis Elling ja Kathy Tätte Tallinna Halduskohtu 9. oktoobri 2024 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
AS-i Rakvere Haigla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamise vorm
Avalikul kohtuistungil 18. märtsil 2026
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada AS-i Rakvere Haigla apellatsioonkaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 9. oktoobri 2024 otsus haldusasjas nr 3-24-2020. Teha asjas uus otsus. Jätta vastuolu tõttu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 143 lõikega 2 asjas kohaldamata perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse § 46 lõige 1 ja Vabariigi Valitsuse 1. septembri 2014 määruse nr 143 § 22 2 lõige 1 osas, milles see ei võimalda rakendusüksuse kaalutlusõigust 100-protsendilisest määrast väiksema finantskorrektsiooni määra kohaldamiseks, kui väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse tulemusel on sõlmitud hankeleping, mille sõlmimiseks puudus riigihangete seaduses alus, muul kui määruse nr 143 § 22 2 lõikes 2 ja §-s 228 sätestatud juhtudel. Rahuldada AS-i Rakvere Haigla kaebus, tühistada Riigi Tugiteenuste Keskuse 09.04.2024 otsus nr 11.2-46/24/280 ja 10.06.2024 vaideotsus nr 11.2-46/24/609 ning kohustada Riigi Tugiteenuste Keskust uuesti läbi vaatama AS-i Rakvere Haigla 16.08.2023 ja 27.11.2023 esitatud maksetaotlused (kuludokumendid nr 4 ja 12).
2.Jätta menetluskulud esimeses ja teises kohtuastmes Riigi Tugiteenuste Keskuse kanda. Mõista Riigi Tugiteenuste Keskuselt AS-i Rakvere Haigla kasuks välja menetluskulud kahes kohtuastmes kokku 12 525,01 eurot.
3.Jõustunud kohtuotsuse arvutivõrgus avaldamisel asendada otsuses kajastatud füüsiliste isikute nimed initsiaalidega.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 11.05.2026 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Teine menetlusosaline võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 punkt 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.AS Rakvere Haigla (edaspidi ka kaebaja või hankija) esitas 07.03.2022 Riigi Tugiteenuste Keskusele (edaspidi ka RTK või vastustaja) taotluse (dtl 33–47) meetme „COVID-19 valmisoleku tagamine“ tegevuse „COVID-19 kriisiks valmisolek ja investeeringud haiglavõrgu jätkusuutlikkusse“ raames projekti „Toimepidevuse tagamine ja isolatsioonipalatite loomine Rakvere Haiglas“ rahastamiseks ja taotles muu hulgas toetust 80 000 eurot tegevuse „Valmisoleku ja elutähtsate teenuste osutamise jätkamise võimekuse suurendamine pikaajalise elektrikatkestuse korral“ (projekti tegevuse nr 2) elluviimiseks, mis hõlmas ühe generaatori ostmist ja generaatori paigaldamisega seotud elektritööde teostamist. Projekti abikõlblikkuse perioodi lõppkuupäev oli 31.12.2023.
2.RTK tegi 21.03.2022 otsuse nr 11.4-6/0291 (dtl 49–51), millega rahuldas AS-i Rakvere Haigla esitatud toetuse taotluse. Otsuse kohaselt on projekti abikõlblikud kulud 226 000 eurot ning toetuse määr kuni 100% projekti abikõlblikest kuludest. Projekti toetatav tegevus on olemasoleva palati ümberehitamine isolatsioonipalatiks või uue isolatsioonipalati loomine ning valmisoleku ja elutähtsate teenuste osutamise jätkamise võimekuse suurendamine pikaajalise elektrikatkestuse korral.
3.Hankija viis projekti raames avatud hankemenetlusena läbi riigihanke viitenumbriga 262744 „Elektri varustuskindluse tagamisega seotud ehitustööd“. Hanketeade (dtl 52–54) avaldati 03.04.2023 ja pakkumuste esitamise tähtpäev oli 02.05.2023. Hankemenetluses ei esitatud ühtegi pakkumust.
4.Hankija korraldas projekti elluviimiseks 18.05.2023 väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse viitenumbriga 265007 „Elektrigeneraatorite ostmine, paigaldamine ja elektri varustuskindluse tagamisega seotud ehitustööd“. Hankija põhjendas riigihangete registris menetlusliigi valikut sellega, et riigihangete seaduse (RHS) § 49 lg 1 p 1 mõttes ei esitatud riigihankes nr 262477 pakkumusi, ning hankija esitab pakkumuse esitamise ettepaneku ettevõtjatele, kellega on varasemalt hankeobjektiks oleva valdkonna positiivne teenuskogemus. Hankija esitas pakkumuse esitamise ettepaneku kolmele ettevõtjale: Alekter OÜ, META INVEST OÜ ja OÜ Oom Konsult. Pakkumuse esitas META INVEST OÜ, kellega sõlmiti 18.06.2023 ehituse töövõtuleping (dtl 60–75; hankelepingu sõlmimise teade dtl 55–58). 2(15)
3-24-2020
5.Hankija esitas 16.08.2023 RTK-le maksetaotluse (kuludokument nr 4; dtl 78–79) riigihankega nr 265007 seotud abikõlbliku kulu 11 521,4 eurot hüvitamiseks, mille RTK hüvitas. Hankija esitas 27.11.2023 maksetaotluse (kuludokument nr 12; dtl 80–81) riigihankega nr 265007 seotud abikõlbliku kulu 57 164,60 euro hüvitamiseks, mille RTK jättis hüvitamata. RTK saatis 10.01.2024 hankijale kirja (dtl 82–85), milles teatas järelevalvemenetluse algatamisest riigihankes nr 265007. RTK selgitas, et toetuse saaja on väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusega riigihankes nr 265007 muutnud esialgseid riigihanke (nr 262744) tingimusi ja rakendusüksuse hinnangul on tegemist oluliste muudatustega, mis võisid avaldada mõju riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtjate ringile. Hankija esitas 19.01.2024 RTK-le oma vastuväited (dtl 86–92). RTK edastas 29.02.2024 kaebajale otsuse eelnõu (dtl 93–109) finantskorrektsiooni tegemise ja taotluse rahuldamise otsuse muutmise kohta, milles teavitas, et toetuse saaja ei ole riigihanke nr 265007 korraldamisel järginud RHS-s sätestatud nõudeid ning seetõttu kohaldab rakendusüksus rikkumisega seotud kulude osas finantskorrektsiooni ja loeb mitteabikõlblikuks kuluks 68 686 eurot. Hankija esitas eelnõule 14.03.2024 oma vastuväited (dtl 110–121).
