X kaebus Siseministeeriumi otsusega kohaldatud sissesõidukeelu tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 13.09.2024 määrus
Menetlusosalised ja esindajad
Kaebaja – X, esindaja v.adv Kelli Ristal Vastustaja – Siseministeerium, esindaja LO Kaasatud asutus – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja JN
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta X määruskaebus menetlusse.
2.Jätta Tallinna Halduskohtu 13.09.2024 määruse resolutsiooni p 3 muutmata ning X määruskaebus rahuldamata. Selgitus Määruse peale ei saa esitada määruskaebust (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 88 lg 5 teine lause).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Siseministeerium kohaldas 20.01.2023 otsusega nr 1-24/7 Xle Schengeni alale sissesõidukeelu 5 aastaks väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 29 lg 1 p-de 1 ja 2 alusel. Otsuse põhjenduste kohaselt on maakohus karistanud X raske narkokuriteo eest 14 aasta 6 kuu pikkuse vangistusega. Tema elamisluba on kehtetuks tunnistatud ja ta on Eestist välja saadetud. Talle on varem kohaldatud 5 aastaks sissesõidukeeldu kuni 23.01.2023. On põhjendatud alus arvata, et ta omab sidemeid rahvusvaheliselt tegutsevate kuritegelike ühendustega ning võib ise kuuluda kuritegelikku ühendusse. Isikust tulenev oht Eesti Vabariigi ja teiste Euroopa Liidu liikmesriikide avalikule korrale ja julgeolekule ei ole ära langenud ning see on jätkuvalt reaalne ja piisavalt tõsine. Isiku abikaasa ja alaealine tütar ei ela enam Eestis.
2.Isik saabus 16.04.2023 Eestisse Läti väljastatud viisa alusel. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) tunnistas 21.04.2023 viisa kehtetuks ja koostas 22.04.2023 Xle ettekirjutuse nr
3-23-1005 1052267145 lahkuda Eestist kohe, kuid mitte hiljem kui 22.04.2023, ning kohaldas tema suhtes Schengeni alale sissesõidukeelu 5 aastaks.
3.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 22.04.2023 ettekirjutuse nr 1052267145 tühistamiseks sissesõidukeelu osas ja Siseministeeriumi 20.01.2023 otsuse nr 1-24/7 tühistamiseks.
4.PPA esitas 30.06.2023 halduskohtule taotluse kuulutada menetlus riigisaladust sisaldavate dokumentide osas riigisaladuse hoidmiseks ja kaitseks kinniseks ning piirata juurdepääsuõigust ja teadmisvajadust mitte omavate menetlusosaliste juurdepääsu riigisaladuseks olevale teabele.
5.Tallinna Halduskohus luges 10.07.2023 määrusega kaebuse PPA 22.04.2023 ettekirjutuse nr 1052267145 tühistamise nõudes esitatuks kaebetähtaega ületades, jättis kaebetähtaja ennistamise taotluse rahuldamata ning lõpetas PPA 22.04.2023 ettekirjutuse nr 1052267145 tühistamise nõudes haldusasja menetluse, kuulutas haldusasja menetluse kinniseks asjas arutatava salajase tasemega riigisaladuse ja sellega tutvumise osas, eemaldas kaebaja ja tema esindaja menetlustoimingutelt osas, milles kohus tutvub riigisaladusega ja kuulab vajadusel ära sellega seotud ametnike selgitused ning keelas kaebajal ja tema esindajal riigisaladust sisaldava dokumendi ja ärakuulamisel antavate selgitustega tutvumise ning nendest ärakirjade saamise.
6.Tallinna Ringkonnakohus tühistas 24.04.2024 määrusega halduskohtu 10.07.2023 määruse osas, millega kohus keelas kaebajal ja tema esindajal tutvuda riigisaladust sisaldava dokumendi ja ärakuulamisel antavate selgitustega ning saada neist ärakirju, ning saatis PPA 30.06.2023 taotluse halduskohtule uueks lahendamiseks.
