Eesti Teede Hooldus OÜ kaebus tühistada Riigihangete vaidlustuskomisjoni 13.01.2026 otsus vaidlustusasjas nr 291-25/299671, 299463, 299851 ja kohustada hankijat viima riigihangete seaduses sätestatud nõuetega kooskõlla riigihanke alusdokument: kvalifitseerimise tingimus: tehniline ja kutsealane suutlikkus: täpsustatud liiki ehitustööde teostamine osas, mis puudutab korrashoiutööde (hooldetööde) lepingute numbrilise mahu määramist ruutmeetrites
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 26.01.2026 määrus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – Eesti Teede Hooldus OÜ, volitatud esindaja Kristel Rätsep Vastustaja – Transpordiamet, volitatud esindaja Gertrud Suve ja Ege Stiina Järvmägi
Menetluse alus ringkonnakohtus
Transpordiameti määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse Transpordiameti määruskaebus Tallinna Halduskohtu 26.01.2026 määruse peale.
2.Rahuldada Transpordiameti määruskaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 26.01.2026 määrus ja määrusega kohaldatud esialgse õiguskaitse abinõu. Jätta Eesti Teede Hooldus OÜ esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
1.12.09.2025 avaldas Transpordiamet (edaspidi ka hankija või vastustaja) riigihangete registris avatud hankemenetlusega läbiviidavate riigihangete - „Hiiu hooldepiirkonna
3-26-175 riigiteede korrashoid aastatel 2026-2031“ (viitenumber 299851); - „Ida-Viru hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026-2031“ (viitenumber 299463); - „Lääne hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026-2031“ (viitenumber 299671) hanketeated ja tegi kättesaadavaks muud riigihanke alusdokumendid (edaspidi RHAD).
2.20.10.2025 esitas Eesti Teede Hooldus OÜ (edaspidi kaebaja) Riigihangete vaidlustuskomisjonile (edaspidi VaKo) kolm vaidlustust (koos esimene vaidlustus) eelnimetatud riigihangete alusdokumentidele. Kaebaja palus kohustada hankijat viima riigihangete seaduses (RHS) sätestatud nõuetega kooskõlla tehnilisele ja kutsealasele suutlikkusele kehtestatud kvalifitseerimise tingimus osas, mis puudutab pakkujate esitatavates referentslepingutes nõutavate tööde mahtude mõõtühikuid ja lepingute hulka. VaKo rahuldas 14.11.2025 otsusega nr 233-25/299851, 299463, 299671 (VaKo esimene otsus) esimese vaidlustuse osaliselt, kohustades hankijat viima kvalifitseerimistingimuse õigusaktidega kooskõlla osas, milles see kehtestab korrashoiutööde lepingutega seotud nõude üksnes kilomeetrites. Otsuse põhjendustes selgitas VaKo, et olukorras, kus pakkujal ei ole kilomeetrites nõutavaid pikkusühikutes väljendatud andmeid, kuna tema referentslepingus on need määratletud ruutmeetrites, ei võimalda RHAD oma kvalifikatsiooni tõendada, kuna tõendamist on nõutud üksnes kilomeetritepõhiste andmetega ning pakkuja satuks ruutmeetritepõhiste andmete esitamisega hankija meelevalda. Seda isegi siis, kui hankija väidab, et tal on puuduse kõrvaldamiseks meetod olemas, kuid meetod ei tulene RHAD-st. Samas märkis VaKo, et ei kohusta hankijat kõrvaldama puudust täpselt kaebaja soovitud viisil, st kehtestades kvalifitseerimistingimuse alternatiivselt ruutmeetrites. Rahuldatud osas VaKo esimesele otsusele kaebust ei esitatud ja see on jõustunud.
3.Vastustaja muutis RHAD sõnastust, vähendades korrashoiutööde referentslepingu nõutavat kilomeetrite arvu ja lisades kvalifitseerimistingimuse selgitusse järgmise lause: Kui pakkuja ei esita tõendeid hooldatud piirkonna teede kogupikkuse kohta kilomeetrites, esitab pakkuja nimekirja hooldepiirkonna alla kuuluvatest teelõikudest ning hankija kontrollib lepingu vastavust kvalifitseerimistingimustele avaliku teeregistri andmete põhjal.
