Kihnu Maalambakasvatajate Seltsi kaebus Põllumajandus- ja Toiduameti 14.09.2022 otsuse nr 1.1-4/348 tühistamiseks
Menetlusosalised ja esindajad
Kaebaja Kihnu Maalambakasvatajate Selts, esindaja C.D Vastustaja Põllumajandus- ja Toiduamet, esindajad vandeadvokaadid Kärt Saar ja Alar Urm Kolmas isik Eesti Lamba- ja Kitsekasvatajate Liit, esindaja vandeadvokaat Hannes Toodu
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 19.06.2023 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kihnu Maalambakasvatajate Seltsi apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Kihnu Maalambakasvatajate Seltsi apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19.06.2023 otsuse resolutsiooni punktid 2–5 muutmata.
2.Mõista Kihnu Maalambakasvatajate Seltsilt välja 1080 eurot Eesti Lamba- ja Kitsekasvatajate Liidu apellatsiooniastme menetluskulude katteks. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1).
Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja
3-22-2672 tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Põllumajandus- ja Toiduamet (PTA) keeldus 31.05.2022 otsusega nr 1.1-4/181 (otsus nr 181) Eesti Lamba- ja Kitsekasvatajate Liidu (ELKL) esitatud kihnu maatõugu lamba aretussäilitusprogrammi 2022–2032 (KML-programm) kinnitamisest.
2.PTA tunnistas 14.09.2022 otsusega nr 1.1-4/348 (otsus nr 348) otsuse nr 181 kehtetuks ning kiitis ELKL-i esitatud KML-programmi heaks. Otsuses nr 181 oli toodud keeldumise põhjusena välja, et KML-programm kahjustaks olemasoleva aretusprogrammi tõhusat rakendamist. Pärast uute andmete saamist on PTA seisukohal, et KML-programmi heakskiitmine ei saa kahjustada Kihnu Maalambakasvatajate Seltsi (kaebaja) aretustegevust, sest mõlema populatsiooni maht ületab nõutud piiri. Nimelt tuleb ohustatud tõu aretusprogrammi heakskiitmisel jälgida, et tõuraamatus osaleva populatsiooni efektiivne populatsioonimaht Ne oleks vähemalt 50. Praeguse populatsiooni juures on uue tõuraamatu Ne 63,9 ja kaebajal 54,9. PTA ettepanekul 09.08.2022 toimunud koosolekul oli selge, et kaebaja ja ELKL-i taga seisvate kihnu maalamba aretajate lepitamine ei ole võimalik.
3.Kaebaja esitas vaide, mille PTA jättis 21.11.2022 vaideotsusega nr 1.5-5/501 rahuldamata.
4.Kihnu Maalambakasvatajate Selts esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 348 tühistamiseks. Kaebajal on kaebeõigus. Kaebaja on PTA väljastatud tegevusloaga aretusühing (põllumajandusloomade aretuse seaduse (PõLAS) § 5 lg 1), mis tegeleb ohustatud tõu – kihnu maalamba – säilitamise ja aretamisega. Aretusühinguna on kaebaja kohustatud täitma PTA poolt heakskiidetud aretusprogrammi ja tagama ohustatud tõu säilimise. Vaidlustatud haldusakt raskendab kaebajal nende kohustuste täitmist, sest kihnu maalamba tõu aretuse ja säilitamisega seonduvad õigused ja kohustused omandas ka ELKL ning seni vaid ühe tõuraamatu ja aretusprogrammiga hõlmatud kihnu maalamba populatsioon jaguneb edaspidi kahe tõuraamatu ja aretusprogrammi vahel. Tõuaretuse määruse1 põhjenduste p-st 21 tulenevalt peab hindama teise aretusprogrammi mõju olemasoleva aretusprogrammi tõhusale täitmisele. Sellest järeldub, et kaebajal kui ohustatud tõu säilitamisega seni tegeleval aretusühingul peab olema menetluslik võimalus vaidlustada PTA otsust nr 348. Tõuaretuse määruse art 10 lg 1 p-i c alap i näeb samuti ette aluse keelduda aretusprogrammi heakskiitmisest, kui see võib kahjustada sama tõu varasemat aretusprogrammi. Kolmanda isiku KML-programmi heakskiitmine kahjustab kaebaja aretusprogrammi. Ohustatud tõu aretusega ei saa tegeleda igaüks, nagu mitteohustatud tõu puhul. Aretuspopulatsiooni väiksus tingib selle, et mitu erinevat aretusprogrammi ei saa olla tõhusad. Kaebeõiguse jaatamiseks piisab sellest, et kui olemasoleva aretusprogrammi kõrvale tekib teine, siis võib esimese aretusprogrammi aretusloomade arv langeda alla miinimumi. Väited kaebaja soovist hoida senist monopoli on alusetud. Ohustatud tõu säilitamine on aretusvaldkond, mitte äritegevus. Väide, et Eestis on piisavalt kihnu maalambaid kahe 1
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 08.06.20126 määrus (EL) 2016/1012 tõupuhaste aretusloomade, ristandaretussigade ja nende aretusmaterjali aretuse, turustamise ning nende liitu sissetoomise suhtes kehtivate zootehniliste ja genealoogiliste tingimuste kohta, millega muudetakse määrust (EL) nr 652/2014, nõukogu direktiive 89/608/EMÜ ja 90/425/EMÜ ning tunnistatakse kehtetuks teatavad õigusaktid tõuaretuse valdkonnas.