7.Tallinna Halduskohus keelas 13.09.2024 määrusega (resolutsiooni p 3) kaebajal ja tema esindajal tutvuda 20.12.2022 kokkuvõttega nr STR2222102001 ja 23.08.2024 ärakuulamisel antud selgituste protokolliga ning saada nendest ärakirju. Halduskohus tutvus Siseministeeriumi 20.01.2023 otsuse nr 1-24/7 aluseks olnud 20.12.2022 kokkuvõttega nr STR2222102001 ja protokollis PPA selgitused. Tegemist on piiratud tasemel riigisaladusega. Kaebajal on huvi tutvuda teabega osas, millega vastustaja on põhjendanud sissesõidukeelu faktilist alust (s.o kaebaja omab sidemeid rahvusvaheliselt tegutsevate kuritegelike ühendustega ning võib ise kuuluda kuritegelikku ühendusse). Seda osa teabest ei ole kaebajale haldus- ega kohtumenetluses tutvustatud. Kaebaja soovib kaitsta oma õigust reisida ja külastada Lätis elavat sõpra. Kaebaja ei kavatse Eestisse tulla (tulenevalt kriminaalmenetluse seadustikust tulenevast võimalusest, et talle mõistetud karistus pööratakse täitmisele), seega ei plaani ta siin külastada õde ega tuttavaid. Reisimise piiramine on väheintensiivne riive, kuivõrd välismaalasel puudub subjektiivne õigus saabuda Eestisse jm Schengeni alale ning siin viibida. Kaebajal puuduvad tema enda sõnutsi seosed teiste Euroopa riikidega. Niisiis on kaebaja teadmisvajadus tutvuda teabega vähene. Isikule, kes on varem süüdi mõistetud tahtlike kuritegude toimepanemise eest, mille eest on talle mõistetud karistuseks 14,5 aastat vangistust ning varaline karistus enam kui 11 miljonit krooni, ei ole ilmselgelt võimalik anda juurdepääsu teabele, millega haldusorganid soovivad sisustada tema sidemeid kuritegelike ühendustega ja mõnda neisse kuulumist. Avaliku huvi kahjustamise ohtu põhistab teabe sisu ise. Teabe sisu ei ole ilmselgelt meelevaldne. Sellise teabega tutvumisel võivad sattuda ohtu avalikku korda ja julgeolekut tagavate ning kuritegusid tõkestavate asutuste meetodid, vahendid ja allikad. Juhul kui tegemist on isikuliste allikatega, võib sattuda ohtu nende elu või tervis. Teabe tutvustamisega võib kuritegevuse tõkestamine 2(6)
3-23-1005 muutuda edaspidi keerukamaks, kuivõrd isikud, keda teave puudutab, saavad kohandada oma tegevust nii, et see muutub varjatumaks ehk keerukamalt tuvastatavaks. Juurdepääsu ei anta mh teabekandja osale, millega tutvumisel on võimalik teha kindlaid järeldusi teabekandja selle osa kohta, millele juurdepääsuks puudub isikul juurdepääsuõigus või teadmisvajadus (riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse (RSVS) § 25 lg 2 teine lause). Seega ei saa juurdepääsu anda ka teabe osale, mis ise ei pruugi sisaldada otsest teavet meetodite või taktikate kohta, kuid võimaldab seda kogumis mh asjaolude kirjelduse kaudu järeldada. Kaebaja soov reisida teistes Euroopa riikides, kus tal ei ole enda kinnitusel sidemeid, ja huvi selle vastu, miks täpsemalt tema sellist soovi piiratakse, ei ole kaalukad. Avalik huvi kaitsta kaasatud haldusorgani meetodeid kuritegelike ühendustega tegelemisel ning sellega avaliku korda ja julgeolekut, on kaebaja soovist olulisem. Arvestades kogutud teabe sisu, kahjustaks selle kaebajale tutvustamine avalikku korda ja huvi määral, mida ei kaalu üles kaebaja huvide väheintensiivne riive.