4.12.12.2025 esitas kaebaja VaKo-le kolm vaidlustust eelnimetatud riigihangete alusdokumentidele, väites, et hankija ei täitnud VaKo otsust, kuna ei muutnud RHAD-s selliselt, et riigihangetes osalemise eelduseks olev tingimus oleks läbipaistev ja arusaadav ka neile pakkujatele, kelle referentslepingutes on mahud ruutmeetrites. VaKo jättis 13.01.2026 otsusega nr 291-25/299671, 299463, 299851 vaidlustuse rahuldamata. Otsuse põhjenduste kohaselt on hankija tingimuse selgitusse lisatud lausega näinud ette alternatiivse viisi, kuidas pakkujad saavad enda vastavust tõendada: kui nad ei esita tõendeid teede kogupikkuse kohta, saavad nad esitada nimekirja hooldepiirkonna alla kuuluvates teelõikudest. Hankija on toonud välja meetodi, kuidas ta sellisel juhul avaliku teeregistri põhjal pakkuja referentslepingu vastavust tingimusele kontrollib. Seega on VaKo esimeses otsuses ette heidetud ebaselgused kõrvaldatud, VaKo otsus ei kohusta hankijat kõrvaldama puudusi konkreetsel kaebaja soovitud viisil. On ilmne, et referentslepingu alusel hooldatud või hooldatavad teed peavad kaebajale teada olema, ning isegi, kui hooldatavate teede pikkus ei ole kaebajale mingil põhjusel teada, on see kergesti leitav teeregistri kaudu.
5.Eesti Teede Hooldus OÜ esitas halduskohtule kaebuse VaKo 13.01.2026 otsuse tühistamiseks. Kaebus sisaldas taotlust esialgse õiguskaitse korras peatada riigihangete viitenumbriga 299851, 299671 ja 299463 hankemenetlused kuni kohtuasjas tehtava lahendi jõustumiseni ja kohustada hankijat lükkama riigihankes pakkumuste esitamise tähtpäevad edasi mõistliku aja võrra. 2(6)
3-26-175
6.Tallinna Halduskohus rahuldas 26.01.2026 määrusega esialgse õiguskaitse taotluse osaliselt ning kohustas Transpordiametit riigihangetes Hiiu hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026-2031 (viitenumber 299851), Ida-Viru hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026-2031 (viitenumber 299463) ja Lääne hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026-2031 (viitenumber 299671) pikendama pakkumuste esitamise tähtpäeva kuni 05.03.2026. Hankija on VaKo 14.11.2025 otsuse järgselt muutnud RHAD asjassepuutuva tingimuse selgitust. Kohtule nähtuvalt on hankija kõrvaldanud ebaselguse, mis tulenes kaebaja tõstatatud kahtlusest, kas hankes loetakse nõuetekohaseks ka ruutmeetreid kajastav referentsleping. On selge ka meetod, kuidas hankija kaebaja pakkumuse nõuetele vastavust kontrollib. Samas ei ole välistatud, et tekivad vaidlused selle pinnalt, kas Hankija on referentslepingus kajastatud hooldatava tee pikkust õigesti arvestanud, kuna referentslepingutes kasutati teisi mõõtühikuid. Kuna haldusasjas 3-25-4335 ei vaieldud VAKO 14.11.2025 otsuse üle osas, milles vaidlustus rahuldati, ei saa väita, et käesoleval juhul oleks tegemist korduva kaebusega. Tõsi on see, et Tallinna Ringkonnakohus jättis 23.01.2026 määrusega haldusasjas 3-25-4335 kaebaja EÕK taotluse rahuldamata, kuid kuna ringkonnakohus lahendas esimese kohtuna EÕK taotluse sisuliselt, on vastav ringkonnakohtu määrus vaidlustatav, st tegu pole lõpliku lahendiga. Kohus leiab, et EÕK abinõu kohaldamata jätmine ‒ arvestades selle pöördumatut tagajärge ‒ peaks olema vähemalt ühel korral edasikaebe korras kontrollitav. Kohus kohaldab EÕK abinõu kuni 