6.RTK 09.04.2024 otsusega nr 11.2-46/24/280 „Finantskorrektsiooni tegemise ja taotluse rahuldamise otsuse muutmise kohta“ (dtl 123–147) loeti projekti „Toimepidavuse tagamine ja isolatsioonipalatite loomine Rakvere Haiglas“ raames mitteabikõlblikuks kuluks 68 686 eurot, millest 100% moodustab Euroopa Regionaalarengu Fondi toetus (resolutsiooni p 1); vähendati kuludokumendis tunnusega 12 riigihankega nr 265007 seotud abikõlblikku kulu 57 164,60 euro võrra (resolutsiooni p 2); nõuti AS-ilt Rakvere Haigla tagasi kuludokumendi tunnusega 4 alusel väljamakstud toetus 11 521,40 eurot (resolutsiooni p-d 3–5) ning vähendati projekti eelarvet tegevuses nr 2 „Valmisoleku ja elutähtsate teenuste osutamise jätkamise võimekuse suurendamine pikaajalise elektrikatkestuse korral“ mitteabikõlbliku kulu 68 686 euro võrra (resolutsiooni p 6). Otsuse resolutsiooni p-ga 7 muudeti 21.03.2022 taotluse rahuldamise otsuse nr 11.4-6/0291 punkte 2 ja 3 selliselt, et projekti abikõlblikud kogukulud on 398 669 eurot; toetuse määr on kuni 100% projekti abikõlblikest kuludest ja maksimaalne suurus 398 669 eurot. Otsuse õiguslikuks aluseks on perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (STS) § 8 lg 2 p 4, § 45 lg 1 p-d 2 ja 3, § 46 ning Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014-2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (ühendmäärus) § 22 2 lg 1. Otsuse põhjenduste kohaselt tingis otsuse asjaolu, et hankijal ei olnud riigihanke nr 265007 korraldamiseks väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusena RHS § 49 lg 1 p-st 1 ega p-st 3 tulenevat seaduslikku alust. Hankija on vastuolus RHS § 49 lg 1 p-ga 1 eelmise, nurjunud riigihanke nr 262744 esialgseid tingimusi oluliselt muutnud, mis seisneb järgnevas: a) riigihankes nr 262744 seadis hankija pakkujatele kaks kvalifitseerimistingimust: käibenõue ja kahe lepingu täitmise kogemus. Väljakuulutamiseta riigihankes nr 265007 hankija pakkujatele ühtegi kvalifitseerimise tingimust ei seadnud; b) riigihankes nr 262744 seadis hankija vastavustingimuse, mille kohaselt pidi pakkuja meeskonnas olema ehitusalase kõrghariduse ja vastava töökogemusega projektijuht. Väljakuulutamiseta riigihankes nr 265007 hankija nimetatud nõuetele vastava projektijuhi olemasolu pakkumuse vastavustingimusena ei nõudnud. c) riigihanke nr 262744 hanketeates sätestas hankija pakkujatele kohustuse tutvuda hankeobjekti töömaaga enne pakkumuse esitamist töönädala sees ajavahemikul 8:00– 16:00 ja hankija esindaja juuresolekul. Hankija jättis endale õiguse (mitte kohustuse) 3(15)
3-24-2020 pakkuja pakkumuse kui hanketingimustele mittevastava pakkumuse tagasilükkamiseks mh juhul, kui pakkuja ei ole hankeobjekti töömaaga kohapeal hankija esindaja juuresolekul tutvunud. Väljakuulutamiseta riigihankes nr 265007 oli hankest huvitatud isikul vaid võimalus tutvuda hankeobjekti töömaaga enne pakkumuste esitamist ja see ei saanud mõjutada pakkumuse tagasilükkamist. Kõik kolm riigihanke alusdokumentide muudatust on olulised, sest kui väljakuulutamiseta riigihankes nr 265007 ära jäetud tingimused oleksid juba esialgsest nurjunud riigihankest nr 262744 puudunud, oleksid avatud riigihanke tingimused olnud oluliselt leebemad, mis oleks lubanud algses menetluses osaleda suuremal hulgal ettevõtjatel. Euroopa Kohtu 04.06.2009 otsuse kohtuasjas C-250/07 p 52 kohaselt loetakse riigihanke tingimust oluliseks, kui selle puudumine lubanuks pakkumusi esitada teistel kui algses menetluses osalenud pakkujatel. Kuna hankija ei seadnud väljakuulutamiseta riigihankes nr 265007 pakkujatele kvalifitseerimise tingimusi, ei esitanud edukas pakkuja toetuse saajale ka andmeid, mille alusel oleks toetuse saaja saanud kontrollida pakkuja ja tema pakkumuse vastavust nurjunud riigihankes nr 262744 kehtestatud kvalifitseerimise tingimustele ja vastavustingimusele nr 3. Ilma sisulise kontrollita jääb paljasõnaliseks hankija väide, et pakkumuse esitamise ettepaneku saanud ettevõtjad vastasid nurjunud riigihankes nr 262744 kehtestatud kvalifitseerimise tingimustele. Kui riigihanke nr 262744 hanketeate punktis VI.3) „Lisateave“ ei oleks hankija sätestanud, et enne pakkumuse esitamist hankeobjekti töömaaga hankija esindaja juuresolekul tutvumata jätmine võib kaasa tuua pakkumuse tagasilükkamise, oleks see võimaldanud pakkumusi esitada ka nendel ettevõtjatel, kellel ei olnud võimalik (nt muude töökohustuste tõttu) töönädala sees ajavahemikul 8:00–16:00 hankeobjektiga tutvuda. Ei esinenud hankija jaoks ettenägematuid asjaolusid, mis ei võimaldanuks kinni pidada RHS §-des 92–94 sätestatud tähtaegadest ja mis õigustanuks väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korraldamist RHS § 49 lg 1 p 3 alusel. Hankija 19.01.2024 vastuses märgitud ülemaailmsed generaatorite tarneraskused ei olnud hankija jaoks ettenägematud, kuna hankija märkis juba 07.03.2023 projekti rahastamise taotluses, et arvestab seetõttu pikema projekti elluviimise ajaga, kuid samas ei alustanud hankemenetlust tervelt aasta ja ühe kuu jooksul rahastamisotsusest. Teistel haiglatel ei ilmnenud samal perioodil takistusi sama projekti elluviimise tähtaja jooksul generaatorite hankimiseks. Ühendmääruse § 222 lg 1 kohaselt kohaldatakse hankelepingule 100-protsendilist finantskorrektsiooni määra, kui väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse tulemusel on sõlmitud hankeleping, mille sõlmimiseks puudus riigihangete seaduses alus. RTK-l puudub selles osas kaalutlusõigus. Finantskorrektsiooni tegemise eeltingimus on, et esineb põhjendatud oht, et RHS-i rikkumine tõi kaasa rahalise mõju ehk toetuse saaja RHS-i rikkumine tekitas tõenäolise/potentsiaalse/võimaliku kahju Euroopa Liidu eelarvele. Et rahalist mõju välistada, peab olema välistatud riigihanke teistsugune tulemus. Euroopa Komisjon on 14.05.2019 otsuse nr C(2019) 3452, millega kehtestatakse suunised kohaldatavate riigihanke-eeskirjade rikkumise korral liidu rahastatavate kulude suhtes tehtavate finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks (komisjoni suunised), punktis 1.4 asunud seisukohale, et suuniste 2. jaos loetletud määrade skaala (5%, 10%, 25% ja 100%) alusel tehtud finantskorrektsioonid vastavad proportsionaalsuse põhimõttele. Vabariigi Valitsus on kehtestanud ühendmääruse finantskorrektsiooni määrad vastavalt komisjoni suunistele.
7.Hankija esitas RTK 09.04.2024 finantskorrektsiooni otsuse peale 09.05.2024 vaide, mille RTK jättis 10.06.2024 vaideotsusega nr 11.2-46/24/609 rahuldamata. RTK otsustas 13.06.2024 otsusega nr 11.2-46/24/627 peatada 09.04.2024 otsuse nr 11.2-46/24/280 täitmine alates 08.06.2024 (k.a) kuni finantskorrektsiooni otsuse üle vaidluse lõppemiseni. 4(15)
3-24-2020
8.Hankija esitas 09.07.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille nõueteks muudetud kujul jäid: tühistada RTK 09.04.2024 otsus nr 11.2-46/24/280 ja 10.06.2024 vaideotsus nr 11.2-46/24/609; kohustada RTK-d maksma kaebajale 16.08.2023 ja 27.11.2023 esitatud maksetaotluste alusel (kuludokumendid nr 4 ja 12) riigihankega nr 265007 seotud abikõlblik kulu 68 686 eurot koos seadusjärgse viivisega; alternatiivselt kohustada RTK-d uuesti läbi vaatama kaebaja 16.08.2023 ja 27.11.2023 esitatud maksetaotlused (kuludokumendid nr 4 ja 12) ning maksma rahuldatud maksetaotluste osalt viivist seadusjärgses viivisemääras. Kaebuse põhjendused olid kokkuvõttes järgmised. Hankijal oli alus korraldada väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlus. Hanketingimuste muudatused ei olnud RHS § 49 lg 1 p 1 mõttes olulised. Töömaaga tutvumise muutmine vabatahtlikuks ei ole oluline, RTK väited on hüpoteetilised. Hankijal oli teadmine, et isikud, kellele tehti pakkumuse esitamise ettepanek, olid valdkonnas kogenud ja pädevad, seetõttu ei kehtestatud ka kvalifitseerimistingimusi. Kaasamiskohustuse puudumine on mitteoluline muudatus. Kaebaja ei viivitanud hankemenetluse alustamisega. Ehitusluba väljastati alles 12.06.2023. Tegeleti ka lisaraha taotlemisega. Kuna esimene hange lõppes pakkumusteta, oli vaja leida kiiresti lahendus. Põhjendatud on väita, et pakkumusi ei esitatud just tarneraskuste tõttu, kvalifitseerimistingimusi olnuks võimalik täita ühispakkujatena. Tarneraskustele viitas ka META INVEST OÜ hankelepingu täitmise käigus. RHS § 49 lg 1 p 3 eeldused olid täidetud. Meetme kasutamiseks oli kindel periood, millesse jäi pandeemia, 2022. aasta veebruaris alanud sõda ja energiakriis, mis kõik mõjutasid ülemaailmset generaatorite tarnet. Kui meede 2021. a lõpus välja kuulutati, asus enamik Eesti haiglatest varugeneraatorite hankeid ette valmistama, mis tekitas täiendavaid tarneraskusi. STS § 46 lg 1 kohane rahalise mõju suurus on jäetud hindamata, mistõttu on alusetu ühendmääruses sätestatud finantskorrektsiooni tegemine. RTK toetus moodustas vaid 40% kogu projekti maksumusest ning seega ei ole mingit alust väiteks, et Euroopa Liidu eelarve tõenäoline või potentsiaalne mõjutamine oleks võimalik. Hanke eeldatav maksumus ei ületanud rahvusvahelist piirmäära ja eeldatavalt puudus hanke vastu piiriülene huvi. Hanke asjaoludest tulenevalt oli hankes tagatud piisav konkurents. Korrektsiooni tegemiseks tuleks tuvastada, et kui kõik hanketingimused oleksid olnud samad, siis oleks pakkujate ring olnud laiem ja hankeleping odavam. Finantskorrektsioon on ebaproportsionaalne. Ühendmääruse § 222 lg 1 tuleb jätta vastuolu tõttu määruse nr 1303/2013 art 143 lg-ga 3 kohaldamata, kuna vastustajal ei olnud väidetavalt finantskorrektsiooni määra üle otsustamisel kaalutlusõigust ja ühendmääruse § 222 lg 1 ei näe ette 100% määra vähendamise võimalust ka erandina. Määruse 1303/2013 art 143 lg 1 järgi tuleb liikmesriigil arvesse võtta eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning eelarvele tekitatud rahalist kahju. Alternatiivselt tuleb jätta säte kohaldamata põhiseadusevastasuse tõttu.