2(10)
3-22-2672 aretusühingu jaoks, on tõendamata. Riigi tegevus aretusprogrammide tunnustamisel peab alluma kohtulikule kontrollile. Otsus nr 348 on õigusvastane ja tuleb tühistada. Otsuse nr 181 kehtetuks tunnistamiseks puudus õiguslik ja faktiline alus. Otsus nr 348 ei ole nõuetekohaselt motiveeritud. Jääb selgusetuks, millistel põhjustel on PTA oma varasemat seisukohta muutnud. Arvestatud ei ole kaebaja õigustega. Efektiivse populatsioonimahu näitajatele tuginedes on tehtud vigu. Kihnu maalamba populatsiooni killustamine ilmselgelt kahjustab aretustegevust. Otsus nr 348 tugineb kontrollimatutele andmetele. Heakskiidetud KML-programmis puudub piisav arv aretusloomi ja aretajaid ning Ne ei saa küündida 50-ni. PTA jättis tähelepanuta olulised asjaolud, nt aretusprogrammis kirjeldatud loomade omadused (tõutunnused) ja loomade hindamise kriteeriumid. Otsusega nr 348 heakskiidetud KML-programmi täitmisel tekib madalam, jämejalgsem, mittetõutüübilise näo, villaku ja sarvedega lammas teises populatsioonis, mis hakkab lahknema praegusest populatsioonist. See seab ohtu tõu säilimise. Kaebaja on jäetud haldusmenetlusse nõuetekohaselt kaasamata ja ära kuulamata.
5.PTA palus jätta kaebus rahuldamata. Otsusest nr 348 ei tulene kaebajale mingeid õigusi ega kohustusi ja see ei mõjuta tema subjektiivseid õigusi. Otsus nr 181 ei andnud kaebajale tagatist, et PTA ei tee hiljem teistsugust otsust. Otsuse nr 348 oleks saanud teha ka otsust nr 181 kehtetuks tunnistamata. ELKL esitas uusi andmeid ja vastustaja uuendas haldusmenetluse. Aretusprogramm on siduv selle koostajale, mitte teistele. Üks aretusühing või -ettevõtja ei saa esitada nõudeid sellele, kuidas teine tegutseb. Aretusprogrammil ei ole aretusühingute ülest mõju. Kaebaja oli menetlusse kaasatud põhjusel, et haldusmenetlus on avalik, nii kaebaja kui ka ELKL tegelevad lammaste aretusega ja kaebaja soovis saada teavet ELKL-i kavandatava aretustöö kohta. Kaebaja tahab ELKL-i tegevust takistada ja olla ainus kihnu maalamba aretusühing, kuid PõLAS ja tõuaretuse määrus ei kaitse sellist huvi. Kui ühe tõu esindajate arvukus on madal, siis tuleb sellega aretustöös arvestada, kuid edu saavutamiseks on tavapärane, et jõupingutusi teevad erinevad isikud. Kihnu maalamba tõu säilimise huvides on anda aretusõigus nii kaebajale kui ka ELKL-le. Monopoolne seisund takistab sageli arengut ja seab põhjendamatuid tõkkeid, mistõttu ei ole see tulemuslik ega üldistes huvides. Kaebajal ei ole õigust või pädevust otsustada, kuidas rakendada seadusega sätestatud haldusmeetmeid teiste aretusühingute aretustöös. Aretusprogrammi heakskiitmist reguleerivad tõuaretuse määrus, PõLAS ja maaeluministri 21.12.2018 määrus nr 83 „Nõuded ohustatud tõugu põllumajandusloomade aretusprogrammi jaoks piisava aretusloomade arvu määramiseks“ (määrus nr 83). PTA-l on piiratud juhtudel õigus (mitte kohustus) keelduda aretusprogrammi heakskiitmisest (vt ka tõuaretuse määruse põhjenduste p 21). Kaebajal ei oleks subjektiivset õigust nõuda teise sama tõu aretusprogrammi heaks kiitmata jätmist. Aretusprogrammi nõuetekohasuse vaidlust saavad pidada vaid aretusprogrammi esitaja ja vastustaja. Aretusühingule ei ole seadusega antud õigust teostada riigis aretuspoliitikat. Otsus nr 348 on ELKL-le soodne haldusakt, mida ei pea põhjendama, kuid otsus on siiski piisavalt põhjendatud. Vastustaja lähtus sellest, et nii kaebaja kui ELKL-i Ne on vähemalt 50. Asjaolust, et kaebaja kui mittetulundusühing tegeleb ohustatud tõu aretamisega, ei tulene kaebeõigust. Kaebeõigust ei tulene ka tõuaretuse määruse art 10 lg 1 p-i c alap-st i. Kaebaja loogika, et kaebeõigus tuleneb sellest, et tema programmis osalevate loomade arv jääb väiksemaks, on põhjendamatu. Väide, et riik peab tagama piisava arvu loomi, ei põhine seadusel. Aretajad ei ole kaebajaga rahul ja sellises olukorras on teise aretusprogrammi kinnitamine põhjendatud. Kaebajal ei ole lammaste aretamise ainuõigust ja kui kaebaja 3(10)
3-22-2672 programmist tahetakse lahkuda, siis PTA ei saa sundida aretajaid sinna jääma. Otsus nr 348 on õiguspärane ja selle tühistamiseks ei ole alust.
