Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
11. juuli 2025, Tallinn
Haldusasja number
3-23-2231
Haldusasi
N.P kaebus tühistada Tallinna septembri 2023. a käskkiri nr XXX
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21. veebruari 2024. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – N.P
Haridusameti
Vastustaja – Tallinna linn, esindaja Terje Krais Kaasatud haldusorgan – HaridusTeadusministeerium, esindaja Indrek Kilk Menetluse alus ringkonnakohtus
N.P apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
2. juuni 2025
ja
RESOLUTSIOON
Lubada N.P-l minna haldusasjas nr 3-23-2231 esitatud tühistamisnõudelt üle nõudele tuvastada Tallinna Haridusameti 8. septembri 2023. a käskkirja nr XXX osaline õigusvastasus.
Rahuldada N.P apellatsioonkaebus.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 21. veebruari 2024. a otsuse haldusasjas nr 3-232231 resolutsiooni punktid 3 ja 4. Teha tühistatud osas asjas uus otsus, millega rahuldada N.P kaebus ja tunnistada Tallinna Haridusameti 8. septembri 2023. a käskkiri nr XXX õigusvastaseks osas, milles sellega oli kehtestatud YYY klasside täitumuse ülemiseks piirnormiks 2023/2024. õppeaastaks 1.B klassi puhul 30 õpilast. Ülejäänud osas jätta halduskohtu otsus muutmata.
Mõista Tallinna linnalt N.P kasuks välja menetluskulud esimese ja teise astme kohtus kokku 40 (nelikümmend) eurot.
Menetlusosaliste võimalikud muud menetluskulud esimese ja teise astme kohtus jätta nende endi kanda.
3-23-2231
Otsuse avaldamisel asendada kaebaja, tema tütre ja kooli nimed ning vaidlustatud käskkirja number tähemärgiga ja mitte avaldada allmärkust nr 1.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 11. augustil 2025 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
N.P tütar Q alustas 2023. a sügisel õpinguid YYY 1.B klassis.
2.Tallinna Haridusamet kehtestas 08.09.2023 käskkirjaga nr XXX põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 26 lg 3 alusel ning tulenevalt YYY direktori 30.08.2023 ettepanekust nr 1-7/98 ja hoolekogu nõusolekust, YYY klasside täituvuse ülemise piirnormi 2023/2024. õppeaastaks. Käskkirja järgi oli 1.B klassi piirnormiks 30 õpilast.
3.Haridus- ja Noorteameti (HARNO) kooliväline nõustamismeeskond soovitas 21.08.2023 otsusega nr 3.1-2/23/4128-3 lapsele tõhustatud tuge. N.P esitas otsuse peale 06.09.2023 vaide, mille HARNO kooliväline nõustamismeeskond rahuldas 10.10.2023 vaideotsusega nr 3.1-2/23/4128-5 ning tunnistas 21.08.2023 otsuse kehtetuks, sest soovituste andmisel ei olnud arvestatud lapse südamehaigust. Vaideotsuses anti uued soovitused rakendada tõhustatud tuge kuni I kooliastme lõpuni. Muu hulgas peeti vajalikuks korraldada osaajaga õpe väiksemas rühmas eesti keeles, matemaatikas, loodusõpetuses, inglise keeles ja vajadusel teistes raskusi valmistavates õppeainetes ning õpiraskuste süvenemisel kaaluda õppimist eriklassis. Samuti soovitati rakendada abiõpetaja teenust ja kohandada õppekorraldust, et pakkuda tavapärasest suuremat juhendamist ja individuaalset lähenemist. Lisaks esitati soovitused eripedagoogi või logopeedi teenuse ning psühholoogi või sotsiaalpedagoogi teenuse rakendamiseks.
4.N.P esitas Tallinna Haridusametile 07.09.2023 pöördumise seoses tema lapse õppekorraldusega YYYs. Tallinna Haridusameti 15.09.2023 vastuses nr 2.-43808-2 on selgitatud, et kuna 1.B klassi õpilaste arv on suur, viibivad kõigis kogu klassi koondavates tundides samal ajal klassiruumis pidevalt nii õpetaja kui ka abiõpetaja. Q õpib kogu klassiga koos muusikas, kehalises kasvatuses, loodusõpetuses ja kunstis (kokku 7 tundi nädalas). Kuna 2(10)
3-23-2231 Q on suure abivajadusega laps, siis teeb kool tema toetamiseks koostööd laste heaolu spetsialistiga ja kaasatud on sotsiaalpedagoog. Esimesel koolinädalal on kaardistatud õpilaste tugiteenuste vajadust ning tugiteenuseid osutab kool alates 11.09.2023. Abiõpetaja tugi oli tagatud alates 01.09.2023 ning väiksemas rühmas õpe alates 04.09.2023. Lapsele pakutakse järgmisi tugiteenuseid: 1 kord nädalas eripedagoogiline õpiabi (13.09.2023 seisuga rühmas 6 õpilast); regulaarne psühholoogiline nõustamine (vähemalt 1 kord kuus); 1 kord nädalas logopeediline õpiabi (13.09.2023 seisuga rühmas 3 õpilast); eesti keel 7 tundi nädalas 12 õpilasega rühmas (sh neljas tunnis õpetaja koos eripedagoogiga); matemaatika 3 tundi nädalas 12 õpilasega rühmas; inglise keel 1 kord nädalas 15 õpilasega rühmas (enamasti koos abiõpetajaga). Lisaks on laps registreeritud igapäevaselt õpetaja juhendamisel toimuvasse kogupäevakooli, mille raames toimuvates õpiklubi tundides aitavad vähemalt 4 päeval nädalas lastel kodutöid teha eripedagoogid. Ema on lapse registreerinud huviringidesse ja treeningutele, mis toetavad tema sotsiaalsete ja emotsionaalsete oskuste arengut. Kool teavitas lapsevanemaid õpiabitundide toimumise aegadest 10.09.2023, mil need kanti e-kooli tunniplaani.