9.Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata.
10.Tallinna Halduskohus jättis 09.10.2024 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Kokkuvõttes põhjendas halduskohus otsust järgmiselt. Finantskorrektsiooni otsuse tegemise aluseks on eeskirjade eiramine, mis Euroopa Kohtu praktika kohaselt eeldab kolme asjaolu koos esinemist: 1) rikutud peab olema EL-i õigust; 2) rikkumine peab tulenema majandustegevuses osaleja tegevusest või tegevusetusest ning 3) EL-i eelarvele peab olema tekkinud või tõenäoliselt tekkima kahju (Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus C-743/18, p 51). EL-i õiguse rikkumise all mõeldakse mh nende riigisiseste 5(15)
3-24-2020 õigusnormide rikkumist, mis on kohaldatavad fondidest toetatavate toimingute suhtes ja aitavad tagada rahastatud projektide juhtimist reguleerivate EL-i õigusnormide nõuetekohast kohaldamist (samas p 52). Eeskirjade eiramise tuvastamisel ei ole otsuse tegemise eelduseks toetuse saaja tahtlus või hooletus (otsus C-743/18, p-d 57–65). Nõutav ei ole ka konkreetse finantsmõju tõendamine, vaid piisab sellest, kui asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise võimalus ei olnud välistatud (otsus C-743/18, p 67). Toetuse saaja mis tahes tahtluse või hooletuse tõendamine ei ole sellise eeskirjade eiramise tuvastamiseks vajalik. Liikmesriigi asutus ei saa juhul, kui ta annab abi EL-i õigust ekslikult kohaldades, tekitada abisaajal õiguspärast ootust, et abi on seaduslik (otsus nr C-349/17, p-d 105 ja 106). Kohus nõustub vastustajaga, et praegusel juhul oli tegemist hanketingimuste olulise muutmisega. RHS § 49 lg 1 p-s 1 sätestatud piirang, mille kohaselt ei ole hankijal lubatud hankemenetluse tingimusi oluliselt muuta, teenib väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse erandlikkuse eesmärki. Oluliselt leebemate kvalifitseerimise tingimuste seadmine või uute nõuete seadmine põhjustab ebavõrdse konkurentsiolukorra nende pakkujate jaoks, kes loobusid avatud hankes pakkumuste esitamisest liiga rangete nõuete tõttu, kuid ei saanud konkurentsi puudumise tõttu pakkumusi esitada leebemate nõuetega hankemenetluse korral. Seda kinnitab Euroopa Kohtu 04.06.2009 otsus kohtuasjas C-250/07, p 52. Kvalifitseerimistingimuste ärajätmisega on hanketingimusi oluliselt muudetud. Nagu selgitasid tunnistajad kohtuistungil, oli kvalifitseerimistingimuste eesmärgiks, et pakkumuse esitaks kogenud pakkuja, kellel oleks suutlikkus lepingut täita. Pole välistatud, et algsel hankel ei esitatud ühtegi pakkumust põhjusel, et tingimused olid liiga ranged. Asjaolu, et hankedokumente laeti alla 31 korral tähendab seda, et hanke vastu oli huvi olemas ning ei saa välistada rangete tingimuste mõju pakkumuse esitamisest loobumisele. Ka tunnistaja TJ selgitas kohtuistungil, et ilmselt ei olnudki tollastes tingimustes võimalik leida sellise kogemusega ettevõtet, kuivõrd generaatoreid varem ei paigaldatud. Meeskonnaliikmele kehtestatud vastavustingimuse osas on riigihanke alusdokumente oluliselt muudetud. Avatud hankes seadis hankija kindlad nõuded projektijuhi pädevusele ja töökogemusele, millest loobumine võimaldas väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankes osaleda ka pakkujatel, kellel vastava kogemusega projektijuht puudus. See andis võimaluse osaleda ka oluliselt väiksema kogemuse ja pädevusega pakkujatel. Kohus nõustub kaebajaga, et objektiga tutvumise kohustusest loobumine ja selle muutmine valikuliseks ei olnud hanketingimuste oluline muutmine. Hanketingimuste oluline muutmine pärast avatud hanke nurjumist võimaldas kaebajal suunata pakkumuse tema enda poolt valitud isikule ja sõlmida temaga lepingu. Kohtumenetluses ei veennud tunnistajate selgitused kohut selles, et pakkujad, kellele tunnistaja pärast avatud hanke nurjumist helistas ja tegi ettepaneku pakkumuste esitamiseks, vastasid ka hankes nr 262744 nõutud kvalifitseerimise tingimustele. Tunnistaja ütlustest tuli pigem välja, et tema jaoks oli oluline üksnes A-pädevustunnistus „tugevvool“ ning muud näitajad ei olnud olulised. Ütlustest järeldus, et pädevuse kontrollimisel oli oluline, et hankega oli kiire ning META INVEST OÜ oli teostanud sarnased tööd Rakvere Soojus OÜ-le, millest tulenevalt pidi tal justkui pädevus olemas olema. Võimalike pakkujate ühenduse võtmine kohe pärast avatud hanke nurjumist, kui uue hanke tingimusi veel polnud, tekitab põhjendatud kahtluse, et kvalifitseerimise tingimused muudeti leebemaks just kindla pakkuja huve ja kvalifikatsiooni silmas pidades. Kohus nõustub vastustajaga, et RHS § 49 lg 1 p 3 sisustamisel tuleb erandliku aluse olemasolu tõlgendada kitsalt. Ettenägematuks asjaoluks ei saa pidada asjaolusid, mis on tingitud hankija enda tegevusest või tegevusetusest. Hankijal lasub hoolsuskohustus oma 6(15)
3-24-2020 tegevuste planeerimisel ja läbiviimisel. Kaebaja poolt ettenägematu asjaoluna nimetatud COVID-19 kriisist ja Venemaa-Ukraina sõjast ning energiakriisist tingitud generaatorite ülemaailmsed tarneraskused ei olnud selliseks ettenägematuks asjaoluks, mis ei võimaldanud kinni pidada RHS §-des 92–94 sätestatud tähtaegadest. Kaebaja on juba projekti rahastamistaotluses märkinud riskina generaatori tavapärasest pikemat tarneaega. Seega ei olnud tegu hankelepingu sõlmimise ajal ettenägematu asjaoluga, vaid kaebaja pidi sellega tegevuste planeerimisel arvestama, kaebaja võttis teadliku riski. Seda ei muuda ettevõtjate kinnitused hankes nr 265007, et nad ei saa tarneraskuste tõttu pakkumust esitada, ega hilisem hankelepingu muutmine tähtaja pikendamiseks. Kuivõrd kaebaja viis projekti rahastamiseks läbi riigihanke, oli ta kohustatud viima riigihanke läbi RHS-is sätestatud nõudeid järgides sõltumata sellest, et toetuse arvel rahastati kogu projekti vaid osaliselt. Euroopa Kohus on 06.12.2017 otsuses nr C-408/16 punktis 16 selgitanud, et liikmesriigi kohtul lasub kohustus kontrollida, kas riigihankemenetluses osalejate ringi piirangu toimeks oli see, et mõju fondi eelarvele ei saa välistada. Kuna välistada ei saa, et olukorras, kus leebemaid tingimusi seonduvalt pakkuja erialase kogemuse, varasema käibe olemasolu ja projektijuhile esitatud nõuete osas, oleks kohaldatud ka avatud menetluses, siis oleks avatud hankes osalenud mitmeid