2.Rahuldada Rahapesu Andmebüroo apellatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 22.09.2023 otsus haldusasjas nr 3-22-1525 ning teha uus otsus, millega jätta xrg3olb OÜ kaebus rahuldamata.
3.Jätta haldus- ja ringkonnakohtus kantud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
SELGITUSED
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1).
Teine menetlusosaline võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-22-1525 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA HALDUSKOHTU OTSUS
1.Rahapesu Andmebüroo (edaspidi „RAB“ või „vastustaja“) andis 30.10.2020 kaebajale tegevusloa virtuaalvääringu teenuse pakkumiseks. Kaebaja esitas 15.12.2021 tegevusloa muutmise taotluse.
2.RAB tegi kaebajale – samamoodi nagu ka teistele virtuaalvääringu teenuse pakkujatele – 17.03.2022, 25.03.2022, 01.04.2022 ja 08.04.2022 ettekirjutused, millega kohustati adressaate vastama ettekirjutustes osundatud küsimustikule. Küsimustikus esitatud küsimustega soovis RAB saada teavet selle kohta, kuidas on 2022. aasta algusest muutunud virtuaalvääringu teenuse pakkujate klientide arv ning pakutavate teenuste kogukäive. Samuti soovis RAB teavet virtuaalvääringu teenuse pakkujate Venemaa, Valgevene ja Ukraina klientide ning nendele klientidele vahendatud teenuste käivete kohta. Enamikule küsimustele vastamiseks tuli küsimustiku vastuse lahtrisse märkida arv. Kaebaja vastas 17.03.2022 ettekirjutusele, märkides arvudega täidetavatesse vastuste lahtritesse arvu „0“. Samuti selgitas kaebaja juhatuse liige RAB-ile 07.02.2022 ja 21.02.2022 selgitusi andes, et hetkel kaebaja virtuaalvääringu teenuseid ei osuta, ent kasvades hakkab ka selliseid teenuseid osutama. Ülejäänud eelviidatud ettekirjutustele kaebaja ei vastanud. Seejuures saatis RAB-i ametnik kaebajale 14.04.2022 e-kirja, milles juhtis tähelepanu, et kaebaja ei ole ettekirjutustele vastanud ning andis vastamiseks uue tähtaja kuni 20.04.2022. Seejärel edastas RAB kaebajale 22.04.2022 e-kirja, kus selgitas, et kuna kaebaja ettekirjutusi ei täitnud, tunnistab ta tegevusloa RahaPTS § 75 lg 1 p 2 alusel kehtetuks. Kaebaja esitas selle kohta oma arvamuse 26.04.2022.
3.RAB tunnistas kaebaja tegevusloa kehtetuks 14.06.2022. a otsusega nr 6-1/112-1 (edaspidi „vaidlustatud otsus“) Otsuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
3.1.Kaebaja juhatuse liikme ja tegeliku kasusaaja selgitusest ilmneb, et kaebaja ei plaani hakata pakkuma virtuaalvääringu teenust RahaPTS tähenduses, vaid soovib tegevusluba selleks, et rahakotiteenuse kasutamiseks mõeldud tehnilist lahendit müüa Google Play-s ja App Store-is. RAB ei saa väljastada tegevusluba teenuse osutamise jaoks, kui selle osutamine ei ole ettevõttel kindlalt planeeritud ja läbi mõeldud.
3.2.Kaebaja jättis täitmata RAB-i 25.03.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-2, 01.04.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-3 ning 08.04.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-4 – neis korraldustes nõutud teave oli samalaadne, nagu see, mida nõuti 17.03.2022 ettekirjutuses nr 4-6/3-1, mille kaeabaja täitis, ent asjaomast teavet küsiti teiste ajavahemike kohta.
3.3.Kaebaja vastusest RAB-i 04.04.2022 korralduses nr 4-6/4-1 esitatud küsimusele nähtub, et kaebajal puuduvad tõhusad sisemised protseduurid hindamaks ja maandamaks rahapesu ja
2(9)
3-22-1525 terrorismi rahastamise riske, tal puuduvad RahaPTS § 14 kohaselt kohustuslikud riskiisu ja riskihinnangu dokumendid.