8.X palub määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse resolutsiooni p 3 ning saata asi halduskohtule uueks lahendamiseks. Kohus pidi RSVS § 29 lg 1 kohaselt hindama, kas kaebajal on vältimatu teadmisvajadus. Varjata ei tohi teavet, mis ei ole riigisaladus. Nii toimitakse nt kriminaalmenetluses. Riigikohus leidis kriminaalasjas nr 1-21-5633, et kohus peab tuvastama, kas teabekandja on tunnistatud riigisaladuseks õiguslikul alusel ja kas on võimalik varjata andmeid, mis viitavad varjatult teabe kogumist kajastavatele meetoditele ja allikatele. Halduskohtu määrusest nähtub aga, et kohus ei osanud või ei tahtnud neid asjaolusid kontrollida ja hinnata. Tõdemus, et teabe sisu ei tundu olevat meelevaldne, on pinnapealne, üldsõnaline ja sisutu, mis ei tugine tuvastatud faktilistele asjaoludele, vaid pelgalt kohtu tundele. Seetõttu ei taga kaebaja õigusi see, et haldusakti aluseks olnud asjaolude ja kaalutlustega on saanud tutvuda halduskohus ning kaebajal on võimalik kohtuotsuse peale vajadusel edasi kaevata. Poolte huvide kaalumiseks ei saa pidada pelgalt asjaolu nentimist, et kuivõrd kaebaja on olnud kriminaalkorras karistatud, siis esineb saladuse hoidmise vastu ülekaalukas avalik huvi. Kohtu lähenemine võtab kaebajalt võimaluse ennast kaitsta avaliku võimu omavoli vastu ja see on vastuolus õigusriigi põhimõttega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 88 lg 5), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52−54 ja 205 toodud nõuetele. Haldusasjas määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). HKMS § 210 lg 1 alusel lahendab määruskaebuse üks ringkonnakohtunik.
10.Siseministeerium võis jätta kaebajale avaldamata 20.12.2022 kokkuvõttes toodud andmed. VSS § 301 lg 3 järgi ei avalikustata, sh andmesubjektile, sissesõidukeelu kohaldamise aluseks olevaid põhjendusi, sh menetluses kogutud andmeid ja tõendeid ulatuses, mis on vastuolus VSS § 336 lg-s 3 sätestatud eesmärkidega. VSS § 336 lg 3 sätestab, et andmesubjekti õigust saada teavet ja juurdepääsu tema kohta kogutud isikuandmetele, samuti õigust tutvuda tema kohta andmekogusse kantud andmetega, sealhulgas menetlustoimikuga, võib piirata, kui see võib: 1) takistada või kahjustada süüteo tõkestamist, avastamist, menetlemist või karistuse täideviimist; 2) kahjustada teise isiku õigusi ja vabadusi; 3) ohustada Eesti Vabariigi, teise Euroopa Liidu liikmesriigi, Schengeni konventsiooni liikmesriigi või Põhja-Atlandi Lepingu 3(6)
3-23-1005 Organisatsiooni liikmesriigi julgeolekut; 4) ohustada avaliku korra kaitset, sealhulgas takistada välismaalase väljasaatmist. Kaebajale teabe avaldamine selle kohta, millist teavet omab riik tema sidemete kohta rahvusvaheliselt tegutsevate kuritegelike ühendustega ja tema võimaliku kuulumise kohta kuritegelikku ühendusse, võib kahjustada VSS § 336 lg-s 3 toodud hüvesid. VSS § 301 lg 3 võimaldab piirata ka muu teabe kui riigisaladuse avaldamist andmesubjektile, mistõttu ei olnud selle sätte kohaldamisel oluline, kas ja kui suur osa kokkuvõttes sisalduvast teabest võib olla riigisaladusega katmata. Puudub vaidlus, et kaebajale ei olnud sel ajal antud riigisaladusele juurdepääsu õigust.