pakkujaid ja see võis muuta hankemenetluse tulemust, siis tuleb EL eelarvele kahju tekkimist pidada võimalikuks. Seejuures ei ole kahju tegelik tekkimine nõutav ning vastustajal ei lasu kohustust tõendada, et kahju on reaalselt tekkinud. Finantskorrektsiooni otsuse tegemiseks piisab võimalusest, et kahju võib olla tekkinud. Ühendmääruse § 222 lg 1 (kehtiv redaktsioon kaebaja toetustaotluse rahuldamise ajal) ei näe ette kaalutlusõigust juhul, kui väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses sõlmiti hankeleping, mille sõlmimiseks puudus riigihangete seaduses alus. Praegusel juhul ei ole alust kohaldada sätte lg-s 2 sätestatud kaalutlust, kuivõrd hankes ei olnud tagatud konkurentsi. Tallinna Ringkonnakohus on 07.05.2024 otsuses haldusasjas nr 3-22-833 leidnud, et proportsionaalseks saab pidada finantskorrektsiooni vaid juhul, kui selle ulatus ei kaldu ilmselgelt kõrvale sellest summast, mida saab pidada EL eelarvele tekitatud kahjuks. Praeguse juhtumi asjaolud ei ole selles asjas hinnatuga võrreldavad, kuna hankija ei viinud üldse läbi avatud hankemenetlust tingimustel, mida ta kasutas väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses, mille läbiviimiseks õiguslik alus puudus. Sellisel juhul on põhjendatud ja proportsionaalne kohaldada ühendmääruse § 222 lg-s 1 sätestatud 100% finantskorrektsiooni määra. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
11.Kaebaja esitas halduskohtu otsusele 08.11.2024 apellatsioonkaebuse, paludes halduskohtu otsuse tervikuna tühistamist ja uue otsusega kaebuse rahuldamist või alternatiivselt asja tagasi halduskohtule uueks arutamiseks saatmist ning menetluskulude vastustaja kanda jätmist. Kaebaja taotleb ka ühendmääruse § 22 2 lg 1 kohaldamata jätmist vastuolu tõttu määruse nr 1303/2013 art 143 lg-ga 2, kuna see ei näe ette võimalust fikseeritud finantskorrektsiooni määrast erandi tegemiseks, või põhiseaduse §-dega 11 (proportsionaalsuse põhimõte) ja 14 (põhiõigus korraldusele ja menetlusele). Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised. Halduskohtu otsus ei vasta HKMS § 157 lg 1 nõuetele, tuginedes vastustaja paljasõnalistele väidetele, jättes olulises osas tähelepanuta tunnistajate ütlused, analüüsimata kaebaja väited rahalise mõju kohta ja lugedes tõendatuks asjaolud, millele kumbki pool ei viidanud. RHS § 49 lg 1 p 1 tingimused olid täidetud. Hankija tegi pakkumuse esitamise ettepaneku ettevõtjatele, kes vastasid esimese hanke kvalifitseerimistingimustele. Tunnistaja TJ kinnitas, 7(15)
3-24-2020 et võimalike pakkujatega ühendust võttes ta kontrollis, et neil oli vajalik käive olemas. Tunnistaja KP kinnitas sama ja lisaks, et projektijuht oligi nendel ettevõtjatel tegelikult nõutav pädevustunnistusega isik, pakkumuse esitanud ettevõtja juht isiklikult on tegelenud ka võrguettevõtjatele kõrgepingetööde tegemisega. Hankijal ei olnud teadmatust ettevõtjate pädevuse osas. Samas olid mõned ettevõtjad öelnud, et ei taha pakkumust esitada liigse bürokraatia tõttu. Kuna vastustaja ei ole kohustanud kaebajat tõendama, et isikud, kelle poole kaebaja pöördus pakkumuse esitamise ettepanekuga, vastasid esialgsele avatud hanke kõigile tingimustele, ei ole alust väita, et kaebaja on jätnud vastava asjaolu tõendamata, kuna tal puudus teave, et tegemist on tõendamist vajava asjaoluga. Kohtu väide, et tingimusi muudeti konkreetsele pakkujale eelise andmiseks, on üllatuslik. Tunnistaja KP kinnitas, et tagasiside kohaselt ei esitatud esimeses hankes pakkumusi generaatorite tarneraskuste tõttu. Dokumentide allalaadimine 31 korda ei näita huvi hanke vastu, sest pole tuvastatav, et kõik allalaadijad olid erinevad isikud. Tunnistaja kinnitas oma 15-aastase kogemuse põhjal, et üldiselt Rakvere Linnavalitsuse ja Rakvere Haigla riigihangete vastu väljastpoolt maakonda huvi ei ole. RHS § 49 lg 1 p 3 tingimused olid täidetud. Toetuse taotluses märgitud generaatori tarne täpse aja ebaselgus ei ole samastatav tarneraskustega. Tunnistaja KP selgitas, et teada ei olnud, kui kaua võtab aega projekteerimine, seega oli raske kaks aastat ette täpset tarneaega ennustada. Kohus ei ole kaebajale projekteerimistööde viivitusega arvestamata jätmist ette heites selgitanud, kuidas ja mil määral pidi kaebaja sellega arvestama, sh asjaoluga, et projekteerimishange nurjub. Tunnistajate ütlustega on tõendatud, et viibimist põhjustasid objektiivsed asjaolud, mis ei olnud kaebaja mõjusfääris, sh nii kahe projekteerimishanke ja esimese generaatorite hanke nurjumine kui Elektrilevi OÜ kooskõlastuse viibimine kuude kaupa. Kohtupraktikas on ettenägematuks asjaoluks loetud nt kolme nurjunud hanget (Tallinna Ringkonnakohtu 27.01.2017 otsuse nr 3-16-2129 punktid 18 ja 19). Lisaks süvenes hankemenetluse ajal ülemaailmne kriisiolukord. Kohtu väide, et teised haiglad suutsid projektid ellu viia, ei lükka ümber tarneraskusi. Ühelgi suuremal haiglal see ei õnnestunud. Generaatorite tarneolukord muutus drastiliselt just aastal 2023 ja kaebajale sai see ka tunnistajata ütluste kohaselt teatavaks 2023. a mais, kui suured haiglad loobusid meetmest seoses tarneraskustega. Kaebaja ei saanud 10 päeva pärast sõja algust esitatud rahastustaotluses ette näha sõja kestust ja mõju. Kohus jättis tähelepanuta kaebaja väited, et tema senine varugeneraator muutus kasutuskõlbmatuks 2023. a kevadeks, mida kinnitas ka tunnistaja TJ. Pärast esimese hanke nurjumist mais 2023 tuli lahendus leida kiiresti. Asjaolud kogumis kinnitavad, et väljakuulutamiseta hankemenetluse kasutamine oli põhjendatud. Kohus on jätnud hindamata väidetava rikkumise rahalise mõju. Hinnatud ei ole tunnistajate ütlusi selle kohta, et hange pakkus huvi vaid kohalikele ettevõtjatele. Töö spetsiifilisus, väike rahaline maht ja tarneraskused kinnitavad, et laialdane huvi ei ole usutav. Hanke eeldatav maksumus ei ületanud rahvusvahelist piirmäära, eelduslikult puudus hanke vastu piiriülene huvi. Kohtuotsuses puudub igasugune argumentatsioon selle kohta, miks ei ole võimalik väidetava kohustuse või nõude täitmatajätmise rahalise mõju suurust hinnata, mistõttu on alusetu ühendmääruses sätestatud finantskorrektsiooni tegemine, kuivõrd STS § 46 lg-st 1 ja ühendmääruse § 21 lg-st 1 tulenevad ühendmääruse kohaldamise eeldused ei ole täidetud.