3.4.Otsuse eesmärk on esiteks täita RahaPTS § 75 lg 1 punktis 2 sätestatud kohustus tegevusluba kehtetuks tunnistada, kuid teisalt hoida ära kahju ja tagada turul tegevusloa kohustusega ettevõtete läbipaistvus ja usaldusväärsus. Kaebaja ei vastanud kolmele ettekirjutusele teabe esitamiseks, mistõttu ei ole RAB-il võimalik rakendada riskipõhist kontrolli ning tagada operatiivset koostööd võimalike rahapesu ja terrorismi rahastamise juhtumite lahendamisel. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine on sobiv meede, kuna see võimaldab tagada, et turul tegutseksid vaid ettevõtted, kes täidavad neile seadusega pandud kohutusi. Tegevusloa kehtetuks tunnistamisel puuduvad alternatiivid. Järelevalvesubjekt, keda ei ole võimalik korduvalt kätte saada, põhjustab riigile kahju ning ei võimalda tõhusa järelevalve teostamist. Järelevalveasutus ei saa jätta reageerimata olukorrale, kus turuosaline ei vasta järelevalveasutuse ettekirjutustele. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine on soovitud eesmärgi suhtes mõõdukas ega ole kõiki asjaolusid arvestades adressaadi jaoks ebamõistlikult koormav. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine on Eestis ja laiemalt Euroopa Liidus suure avaliku huviga eesmärk, mis on kaalukam ettevõtlusvabadusest. Vastavas sektoris tegutsemise üheks eelduseks on ka koostöö järelevalveasutusega ning tähtaegne ja nõuetekohane järelevalveasutuste päringutele vastamine. Kui ettevõte ei suuda tagada operatiivset ja kiiret infovahetust ning ei vasta RAB-i ettekirjutustele ja päringutele, siis tekib kogumis oht nii tarbijatele, kelle varasid võidakse kurjategijate poolt liigutada, kui ka riigile ning majanduskeskkonnale tervikuna.
4.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille halduskohus võttis menetlusse vaidlustatud otsuse tühistamise ning kaebaja tegevusloa muutmise taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamise nõuetes. Kaebaja esitas kaebuses kokkuvõttes järgmised põhjendused.
4.1.Tegevusloa kehtetuks tunnistamine RahaPTS § 75 lg 1 p 2 alusel ei ole põhjendatud, kuna ettekirjutused, mille täitmata jätmise eest kaebaja tegevusluba kehtetuks tunnistati, oli vastustaja teinud üldise statistilise analüüsi koostamiseks ja turuolukorra hindamiseks. Samas vastas kaebaja vastustajale, et ta ei osuta hetkel virtuaalvääringu teenust. Kaebaja oleks saanud esitada n-ö 0-aruanded, millest ei oleks vastustajal ettekirjutuste eesmärgi seisukohast olnud mitte mingisugust kasu. Seda, et kaebaja virtuaalvääringu teenuse pakkumisega ei tegele, selgitas kaebaja vastustajale juba 07.02.2022 toimunud vestlusel ehk enne asjaomaste ettekirjutuste tegemist.
4.2.RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 kohaldamise seisukohast asjassepuutumatud on vaidlustatud otsuses esitatud põhjendused, mis puudutavad piisavalt tõhusate sisemiste protseduuride puudumist. Riskihinnangut ja riskiisu käsitlevate dokumentide puudumise kohta tehtud etteheide on ka sisuliselt põhjendamatu, kuna samas tõdes vastustaja, et kaebaja ei osuta virtuaalvääringu teenuseid. Vastustaja jättis põhjendamatult arvesse võtmata ka selle, et kaebaja tegeles virtuaalvääringu teenuste osutamiseks tulevikus kasutusele võetava platvormi tehnilise lahenduse arendusega.
4.3.Vastustaja jättis kaebaja 15.12.2021 tegevusloa muutmise taotluse läbi vaatamata ilma, et oleks esinenud RahaPTS § 71 lõikes 2 sätestatud aluseid. Kaebaja esitas taotluse seoses juhtorgani liikmete vahetumisega, ent vastustaja jättis selle läbi vaatamata põhjusel, et kaebaja pakutav teenus ei ole tegevusloa kohustusega hõlmatud. Seejuures vältas menetlus oluliselt kauem kui RahaPTS §-i 71 ja majandustegevuse üldosa seaduse § 20 lõikest 4 tulenevalt lubatav. See, et vastustaja venitas otsuse tegemisega 181 päeva, tegi vahepeal hulganisti muid menetlustoiminguid ja tegi lõpuks otsuse üks päev enne uute RahaPTS-i nõuete jõustumist, näitab, et vastustaja põhjendused on otsitud.
3(9)
3-22-1525
5.Vastustaja vaidles kaebusele vastu, esitades kokkuvõttes järgmised seisukohad.