05.03.2026. Selleks ajaks teeb kohus sisulise kohtulahendi ning ringkonnakohus saab otsustada, kas EÕK-d oleks vaja täiendavalt pikendada. Vastustaja selgituste valguses ei takista selline ajagraafik hankelepingu sõlmimist hiljemalt 01.05.2026. Vastustaja on välja toonud, et iga täiendav viivitus (eriti rahvusvahelises hankemenetluses, mis on paratamatult ajamahukas) suurendab otseselt riski, et 01.10.2026 ei ole kolme hooldepiirkonna (maakonna) riigiteedel tagatud nõutud seisunditasemed ja liiklusohutus ning elutähtsa teenuse osutamine on seatud ohtu ning arvestada tuleb ka sellega, et ka pärast pakkumuste esitamise tähtpäeva võib menetlus rahvusvahelises hankes kesta väga pikalt (erinevad järelpäringud, võimalik piiriüleste pakkujate kontroll, lepingute sõlmimise ooteaeg jne). Vastustaja ent pole oma väiteid põhistanud detailsuse astmega, mis võimaldaks järeldada, et hankelepingu korrakohane sõlmimine ja selle täitma asumine satub ohtu, kui EÕK-d kohtu määratud moel kohaldada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Transpordiamet taotleb 29.01.2025 määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 26.01.2026 määruse tühistamist ning uue määruse tegemist, millega jätta kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata; alternatiivselt muuta vaidlustatud esialgse õiguskaitse määrust ning asendada kohustus pikendada tähtaega kuni 05.03.2026 kohustusega määrata pakkumuste esitamise (ja avamise) tähtpäevaks 18.02.2026; täiendavalt alternatiivselt: kui kohus leiab, et konkreetse kuupäeva määramine ei ole võimalik, lõpetada esialgne õiguskaitse viivitamatult ning jätta hankijale kaalutlusruum menetluse jätkamiseks, arvestades RHS § 82 lg 4 ja riigihangete üldpõhimõtteid, ning keelata kaebajal oma õiguste kuritarvitamine menetluse venitamisega/takistamisega RHS § 28 lg 2 kohaselt; kaaluda kaebaja trahvimist menetlusõiguste kuritarvitamise eest HKMS § 28 lg 2 alusel. Hanketähtaja pikendamise muudatus on tekitanud pöördumatut kahju nii hankemenetluse ajakavale kui ka kolmandate isikute ootustele ning suurendab oluliselt riski, et riigiteede korrashoiuteenuse õigeaegne üleandmine 01.10.2026 ei ole tagatud. Tegemist on elutähtsa 3(6)
3-26-175 teenuse toimepidevusega. Kaebaja korduvate vaidlustuste ja kohtusse pöördumiste tõttu on riigihangete pakkumuste esitamise tähtaeg nihkunud kokku üle nelja kuu. Ringkonnakohus on samade riigihangete kontekstis juba 23.01.2026 määrusega haldusasjas nr 3-25-4335 jätnud kaebaja EÕK taotluse rahuldamata, leides, et avalik huvi hankelepingute õigeaegse sõlmimise vastu kaalub üles kaebaja ärilise huvi ning et vaidlustuste tulemusena oli tähtaega juba pikendatud kuni 27.01.2026. Vastustaja hinnangul ei ole esialgse õiguskaitse eeldused täidetud. Tegemist ei ole olukorraga, kus kaebajal oleks võimatu pakkumust esitada või oma õigusi hiljem kohtus kaitsta. Kaebaja risk on eeskätt äriline ja protseduuriline. Halduskohus on asunud vaidlustatud määruses seisukohale, et kaebuse eduväljavaated ei ole suured. Kui kaebuse edulootus on kohtu enda hinnangul kasin, peab EÕK kohaldamine olema erandlik ja minimaalselt sekkuv. Vastasel juhul muutub esialgne õiguskaitse sisuliselt menetluse venitamist võimaldavaks automaatseks abinõuks. EÕK kohaldamisel tuleb HKMS § 