6.ELKL palub jätta kaebus rahuldamata. Kaebajal puudub kaebeõigus. Otsus nr 348 ei puuduta tema õigusi või vabadusi. Ei selgu, kuidas raskendab kolmanda isiku aretusprogrammi heakskiitmine kaebajal oma aretusprogrammi täitmist. Kaebajalt pole võetud õigust pidada kihnu maalamba tõuraamatut. Kaebaja tahe olla aretusühinguna monopoolses seisundis ei ole kohtulikult kaitstav. Ka teistel ühingutel on õigus soovi korral ja nõuete täitmisel tegeleda kihnu maalamba aretusega. Kaebajal ei ole õigust nõuda, et teiste aretajate aretusprogramm peaks olema täpselt samasugune kui kaebajal. ELKL ei tee takistusi tema aretusprogrammis osalevate loomade kasutamiseks ka kaebaja aretusprogrammis. Otsus nr 348 on õiguspärane ja selle tühistamiseks ei ole alust.
7.Tallinna Halduskohus jättis 19.06.2023 otsusega kaebuse rahuldamata (resolutsiooni p 2), tagastas osa kaebaja esitatud tõendeid (resolutsiooni p 3) ning mõistis kaebajalt ELKL-i menetluskulude katteks välja 1170 eurot ja jättis muud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (resolutsiooni p-d 4 ja 5). Kaebajal puudub otsuse nr 348 vaidlustamiseks kaebeõigus (HKMS § 44 lg 1), mistõttu ei ole vaja kontrollida selle otsuse õiguspärasust. Kaebaja ja ELKL on mittetulundusühingutest aretusühingud. Tõuaretuse määruse art 2 p 5 kohaselt on aretusühing aretajate ühing või organisatsioon või avaliku sektori asutus, välja arvatud pädev asutus, mida liikmesriigi pädev asutus tunnustab kooskõlas artikli 4 lg-ga 3 selleks, et täita aretusühingu poolt peetava või tema loodud tõuraamatusse kantud tõupuhaste aretusloomade aretusprogrammi. Aretusühinguna tegutsemiseks peab isikul olema tegevusluba ja PTA heaks kiidetud aretusprogramm tõuaretuse määruse art 2 p 26 tähenduses (PõLAS § 5 lg-d 1 ja 3, § 8). Aretusprogramm on süstemaatiliste tegevuste (sh aretusloomade ja -materjali registreerimine, valimine, aretus ja vahetamine) kogum, mida kavandatakse ja rakendatakse selleks, et säilitada või parandada soovitud fenotüübi või genotüübi tunnuseid sihtrühmaks olevas aretuspopulatsioonis. Kaebaja ei ole otsuse nr 348 adressaat ning sellega ei anta talle mingeid õigusi ega panda kohustusi. Tegemist on kolmandale isikule adresseeritud haldusaktiga tema KML-programmi heakskiitmiseks. Kaebaja väidab, et teise aretusprogrammi heakskiitmine raskendab tal enda aretusprogrammi tõhusat täitmist, sh ei saa välistada, et algse aretusprogrammiga hõlmatud aretusloomade arv väheneb teise aretusprogrammi arvel alla õigusaktiga määratud minimaalse taseme (vt PõLAS § 9 lg 2 ja määrus nr 83). Nende väidete hindamiseks tuleb esmalt hinnata tõuaretuse määruse, PõLAS-i ja aretusprogrammide eesmärke. Tõuaretuse määruse põhjenduste kohaselt on mh lammaste aretus liidu põllumajanduses majanduslikust ja sotsiaalsest seisukohast strateegiliselt tähtsal kohal ja annab panuse liidu kultuuripärandisse (p 1). Loomade aretust käsitlevad liidu õigusaktid peaksid kaasa aitama loomade geneetiliste ressursside säilitamisele ja bioloogilise mitmekesisuse kaitsmisele, samuti tuleks edendada elujõulisi aretusprogramme mh ohustatud tõugude säilitamiseks (p 10). Tõupuhaste aretusloomade aretusprogrammide üldeesmärk on parandada jätkusuutlikult aretusloomade jõudlust ja muu kui jõudlusega seotud näitajaid või säilitada tõugu. Aretusprogrammid peaksid hõlmama piisaval arvul tõupuhtaid aretusloomi, keda aretajad peavad selleks, et aretuse ja valiku abil edendada ja arendada neis loomades soovitavaid tunnuseid või tagada tõu säilimist kooskõlas osalevate aretajate poolt ühiselt kokku lepitud eesmärkidega (p 20). 4(10)
3-22-2672 Tõuaretuse määruse põhjenduste p-s 21 on märgitud järgmist: „Kindlaksmääratud kriteeriumidele vastava aretusühingu või aretusettevõtte õigus tunnustusele peaks olema loomade aretust ja siseturgu käsitleva liidu õiguse aluspõhimõte. Pädev asutus ei tohiks põhjendada juba tunnustatud aretusühingu majandustegevuse kaitsmisega mõne teise sama tõuga tegeleva aretusühingu tunnustamisest keeldumist ega siseturu põhimõtete rikkumist. Sama põhimõte kehtib ka mõne teise aretusprogrammi või sellise aretusprogrammi geograafilise ulatuse laiendamise heakskiitmise puhul, mida täidetakse sama tõu või sama tõugu aretusloomade puhul, keda saab