5.1.Kuna kaebaja ei vastanud kolmele RAB-i ettekirjutusele, oli tagajärjeks tegevusloa kehtetuks tunnistamine RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 alusel. Osutatud säte ei anna RAB-ile kaalutlusõigust. Kaebaja kui kohustatud isik RahaPTS § 3 p 3 ja § 2 lg 1 p 10 tähenduses pidi arvestama võimalusega, et ettekirjutuse täitmata jätmisega kaasneb tegevusloa kehtetuks tunnistamine. Vastustaja ei saanud kaebaja vastusest 17.03.2022 korraldusele järeldada, et kaebaja ei osutanud virtuaalvääringu teenuseid ka järgmistes (täitmata jäetud) ettekirjutustes osutatud ajavahemikel. Kaebajal oli RahaPTS § 58 lõikest 2 tulenevalt kohustus vastata kõikidele ettekirjutustele ja kui tehingud puudusid, oli ta kohustatud andma RAB-ile ka sellekohase teabe. Järelevalveasutusega tõhus koostöö on rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisel vältimatult vajalik.
5.2.Tegevusloa muutmise taotluse läbi vaatamata jätmine oli põhjendatud. RahaPTS § 1183 lõikest 1 tulenevalt pidi tegevusloa saanud virtuaalvääringu teenuse pakkuja viima oma tegevuse ja dokumendid kooskõlla 15.03.2022 jõustunud uute nõuetega hiljemalt 15.06.2022. Kui kaebajal oleks olnud tegelikult uuendatud äriplaan koos muude majandustegevusega seotud dokumentidega, oleks tal olnud võimalus esitada nõuetekohased dokumendid juba enne 15.06.2022. Pärast 15.03.2022 uute nõuete jõustumist ei olnud enam võimalik pooleliolevat tegevusloa muutmise taotlust lahendada, kuna see oleks toonud kaasa olukorra, kus vastustaja oleks pidanud lahendama tegevusloa muutmise taotluse ilma uusi seaduses sätestanud nõudeid arvestamata.
5.3.Kaebaja planeeritav tegevus ei vasta RahaPTS § 3 punktides 10-103 sätestatud tunnustele – kaebaja ei planeerinud hakata osutama virtuaalvääringu teenust. Kaebaja on selgesõnaliselt öelnud, et ettevõte virtuaalvääringuid ei müü. Tegevusloa muutmise taotluse seisukohast ei puutu asjasse kaebaja selgitus, et kui ettevõte kasvab, siis hakatakse pakkuma virtuaalvääringu vahetamise teenust.
5.4.Siinsel juhul ei kuulu kohaldamisele MSÜS § 20 lg 4 esimene lause, mis kohustab loa väljastama vaikimisi.
6.Tallinna Halduskohus rahuldas 22.09.2023 otsusega kaebuse, tühistas vaidlustatud otsuse, kohustas RAB-i kaebaja 15.12.2021 taotluse uueks läbivaatamiseks ning mõistis RAB-ilt kaebaja kasuks välja menetluskulud. Halduskohtu otsuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
6.1.RAB tegi kaebajale neli ettekirjutust teabe andmiseks, kusjuures iga ettekirjutustega küsiti teavet erineva ajavahemiku kohta. Vaidlust ei ole, et kaebaja vastas 17.03.2022 ettekirjutusele, ent ülejäänud kolmele ei vastanud ka mitte RAB-i meeldetuletuse peale.
6.2.Väär on vastustaja seisukoht, et tal puudub RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 kohaldamisel kaalutlusõigus. Vastustaja on vaidlustatud otsuses ka oma kaalutlused esitanud. Otsusest nähtuvalt põhjendab vastustaja kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamist peamiselt üldiste viidetega RahaPTS regulatsiooni eesmärkidele ja selgitab, et kui kohustatud isik jätab RABi ettekirjutused täitmata, ei ole võimalik rakendada riskipõhist kontrolli ning tagada operatiivset koostööd võimalike rahapesu ja terrorismi rahastamise juhtumite lahendamisel. RAB-i viited seaduse eesmärkidele on küll õiged, ent kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamist ei saa pidada proportsionaalseks. Olukorras, kus kaebaja on jätnud täitmata ettekirjutused, millega RAB nõudis üldist laadi infot korraga kõigilt sama valdkonna tegevusluba omavatelt ettevõtjatelt, kuid on samas olnud järelevalveorganile kättesaadav, ei ole proportsionaalseks meetmeks tegevusloa kehtetuks tunnistamine ettekirjutuste täitmata jätmise tõttu. Ettekirjutusi ei tehtud seoses konkreetselt kaebaja suhtes läbiviidava kontrolliga, mis oleks seondunud teadaoleva või potentsiaalse õigusrikkumisega, mille puhul
4(9)
3-22-1525 ettekirjutuste täitmata jätmine omaks märksa tõsisemat tähendust ja tagajärge. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine on kaebaja ettevõtlusvabaduse intensiivne riive, mida ei saa põhjendada pelgalt abstraktse viitega rahapesuga võitlemise olulisusele ja kaebaja kõrgendatud hoolsuskohustusele.