5.N.P esitas Tallinna Halduskohtule 08.10.2023 kaebuse tühistada Tallinna Haridusameti 08.09.2023 käskkiri nr XXX. Kaebaja laps on haridusliku erivajadusega (HEV) ja juba esimestel nädalatel ilmnes, et YYY ei ole suuteline pakkuma lapsele piisavat tuge. 1.B klassi õpilaste piirarvuks on kehtestatud 30 õpilast ja klassis õpib ka faktiliselt 30 õpilast. PGS § 26 lg 1 kohaselt on põhikoolis klassi täitumuse ülemine piirnorm 24 õpilast. Kooli hoolekogu nõusolekul saab õpilaste arvu klassis suurendada, kuid seaduse mõttest lähtudes võib see toimuda vaid erandkorras ja kaalukatel põhjendustel, kui ei esine erisuse tegemist välistavaid asjaolusid (nt klassis õpivad HEV lapsed ja lapsed, kelle emakeel ei ole eesti keel). Käskkirjas ei ole välja toodud erandlikke asjaolusid, mis tingiksid õpilaste arvu suurendamise. On ilmne, et 30 lapsega klassis ei saa HEV õpilased piisavat tuge. HARNO kooliväline nõustamismeeskond (nn Rajaleidja) on leidnud, et kaebaja lapsele sobiks õppimine väikeses klassis. Olukorras, kus HEV lapsed ei saa koolis piisavalt tuge, on klassis õpilaste piirarvu suurendamine vastutustundetu ja lubamatu, mistõttu on vaidlusalune käskkiri ilmsete kaalutlusvigadega. Tallinna Haridusamet on mh jätnud kõrvale Vabariigi Valitsuse 30.05.2013 määruse nr 84 „Tervisekaitsenõuded koolidele“ § 7 lg 3, millest tulenevalt peab õpperuumi pindala olema vähemalt 2,0 m2 põhikooli õpilase kohta. YYY 1.B klassi õpperuum nr 105 on selgelt ülerahvastatud. PGS § 26 lg 3 järgi on õpilaste arvu suurendamine üle piirnormi lubatud üksnes juhul, kui kõik tervisekaitse- ja ohutusnõuded on täidetud. Ka kooli hoolekogu nõusolekut ei saa lugeda õiguspäraseks, sest hoolekogul puuduvad andmed HEV laste õppima asumise ja nende erivajaduste kohta ning kooskõlastuse annab n-ö eelmine hoolekogu. Kaebaja soovib, et lapse elu ja tervis oleks koolis viibides väljaspool igasugust ohtu.
6.Tallinna linn palus vastuses lõpetada haldusasja menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu või alternatiivselt jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja oli juba 30.08.2023 teadlik, et 1.B klassis asub õppima 30 õpilast. PGS § 26 lg 1 teisest lausest tuleneb, et juhul, kui õpe on korraldatud õpperühmadena, võiks klassis õppida ka näiteks 48 õpilast tingimusel, et üheski õpperühmas ei ole rohkem kui 24 õpilast. YYY 1.B klassis on 30 õpilast ja klassi õppetöö on korraldatud rühmades, mille õpilaste arv ei ole suurem kui 24. Seega on täidetud ka nõuded õpperuumide suurusele. 1.B klassi lapsed õpivad inglise keelt, kehalist kasvatust, muusikat ja kunsti kahes rühmas, millest ühes 14 ja teises 16 õpilast. Kaebaja tütar õpib rühmas, milles on 16 õpilast. Eesti keelt, matemaatikat ja loodusõpetust õpivad 1.B klassi lapsed kahes rühmas, millest ühes 23 ja teises 12 õpilast (sh 5 õpilast 1.A klassist). Väiksemas rühmas õpivad lapsed, kellele selline õppeviis on Rajaleidja keskuse otsustega määratud. Kaebaja tütar saab koolis eripedagoogilist ja logopeedilist õpiabi ning psühholoogilist nõustamist. Täiendava teenusena 3(10)
3-23-2231 pakub kool igapäevaselt kogupäevakooli (sh õpiklubi, kus juhendajateks 4 korral nädalas ka eripedagoogid) ning erinevaid huviringe sotsiaalsete ja emotsionaalsete oskuste toetamiseks. Kaebaja tütrele ei ole Rajaleidja otsusega määratud õppimist eriklassis, vaid tõhustatud tugi ja märgitud, et õpiraskuste süvenemisel kaaluda õppimist eriklassis. Kuivõrd lapse õpiraskused ei ole süvenenud, siis ei ole teda eriklassi määratud.