8(15)
3-24-2020 Selleks peavad esinema kohustuste eiramine ja selle rahalise mõju suuruse tuvastamise võimatus. Tallinna Ringkonnakohus leidis 30.11.2021 lahendis haldusasjas nr 3-20-895, et üksnes riigihanget reguleerivate normide rikkumine pole piisav, et kaebajale teha finantskorrektsiooni otsus, vähendamaks abikõlblikku summat 10% ulatuses. Kontrollida tuleb ka seda, kas asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise võimalus ei olnud välistatud. Tõenäosuse hindamisel ei tule võtta arvesse üksnes seda, kas mõni pakkuja võis jätta pakkumuse esitamata, vaid hinnata tuleks ka selle võimalikku mõju riigihanke tulemusele. Kui on tõenäoline, et riigihankel oleks osalenud rohkem pakkujaid, kuid tõenäoliselt poleks see mõjutanud hankemenetluse tulemust, ei saa ka liidu eelarvele negatiivset mõju pidada tõenäoliseks. Seda kinnitas ka ringkonnakohtu 07.05.2024 otsus nr 3-22-833. RTK toetus moodustas ainult 40% projekti maksumusest ja seega pole alust väiteks, et kui pakkujate ring oleks võinud olla suurem, oleks keegi potentsiaalsetest pakkujatest võinud riigihankele esitada odavama hinnaga pakkumuse, mistõttu loetakse hankelepingu odavama hinnaga sõlmimise võimalust tõenäolise/potentsiaalse/võimaliku kahju tekitamiseks Euroopa Liidu eelarvele. Seega Euroopa Liidu eelarve tõenäoline/potentsiaalne/võimalik mõjutamine ei ole käesoleval juhul tõenäoline ning puudub alus taotluse rahuldamise otsuse muutmiseks ja finantskorrektsiooni tegemiseks. Rahaline mõju liidu eelarvele on olematu. Pakkujate laiem ring ja odavam hind, kui teise hanke tingimused olnuks esimesega identsed, oleks tulnud tuvastada. Kohtupraktika rõhutab finantskorrektsioonide proportsionaalsuse nõuet (vt Tartu Ringkonnakohtu 06.12.2018 otsus asjas nr 3-17-2718, p-d 30 ja 32 ja Tartu Ringkonnakohtu 18.05.2017 otsus asjas nr 3-16-879, p 21). Suurima finantskorrektsiooni määra rakendamise põhimõte rakendub siis, kui hankes tuvastatakse rikkumised erinevatel ajahetkedel või kui samaliigilise rikkumisi esineb projektis ka teiste lepingute hangetes ehk saab järeldada, et rikkumine on selle projekti puhul süsteemne. Tallinna Ringkonnakohus on 04.04.2013 otsuses nr 3-12-1618 selgitanud, et toetuse tagasinõudmine on olemuselt sarnane haldusakti kehtetuks tunnistamisele, mis toimub kaalutlusõiguse alusel. Käesoleval juhul puuduvad otsuses ja vaideotsuses mistahes kaalutlused. RTK on seisukohal, et tal ei olegi kaalutlusõigust. Maksimummääras finantskorrektsioon ei ole proportsionaalne. Kulud olid abikõlblikud, raha kasutati sihtotstarbeliselt, varugeneraator on soetatud. Olukorras, kus pakkumuse esitamise ettepanek esitati kolmele ettevõtjale, kuid pakkumuse esitas vaid üks, ei ole alust heita hankijale ette ebaseadusliku otselepingu sõlmimist. RTK oli hankija tegevusega kursis läbi struktuuritoetuse e-toetuse keskkonna ning vaatlejana läbi riigihangete registri. Ühendmääruse § 222 lg 1 oleks tulnud jätta kohaldamata, kuna see ei võimalda arvestada rikkumise raskust ja sellega seotud rahalist mõju liidu eelarvele, mida nõuavad määruse nr 1303/2013 art 143 lg 2 ja põhjendus 72.
12.Vastustaja palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsusega selles, et vastustaja tuvastas õigesti kaebaja RHS-i rikkumise, mis põhimõtteliselt andis aluse finantskorrektsiooniks. Kaebus tuleb aga rahuldada ja vaidlustatud haldusaktid tühistada olulise kaalutlusvea tõttu finantskorrektsiooni määra kohaldamisel. Seetõttu tuleb tervikuna tühistada ka halduskohtu otsus. 9(15)
3-24-2020
14.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, mis puudutavad RHS-i rikkumist kaebaja poolt ja aluse puudumist väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korraldamiseks ega korda neid täismahus. Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
15.Halduskohus on piisavalt ja asjakohaselt põhjendanud, miks tuleb kvalifitseerimistingimuste ja vastavustingimuse ärajätmist riigihankes nr 265007 võrreldes riigihankega nr 262744 käsitada riigihanke esialgsete tingimuste olulise muutmisena RHS § 49 lg 1 p 1 mõttes. Nagu halduskohus õigesti selgitas, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et asjakohaseks kriteeriumiks on sealjuures see, kas muudetud tingimus, kui see olnuks olemas algses hankes, võimaldanuks pakkumisi esitada teistel kui algses hankes osalenud pakkujatel. Sealjuures ei ole rikkumise tuvastamisel tähtsust sellel, kuidas hindas hankija tegelikku konkurentsiolukorda turul ja kas talle oli teada teisi ettevõtjaid, kes oleksid võinud hankest huvituda. Euroopa Kohus on rõhutanud, et väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse kohaldamise aluseid tuleb tõlgendada kitsalt ja vastavate asjaolude esinemise tõendamiskoormust kannab hankija (nt 09.01.2025 otsus nr C-578/23, p 27 ja seal viidatud varasem kohtupraktika). Kahtluse korral tuleb eelistada tõlgendust, mis selle menetluse rakendamise keelab.1
16.Rikkumist ei välista ka kaebaja väited ja tunnistajate ütlused, et ettepanek pakkumuse esitamiseks tehti ettevõtjatele, kes teadaolevalt nn esimese hanke tingimused täitsid. Nii kvalifitseerimise tingimustele kui pakkumuse nõuetele vastavuse kontrollimine on konkreetse õigusliku tähendusega menetlustoimingud, mis saavad põhineda formaalselt kehtestatud tingimustel. Puudub vaidlus, et väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses nr 265007 kvalifitseerimistingimusi ega projektijuhi vastavustingimust ei kehtestatud, mistõttu ei kontrollitud ka seaduses sätestatud korras vastavust nendele nõuetele. Kuigi halduskohtu istungil antud tunnistaja ütlused kinnitavad, et vähemalt teatud määral tegelikust vastavusest lähtuti, ei asenda see hanketingimuste kehtestamist, mis kohustab hankijat ka enda kehtestatud tingimustest lähtudes täieliku kontrolli teostamiseks ja konkreetse õigusliku tähendusega otsuse tegemiseks. Samuti ei välista rikkumist kaebaja apellatsioonimenetluses esitatud tõend, milles edukas pakkuja ise kinnitab nõuete täitmist. Isegi kui lugeda väide tõendatuks, ei välista see võimalust, et teises hankes ära jäetud tingimuste puudumisel oleks esimeses hankes võinud osaleda ettevõtjaid, kes esimese hanke tingimustele ei vastanud. Sisulist tähtsust ei oma siinkohal halduskohtu hüpotees, et tingimusi võidi muuta leebemaks kindla pakkuja huve silmas pidades – sellist järeldust ei ole vastustaja oma otsuses teinud, ent finantskorrektsiooni tegemise aluse tuvastamisel ei ole ka iseenesest oluline, mis kaalutlusel hankija RHS-i rikkus. Samuti ei sõltu rikkumise tuvastamine sellest, mitu ettevõtjat väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusse kutsuti ja mitu neist pakkumuse esitas, st kas faktiliselt oli konkurents tagatud, kuna rikkumine seisneb hankelepingu sõlmimises ilma riigihanke väljakuulutamiseta. Seega ei lükka kaebaja väited ümber vastustaja ja halduskohtu seisukohta, et riigihanke nr 265007 korraldamiseks väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusena puudus RHS § 49 lg 1 p-st 1 tulenev alus. Ehkki kaebaja viidatud asjaolusid on kohane arvestada finantskorrektsiooni määra proportsionaalsuse hindamisel, ei kõrvalda need finantskorrektsiooni aluseks olevat RHS-i rikkumist.
17.Ringkonnakohus nõustub ka halduskohtu põhjendustega, miks ei olnud kaebajal alust korraldada riigihanget nr 265007 väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusena RHS § 49 lg 1 p 3 alusel. Ringkonnakohus märgib, et kuigi see otseselt ei välista võimalust, et väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korraldamine võis olla RHS § 49 lg 1 p 3 alusel õiguspärane, nähtub riigihangete registris riigihanke nr 265007 kohta sisestatud 1
Parind, M., RHS § 49 lg 1 komm. 6. Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. koost. Simovart, M.A. jt, Juura, Trt 2025, lk 378.