6.3.Õige ei ole vastustaja seisukoht, et ettekirjutuse täitmata jätmisel ei ole võimalik rakendada muid abinõusid, kallutamaks kohustatud isikut ettekirjutust täitma, kuna ettekirjutuse täitmata jätmise korral on võimalik rakendada sunniraha.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Vastustaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsuse ja teha uus otsus, millega jätta kaebaja kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
7.1.RahaPTS 75 lg 1 p 2 ei anna tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamisel RAB-ile kaalutlusõigust. Halduskohus ei ole oma vastupidist seisukohta mitte kuidagi põhjendanud, samas kui haldusasjas nr 3-20-1132 tehtud kohtuotsuses on halduskohus asunud selles küsimuses vastupidisele seisukohale. Osutatud sättes on kasutatud sõna „tunnistab“, erinevalt RahaPTS § 75 lõikest 2, kus kasutatakse sõnastust „võib tunnistada“. RahaPTS § 75 lg 1 punkt 2 on imperatiivne norm, mille kohaldamise eeldused olid siinsel juhul täidetud, mistõttu tuli kaebaja tegevusluba kehtetuks tunnistada.
7.2.Ettekirjutuste alusel teabe küsimine oli kaalutud, legitiimne, sobiv ning vajalik meede ettekirjutusega seatud eesmärkide saavutamiseks. RahaPTS § 58 lg 1 kohaselt on RAB-il õigus saada kohustatud isikult teavet seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks ning RahaPTS § 54 lg 1 punktidest 2, 9 ja 11 tulenevalt on RAB-i ülesanneteks rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide, suundumuste, mustrite ja toimimisviiside strateegiline analüüs, samuti rahvusvahelise sanktsiooni seadusest tulenevate ülesannete täitmine. Ettekirjutuste alusel täiendava teabe küsimise ajendiks oli Euroopa Liidu poolt Venemaa, Valgevene ja teatud Ukraina piirkondade suhtes kehtestatud sanktsioonid ja sanktsioonide subjektiks olevate isikute eelduslikult suurem huvi virtuaalvääringute kasutamise vastu. RAB-i eesmärk ettekirjutuste alusel teabe nõudmisel oli koguda andmeid selle kohta, kuidas 2022. aasta algusest on muutunud virtuaalvääringu teenuse pakkujate klientide arv ning pakutavate teenuste kogukäive, samuti koguda täpsustatumalt infot Venemaa, Valgevene ja Ukraina klientide ning nendele klientidele vahendatud teenuste käivete kohta. Riskide maandamiseks oli vaja koguda hulgaliselt andmeid ja pöörduda selleks kõikide kehtivat tegevusluba omavate virtuaalvääringu teenuse pakkujate poole. Tegemist oli küll laiale ringile suunatud ettekirjutusega, kuid õige ei ole halduskohtu seisukoht, et seetõttu ei ole ettekirjutuse täitamata jätmise korral proportsionaalseks meetmeks tegevusloa kehtetuks tunnistamine. Oluline oli iga virtuaalvääringu teenuse pakkuja poolt esitatav info. Isegi kui konkreetne ettevõtja ühel kuul teenust ei pakkunud, ei tähendanud see automaatselt, et ta seda ka järgnevatel kuudel ei teinud. See, et ettevõte teataval ajahetkel ei tegutsenud, ei tähendanud seda, et kohe järgmisel kuul teenuse pakkumisega ei oleks saanud alustada. Ettekirjutused tehti vahetult pärast Venemaa laiaulatusliku agressiooni algust, seega ei saanud RAB lähtuda vaid oletustest, et tehinguteks kasutatakse võib-olla üksnes neid teenuse pakkujaid, kes aktiivselt turul varem tegutsesid. Juhul, kui teenust küsitaval perioodil ei pakutud, oleks piisanud vastava info esitamisest (väärtuse 0 märkimisest küsimustiku vormil), ent andmete täiesti esitamata jätmine oli lubamatu.
7.3.Järelevalveasutuse ettekirjutuste täitmata jätmine viitab otseselt hoolimatusele, seaduse nõudeid teadlikult eirav ettevõtja ei ole piisavalt usaldusväärne, õigustamaks kõrgendatud
5(9)
3-22-1525 nõudmisi eeldavas valdkonnas tegevusloa olemasolu. Seejuures ei täitnud kaebaja ettekirjutust ka pärast seda, kui RAB andis kaebajale teada, et kavatseb tegevusloa kehtetuks tunnistada. Kaebajal ei olnud ühtki objektiivset takistust ettekirjutuste täitmiseks. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine oli sobilik ja vajalik meede, et kõrvaldada valdkonnast ebausaldusväärne ja õigusvastaselt käituv ettevõtja. Kaebajal oli võimalik tagajärge vältida, kuid mingil põhjusel otsustas ta siiski talle edastatud ettekirjutused täitmata jätta.