249 lg 3 järgi kaaluda muu hulgas avalikku huvi ja kolmandate isikute õigusi ning võrrelda võimalikke tagajärgi. Hankeasjas on tagajärjed ajakriitilised, kuivõrd riigiteede korrashoiuteenuse osutamine (sh liiklusohutus ja elutähtsa teenuse toimepidevus) eeldab hankelepingute sõlmimist hiljemalt 01.05.2026, et lepingute täitjale jääks ettevalmistusaega vähemalt viis kuud. Iga täiendav viivitus suurendab objektiivset riski, et 01.10.2026 ei ole tagatud nõutud seisunditasemed ja teenuse toimimine. Määruses puudub veenev põhjendus, miks just kuni 05.03.2026 ulatuv täiendav pikendus on vältimatult vajalik. Kaebaja õiguskaitsehuvi saaks (kui kohus seda üldse vajalikuks peab) tagada oluliselt vähem koormava abinõuga, seda näiteks lühema tähtaja määramisega, menetluse kiirendamisega või EÕK sidumisega konkreetsete menetlustoimingutega. RHS § 82 lg 4 kohaselt peab hankija riigihanke alusdokumentide muutmisel pikendama pakkumuste esitamise tähtaega nii, et pakkujatel oleks muudatuste arvestamiseks piisavalt aega ja sama sätte järgi ei ole pakkumuste esitamise tähtaja lühendamine lubatud. Halduskohtu EÕK kohustus muuta tähtaega kuni 05.03.2026 tekitab hankijale olukorra, kus isegi EÕK hilisem tühistamine või kaebuse rahuldamata jätmine ei pruugi enam võimaldada ajakava taastamist ilma uute õiguslike riskideta (nt teiste pakkujate õiguspärased ootused). Käesoleva vaidluse kronoloogia näitab, et kaebaja kasutab oma menetlusõigusi viisil, mis põhjustab hankemenetluse järjestikuse seiskumise ja tähtaja pideva edasilükkamise. Sama sisuline küsimus on olnud kaebaja kontrolli all mitmes menetluses (VaKo menetlused, haldusasi 3-25-4335 ja nüüd haldusasi 3-26-175), mille kõrvalmõjuna on pakkumuste esitamise tähtaeg nihkunud 29.10.2025–05.03.2026. HKMS § 28 lg 2 kohaselt ei tohi kohus lubada menetluse venitamist ega õiguste kuritarvitamist. Kui kohus annab kaebajale EÕK kaudu korduvalt menetlusliku eelise (tähtaegade nihutamise), ilma et kaebuse sisuline perspektiiv oleks tugev või et avalikku huvi oleks adekvaatselt kaalutud, siis ilmselgelt kahjustab see menetluse usaldusväärsust ja riigihanke õiguskindlust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Määruskaebus vastab nõuetele, on tähtaegne ja ringkonnakohus võtab selle menetlusse. 4(6)
3-26-175
9.Halduskohus tunnustas kaebaja esialgse õiguskaitse vajadust, pidades kaebuse perspektiivi samas väheseks, kuid mitte olematuks. Halduskohus leidis, et hankija on kõrvaldanud ebaselguse, mis tulenes kaebaja tõstatatud kahtlusest, kas hankes loetakse nõuetekohaseks ka ruutmeetreid kajastav referentsleping. On selge ka meetod, kuidas hankija kaebaja pakkumuse nõuetelevastavust kontrollib. Samas möönis halduskohus kaebusel teatud eduväljavaateid kaalutlusel, et ei ole välistatud, et tekivad vaidlused selle pinnalt, kas hankija on referentslepingus kajastatud hooldatava tee pikkust õigesti arvestanud, kuna referentslepingutes kasutati teisi mõõtühikuid. Huvisid kaaludes leidis halduskohus, et pakkumuste esitamise tähtpäev tuleb edasi lükata, kuna vastupidine tagajärg oleks kaebajale pöördumatu ning vastustaja selgituste valguses ei takista selline tähtaeg hankelepingu sõlmimist hiljemalt 01.05.2026 ning vastustaja ei ole võimalikke riske piisavalt detailselt põhistanud.