10(15)
3-24-2020 andmetest, et kaebaja käsitas erandliku menetlusliigi rakendamise alusena RHS § 49 lg 1 punkti 1 ning seal puudub viide punktile 3.
18.Ringkonnakohus saab kaebaja seisukohti ja ringkonnakohtu istungil esitatud väiteid arvestades aru, et kaebaja käsitab hankijast sõltumatu ettenägematu sündmusena RHS § 49 lg 1 p 3 mõttes, mis ei võimaldanud kinni pidada muude hankemenetluse liikide tähtaegadest, maiks 2023 kujunenud erinevate asjaolude kogumit. Nendeks asjaoludeks olid mh üldine generaatorite defitsiit maailmas ja selles kontekstis ettevõtjatelt saadud info, et generaatori saamiseks tuleb tegutseda kiiresti, milleks oli vaja vältida avatud hankemenetlusega kaasnevat aeganõudvat bürokraatiat, aga samuti projekteerimishanke nurjumine ja Elektrilevi OÜ kooskõlastuse viibimine, mis lükkasid projekti elluviimise ajaperioodi abikõlblikkuse perioodi lõppu, Terviseametilt lisaraha saamine ning kevadeks ilmnenud oht vana generaatori töökindlusele. Ringkonnakohtu hinnangul ei anna need asjaolud siiski alust lugeda RHS § 49 lg 1 p 3 koosseisu täidetuks.
19.Ettenägematust sündmusest tulenev võimatus järgida väljakuulutamisega hankemenetluste tähtaegu saab eelkõige hõlmata olukordi, kus ettenägematu sündmuse tõttu on ilmnenud hankija vajadus hankida hankeese kiiremini, kui muud liiki hankemenetluse tähtajad võimaldaksid. Eelduslikult ei saa see puudutada olukordi, kus ettenägematuks sündmuseks on turukonjunktuur või konkreetsete pakkujate eelistused tehingu vormi osas. Võimalus soetada asju ilma hankemenetlust välja kuulutamata põhjusel, et kaup saab muidu n-ö otsa või muutub kallimaks, on ette nähtud konkreetsete koosseisudena RHS § 49 lg-s 4 likvideeritavalt või pankrotis ettevõtjalt asja ostmiseks ja § 50 p-s 2 allpool rahvusvahelist piirmäära asja tavapärasest turuhinnast oluliselt soodsamalt ostmiseks. RHS § 49 lg 1 punkti 3 ei saa tõlgendada laiendavalt nii, et see hõlmaks n-ö kinnipüüdva sättena mis tahes muid turusituatsiooni kiire muutumise olukordi ja sellest tulenevaid raskusi. Isegi kui turuolukord iseenesest saaks olla alus RHS § 49 lg 1 p 3 kohaldamiseks, ei nähtu antud juhul asjaoludest, et see oleks takistanud kaebajal seaduses sätestatud hankemenetluse tähtaegu järgida. Vastustaja on kinnitanud, et alustas väljakuulutamiseta läbirääkimistega hanget 18.05.2023, hankeleping sõlmiti kuu aega hiljem 18.06.2023. Kui arvestada mh võimalust lühendada RHS § 93 lg 2 alusel avatud hankemenetluses pakkumuste esitamise tähtaega ja § 120 lg-st 2 tulenevat 14-päevast hankelepingu sõlmimise ooteaega, ei ole kaebaja veenvalt põhistanud, et kiireloomulised asjaolud ei võimaldanuks hankijal avatud hankemenetluse tähtaegadest kinni pidada, vajadusel hankelepingu eset ümber struktureerides, lahutades generaatori ostmise ehitustööde hankimisest vmt. Seadusest ei tulene alust korraldada väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust kaalutlusel, et teatud ettevõtjad väidavad, et nad pole nõus mingit kaupa muudel tingimustel müüma.
20.Põhimõtteliselt saaks RHS § 49 lg 1 punkti 3 tunnustele vastata asjaolu, et kaebaja vana generaator oli amortiseerunud ja seadis kaebaja tegevuse ohtu. Samas ei nähtu asjaoludest ja esitatud tõenditest, et tegemist oleks olnud sedavõrd akuutse olukorraga, kus ei oleks olnud võimalik järgida nt RHS §-s 93 sätestatud avatud hankemenetluse tähtaegu, sh lühendatud tähtaegu. Kaebaja on tõendanud, et generaator kanti maha 01.10.2023 aktiga (dtl 271) ehk viis kuud pärast avatud hankemenetluse nurjumist. Isegi kui generaatori töökindlus oli oluliselt langenud, ei nähtu asjaoludest, et amortiseerumine oleks olnud ettenägematu sündmus. RHS § 49 lg 1 punkti 3 ei saa tõlgendada laiendavalt nii, et mis tahes kriitilise seadme asendamine on lubatud ilma riigihanget välja kuulutamata, kui selle töökindluse vähenemine on olnud ettenähtav. Seega kokkuvõttes ei lükka kaebaja väited ümber vastustaja ja halduskohtu seisukohta, et kaebajal puudus ka RHS § 49 lg 1 punktist 3 tulenev alus riigihanke nr 265007 korraldamiseks väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusena.
21.Vaidlustatud haldusaktid tuleb siiski tühistada olulise kaalutlusvea tõttu finantskorrektsiooni määra kohaldamisel. Vastustaja on 09.04.2024 otsuses läbivalt lähtunud 11(15)
3-24-2020 eeldusest, et olukorras, kus RHS § 49 rikkumine oli tuvastatud ja asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise võimalust ei saanud välistada, ei olnud tal kaalutlusõigust ühendmääruse § 222 lg-s 1 sätestatud 100% määrast erineva finantskorrektsiooni määra kohaldamiseks (otsuse p 1.4, lk 12; p 2.3, lk 23).
22.Halduskohus on otsuse p-s 43 nõustunud, et vastustajal ei olnud kaalutlusõigust finantskorrektsiooni määra valikul. Halduskohus viitas p-s 45 Euroopa Kohtu 06.12.2017 otsusele nr C-408/16, milles selgitati, et riigihangete korraldamise eeskirjade rikkumised kujutavad endast „eeskirjade eiramist“ toona kehtinud Nõukogu määruse (EÜ) nr 1083/2006 art 2 p 7 mõttes, kui ei saa välistada võimalust, et nendel rikkumistel oli mõju asjaomase fondi eelarvele (p 61) ning liikmesriigi kohtul tuleb seda asjaolu kontrollida (p 63). Samale viitele tugines ka vastustaja oma otsuse lk-l 20. Vastustaja viitas ka Euroopa Kohtu 14.07.2016 otsusele nr C-406/14, mille p-st 45 tuleneb samuti, et eeskirjade eiramise ehk finantskorrektsiooni alusena tuleb mõista võimalust, et nendel rikkumistel on mõju asjaomaste fondide eelarvele. Sama otsuse p-st 46 tuleneb, et eeskirjade eiramise tuvastamisel on liikmesriigil kohustus finantskorrektsioon teha.
23.Vastustaja ja halduskohus on seega kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga iseenesest õigesti tuvastanud, et vastustajal oli RHS § 49 rikkumise tuvastamisel finantskorrektsiooni kohustus. Samas on aga nii vastustaja kui kohus jätnud põhjendamatult tähelepanuta Euroopa Kohtu pikaajalise praktika, mille kohaselt tuleb teha vahet eeskirjade rikkumisest tuleneval finantskorrektsiooni kohustusel ja asjakohase finantskorrektsiooni määra diskretsioonilisel kohaldamisel. Kaalutlusõiguse puudumine finantskorrektsiooni tegemiseks ei tähenda kaalutlusõiguse puudumist finantskorrektsiooni määra osas. Viimati nimetatud otsuse nr C406/14 p-des 47–51 selgitas Euroopa Kohus täiendavalt, et kuigi finantskorrektsiooni tegemine on kohustuslik, tuleb liikmesriikide ametiasutustel kohaldatavate finantskorrektsioonide kindlaksmääramisel võtta arvesse eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning asjaomase fondi rahalist kahju. Kui tegemist on sealjuures ühekordse ja mittesüstemaatilise eeskirjade eiramisega, eeldab see kindlasti juhtumispõhist uurimist, mis võtab iga juhtumi puhul arvesse nende kolme kriteeriumiga seonduvaid kõiki asjaolusid. Kuigi tulemus võib realiseeruda proportsionaalsuse põhimõtet arvestava skaala järgi, tuleb kohaldatava finantskorrektsiooni lõppsumma kindlaksmääramisel arvesse võtta kõiki näitajaid, mis iseloomustavad tuvastatud eeskirjade eiramist nende elementide suhtes, mida on selle skaala ettevalmistamisel arvesse võetud, mis võivad õigustada suurema või hoopis väiksema korrektsiooni rakendamist. Korrektsiooni summa tuleb kindlaks määrata võttes arvesse kõiki asjakohaseid konkreetseid kriteeriume, nimelt tuvastatud eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning asjaomase fondi rahalist kahju.