7.4.Väär on halduskohtu seisukoht, et kui RAB küsib nn üldist informatsiooni kõigilt turuosalistelt korraga, siis ei pruugigi kõik turuosalised vastata. Kohustatud isik ei või ise asuda hindama ettekirjutuse olulisust ega otsustada, kas see täita või mitte. RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 kohaldamise seisukohast ei ole vahet, mis on täitmata jäetud ettekirjutuse sisuks.
7.5.Halduskohus ei ole hinnanud kõiki tõendeid kogumis ning on eelkõige jätnud arvestamata vastustaja poolt 14.09.2023 esitatud lisa 6.1., kust nähtub, et kaebaja on andnud oma tegevuse kohta vastuolulisi selgitusi – näiteks vastas kaebaja 26.04.2022 vastustajale, et ta on tegutsev ettevõte, millest pidi RAB eeldama, et kaebaja osutab tegevusluba nõudvat teenust ja tal on ka kliendid ning igal hetkel võivad ka uued isikud saada tema klientideks.
8.Kaebaja esitas kirjaliku vastuse, milles vaidleb apellatsioonkaebusele vastu, jäädes halduskohtus esitatud seisukohtade juurde ning pidades halduskohtu otsust õigeks ja nõuetekohaselt põhjendatuks. Kaebaja argumendid on kokkuvõttes järgmised.
8.1.Halduskohus leidis õigesti, et RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 alusel tehtav otsus on kaalutlusotsus ning et vaidlustatud otsuse tegemisel ei teostanud vastustaja kaalutlusõigust õiguspäraselt.
8.2.Erinevalt vastustaja väidetust ei ole halduskohus vaidlustatud kohtuotsuses asunud seisukohale, nagu ei oleks kaebaja pidanud RAB-i ettekirjutustele vastama, vaid üksnes selgitanud, et kaebuse aluseks olevatest asjaoludest tulenevalt ei saa olla tegu olulise minetusega ja tegevusloa kehtetuks tunnistamine selle ajendil ei ole proportsionaalne.
8.3.Erinevalt vastustaja väidetust ei ole halduskohus asunud ka seisukohale, nagu ei võiks üldise iseloomuga informatsiooni kogumine tuua ühelgi juhul kaasa tegevusloa kehtetuks tunnistamist, küll aga igati õigustatult põhjendanud, et kaebuse aluseks olevatest asjaoludest nähtuvalt ei saanud kaebaja kohta RAB-ile juba teada olnud asjaolu mitmekordne üle kordamata jätmine õigustada tema suhtes kõige raskema meetme võtmist ehk tegevusloa kehtetuks tunnistamist.
8.4.Põhjendamatu on vastustaja etteheide, et halduskohus ei ole hinnanud kõiki asjaolusid. Vastustaja ise rikkus uurimiskohustust, kuna ei selgitanud enne vaidlustatud otsuse tegemist välja, millega kaebaja tegeleb, kui kaugel on tema arendustegevus jmt.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Vastustaja on lisanud apellatsioonkaebusele kolm tõendit, milleks on RAB-i 25.03.2022, 01.04.2022 ja 08.04.2022 korraldustes viidatud küsimustikud. Kuigi vastustaja ei ole põhjendanud, miks ei esitanud ta neid tõendeid halduskohtule, peab ringkonnakohus võimalikuks võtta need toimikusse, pidades silmas, et halduskohtus ei olnud nende küsimustike sisu osas poolte vahel tegelikult vaidlust, samas on need asjaomaste ettekirjutuste lisadena põhimõtteliselt asjassepuutuvad.
10.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Halduskohus on vääralt kohaldanud RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2, mistõttu tuleb halduskohtu ostus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata ning menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. 6(9)
3-22-1525
11.RahaPTS § 75 lg 1 punktis 2 on sätestatud, et „[l]isaks majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse § 37 lõikes 1 sätestatule tunnistab Rahapesu Andmebüroo käesoleva seaduse § 70 lõikes 1 nimetatud tegevusloa kehtetuks, kui [...] ettevõtja korduvalt ei täida järelevalveasutuse ettekirjutusi.“ Tegemist on kategooriliselt sõnastatud normiga, mis ei näe RAB-ile ette kaalutlusõigust. Seega, kui ettevõtja jätab korduvalt ettekirjutuse täitmata, tunnistatakse tegevusluba kehtetuks. Kuna norm ei näe õigusliku tagajärje osas ette kaalutlusõigust, ei hinnata, kas haldusorgani vaidlusalune tegevus vastab õiguse üldpõhimõtetele, sh proportsionaalsuse põhimõttele (vt Tallinna Ringkonnakohtu 28.02.2023 ostus haldusasjas nr 3-21-2648, p 11).