7.Arvamuse andmiseks kaasatud Haridus- ja Teadusministeerium (HTM) selgitas, et PGS § 26 lg 3 rakendamiseks ei ole välja töötatud eraldi juhiseid. Piirnormi suurendamiseks kooli pidaja otsusega tuleb täita vormilised nõuded (direktori ettepanek, hoolekogu nõusolek) ja sisulised eeldused (tervisekaitse- ja ohutusnõuete järgimine). PGS § 26 lg 3 rakendamise põhjused Tallinna kesklinna koolides võivad tuleneda iga-aastaselt suurenevast õpilaste tungist ja samas piisavate õppekohtade puudumisest (sh ei ole õppekohti piisavalt juurde loodud) ning asjaolust, et Tallinna linn ei ole leidnud head lahendust, kuidas mõistlikult määrata õpilastele elukohajärgset kooli selliselt, et õpilased jaotuksid koolide vahel proportsionaalsemalt. Klassi täitumuse ülemise piirnormi suurendamisel ei võeta arvesse klassikollektiivis oleval õpilasel HEV olemasolu. Seadusandja on oluliste asjaoludena nimetanud tervisekaitse- ja ohutusnõuete täitmist. Tõhustatud ja eritoe vajaduse otsustab kooliväline nõustamismeeskond ning selliseid otsuseid tehakse aastaringselt. Seega võib toe saamise vajadus selguda ka keset õppeaastat ning koolil oleks sellises olukorras äärmiselt keeruline või sootuks võimatu hakata õpilasi klasside vahel ümber jaotama või uusi klasse avama. Üldistavalt ei ole alust väita, et piirnormi ületava õpilaste arvuga klassis ei saa HEV õpilased piisavat tuge. Lõppastmes sõltub abi ja tugi siiski sellest, kui palju on pedagoogilist personali, kes vastava õpilaste rühmaga (klassiga) toimetab. HTM näeb klassi täitumuse piirnormi sedavõrd suure (st 6 õpilase võrra) ületamise probleemi pigem selles, et PGS § 26 lg-s 3 sätestatud erandit tuleb paratamatult kasutada ka järgmistel õppeaastatel. Sel juhul ei oleks enam tegemist ühekordse erandjuhtumiga. Kooli pidaja peab PGS § 26 lg 3 alusel tehtavat otsust olulisel määral põhjendama (nt koolis on üks 24 õpilasega klass ning õppeaasta keskel lisandub uus õpilane). Vaidlusalune haldusakt esitatud nõuetele ei vasta, sest selles ei ole piirnormi suurendamist millegagi põhjendatud.
8.Tallinna Halduskohus jättis 21.02.2024 otsusega rahuldamata kaebaja taotluse uue istungi korraldamiseks ja vastustaja taotluse menetluse lõpetamiseks ning jättis kaebuse rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kaebajal ei esinenud 24.01.2024 istungilt puudumiseks mõjuvat põhjust, mistõttu võis asja läbi vaadata tema osavõtuta (HKMS § 143 lg 1). Kuna vaidlustatud haldusakt on antud 08.09.2023, ei saanud kaebaja sellest teada juba 30.08.2023. Vastustaja ei ole tõendanud, et haldusakt toimetati kaebajale kätte. Seega on usutav, et haldusakti olemasolu selgus kaebajale Õiguskantsleri Kantselei 29.09.2023 kirjast ja kaebus on tähtaegne. Kaebajaga tuleb nõustuda, et vaidlustatud haldusakt on põhjendamispuuduse tõttu formaalselt õigusvastane, kuid kaebuse rahuldamine eeldab, et formaalselt õigusvastane haldusakt rikub kaebaja subjektiivseid õigusi. Kaebaja õiguste rikkumine esineks siis, kui YYY 1.B klassi õpilaste arvu suurendamise tõttu jätnuks kool täitmata nõustamismeeskonna soovitused kaebaja lapsele hariduse andmisel. Vastustaja on tõendanud, et kool on soovitusi järginud, mistõttu ei ole kaebaja õigusi rikutud. Käskkiri ei sisalda põhjendust, miks otsustati 1.B klassi õpilaste arvu piirnormi suurendada 30-ni. Kuna PGS § 26 lg 3 lubab seda teha üksnes erandina, siis tuleb esitada ka sellekohased põhjendused. Vastustaja ei eita haldusakti põhjendamise kohustuse (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-d 1 ja 3) rikkumist, vaid on tõdenud, et faktiliselt on tegemist Tallinna kesklinna koolides tavapärase praktikaga. Ka andmed vanemate klasside piirnormide 4(10)