24.Samu põhimõtteid kordas Euroopa Kohus hiljuti 04.10.2024 otsuses nr C-175/23 käesolevas asjas kohaldamisele kuuluva määruse nr 1303/2013 ja komisjoni 2019. a suuniste kontekstis. Euroopa Kohus selgitas, et kuigi nii komisjonil määruse art 144 alusel liikmesriigi suhtes kui liikmesriigil art 143 alusel toetuse saaja suhtes on õigus tugineda finantskorrektsioonide tegemisel ühtsete korrektsioonimäärade skaalale, kohalduvad otsuse nr C-406/14 p-des 48 ja 49 nimetatud põhimõtted, See tähendab, et kohaldatava korrektsiooni lõpliku summa kindlaksmääramiseks on tingimata vaja teha individuaalne ja üksikasjalik analüüs, millega võetakse arvesse kõiki erisusi, mille poolest tuvastatud eeskirjade eiramine skaala koostamisel arvesse võetud teguritest erineb ja mille tõttu võib olla põhjendatud suurema või vastupidi, vähendatud korrektsiooni kohaldamine (p 33). Seoses komisjoni suunistega selgitas kohus, et liikmesriigid võivad neid ühtsete korrektsioonimäärade kriteeriumide täpsustamiseks arvesse võtta (p 31), kuid ka komisjoni suuniste p-st 1.4 tuleneb sealjuures, et ühtse määraga finantskorrektsiooni kohaldamisel tuleb siiski arvesse võtta tuvastatud eeskirjade eiramise olemust ja raskusastet ning fondile sellega tekitatud rahalist kahju, mistõttu on sellise määra kohaldamine proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas (p 12(15)
3-24-2020 32). Otsuse eestikeelse ametliku tõlke p 32 sõnastust mistõttu on sellise määra kohaldamine proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas ei saa otsuse konteksti arvestades mõista selliselt, et Euroopa Kohus oleks möönnud, et komisjoni suunistes toodud määrad tuleks lugeda automaatselt proportsionaalseks. Euroopa Kohtu seisukohta saab mõista täpselt vastupidiselt: arvesse tuleb võtta rikkumise olemust ja raskusastet ning tekitatud kahju, selleks et hinnata, kas fikseeritud määr on konkreetsel juhul ka tegelikult proportsionaalne. Seda kinnitab otsuse p 34, milles Euroopa Kohus selgesõnaliselt rõhutas, et eeltoodust tuleneb, et põhimõtteliselt ei tohi finantskorrektsiooni summat automaatselt kindlaks määrata, tuginedes ainuüksi eelnevalt kehtestatud ühtsete korrektsioonimäärade skaalale. Lisaks selgitas Euroopa Kohus, et liikmesriigi kohtul tuleb kindlaks teha, kas liikmesriigi õigusnormid võimaldavad arvesse võtta eeskirjade eiramise olemust ja raskusastet ning kohaldada proportsionaalset korrektsiooni määruse art 143 lg 2 tähenduses – kui kooskõlaline tõlgendamine osutub võimatuks, tuleb riigisisene norm jätta vastavalt Euroopa Liidu lepingu art 4 lg-s 3 sätestatud koostööpõhimõttele kohaldamata ja kaitsta seeläbi õigusi, mis on vahetult kohalduva määrusega isikutele antud (p-d 38 ja 39).
25.Neid põhimõtteid on korduvalt kinnitanud ka Riigikohus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium rõhutas 28.06.2023 otsuse nr 5-23-2 p-s 88, et komisjoni suunised on üksnes abistava iseloomuga ja mittesüstemaatilise rikkumise korral tuleb kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga võtta finantskorrektsiooni määramisel arvesse eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning asjaomase fondi rahalist kahju, milleks tuleb rakendada juhtumipõhist uurimist. Halduskolleegium selgitas 31.05.2023 määruses haldusasjas nr 3-20-2402, et komisjoni suunised on adresseeritud komisjoni asjaomastele talitustele, mitte ei kohusta liikmesriike rakendama suunistes kajastatud korrektsioonimäärasid (p 23). Liikmesriigi rakendusüksusel pole keelatud teha finantskorrektsiooni otsuseid kooskõlas suunistega ja suuniseid kaalumisel arvestada, kuid määruse nr 1303/2013 art 143 lg 2 III lausest tulenevalt peab otsusest nähtuma, et üksus on võtnud arvesse juhtumi kõiki iseärasusi. Muu hulgas tuleb viidatud sätte järgi arvestada fondidele tekitatud rahalist kahju. Juhul, kui sedalaadi haldusmeetmed on adresseeritud riigist eraldiseisvale isikule, peab kohus nende proportsionaalsust kontrollima rangelt, mitte piirduma ebamõistlikkuse testiga (p 24). 20.11.2024 otsuses haldusasjas nr 321-2607 selgitas halduskolleegium viitega Euroopa Kohtu otsusele nr C-175/23, et kohus peab finantskorrektsiooni õiguspärasust hinnates võtma arvesse kõiki olulisi asjaolusid, sh seda, kas kahju on pelgalt teoreetiline, ning sanktsioonidega seotud risk ei tohi olla nii kõrge, et see heidutaks toetuste taotlemisest loobuma (p 29).
26.Seega tuleneb nii Euroopa Kohtu kui Riigikohtu pikaajalisest praktikast, et määruse nr 1303/2013 art 143 lg 2 III lausest tulenevalt peab rakendusüksus konkreetse finantskorrektsiooni määra kindlaksmääramisel hindama rikkumise asjaolusid ja raskust ning mõju liidu eelarvele ega tohi teha lõplikku otsust automaatselt õigusaktis sätestatud korrektsioonimäärade alusel. Vastustaja on küll oma otsuse p-s 2.3 (lk 22) üldsõnaliselt märkinud (sellega nõustus ka halduskohus otsuse p-s 46), et arvestades rikkumise raskust on 100% finantskorrektsiooni määr ka sisuliselt rikkumise raskuse ja ulatusega proportsionaalne, kuid on seda põhistanud üksnes väitega, et ebaseadusliku otselepingu sõlmimisel on tegemist kõige raskema RHS-i rikkumisega. Vastustaja on lähtunud eeldustest, et tal kaalutluspädevus puudub ja 100% finantskorrektsiooni määra automaatseks rakendamiseks piisab sellest, et mõju liidu eelarvele ei ole välistatud, ning komisjoni 2019. a suuniste valguses on ühendmääruses ettenähtud määrade skaala alusel tehtud finantskorrektsioonide puhul juba eeldatav rahaline mõju hinnatud ja 100% määr seega proportsionaalne. Vastustaja põhjendustest ei nähtu, et finantskorrektsiooni määra valikul oleks sisuliselt mis tahes moel kaalutud rikkumise asjaolusid või selle mõju liidu eelarvele. Mis tahes sisulist hinnangut haldusakti proportsionaalsusele ei nähtu ka halduskohtu otsusest ja seisukoht, et ka 13(15)
3-24-2020 proportsionaalsuse sisulisel hindamisel oleks vastustaja pidanud tegema samasisulise otsuse (p 46), jääb paljasõnaliseks.