aretusprogrammi kaasata sama tõu aretusprogrammi juba täitva aretusühingu aretuspopulatsioonist. Kui ühes liikmesriigis üks või mitu tunnustatud aretusühingut juba täidavad teatava tõu jaoks heakskiidetud aretusprogrammi, peaks selle liikmesriigi pädeval asutusel siiski olema teatavatel konkreetsetel juhtudel õigus jätta sama tõu teine aretusprogramm heakskiitmata, isegi kui see aretusprogramm vastab kõigile heakskiitmise tingimustele. Üheks heakskiitmata jätmise põhjuseks võiks olla see, et mõne teise sama tõu aretusprogrammi heakskiitmine kahjustaks asjaomases liikmesriigis selle tõu või selle tõu geneetilise mitmekesisuse säilitamist. Tõu säilitamist võib eelkõige kahjustada aretuspopulatsiooni killustatus, mis võib põhjustada suuremat sugulusaretust, täheldatud geneetiliste defektide sagedasemat esinemist, valikupotentsiaali kadu või aretajate piiratumat juurdepääsu tõupuhastele aretusloomadele või nende aretusmaterjalile. Lisaks võiks keeldumist põhjendada ebakõladega kindlaksmääratud tõutunnustes või aretusprogrammide peamistes eesmärkides. Pädeval asutusel peaks olema õigus aretusprogrammi eesmärgist, nimelt tõu säilitamine või tõu parandamine, sõltumatult teine sama tõu aretusprogramm keelata, kui kahe aretusprogrammi eesmärkide või neis aretusprogrammides kindlaksmääratud tõutunnuste põhinäitajate erinevuste tõttu kahaneks tõhusus nende eesmärkidega või nimetatud näitajate või muude seonduvate näitajatega taotletavate geneetiliste edusammude seisukohast või kui loomade vahetamise tõttu kahe aretuspopulatsiooni vahel tekiks oht, et olemuslikud näitajad valitakse või aretatakse esialgsest aretuspopulatsioonist välja. Pädeval asutusel peaks samuti olema õigus juhul, kui tegemist on ohustatud tõu või kohaliku põlistõuga, mida liidu piires tavapäraselt ei leidu, teise sama tõu aretusprogrammi heakskiitmisest keelduda põhjusel, et selline aretusprogramm takistaks olemasoleva aretusprogrammi tõhusat täitmist, eelkõige genealoogilise ja zootehnilise teabe puuduliku koordineerimise või vahetuse tõttu, mille tagajärjel selle tõu kohta kogutud andmete ühise hindamise positiivsed aspektid langeksid ära. Kui pädev asutus keeldub aretusprogrammi kinnitamisest, peaks ta taotluse esitajale alati keeldumist põhjendama ning andma neile õiguse kinnitamisest keeldumine vaidlustada.“ Tõuaretuse määruse põhjenduste p-st 21 tulenevalt sätestatakse art 10 lg-s 1, et erandina art 8 lg-st 3 võib pädev asutus, kes on aretusühingu tunnustanud kooskõlas art 4 lg-ga 3, keelduda heaks kiitmast aretusühingu aretusprogrammi, mis vastab I lisa 2. osas sätestatud nõuetele põhjusel, et asjaomane aretusprogramm võib kahjustada sama tõu aretusprogrammi, mida täidab muu aretusühing ja mis on selles liikmesriigis juba heaks kiidetud vähemalt järgmises punktis: c) aretusprogrammi tõhus rakendamine, kui aretusprogrammi eesmärk on tõu säilitamine i) ohustatud tõu korral. PõLAS-i eesmärk on rakendada tõuaretuse määrust ja reguleerida põllumajandusloomade aretust ulatuses, mis ei ole reguleeritud Euroopa Liidu õigusaktidega (vt § 1 lg-d 1 ja 2). PõLAS § 9 lg 1 kohaselt peab mh lammaste aretusprogramm vastama tõuaretuse määruse arts 8 sätestatud nõuetele ja muudele nimetatud määruses ja selle alusel kehtestatud õigusaktis ning PõLAS-s ja selle alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud asjakohastele nõuetele. PõLAS § 9 lg 2 kohaselt on nõuded ohustatud tõugu põllumajandusloomade aretusprogrammi jaoks piisava aretusloomade arvu määramiseks kehtestatud määrusega nr 83. PõLAS-i seletuskirja kohaselt on aretusprogrammi eesmärkide saavutamine olulisima tähtsusega just ohustatud 5(10)