3-23-2231 suurendamise kohta viitavad, et piirnormide suurendamine jätkub igal aastal. Selline praktika ei ole kooskõlas PGS § 26 lg-ga 3, mille järgi peaks piirnormi suurendamine toimuma erandjuhul üheks õppeaastaks konkreetses klassis. Vastustaja möönab PGS § 26 lg 3 süstemaatilist rikkumist, põhjendades seda elukohajärgse kooli määramise (PGS § 10 lg 1) raskustega Tallinna kesklinnas, kus ei ole kohta, kuhu saaks ehitada uusi koolimaju. Ainsaks lahenduseks on klasside siseselt rühmade moodustamine, mille kaudu tagatakse mh tervisekaitsenõuete järgimine (vähemalt 2 m2 pinda õpilase kohta). Nõustamismeeskond soovitas 21.08.2023 otsusega kaebaja lapsele tõhustatud tuge ja erinevaid tugimeetmeid. Nõustamismeeskonna 10.10.2023 otsus kordas varasemaid soovitusi, kuid lisas täiendava soovituse koostada kehalises kasvatuses individuaalne õppekava, mis arvestab lapse terviseseisundit. Tõhustatud toe soovitamine tähendab, et kaebaja last saab käsitada PGS § 46 lg 6 kohaselt HEV lapsena. Nõustamismeeskond leidis, et kaebaja laps vajab PGS § 49 lg 1 p-des 2 ja 3 sätestatud teenuseid, kuid ei näinud ette õpet eriklassis (PGS § 49 lg 1 p 4). Kohus loeb tõendatuks, et kool on nõustamismeeskonna 21.08.2023 soovitusi järginud. Väiksemas rühmas võimaldati alates õppeaasta algusest õpet eesti keeles, matemaatikas ja inglise keeles. Loodusõpetus toimus tervele klassile, mida viisid läbi õpetaja ja abiõpetaja. Samasugune oli õppekorraldus kunsti, muusika ja kehalise kasvatuse tundides. Vastusest kaebusele nähtub, et õppeaasta esimeste kuude jooksul õppekorraldust muudeti ning selle tulemusel toimuvad ka loodusõpetus, kehaline kasvatus, muusika ja kunst väiksemates rühmades. Seega viidi kaebaja lapse õppekava täielikult vastavusse nõustamismeeskonna soovitustega. Seejuures tuleb tähele panna, et nõustamismeeskonna otsuses ei ole tähtaega, millest alates tuleb soovitusi rakendada. Sellist tähtaega ei tulene ka PGS-st. Kohtu hinnangul on see olnud seadusandja teadlik valik, sest soovituste rakendamine eeldab kooli poolt kohandatud ruumilahenduse (rühmades õpe) ja tugispetsialistide olemasolu. Seega ei saa järeldada, et kaebaja lapse huvidega ei ole hariduse andmisel arvestatud. Kuna õpe toimub rühmades, siis ei ole põhjust arvata, et kool ei järgiks tervisekaitsenõudeid. Kohus on veendunud, et kool on teinud endast parima, et tagada kaebaja lapsele võimetekohane õpe ning õpilaste arvu piirnormi suurendamine ei rikkunud kaebaja subjektiivseid õigusi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.N.P palub 22.03.2024 apellatsioonkaebuses (hiljem korduvalt täiendatud) halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada. Halduskohus leidis otsuses, et kaebajal puudub kaebeõigus, kuid lahendas sellele vaatamata kaebuse sisuliselt. See kujutab endast menetlusnormide rikkumist ning tõi suure tõenäosusega kaasa ebaõiged järeldused. Halduskohus on sisuliselt möönnud vastustaja haldussuutmatust, kuid seadnud selle seadusest kõrgemale. Kohaliku omavalituse üksus ei saa haldussuutmatuse ega koolide või õppekohtade puudumisega õigustada seaduse rikkumist. Halduskohus on lahendit küll põhjendanud, kuid on jätnud vaidluse sisulise ja õigusliku lahenduseta. Kohus on PGS § 26 lg-t 1 vääralt tõlgendanud ja kohaldanud ning ei ole arvestanud kõiki olulisi asjaolusid. HEV õpilased ei vaja abi üksnes õppetöös konkreetsete õppeainete omandamisel ja klassiruumis, vaid kool peab eritähelepanu vajavatele lastele tagama sobiva ja turvalise keskkonna ka nt vahetunnis ja koolihoovis. YYY 2.B klassi (st kaebaja lapse klassi) kunstitunnis leidis 27.09.2024 aset kollektiivne karistamine, sest mõned õpilased rikkusid korda. Kõik õpilased olid sunnitud püsti seisma. Seadus ei võimalda õpilaste kollektiivset mõjutamist ja seda klassiruumis nr 105, mis ei vasta kehtestatud tervisekaitsenõuetele, sest on õppetööks ilmselgelt liiga väike. Oht õpilaste tervisele ei ole pelgalt hüpoteetiline. Olukord, kus südamerikkega õpilane peab umbses 5(10)
3-23-2231 ruumis pikka aega püsti seisma, ohustab otseselt lapse tervist. Vaidlustatud haldusaktiga ongi loodud alus sellise olukorra tekkimisele, kus kooli pidaja rikub teadlikult ja tahtlikult seadusandja kehtestatud piiranguid ning tervisekaitsenõudeid. Lubamatu on asetada HEV õpilased olukorda, kus nad peavad õppetöös (kunstitunnis) osalema kemikaaliaurudega täidetud pisikeses ruumis.