12.Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et RAB tegi kaebajale, nagu ka kõigile teistele virtuaalvääringu teenuse osutajatele 25.03.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-2, 01.04.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-3 ning 08.04.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-4, milles nõudis vastava ettekirjutuse tekstis viidatud küsimustiku täitmist. Vaidlust ei ole selles, et ettekirjutused on kaebajale nõuetekohaselt kätte toimetatud. Vaidlust ei ole selles, et kõigis kolmes eelnevalt mainitud ettekirjutuses viidatud küsimustikus esitati sisuliselt samasugused küsimused ehk küsiti eelkõige ettekirjutuse adressaadi klientide arvu, neile vahendatud virtuaalvääringu teenuste käivet, klientide rahakottides paikneva vara väärtust ning seda, millistest riikidest on lisandunud enim kliente, samuti küsiti küsimusi Venemaa, Valgevene ja Ukraina kliendibaasi kohta. 25.03.2022 ettekirjutuses viidatud küsimustik puudutas ajavahemikku 14.03.2022– 27.03.2022, 01.04.2022 ettekirjutuse küsimustik ajavahemikku 28.03.2022–03.04.2022 ning 08.04.2022 ettekirjutuse küsimustik ajavahemikku 04.04.2022–10.04.2022. Vaidlust ei ole ka selles, et eelviidatud kolmes ettekirjutuses viidatud küsimustiku küsimused on samasisulised, nagu olid need, mille RAB esitas 17.03.2022 ettekirjutuses nr 4-6/3-1. Vaidlust pole selleski, et viimati nimetatud küsimustikule kaebaja vastas, märkides küsimustikus arvandmete sisestamiseks mõeldud lahtritesse väärtuseks „0“ ehk vastates ühemõtteliselt, et ta ei ole 17.03.2022 ettekirjutuses viidatud küsimustikus märgitud ajavahemikul selliseid teenuseid mitte ühelegi (sh mitte ühelegi Venemaa, Valgevene või Ukraina) kliendile osutanud. Vaidlust ei ole ka selles, et ajavahemik, mille kohta esitati küsimused 17.03.2022 ettekirjutuses, ei kattunud ajavahemikuga, mille kohta küsis RAB küsimusi kolme järgneva ettekirjutusega.
13.Erinevalt halduskohtust leiab ringkonnakohus, et RahaPTS § 75 lg 1 p 2 kohaldamisel ei ole tähtsust sellel, millise RahaPTS-ist tuleneva ülesande täitmiseks RAB ettekirjutus(ed) tegi. Seega ei ole siinsel juhul oluline, et samasisulised ettekirjutused adresseeriti kõikidele virtuaalvääringu teenuste osutamise tegevusluba omavatele ettevõtjatele ja/või et neis küsiti teatavaid statistilisi andmeid kõigilt sellistelt ettevõtjatelt. Ettekirjutuse näol oli tegemist kehtiva haldusaktiga, mille kaebaja kui virtuaalvääringu teenuste osutamise tegevusluba omav ettevõtja pidi täitma. Kõnealune kohustus tulenes otseselt kehtiva tegevusloa olemasolust. RAB leiab õigesti, et ettekirjutuse saamisel ei ole adressaadil põhimõtteliselt voli ise hinnata, kas ettekirjutuse täitmine on otstarbekas või kas teabe andmiseks tehtud ettekirjutusega soovitud teabega on RAB-il midagi peale hakata või mitte. Kui ettekirjutuse adressaat leiab, et ettekirjutus on õigusvastane, nt kui RAB nõuab ettekirjutusega andmeid, mida adressaadi hinnangul ei või seadusest tulenevalt nõuda või mille kogumine ja esitamine on adressaadi jaoks ebaproportsionaalselt koormav, samuti näiteks juhul, kui ettekirjutuse täitmiseks antud tähtaeg on ebamõistlikult lühike, siis on kohaseks õiguskaitsevahendiks ettekirjutuse vaidlustamine. Lubamatu on aga kehtiva ettekirjutuse täitmata jätmine. Korduvalt viimasel moel toimides on tagajärjeks tegevusloa kehtetuks tunnistamine, millise tagajärje eest on RAB eelviidatud korraldustes adressaate ka sõnaselgelt hoiatanud.