3-22-2672 tõugude puhul, kuna lisaks genofondi säilitamisele on eesmärgiks ka populatsiooni arvukuse suurendamine, et tuua tõug välja ohustatud tõu staatusest. Aretusprogrammis on määratletud nii aretuse eesmärgid kui ka meetmed ja tegevused nende saavutamiseks. Selleks et oleks pidev ülevaade tegevuste toimimisest, on oluline tegevusi analüüsida, mille tulemusest selgub, kas tegevused tõu säilitamiseks ja populatsiooni suurendamiseks on piisavad ja kohased või on tekkinud vajadus neid korrigeerida (lk 11). Eespool toodust järeldub, et tõuaretuse määruse ja PõLAS-i eesmärk üldisemalt, aga ka kitsamalt kaebaja viidatud sätete eesmärk on kaitsta avalikku huvi põllumajandusloomade aretuse, sh ohustatud tõugude aretuse ja säilitamise vastu. Aretusprogrammid ja aretusühingute tegevus nende täitmisel on vahend selle eesmärgi saavutamiseks. Kaebajal ei ole õigust nõuda, et ta peab olema ainus kihnu maalamba aretusega tegelev aretusühing ning ühegi teise aretusühingu aretusprogrammi ei tohi heaks kiita (vt ka tõuaretuse määruse art 14). Lisaks tuleneb tõuaretuse määruse põhjenduste p-st 21, et teise aretusühingu tunnustamisest või aretusprogrammi heakskiitmisest keeldumist ei tohiks põhjendada juba tunnustatud aretusühingu majandustegevuse kaitsmisega. Põhjenduste p-s 21 toodud selgitused, et millal võiks pädev asutus siiski keelduda olemasoleva aretusprogrammi kõrvale teise iseenesest nõuetele vastava aretusprogrammi heakskiitmisest, lähtuvad samuti eesmärgist mitte kahjustada ohustatud tõu puhul selle säilimist, kuna see ongi aretusprogrammi tõhusa täitmise tagamise mõte. Põhjenduste p-s 21 on esile toodud, et kui pädev asutus keeldub aretusprogrammi kinnitamisest, peaks ta taotluse esitajale alati keeldumist põhjendama ja andma õiguse kinnitamisest keeldumist vaidlustada. Seal ei ole aga märgitud, et kui olemasoleva aretusprogrammi kõrval kiidetakse heaks ka teine sama tõu aretusprogramm, siis peaks olemasoleva programmi täitjal olema samuti vaidlustamisõigus. Sama järelduse saab teha tõuaretuse määruse art 10 lg 1 p-i c alap i kohta. Asjaolust, et pädevale asutusele on antud diskretsioon keelduda tõu säilitamise huvides uue aretusprogrammi heakskiitmisest, ei tulene aretusühingule õigust seda nõuda ega samuti kaebeõigust selles küsimuses. Kaebaja väide, et ohustatud tõu aretuse ja säilitamise puhul võib kaebaja aretusprogrammi kõrvale teise aretusühingu aretusprogrammi heakskiitmine teda mõjutada, sest aretusloomade arv on piiratud, on arusaadav. Igasugusest faktilisest puutumusest ei teki siiski kaebeõigust. Kolmanda isiku aretusprogrammi heakskiitmisest ei tulene vältimatult, et aretajad lahkuvad kaebaja aretusprogrammist ja lähevad üle uude. See, millises aretusprogrammis osaleda, on aretajate vaba valik ning kaebajal ei ole õigust keelata loomakasvatajatel lahkuda. Seega iseenesest ei põhjusta otsus nr 348 kaebaja aretusloomade vähenemist, ehkki kaudselt võib luua selleks võimaluse. Kaebaja ei väida, et pärast kolmanda isiku aretusprogrammi heakskiitmist oleks tema aretusprogrammi efektiivne populatsioonimaht Ne langenud alla määruses nr 83 sätestatud miinimumi (50). Kaebaja tõi esile, et aretusühinguna on ta kohustatud täitma PTA heakskiidetud KMLprogrammi ja tagama ohustatud tõu säilimise. Kaebaja peab siiski järgima oma ja kolmas isik oma aretusprogrammi (PõLAS § 8 lg 1) ning ELKL-i programmist ei tulene kaebajale kohustusi. Ei saa väita, et kaebaja üksi on kohustatud tagama kihnu maalammaste säilimise. Aretusprogramm on mõeldud järgimiseks, et saavutada seal seatud eesmärke, kuid sellest ei järeldu, et kui kihnu maalamba tõu aretuses ja säilitamises toimuvad negatiivsed arengud tulenevalt asjaoludest, mis ei ole kaebaja mõjualas, siis on ta oma kohustusi rikkunud. Kaebaja ei vastuta selle eest, kui PTA otsusel nr 348 oleks negatiivsed tagajärjed kihnu maalamba tõule. Sarnast vaidlust on varem lahendatud haldusasjas nr 3-12-1764, kus üks hobuste aretusühing vaidlustas PTA õiguseellase Veterinaar- ja Toiduameti otsuse tunnustada teist hobuste aretusühingut (vaidlus oli tori tõugu hobuste aretuse üle). Tallinna Ringkonnakohus leidis 6(10)
3-22-2672 16.01.2014 otsuses (p 19), et kaebajast aretusühingul puudus kaebeõigus, kuna sisuliselt pöördus ta kohtusse avalikes huvides ehk tori hobuse tõu säilitamise huvides. Kaebeõigust ei tulenenud mh sellest, et osa ühe aretusühingu tõuraamatu hobustest viiakse tõenäoliselt üle teise aretusühingu tõuraamatusse. Kaebajal polnud õigust nõuda enda monopoolse seisundi säilitamist ning tähtsust polnud, kas ja kuidas isik oli haldusmenetlusse kaasatud või kas tema vaie lahendati. Ehkki Tallinna Ringkonnakohtu otsuses viidatud Euroopa Kohtu 11.11.2004 otsuses C-216/02 käsitleti õigusakte, mis kaotasid kehtivuse tõuaretuse määruse jõustumisega (tõuaretuse määruse art 64, põhjenduste p 