10.Tallinna linn palub 02.05.2024 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata. Halduskohus leidis põhjendatult, et kuivõrd kaebaja lapse klassis toimub õppetöö rühmades, millest üheski ei õpi üle 24 õpilase, siis ei riku klassi õpilaste arvu suurendamine 30 õpilaseni kaebaja subjektiivseid õigusi. Sellises olukorras jättis halduskohus kaebuse õiguspäraselt rahuldamata.
11.Haridus- ja Teadusministeerium leiab 24.04.2024 seisukohas, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud. Halduskohus leidis õigesti, et vaidlustatud käskkiri on põhjenduste puudumise tõttu formaalselt õigusvastane. Kohus tuvastas, et YYYs on erinevates klassides ja mitmete aastate jooksul piirnormi suurendatud. Selline praktika ei ole kooskõlas PGS § 26 lg 3 mõttega. HTM on teadlik, et lapsevanemad, kes soovivad panna lapse õppima Tallinna kesklinnas asuvasse kooli, kipuvad oma elukoha registreerima Tallinna kesklinna. Samas ei mõista HTM, miks ei täida Tallinna linn temale rahvastikuregistri seadusega pandud kohustusi kontrollida elukohateates esitatud andmete õigsust. PGS võimaldab ka lahendust, et (suuremas kohaliku omavalitsuse üksuses) ei ole kõik üldhariduskoolid õpilastele määratavad elukohajärgsed koolid. Seega esinevad ebaseadusliku praktika lõpetamiseks täiesti mõistlikud võimalused. Samas ei ole hetkel alternatiivi sellele, et PGS-s käsitatakse isiku elukohana tema rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi. Halduskohtu otsusest nähtub, et kaebaja lapsele on tagatud nii osaajaga õpe väiksemas rühmas, abiõpetaja kui ka tugispetsialistide teenused. Seega on koolivälise nõustamismeeskonna soovitused vastustaja poolt täidetud ning on tõesti alust arvata, et kaebaja subjektiivseid õigusi ei ole praegusel juhul rikutud.
12.Ringkonnakohus uuendas 20.06.2025 määrusega asja arutamise ning andis N.P-le võimaluse taotleda HKMS § 152 lg 2 alusel asja menetluse jätkamist vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamise nõudes. N.P esitas 02.07.2025 taotluse jätkata õigusselguse saamiseks haldusasja menetlust Tallinna Haridusameti 08.09.2023 käskkirja nr XXX õigusvastasuse tuvastamiseks. Kaebaja hinnangul annaks vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamine talle võimaluse tõhusamalt kaitsta oma õigusi suhetes kooli pidajaga. Eluliselt ei ole usutav, et olukord Tallinna koolides oleks sedavõrd paranenud, et HEV õpilasi ei suunataks klassidesse, kus nad ei saa vajalikku tuge. Vastustaja ei ole ka tõendanud, et õppetöö toimuks väiksema õpilaste arvuga n-ö rühmades. Seadusest ei tulene, et mõnede õppeainete puhul võiks klassis olla üle 24 õpilase, vaid piirarv kehtib kõigi õppeainete tundidele.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Üleminek tuvastamisnõudele
13.Kaebaja on vaidlustanud Tallinna Haridusameti 08.09.2023 käskkirja nr XXX (dtl 31), millega kehtestati YYY klasside täitumuse ülemine piirnorm 2023/2024. õppeaastaks selliselt, et 1.B klassi piirnormiks kehtestati 30 õpilast. Vaidlusaluse käskkirjaga suurendati klasside täitumuse ülemist piirnormi üheks õppeaastaks, mis lõppes 31.08.2024 (PGS § 24 lg 1). Seoses 2023/2024. õppeaasta lõppemisega on käskkirja kehtivus ja regulatiivne toime lõppenud (HMS § 61 lg 2). 2024/2025. õppeaastaks on YYY klasside täitumuse ülemine 6(10)
3-23-2231 piirnorm kehtestatud selliselt, et 2.B klassi piirnormiks on 25 õpilast. 1 Seda käskkirja ei ole kaebaja vaidlustanud. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on kohtul alust lahendada kohtumenetluse ajal kehtivuse kaotanud haldusakti tühistamise nõuet üksnes juhul, kui kohus veendub, et kehtetu haldusakti „ületühistamine“ on kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Haldusakti mõju ja praktiline tähendus võivad säilida ka pärast selle kehtivusaja möödumist. Eelkõige võib see väljenduda võimaluses, et haldusorganid, kohtud ja kolmandad isikud võivad oma edasistes otsustes ja toimingutes tugineda haldusakti varasemale kehtivusele. Kehtivusaja möödumise korral kaotab haldusakt kehtivuse edasiulatuvalt, samas kui tühistamine kõrvaldab haldusakti kehtivuse ka tagasiulatuvalt, nõnda et selle varasemale kehtivusele ei ole võimalik hiljem enam tugineda (nt Riigikohtu 28.12.2021 otsus nr 3-191735, p 18; 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 11; 13.11.2014 otsus nr 3-3-1-44-14, p-d 10– 11).