14.Väär on kaebaja seisukoht, et vastustajal oli eelviidatud kolme ettekirjutusega nõutud teave kaebaja kohta olemas. Ringkonnakohus nõustub RAB-i seisukohaga, et kaebaja 7(9)
3-22-1525 vastustest 17.03.2022 ettekirjutusele ei saanud RAB teha mingisuguseid järeldusi kaebaja tegevuse kohta järgmistes ettekirjutustes osutatud ajavahemike kohta. Isegi kui 17.03.2022 korraldusele antud n-ö 0-vastustest ja kaebaja juhatuse liikmelt 07.02.2022 ja 21.02.2022 toimunud vestlustel saadud teabest võis arvata, et kaebajal ei ole kavas lähiajal virtuaalvääringu teenuseid osutama asuda, ei välistanud see kuidagi kaebajale 25.03.2022, 01.04.2022 ja 08.04.2022 ettekirjutuste tegemist ega kaebaja kohustust neile vastata. Vastustaja on asjassepuutuvalt selgitanud, et eelviidatud ettekirjutuste eesmärk oli saada rahapesu ja terrorismi tõkestamiseks vajalikku teavet uudses ja kiiresti muutuvas olukorras, kus Venemaa oli äsja alustanud täiemahulist agressiooni Ukraina vastu ning sõja toetamise takistamiseks olid kehtestatud ja kehtestamisel erinevad rahvusvahelised sanktsioonid. RAB-i eeldus, et sellises olukorras võidakse rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud eesmärkidel asuda aktiivselt kasutama virtuaalvääringu teenuseid, oli mõistlik ning selle eelduse kontrollimine vastavate riskide maandamise meetmete kujundamiseks, uuendamiseks või täiendamiseks vältimatu. Tegevusluba omava ettevõtjana oli kaebajal õigus virtuaalvääringu teenuseid osutada. Iseäranis kontekstis, kus Ukrainas alanud sõja ja sellega kaasnevate sanktsioonide tõttu võis eeldada, et huvi virtuaalvääringute ja seeläbi ka virtuaalvääringu teenuste kasutamise vastu suureneb, ei pidanud RAB ühelgi juhul 17.03.2022 korralduse alusel kaebajalt saadud 0-vastustest eeldama, et ka järgnevates ettekirjutustes küsitud ajavahemikel kaebaja virtuaalvääringu teenuseid ei osutanud. Vastamise kohustus tulenes asjaolust, et kaebajale oli väljastatud tegevusluba. Vastustaja märgib õigesti, et kui kaebajal küsimustikes osutatud kliente ega tehinguid järgnevates ettekirjutustes osutatud perioodidel ei olnud, oleks ta pidanud vastama samamoodi, nagu ta vastas 17.03.2022 korraldusele.
15.RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 kohaldamise õiguspärasuse kontrollimisel ei ole vaja ega võimalik tagantjärgi hinnata seda, kas kaebaja oleks ettekirjutuste täitmisega saanud anda RAB-i jaoks kasulikku teavet või mitte. Kasulikku teavet vastavas tegevusluba nõudvas ja rahapesuriski kätkevas sektoris toimuvate arengute kohta andnuks samavõrd teadmine, et kaebaja selliseid teenuseid jätkuvalt ei osuta. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisega seotud ülesannete täitmiseks peab RAB-il olema hea ja põhjalik ülevaade sektoris toimuva, sh aset leidvate muudatuste kohta. RAB osutab õigesti sellele, et see eeldab tõhusat ja viivitusteta koostööd turuosalistega. Sellise koostöö tagamiseks ongi seadusandja näinud RAB-i ettekirjutuse korduva täitmata jätmise tagajärjena ette tegevusloa kehtetuks tunnistamise. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine on sedavõrd kaalukast avalikust huvist lähtuv ülesanne, et näha seadusega ette tegevusloa kehtetuks tunnistamine, kui ettevõtja korduvalt ei täida RAB-i ettekirjutusi-. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise mõtteks pole tegevusloa omajat karistada, vaid tagada RAB-ile võimalus täita talle RahaPTS-ist tulenevaid ülesandeid ning kontrollida, kas tegevusloa omaja täidab seadusest tulenevaid kohustusi ja seeläbi maandada rahapesu ja terrorismi rahastamise riske. Isiku tegevusega seotud riski hindamine pole võimalik, kui ta ei reageeri RAB-i ettekirjutustele. Esmajoones omab vajalikku teavet ettevõtja. Halduskohus eksis, kui leidis, et tegevusloa kehtetuks tunnistamine võiks kõne alla tulla vaid siis, kui kohustatud isik jätab vastamata ettekirjutusele, mis on tehtud konkreetselt tema suhtes läbi viidavas järelevalvemenetluses tema tegevuse õiguspärasuse osas tekkinud kahtluse tõttu. Lisaks võimalike rikkumiste tuvastamisele on RAB-il põhimõtteliselt ülesanne suunata tegevusluba nõudvatel turgudel tegutsevate ettevõtjate tegevust selliselt, et viimased oleks alati, sh kiirelt muutuvates oludes ise suutelised rahapesuriske tajuma ning omaksid ja rakendaksid nende riskide maandamiseks alati ajakohaseid protseduurireegleid.