74), leidis Euroopa Kohus, et ühe hobuslaste tõu jaoks juba ametlikult tunnustatud või heakskiidetud organisatsioonidel või ühingutel ei ole õigust nõuda pädevatelt ametiasutustelt, et nad keelduksid sama tõu jaoks tõuraamatut pidava või asutava uue ühingu või organisatsiooni tunnustamisest või heakskiitmisest (olukorras, kus olid täidetud tingimused, et ametiasutus võinuks kaaluda uue organisatsiooni või ühingu tunnustamisest keeldumist). Lisaks leidis Euroopa Kohus, et ühenduse õigusega ei ole vastuolus liikmesriigi õigus, millega olemasolevad ühingud ja organisatsioonid, kes on esitanud uue ühingu või organisatsiooni tunnustamise osas vastuväiteid, jäetakse ilma õiguskaitsevahenditest siseriiklike pädevate ametiasutuste poolt vastu võetud tunnustamisotsuste vaidlustamiseks. Kuigi asjades nr 3-12-1764 ja C-216/02 oli tegemist vanemate õigusaktide pinnalt ja hobuste kohta tehtud lahenditega, toetavad need järeldust, et kaebajal puudub kaebeõigus. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.Kihnu Maalambakasvatajate Selts palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 2–5 ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Halduskohtu järeldus kaebeõiguse puudumisest on väär. Haldusasjas nr 3-12-1764 olid faktilised asjaolud teistsugused. Seal taotles uus aretusühing tunnustust tori hobuse ühe piiritletud ja eristatava osa (aretussuuna) hobuste tõuraamatu pidamisele. Kui varem oli eristatud kahte aretussuunda, siis haldusasjas vaidlustatud otsusega tunnustati teise aretusühingu õigust pidada kolmanda aretussuuna tõuraamatut. Kehtiva õiguse tähenduses oli juttu tori hobuse tõu kolmest alampopulatsioonist, millel olid ka eristatavad nimetused. Ringkonnakohus leidis, et kuna uue aretusühingu tunnustamine tähendas omaette tõuraamatu tekkimist populatsiooni ühe osa kohta, ei saanud uue aretusühingu tunnustamine rikkuda senise aretusühingu õigusi. Siinse vaidluse asjaolud on erinevad, sest kihnu maalamba puhul ei ole eristatud alampopulatsioone ja kolmanda isiku aretusprogrammi heakskiitmine puudutab kihnu maalamba tõugu tervikuna. Erisusi kinnitab ka maaeluministri 21.12.2018 määrus nr 82 „Põllumajandusloomade ohustatud tõugude loetelu“ (vrd § 1 p-d 2 ja 4). Kihnu maalamba puhul tekib vaidlustatud haldusakti tulemusel olukord, kus kaks aretusühingut tegelevad ühe ja sama ohustatud tõu aretusega. Halduskohus tegi tõuaretuse määruse põhjenduste p-st 21 valed järeldused. Sellest tuleneb, et just ohustatud tõu säilitamisele suunatud aretusprogrammide puhul esineb põhjendatud alus eeldada, et uue aretusprogrammi heakskiitmine võib takistada tõu säilitamist ja olemasoleva aretusprogrammi tõhusat täitmist. Põhjenduste p 21 seab rea eeldusi, mille haldusorgan peab kummutama selleks, et sama tõu kohta peetavate aretusprogrammide heakskiitmine ei kahjustaks tõu säilimist ega takistaks olemasolevate programmide tõhusat täitmist. See, et Euroopa Liidu õigusakt on sellise eelduse ette näinud, annab aluse väita, et sama tõu kohta uue aretusprogrammi heakskiitmisega kaasneb senise aretusühingu õiguste rikkumine, kui haldusmenetluses ei ole neid eeldusi kummutatud. See, kas sama tõu kohta uue aretusprogrammi heakskiitmine kahjustab olemasolevat aretusprogrammi, on asja sisulise läbivaatamise küsimus.
7(10)
3-22-2672 Otsuse nr 348 tulemusel on tekkinud olukord, kus ohustatud, ühe ja tervikliku populatsiooniga tõu säilitamine ja aretamine toimub kahes aretusühingus erinevate aretusprogrammide alusel. Selle tulemusel hakkavad erinevatesse aretusprogrammidesse kaasatud loomad üksteisest järjest rohkem erinema. Kuna tõu populatsioon on niigi väike, võib selline killustumine viia tõu väljasuremise või olulise muutumiseni. Mõlemal juhul saab oluliselt kahjustada peamine aretuseesmärk ehk ohustatud tõu säilitamine. Kihnu maalamba aretamine on kaebaja peamine tegevusala (erinevalt kolmandast isikust), mille jätkamine sõltub sellest, kas kaebajal on võimalik tõhusalt täita oma aretusprogrammi eesmärke. Kaebajal on õigus tegeleda enda valitud tegevusalaga, lisaks on kaebajal aretusühinguna õigusaktidest tulenevad kohustused riigi ees. Vaidlustatud haldusakt on sisult õigusvastane ja tuleb tühistada. Kaebaja esitatud tõendite tagastamine oli alusetu.