14.Kuivõrd vaidlustatud käskkirjaga ei ole pandud kaebajale ühtegi kohustust vm, siis ei ole äratuntav, et kehtivusaja möödumise tõttu kehtetuks muutunud käskkirja n-ö ületühistamine saaks olla kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Kuna haldusakti täieliku ammendumise korral on tühistamiskaebus õiguskaitsevajaduse äralangemise tõttu menetluslikult lubamatu, tuleks selles olukorras haldusasja menetlus HKMS § 152 lg 1 p 4 analoogia alusel määrusega lõpetada, kui kaebaja ei taotle HKMS § 152 lg 2 alusel menetluse jätkamist haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks või kui see ei ole kaebaja õiguste kaitseks vajalik (vt ka Riigikohtu 23.12.2024 määrus nr 3-21-1862, p 9; 28.10.2020 määrus nr 3-20580, p-d 11–13). Ringkonnakohus andis 20.06.2025 määrusega kaebajale võimaluse taotleda nn jätkutuvastuskaebusele üleminekut ja kaebaja on 02.07.2025 sellesisulise taotluse ka esitanud.
15.Ringkonnakohus on seisukohal, et kaebajal tuleb lubada HKMS § 152 lg 2 alusel minna esitatud tühistamisnõudelt üle nõudele tuvastada Tallinna Haridusameti 08.09.2023 käskkirja nr XXX osaline õigusvastasus (s.o 1.B klassi täitumuse ülemise piirnormi suurendamist puudutavas osas). Menetluse jätkamine nn jätkutuvastuskaebusega ei eelda kaebuse muutmist (nt Riigikohtu 04.12.2017 otsus nr 3-15-873, p 34) ja kohus ei ole seotud ka HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega, kuid tuvastamiskaebuse menetlemine peab siiski olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20580, p 12). Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et tuvastamisnõude menetlemine on praegusel juhul põhjendatud preventiivsel eesmärgil, sest vastustaja võib kaebaja lapse klassi täitumuse ülemist piirnormi PGS § 26 lg 3 alusel suurendada ka järgnevatel õppeaastatel (vrd Riigikohtu 28.12.2021 otsus nr 3-19-1735, p 18). Apellatsioonkaebuse lahendamine
16.Ringkonnakohus selgitab esmalt, et halduskohus ei leidnud otsuses, et kaebajal puudub kaebeõigus, vaid jättis kaebuse rahuldamata põhjusel, et kohtu hinnangul ei riku vaidlustatud käskkiri kaebaja õigusi. Kaebeõigus ei seondu mitte kaebuse rahuldamise võimalikkusega, vaid kaebaja õiguste rikkumise võimalikkusega. Seejuures isegi juhul, kui halduskohus oleks otsust tehes jõudnud järeldusele, et vaidlustatud käskkiri ei puuduta üldse kaebaja õigusi (ja järelikult ei saa neid ka rikkuda), ei olnuks tal kohustust jätta kaebust määrusega läbi vaatamata (HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 jätavad kohtule kaalutlusõiguse), vaid kaebuse võinuks jätta ka otsusega rahuldamata (nt Riigikohtu 12.12.2017 määrus nr 3-17-981, p-d 11–13; 04.10.2017 määrus nr 3-17-505, p-d 8–9). Kaebuse otsusega lahendamine ei olnud
1
/eemaldatud vastavalt resol. p 6
7(10)
3-23-2231 seega menetlusviga ning see ei saanud ka kuidagi rikkuda kaebaja õigusi ega mõjutada vaidluse lõpptulemust.
17.PGS § 26 lg 1 näeb ette, et klassi täitumuse ülemine piirnorm põhikoolis on 24 õpilast. Kui õpe on korraldatud õpperühmadena, kohaldatakse ka õpperühmadele klassi täitumuse ülemist piirnormi. PGS § 26 lg 3 võimaldab kooli pidajal erandjuhul direktori ettepanekul ja hoolekogu nõusolekul suurendada õpilaste arvu üle PGS § 26 lg-s 1 sätestatud piirnormi üheks õppeaastaks konkreetses klassis juhul, kui kõik tervisekaitse- ja ohutusnõuded on täidetud.