27.Ülal viidatud Euroopa Kohtu seisukohtade valguses ei saa rikkumise asjaolude ja eelarvemõju kaalumata jätmist pidada õiguspäraseks. Olukorras, kus otsekohalduva määruse nr 1303/2013 art 143 lg 2 III lausest tulenevalt on kaalumine kohustuslik, kuid vastustaja on pädevuse puudumisele viidates kaalumisest loobunud, on tegu olulise kaalutlusveaga, mis ilmselt võis mõjutada asja otsustamist. Ringkonnakohus nõustub samas vastustaja ja halduskohtuga, et ühendmääruse § 222 lg 1 on sõnastatud rakendusüksuse kaalutlusõigust mittesisaldavalt, v.a lg-s 2 sätestatud olukorras, kus teatud vormis hanke avalikustamine on siiski toimunud, ja § 228 kohaselt alla riigihanke piirmäära jäävate hangete puhul. STS § 45 lg 1 sissejuhatavas osas on küll tehtud viide määruse nr 1303/2013 artiklile 143 kui finantskorrektsiooni otsuse alusele, kuid kuna STS § 46 lg-t 1 ja selles viidatud ühendmääruse sätteid saab mõista STS § 45 lg 1 suhtes erinormina, millest tuleneb rakendusüksusele iseseisev juriidiline kohustus ühendmääruse kohaldamiseks, ei ole normide kooskõlaline tõlgendamine Euroopa Liidu õigusega antud juhul võimalik. Kuivõrd Euroopa Kohtu selgete suuniste kohaselt kohustab määruse nr 1303/2013 art 143 lg 2 III lause liikmesriigi rakendusüksust tegema lõppotsuse finantskorrektsiooni määra kohta kaalutlusõiguse alusel ja kaalutlusõiguse välistamise korral tuleb vastav siseriiklik norm kohaldamata jätta, tuleb ühendmääruse § 222 lg 1 ja STS § 46 lg 1, mis kohustab rakendusüksust ühendmääruses sätestatud finantskorrektsiooni ulatusest lähtuma, jätta osas, mis rakendusüksuse kaalutlusõiguse välistab, asja lahendamisel kohaldamata. Kuna normid tuleb jätta kohaldamata vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega, puudub asja lahendamiseks vajadus hinnata eraldi nende põhiseaduspärasust.
28.Ringkonnakohus ei nõustu vastustaja otsuses ja halduskohtu otsuses tehtud järeldusega, et ka kaalutlusõiguse kohaldamisel oleks vastustaja pidanud jõudma 100% finantskorrektsiooni määra kohaldamiseni. Kaebaja on selgitanud, et projekti eesmärk on rikkumisest sõltumata põhimõtteliselt saavutatud ja generaatorid paigaldatud. Kaebaja on põhjendanud, et talle teadaolevalt ei olnud hankeeseme vastu äratuntavat huvi ettevõtjate seas, kes samas maakonnas sarnaseid töid ei paku, ja selgitanud, et vähemalt mingil tasemel kontrolliti, et ettevõtjad, kellele tehti pakkumuse esitamise ettepanek, vastaksid nurjunud avatud hankemenetluses kehtestatud tingimustele. Samuti on kaebaja esitanud põhjendused, miks ei ole piiratud konkurentsi olukorras usutav, et väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse asemel mõnda muud liiki hankemenetluse korraldamisel oleks hankelepingu maksumus kujunenud oluliselt soodsamaks, arvestades sh eelneva, osaliselt teistel tingimustel, kuid sama objekti hankimiseks korraldatud avatud hankemenetluse nurjumist. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole usutav, et kui vastustaja oleks neid asjaolusid ja kaebaja selgitusi kaalumisel arvestanud, oleks ta tingimata jõudnud järeldusele, et rikkumise hinnatav mõju fondi eelarvele oli selline, et õigustada 100% finantskorrektsiooni tegemist. Seda vaatamata sellele, et RHS § 49 rikkumist ja ebaseadusliku otselepingu sõlmimist tuleb kahtlemata käsitada eeskirjade olulise rikkumisena.
29.Kuna ringkonnakohus leiab, et vastustajal oli RHS-i rikkumise tõttu põhimõtteliselt kohustus finantskorrektsiooni tegemiseks, kuid samas on vastustaja jätnud täitmata oma kaalutlusruumi jääva kaalutluskohustuse finantskorrektsiooni määra otsustamisel, tuleb vaidlustatud haldusaktid tühistada ja kohustada vastustajat kaebaja 16.08.2023 ja 27.11.2023 maksetaotlusi uuesti läbi vaatama. Kohtu pädevuses ei ole teostada kaalutlust haldusorgani eest ega kirjutada ette konkreetset finantskorrektsiooni määra. Ringkonnakohus jääb siiski 07.05.2024 otsuses haldusasjas nr 3-22-833 p-s 28 väljendatud seisukoha juurde, et vähemalt üldjuhul saab finantskorrektsiooni pidada proportsionaalseks, kui selle ulatus ei kaldu ilmselgelt kõrvale summast, mida saab pidada liidu eelarvele tekitatud kahjuks. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu arvamusega, et see seisukoht ei ole praegusel juhul 14(15)
3-24-2020 asjakohane pelgalt rikkumise olulisuse tõttu. Kuigi rikkumise olulisus on Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt üheks aluseks hindamaks finantskorrektsiooni määra proportsionaalsust, ei saa rakendusüksus muid aluseid nagu rikkumise asjaolud ja mõju liidu eelarvele kaalumisel kõrvale heita üksnes rikkumise raskusastme tõttu. Sisuliselt tähendaks üksnes rikkumise raskusest lähtumine toetuse saaja rahalist karistamist rikkumise eest abstraktselt, võtmata arvesse rikkumise asjaolusid ja tekitatud kahju.
30.Riigikohtu praktika on finantskorrektsiooni õigusliku olemuse osas pealtnäha mitmekesine, nentides ühest küljest, et finantskorrektsioon on olemuselt sanktsioon (23.09.2024 määrus nr 5-24-7, p 23; 20.11.2024 otsus nr 3-21-2607, p 29), teisalt nõustudes Euroopa Kohtuga, et finantskorrektsiooni kohaldamise eesmärk ei ole õigusrikkuja karistamine, vaid alusetult saadu tagasinõudmine (28.06.2023 otsus nr 5-23-2, p 64). Asjakohane on siinkohal lähtuda Euroopa Kohtu seisukohast, et eeskirjade eiramise tõttu alusetult saadud soodustuse tagastamise kohustus ei ole mitte sanktsioon, vaid lihtsalt selle tagajärg, et on tuvastatud, et ei ole järgitud liidu õigusnormide kohaseid soodustuse saamise tingimusi, mistõttu on saadud soodustus alusetu (01.10.2020 otsus nr C-743/18, p 64 ja seal viidatud varasem praktika). Kuivõrd finantskorrektsiooni eesmärgiks pole isiku karistamine rikkumise eest, ei saa rakendusüksus karistuslikust eesmärgist lähtuda ka sanktsioonimäära valikul. Ka Riigikohus ei ole oma hilisemas praktikas finantskorrektsiooni sanktsioonilisele olemusele viidanud mitte korrektsiooni eesmärgi defineerimise kontekstis (st et korrektsioon võiks olla nt eripreventiivsel kaalutlusel rikkuja karistamise eesmärgil tekitatud kahjust suurem), vaid üksnes menetluslikult, välistades põhiseaduse § 23 lg 1 alusel sanktsiooni ettenägeva normi laiendava tõlgendamise.
31.Eeltoodust tulenevalt tuleb vaidlusalune vastustaja otsus ja selle kohta tehtud vaideotsus olulise kaalutusvea – kaalutluskohustuse täitmata jätmise – tõttu tühistada. Samuti tuleb tühistada halduskohtu otsus. Vastustajal tuleb kaebaja maksetaotlused uuesti läbi vaadata ja kooskõlas õigusaktide nõuetega otsustada sealjuures viivise kohaldamine.
32.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti, ja § 109 lg 4 kohaselt, kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust.
33.Kaebaja on kandnud halduskohtu menetluses menetluskulu 6675 eurot, mis koosneb riigilõivust 1030 eurot ja õigusabikulust 5645 eurot (ilma käibemaksuta), mis vastab lepingulise esindaja 31,25 töötunnile. Ringkonnakohtu menetluses on kaebaja menetluskulud olnud 5850,01 eurot, mis koosnevad riigilõivust 1050 eurot ja õigusabikulust 4800,01 eurot (ilma käibemaksuta), mis vastab lepingulise esindaja 27,1 töötunnile. Kulude kandmise kohustuse tekkimine on tõendatud Advokaadibüroo Küllike Namm OÜ arvetega. Kohtu hinnangul vastab kaebaja kohtumenetluses kasutatud õigusteenuse maht asja mahule ja keerukusele, menetluskulud tuleb lugeda põhjendatuks ja vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. Kuna kaebaja on käibemaksukohuslane, tuleb õigusabikulud välja mõista ilma käibemaksuta.
34.Kuna kohtuotsuse sisu mõistmiseks ei ole vajalikud selles kajastatud füüsiliste isikute nimed, asendab kohus HKMS § 175 lg 3 alusel otsuse avaldamisel need initsiaalidega. /allkirjastatud digitaalselt/
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.