10.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebaja õiguskaitsevajadust ei saa põhimõtteliselt välistada, kuna pakkumuste avamisel ei oleks RHAD muutmine enam võimalik. Kaebuse eduväljavaated ent on ka ringkonnakohtu esmasel hinnangul väga väikesed. Kaebaja vaidlustab kvalifitseerimistingimust teistkordselt kaalutlusel, et hankija ei viinud tingimust esimese VaKo otsuse kohaselt õigusaktidega vastavusse. VaKo esimesest otsusest nähtub, et VaKo märkis otsuse p-s 6.1 põhjenduste lähtekohana, et vaidluse all ei ole küsimus, nagu oleks 450 km hooldatud teede kogupikkuse nõue ebaproportsionaalselt kõrge. Tingimuse selle algses sõnastuses luges VaKo õigusvastaseks põhjusel, et see kohustas igal juhul esitama andmed referentslepingu kohta kilomeetrites, kuigi konkreetse lepingu maht võis olla määratud teisiti, ega näinud ette meetodit, kuidas hankija muudel mõõtühikutel põhineva referentslepingu vastavust kontrollib. VaKo esimene otsus ei seadnud kahtluse alla nõuet, et ka muudes mõõtühikutes arvestatud referentslepingu järgne hooldusteenus pidi olema osutatud teedel, mille kogupikkus oleks vähemalt 450 km. Ehk VaKo luges esimese vaidlustuse esemeks mitte kvalifitseerimistingimuse sisulise nõude, vaid üksnes nõutud andmete esitamise viisi ja kontrollimise metoodika. Vastavas osas on VaKo otsus jõustunud. Seega saab kaebaja käesolevas asjas RHS § 189 lg-st 3 1 tulenevalt vaidlustada kvalifitseerimistingimuse alusel esitatavate andmete koosseisu ja kontrollimeetodit (mida kajastab hankija poolt tingimuse selgitusele lisatud lause teabe esitamise ja vastavuse kontrollimise kohta), kuid mitte tingimust sisuliselt ega nõuda, et hankija kehtestaks alternatiivse kvalifitseerimistingimuse ruutmeetrites. Olukorras, kus vaidluse all ei ole küsimus kvalifitseerimistingimuse sisulisest asjakohatusest või ebaproportsionaalsusest, ei saa kaebajal olla alust nõuda täiendava alternatiivse kvalifitseerimistingimuse kehtestamist ka kaalutlusel, et alternatiivse ehitustööde referentslepingu puhul on ruutmeetreid kasutatud. Igale mõistlikule inimesele on pealegi ilmselge, et teede pindalaühikuid ei saa üheselt teisendada pikkusühikuteks, kuna teed on ka pealiskaudse elulise kogemuse põhjal hinnates erineva laiusega.