18.Vaidlusaluse Tallinna Haridusameti 08.09.2023 käskkirjaga nr XXX kehtestati YYY klasside täitumuse ülemine piirnorm 2023/2024. õppeaastaks selliselt, et 1.B klassi piirnormiks kehtestati 30 õpilast. Halduskohus nõustus kaebajaga, et käskkiri on põhjendamispuuduste tõttu formaalselt õigusvastane, sest ei sisalda ainsatki põhjendust, millest nähtuks erandlik vajadus piirnormi suurendamiseks. Ringkonnakohus nõustub nimetatud osas halduskohtu otsuse põhjendustega ning ei pea vajalikuks neid üle korrata (HKMS § 201 lg 4). Vaidlust ei saa olla selles, et vormilised nõuded piirnormi suurendamiseks (direktori ettepanek ja hoolekogu nõusolek) olid täidetud ning Tallinna Haridusameti juhataja oli pädev käskkirja andma (vt kuni 15.03.2025 kehtinud redaktsioonis Tallinna Linnavolikogu 02.12.2010 määruse nr 60 „Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses kooli pidaja pädevusse antud ülesannete osaline delegeerimine Tallinna Linnavalitsusele ja Tallinna Haridusameti juhatajale“ § 2). Halduskohtu hinnangul ei riku 08.09.2023 käskkiri aga kaebaja õigusi, sest klassi täitumise ülemise piirnormi suurendamisele vaatamata on kool järginud koolivälise nõustamismeeskonna (nn Rajaleidja) 21.08.2023 otsuses ja 10.10.2023 otsuses (dtl 61–64) antud soovitusi kaebaja lapsele hariduse andmisel.
19.Ringkonnakohtu arvates ei saa koolivälise nõustamismeeskonna soovituste järgimisest (sh õppetöö vähemasti osalisest korraldamiseks õpperühmades, milles oli vähem kui 24 õpilast) iseenesest veel järeldada, et 1.B klassi täitumuse ülemise piirnormi suurendamine ilma erandi kohaldamise vajadust põhjendamata ei rikkunud kaebaja õigusi. Tegemist on eraldiseisvate küsimustega. PGS § 26 lg-test 1 ja 3 tuleneb kaebajale subjektiivne õigus nõuda, et tema lapse klassis ei ole üldjuhul rohkem kui 24 õpilast ja klassi täitumuse ülemist piirnormi suurendatakse ainult selgelt põhjendatud erandjuhul ning seejuures peavad olema täidetud PGS § 26 lg-s 3 sätestatud vormilised ja sisulised tingimused. Seda õigust on rikutud juba siis, kui vaidlustatud käskkirjaga suurendatud piirnormi alusel oli YYY 1.B klassis ka tegelikult rohkem kui 24 õpilast. Õiguse rikkumine ei olene sellest, kas kaebaja lapse puhul on tegemist haridusliku erivajadusega õpilasega või kas kooliväline nõustamismeeskond on pidanud enam kui 24 õpilasega klassis õppimist kaebaja lapse puhul vastunäidustatuks. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja lapse klassis õppis 2023/2024. õppeaastal 30 õpilast ning erandi tegemise vajadust ei ole millegagi põhjendatud. Vastustaja ei ole ka kohtumenetluses esitanud ühtegi dokumenti, mis oleks koostatud enne 08.09.2023 käskkirja andmist ning milles oleks selgitatud erandlikke asjaolusid, mis tingisid kaebaja lapse klassi täitumuse ülemise piirnormi olulist (s.o 25% võrra) suurendamist.
20.Erinevalt vastustajast ei pea ringkonnakohus võimalikuks tõlgendada PGS § 26 lg-s 1 sätestatut viisil, et klassi täitumuse ülemine piirnorm ei kehtigi siis, kui õppetöö korraldatakse õpperühmadena, millest ühegi puhul ei ületata klassi täitumuse ülemist piirnormi. PGS § 26 lg 1 ei näe ette alternatiivset piirnormi, mida tuleb järgida kas klassi või õpperühma puhul, vaid säte kehtestab ühetaoliselt 24 õpilase piirnormi nii klassile kui ka õpperühmale. Seadusandja ei ole PGS-s klassina käsitanud ainuüksi n-ö õppeastet (klassikursust), vaid mh õpilasrühma, kes osaleb tavapäraselt õppetöös ühiselt. Ka kaebaja lapse puhul oli õppetöö väiksemates 8(10)
3-23-2231 rühmades korraldatud esialgu üksnes osades õppeainetes (vt Tallinna Haridusameti 15.09.2023 vastus nr 2-4/3808-2 – dtl 81–83) ning alles 2023. a sügise jooksul muudeti vastustaja selgitusel klassi õppekorraldust selliselt, et kõigi õppeainete õppetöö toimus väiksemates rühmades.