9.PTA ja ELKL paluvad jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäävad kaebeõiguse küsimuses varasemate seisukohtade juurde ja nõustuvad halduskohtu otsuse põhjendustega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
11.HKMS § 44 lg-te 1 ja 2 kohaselt võib isik pöörduda halduskohtusse oma õiguse kaitseks ning muul eesmärgil, sh teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks, võib kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul. Subjektiivsed avalikud õigused on põhiõigused ja -vabadused, samuti õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevad õigused. Kohus peab väidetavalt rikutud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas see kaitseb vaid avalikke huve või ka üksikisiku huve. Kui kaitstakse ka isiku huve, on isikul subjektiivne õigus nõuda asjakohasest sättest kinnipidamist (vt nt Riigikohtu 14.03.2023 määrus nr 3-22-1312, p 17; 21.06.2022 määrus nr 3-21-2230, p 9). Kaebeõiguse eelduseks on seega isikule kuuluvate subjektiivsete õiguste riive, mis ei pea kaebeõiguse tekkimiseks olema intensiivne (Riigikohtu 12.12.2017 määrus nr 3-17-981, p 11).
12.Kaebaja väidab, et ta soovib kaebusega kaitsta oma subjektiivseid õigusi. Seega peaks tal olema PTA otsusega nr 348 isiklik puutumus, mis väljendub tema subjektiivse avaliku õiguse riives, s.o piisav ei ole kõigest mõningane puutumus faktilisel või huvi tasandil. Samuti ei piisa kaebeõiguse tekkimiseks sellest, kui otsus nr 348 võiks kaebaja õigusi kahjustada vaid teoreetiliselt. Ringkonnakohus leiab samamoodi kui halduskohus, et kaebajal ei ole otsuse nr 348 vaidlustamiseks kaebeõigust, ega korda halduskohtu otsuse kõiki põhjendusi (HKMS § 201 lg 4) ning märgib vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele järgmist.
13.Halduskohus ei mõistnud tõuaretuse määrust valesti. Reeglina tuleb pädeval asutusel, siinsel juhul PTA-l, õigusaktides sätestatud kriteeriumitele vastav aretusprogramm heaks kiita (vt tõuaretuse määruse põhjenduste p 21 ning art-d 8 ja 10). Tõuaretuse määruse põhjenduste p 21 ja art 10 näevad ette, millisel juhul võib pädev asutus erandlikult keelduda nõuetele vastava aretusprogrammi heakskiitmisest (vt ka Euroopa Kohtu 29.07.2024 otsus C-286/23). Pädev asutus ei tohiks keeldumist põhjendada mõne teise sama tõuga tegeleva aretusühingu majandustegevuse kaitsmisega. Keeldumise põhjenduseks võib olla nt see, et sama tõu teise aretusprogrammi heakskiitmine kahjustaks selle tõu või selle tõu geneetilise mitmekesisuse säilimist või tekiksid sellega ebakõlad kindlaksmääratud tõutunnustes või aretusprogrammide peamistes eesmärkides. Kui tegemist on ohustatud tõuga, võib teise sama tõu aretusprogrammi heakskiitmisest keelduda ka põhjusel, et selline aretusprogramm takistaks olemasoleva aretusprogrammi tõhusat täitmist. Pädev asutus peaks taotluse esitajale alati keeldumist põhjendama ja andma võimaluse seda vaidlustada. 8(10)
3-22-2672
14.Ringkonnakohus leiab samamoodi kui halduskohus, et tõuaretuse määruse art 10 lg 1 p (c) koos põhjenduste p-ga 21 kaitseb eeskätt avalikku huvi põllumajandusloomade aretuse, sh ohustatud tõugude aretamise ja säilitamise vastu. Samuti kaitseb see oma aretusprogrammi heakskiitmist taotlenud isiku huve, kelle taotluse on pädev asutus jätnud rahuldamata. Nõue, et kui tegemist on ohustatud tõuga, võib teise sama tõu aretusprogrammi heakskiitmisest erandina keelduda ka põhjusel, et selline aretusprogramm takistaks olemasoleva aretusprogrammi tõhusat täitmist, on mõeldud kaitsma ainult avalikku huvi, et heakskiidetud aretusprogrammi oleks võimalik tõhusalt ellu viia. Varem heakskiidetud aretusprogrammi täitval isikul ei ole subjektiivset õigust nõuda, et tema aretusprogrammi täitmist teise aretusprogrammi heakskiitmisega ei raskendataks. Seejuures ei luba määrus juba aretusprogrammi täitval isikul tugineda oma huvide kahjustamise põhjendamisel majandustegevuse kaitsmise argumendile. Tõuaretuse määrusest pädevale asutusele tulenevast kaalutlusõigusest jätta kolmanda isiku aretusprogramm erandina heaks kiitmata ei saa tuletada kaebajale õigust vaidlustada kolmanda isiku aretusprogrammi heakskiitmise otsust (vrd Euroopa Kohtu 11.11.2004 otsus C-216/02, p 38; vt ka tõuaretuse määruse art 14, mis sätestab aretusühingu õigused ja kohustused).