16.Kõrgendatud rahapesuriskiga tegevusaladel, nagu seda on ka virtuaalvääringu teenuste osutamine, on teenust osutava ettevõtja korrektsus ja usaldusväärsus äärmiselt olulised. Ettevõtja puhul, kes suhtub hoolimatult järelevalveasutuse ettekirjutuste täitmisesse, on raske 8(9)
3-22-1525 eeldada, et ta suhtub piisava hoolikusega rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks vajalike meetmete võtmisesse. Teatud valdkondades tegelevatelt ettevõtjatelt on lähtuvalt kaalukast avalikust huvist põhjendatud eeldada kõrgemat hoolsuskohustust. Eelnev ei tähenda, et RAB-i õigus ettevõtjatelt teavet nõuda oleks iseenesest piiramatu. Saanud aga kehtiva ettekirjutuse teabe andmiseks, tuleb adressaadil see kas täita või see seaduses sätestatud viisil vaidlustada. RAB leiab õigesti, et kui tegevusloaga ettevõtja loobub omatahtsi selle tegevusega seotud ning RABi hinnangul rahapesu ja terrorismi tõkestamiseks vajalike meetmete, sh järelevalvemeetmete võtmiseks vajaliku teabe andmisest, ei vääri ta usaldust, mida selliste riskidega seotud tegevusvaldkonnas on vaja.
17.Põhjendamatu on kaebaja etteheide, et vastustaja ei ole välja selgitanud kaebaja äritegevuse tegelikku sisu ja arendustegevusega seotud asjaolusid. Vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks on RahaPTS § 75 lg 1 p 2, mille kohaldamise seisukohast ei ole tähtis, millised olid kaebaja tulevikuplaanid või kas kaebajal olid (või pidid olema) olemas kõik RahaPTS kohaselt riskide hindamiseks ja maandamiseks vajalikud dokumendid. Selles kontekstis on iseenesest põhjendatud kaebaja etteheide, et riskihindamise ja riskiisu dokumentide puudumisele tehtud viited vaidlustatud otsuse põhjendavas osas on RahaPTS § 75 lg 1 p 2 kohaldamise seisukohast asjassepuutumatud. See ei muuda aga vaidlustatud ostust õigusvastaseks, kuna tegemist ei olnud asjaoludega, mida vastustaja oleks saanud eelviidatud sätte kohaldamisel hinnata. Samavõrd asjassepuutumatu on ka arutlus teemal, mis põhjusel tegi vastustaja vaidlustatud otsuse 14.06.2022 ehk üks päev enne 15.03.2022 jõustunud seadusemuudatustest tulenenud täiendavate kohustuste täitmiseks ette nähtud tähtaja lõppemist.
18.Kuna siinsel juhul jättis kaebaja täitmata RAB-i 25.03.2022, 01.04.2022 ja 08.01.2022 ettekirjutused, oli tegemist järelevalveasutuse ettekirjutuste korduva täitmata jätmisega, mille suhtes on RAB õiguspärase järelmina kohaldanud tegevusloa kehtetuks tunnistamist RahaPTS § 75 lg 1 p 2 alusel. Seega tuleb asjas teha uus otsus, millega jätta kaebaja kaebus rahuldamata.
19.Eraldi ei vaja käsitlemist küsimus, mis puudutab kaebaja tegevusloa muutmise avalduse läbi vaatamata jätmist. Tegevusloa õiguspärase kehtetuks tunnistamisega langes selle muutmise avalduse sisulise läbi vaatamise alus ära. See, kas RAB järgis tegevusloa muutmise taotluse menetlemisel RahaPTS §-s 71 sätestatud tähtaegu, ei muuda siinse vaidluse lõpptulemust. Tegevusloa muutmise taotlust ei saanud lugeda vaikimisi rahuldatuks MSÜS § 20 lg 4 alusel, kuna RahaPTS § 71 lg 1 välistab sõnaselgelt tegevusloa vaikimisi antuks lugemise.
20.Halduskohtu otsuse muutmisest tingituna tuleb uuest jagada menetluskulud. Tulenevalt HKMS § 108 lõikest 1 ning asjaolust, et vastustaja ei ole taotlenud enda kasuks menetluskulude välja mõistmist, jäävad nii halduskohtus kui ringkonnakohtus kantud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.