21.Kaebaja on seisukohal, et PGS § 26 lg 3 rakendamisel tuleb kooli pidajal arvestada muu hulgas sellega, kas klassis õpivad HEV õpilased, ning sellisel juhul on klassi täitumuse ülemise piirnormi suurendamine välistatud. Sellega ei saa nõustuda. PGS § 26 lg 3 ei näe ette kindlaid asjaolusid, millest tuleks erandi tegemisel lähtuda. Tegemist on kaalutlusotsusega, mille puhul tuleb järgida HMS § 4 lg-s 2 sätestatud nõudeid. Asjaolu, et klassi koosseisu kuulub ka HEV õpilasi, võib olla üheks oluliseks asjaoluks, mida tuleb erandi kohaldamisel arvesse võtta. Selle asjaoluga arvestamist on siiski võimalik nõuda üksnes juhul, kui see on pädevale organile otsuse tegemisel (sh nõusoleku andmisel kooli hoolekogule) teada (vrd Riigikohtu 01.10.2019 otsus nr 3-18-1891, p 19). Seadusest ei tulene järeldust, et HEV õpilaste olemasolu välistab klassi täitumuse ülemise piirnormi suurendamise täielikult. PGS § 26 lg 3 kohaselt on erandi tegemine välistatud üksnes juhul, kui täitmata on tervisekaitse- ja ohutusnõuded (nt klassi õpperuumi pindala oleks väiksem kui Vabariigi Valitsuse 30.05.2013 määruse nr 84 § 7 lg-s 3 sätestatud 2 m2 õpilase kohta). Kaebaja väited kõnealuse tingimuse rikkumisest on jäänud paljasõnalisteks. Kooli ja kooli pidaja kohustus arvestada õppetöö korraldamisel klassis õppivate HEV õpilaste vajadustega tuleneb mh PGS § 6 p-st 1, § 26 lgst 5 ning §-dest 46, 48 ja 49. HEV õpilastele vajaliku toe rakendamine ei sõltu õpilaste arvust klassis, vaid konkreetse õpilase erivajadustest. PGS § 26 lg 5 reguleerib küll õpilaste arvu piirnormi eriklassis ja selle suurendamise võimalust, kuid see ei ole praeguses vaidluses asjassepuutuv, sest kaebaja laps õppis tavaklassis.
22.Kuna vastustaja ei ole esitanud kohtule andmeid selle kohta, millised asjaolud on tinginud YYY klasside täitumuse ülemise piirnormi märkimisväärse suurendamise 2023/2024. õppeaastaks, siis ei ole võimalik ka täpsemalt hinnata, kas need võinuks iseenesest õigustada erandi kohaldamist või millised oleksid vastustaja võimalused erandi rakendamise vajadust edaspidi vältida. Kaebajal on iseenesest õigus selles, et vastustaja haldussuutmatus ei saaks õigustada seaduses sätestatud nõuete süstemaatilist eiramist.
23.Kaebaja on kohtumenetluses täiendavalt viidanud tema lapse klassi õpilaste kollektiivsele karistamisele 27.09.2024 kunstitunnis ja sellega kaasnenud ohule lapse tervisele ning samuti leidnud, et HEV õpilased ei tohiks osaleda kunstitunnis kemikaaliaurudega täidetud pisikeses õpperuumis. Ringkonnakohus jätab need väited tähelepanuta, sest need ei ole asjassepuutuvad. Kaebaja on vaidlustanud Tallinna Haridusameti 08.09.2023 käskkirja, mitte YYY tegevust õppetöö korraldamisel. Väidetavat õpilaste karistamist ei saa seostada õpilaste arvu piirnormi suurendamisega.
24.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel tuleb N.P apellatsioonkaebus rahuldada ning Tallinna Halduskohtu 21.02.2024 otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 4 tühistada. Selles osas teeb ringkonnakohus asjas uue otsuse, millega rahuldab N.P kaebuse ja tunnistab Tallinna Haridusameti 08.09.2023 käskkirja õigusvastaseks osas, milles kaebaja lapse klassi täitumuse ülemiseks piirnormiks 2023/2024. õppeaastaks kehtestati 30 õpilast. Muus osas (resolutsiooni p-d 1, 2 ja 5) jääb halduskohtu otsus muutmata.
25.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. N.P on tasunud kaebuse ja apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu kokku 9(10)
3-23-2231 40 eurot, kuid ei ole esitanud andmeid muude menetluskulude kandmise kohta. Kuna apellatsioonkaebus ja kaebus rahuldatakse, siis tuleb riigilõivukulu mõista HKMS § 108 lg 1 alusel vastustajalt kaebaja kasuks välja. Kaebaja võimalikud muud menetluskulud jäävad HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. Kuna Tallinna linn ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud ja ringkonnakohtu otsuse tulemusel kaebus rahuldatakse, siis jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
26.Kaebaja ja tema lapse eraelu kaitseks tuleb otsuse avaldamisel HKMS § 175 lg-te 3 ja 4 alusel asendada kaebaja ja tema tütre nimed ning kooli nimi ja vaidlustatud käskkirja number tähemärgiga, samuti jätta avaldamata allmärkus nr 1. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.