15.Subjektiivset õigust otsuse nr 348 vaidlustamiseks ei tulene kaebajale ka PõLAS-st (vt eeskätt 2. ptk) või selle alusel kehtestatud määrustest. Kaebaja ei ole otsuse nr 348 adressaat ning sellega ei kaasne kaebajale mingeid õigusi või kohustusi, sest selle otsusega heakskiidetud aretusprogrammi peab järgima üksnes kolmas isik. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda, et tema üksi saaks jätkata tegutsemist kihnu maalammaste aretusühinguna, samuti õigust seada tingimusi kolmanda isiku aretusprogrammi sisule. Kaebaja ei vastuta selle eest, kui PTA otsusel nr 348 oleks kihnu maalamba tõule negatiivsed tagajärjed.
16.Kaebaja on seisukohal, et kolmanda isiku aretusprogrammi heakskiitmine kahjustab tema aretusprogrammi tõhusat rakendamist, kuid tema põhjendused on jäänud üldsõnaliseks. Kaebajal on õigus täita enda aretusprogrammi, arvestades mh õigusaktides sätestatud tingimusi. Ohustatud tõugu loomade puhul on vajalik piisava aretuspopulatsiooni olemasolu, kuid kaebaja ei väida, et otsuse nr 348 tõttu langeks tema aretusprogrammi kaasatud kihnu maalammaste arv alla määrusega nr 83 nõutava miinimumtaseme (efektiivne populatsioonimaht ehk Ne ei tohi olla väiksem kui 50). Seejuures on halduskohus õigesti selgitanud, et kihnu maalamba aretajatel on tegelikult õigus ise otsustada, millises aretusprogrammis nad soovivad osaleda, sh on neil õigus osaleda samal ajal mitmes aretusprogrammis. Seega võib kolmanda isiku aretusprogrammi heakskiitmisel olla kaebaja aretusprogrammile teatav faktiline mõju, sh võib väheneda kaebaja aretusprogrammis osalevate loomade arv, kuid nagu eespool märgitud, peab kaebeõiguse tekkimiseks esinema subjektiivse avaliku õiguse riive ning piisav ei ole pelgalt puutumus faktilisel või huvi tasandil. Ka juhul, kui PTA ei oleks kolmanda isiku aretusprogrammi heaks kiitnud, oleks aretajatel soovi korral õigus kaebaja aretusprogrammist lahkuda. Kaebaja aretusprogrammi heakskiitmisest ei tulene talle õigust nõuda, et PTA tagaks selle kehtivuse ajaks oma tegevuse ja otsustega piisavalt suure hulga arendajate või loomade osalemise kaebaja aretusprogrammis – seda sõltumata asjaolust, kas tegemist on ohustatud tõuga või mitte. Kaebaja ei saa kohtusse pöörduda pelgalt kihnu maalamba kui ohustatud tõu säilitamise eesmärgil, s.o avaliku huvi kaitseks.
17.Kaebaja arutleb apellatsioonkaebuses selle üle, miks Tallinna Ringkonnakohtu 16.01.2014 otsuses nr 3-12-1764 tehtud järeldused tori tõugu hobuste aretusprogrammi heakskiitmise otsuse vaidlustamise õiguse kohta ei ole ülekantavad siinsele asjale. Ringkonnakohus leiab, et halduskohtu otsuse põhjendusi arvestades ei olnud see lahend siinses asjas kaebeõiguse sisustamisel määrav, nagu leiab kaebaja, vaid pigem kaudselt kaebeõiguse puudumist toetav 9(10)
3-22-2672 argument. Seejuures möönis ka halduskohus, et nende kahe vaidluse asjaolud on mõnevõrra erinevad. Seetõttu puudub vajadus neid haldusasju omavahel põhjalikumalt võrrelda.
18.Kuna halduskohus ei pidanud kontrollima vaidlustatud haldusakti sisulist õiguspärasust, võis otsuse resolutsiooni p-s 2 märgitud tõendid (kaebuse lisa 7 ning kaebaja 13.03.2023 seisukoha lisad 1, 2, 4 ja 5) kaebajale tagastada. Need tõendid puudutavad kaebaja väiteid, et otsus nr 348 ei ole sisult õiguspärane ning kaebeõiguse kontrollimisel ei ole neil tähtsust.
19.Kuna ringkonnakohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda ning kaebajalt tuleb välja mõista vastaspoole vajalikud ja põhjendatud menetluskulud, mille kandmise kohustuse tekkimine on nõuetekohaselt tõendatud (HKMS § 108 lg 1, § 109 lg-d 1 ja 1 1). Vastustaja ei ole esitanud taotlust kaebajalt menetluskulude väljamõistmiseks ega kuludokumente. Seega jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud tema enda kanda. Kolmas isik palub kaebajalt välja mõista õigusabikulud 1080 eurot (ilma käibemaksuta; õigusabi maht 6 tundi tunnihinnaga 180 eurot). Ringkonnakohus leiab, et kolmanda isiku õigusabikulud on asja mahtu, keerukust ja apellatsioonimenetluse käiku arvestades täies ulatuses vajalikud ja põhjendatud ning need tuleb kaebajalt välja mõista.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.