11.Halduskohus leidis vaidlustatud määruses, et hankija on VaKo tuvastatud puudused kõrvaldanud, nähes sõnaselgelt ette võimaluse esitada andmed referentslepingute kohta ilma kilomeetreid välja toomata, ning metoodika, et ta tuvastab lepingu esemeks olnud teede kogupikkuse teeregistrist. Ringkonnakohus nõustub selle hinnanguga. Ringkonnakohtule jääb sealjuures ebaselgeks, kuidas rikub tingimuse alusel andmete esitamise ja kvalifikatsiooni tuvastamise meetod kaebaja seadusega kaitstavaid subjektiivseid õigusi. Nimelt, kaebaja saab riigihankes kvalifitseerimistingimuste peale vaidlustuse ja kaebuse esitamisega kaitsta üldjuhul oma majanduslikku huvi riigihankes osaleda, pakkumus esitada ja hankelepingu sõlmimise korral selle täitmisest tulu teenida. Ettevõtja ei saa vaidlustada kvalifitseerimistingimust üksnes abstraktselt võrdse kohtlemise tagamiseks või selguse 5(6)
3-26-175 suurendamiseks. Samuti ei saa iseseisvalt kohtulikult kaitstava huvina käsitada huvi muuta hankemenetluses oma kvalifikatsiooni tõendamist tehniliselt lihtsamaks, kui kehtestatud tingimuste põhjal on see siiski mõistlikult võimalik. Kaebaja on oma subjektiivsete õiguste rikkumist kaebuses kirjeldanud seeläbi, et ei saa esitada pakkumust, kuna ei oska hinnata kilomeetrites antud mahtu oma väidetvalt ruutmeetritepõhiselt täidetud referentslepingu põhjal (kaebuse p 7.8). Pelgalt esile toodud asjaolu, et teatud tee-elementide nagu nt sildade andmeid on registrist keeruline tuvastada ja Tallinna kohalike teede nimekiri ei ühti üksüheselt riiklikus teeregistris kajastatavaga, kuna andmed ei ole registrisse jõudnud, ei saa olla veenev takistus pakkumuse esitamiseks, kui kaebajal on mõistlik alus eeldada, et tema täidetud leping faktiliselt vähemalt nõutud mahus kogupikkusega teid hõlmas.
12.Kuigi välistada ei saa halduskohtu määruses esile toodud teoreetilist võimalust, et kvalifitseerimistingimuse selgituse pinnalt võib tekkida vaidlus, kas hankija on referentslepingu alusel hooldatud teede pikkuse õigesti arvutanud, ei nähtu ringkonnakohtule, et pelgalt see risk ei võimaldaks kaebajal pakkumust esitada. Võimaliku vaidluse risk seoses teede kogupikkuse õige tuvastamisega kvalifikatsiooni kontrollimisel ei kujuta endast sellist kaebaja õiguste riivet, mis kaaluks üles vastustaja määruskaebuses esile toodud huvi hankelepingu õigeaegse sõlmimise vastu. Kaalukas avalik huvi nõuab, et 1. oktoobriks 2026 oleks olemas ettevõtjad, kes hoiaks riigiteid korras, tagamaks riigiteede seisundinõuetele vastavus ja seeläbi liiklusohutus, samuti elutähtsa teenuse toimimine. Veenev on vastustaja põhjendus, miks peab mahukate lepingute täitmise ettevalmistamiseks sõlmima hankelepingud hiljemalt 01.05.2026. Isegi kui esialgne õiguskaitse käesolevas asjas seda eesmärki ei välista, on vastustaja piisavalt põhistanud, et vaidlusega seotud täiendav viivitus, mille tõttu on hankemenetlus juba sisuliselt ligi nelja kuu võrra edasi lükkunud, võib selle eesmärgi ohtu seada. Kaebaja võimalik risk sattuda pärast pakkumuse esitamist vaidlusse ja potentsiaalselt kanda sellega seotud kulusid tuleb lugeda hankemenetlusega jätkamise poolt rääkivast avalikust huvist vähem kaalukaks. Seetõttu leiab ringkonnakohus, et halduskohtu kohaldatud esialgse õiguskaitse abinõu tuleb tühistada ja kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata jätta.
13.Kuigi kaebuse perspektiivikus on küsitav, on kaebaja kirjeldatud võimalik keerukus ruutmeetrites väljendatud mahuga lepingu alusel kilomeetrites väljendatud kvalifitseerimistingimuse täitmisel ka muudetud kvalifitseerimistingimuse alusel siiski piisavalt motiveeritud ja õiguslikult relevantne, et kaebuse esitamist ega esialgse õiguskaitse taotlemist ei saa ringkonnakohtu hinnangul käsitada kaebaja menetlusõiguste kuritarvitamisena.
/allkirjastatud digitaalselt/
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.