11.Asjaolu, et valdkonda reguleeriva seaduse alusel on haldusmenetluses kehtestatud piirang teabega tutvumisele, ei tähenda, et haldusakti peale halduskohtule kaebuse esitamise korral poleks kaebajal võimalik saada sellele teabele juurdepääsu. Riigikohus leidis 23.05.2024 määruses asjas nr 3-23-671 (p 17) viitega asjas nr 3-17-911 tehtud lahendile, et riigisaladusega kaetud dokumentidele ei saa kohus juurdepääsu lubada, kui menetlusosalisel sellekohast luba pole. Ka juhul, kui kohus leiab, et varjatud teabel pole riigisaladuse tunnuseid, ei ole halduskohtul vaatamata sellele, et tegemist on õigusküsimuse lahendamisega, pädevust teabe salastatuse taset ise muuta, sest tegemist on erinormidega. Juhul kui küsimuse all on teabe tunnistamine asutusesiseseks kasutamiseks avaliku teabe seaduse alusel, siis alluvad vaidlused teabe varjamise üle üldjuhul halduskohtule. Seega on kohtul menetlusosalise juurdepääsu piiramise taotluse korral võimalik hinnata, kas teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamine annab aluse varjata seda menetlusosalise eest ka kohtumenetluses. Riigikohus leidis 09.06.2017 otsuses nr 3-3-1-8-17 (p 19), et kohus peab hindama sisulist vajadust hoida saladust, mitte üksnes formaalselt väljaspool halduskohtumenetlust dokumendi suhtes kehtivat juurdepääsupiirangut (vt ka Riigikohtu 15.05.2014 määrus asjas nr 3-3-1-36-14, p-d 5 ja 6). Ilmselt ebamõistlik ning vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega oleks suunata välismaalast kõigepealt eraldi haldusasjas vaidlustama haldustoimingut – haldusakti aluseks olnud asjaolude ja põhjenduste avaldamata jätmist –, vajadusel VSS § 301 lg 3 põhiseaduslikkuse kontrolli kaudu, ning seejärel eraldi menetluses menetlema kaebust sissesõidukeelu kohaldamise otsuse peale. Lõppastmes otsustab nii või teisiti andmetele juurdepääsu ulatuse üle halduskohus ning mõistlik on seda teha ühes menetluses. Samas rõhutab ringkonnakohus, et vaatamata võimalusele kalduda haldusasja lahendamisel kaebajale andmete avaldamise otsustamisel põhjendatud juhul kõrvale VSS § 301 lg-s 3 ettenähtust, tuleb selles sisalduvat (isikule jäetakse VSS § 336 lg-s 3 toodud kaalutlustel teatud teave avaldamata) pidada olulise avaliku huvi väljenduseks, mida kohus peab HKMS §‐de 79 ja 88 alusel kaalutlusotsuse tegemisel kohaselt arvesse võtma.
12.Halduskohus tutvus küsimuse uuel otsustamisel salastatud teabekandjaga ja leidis õigesti, et tegemist on piiratud tasemel riigisaladusega (Vabariigi Valitsuse 20.12.2007 määrusega nr 262 kinnitatud riigisaladuse ja salastatud välisteabe kaitse korra (määrus nr 262) § 6 lg 1 asjaomased punktid). Halduskohus ei saanud määruses üksikasjalikumalt avaldada, mis on teabe sisu ja miks see kvalifitseerub riigisaladuseks. Ka ringkonnakohus leiab salastatud teabekandjatega tutvumise tulemusel, et need on tunnistatud riigisaladuseks õiguslikul alusel.
13.RSVS § 25 lg 2 sätestab, et kui salastatud teabekandja sisaldab erineva taseme riigisaladust, muud juurdepääsupiiranguga teavet või juurdepääsupiiranguteta teavet, siis tagatakse juurdepääs sellele osale teabekandjast, mis ei sisalda juurdepääsupiiranguga teavet või millele juurdepääsuks on isikul juurdepääsuõigus ja teadmisvajadus. Juurdepääsu ei anta teabekandja osale, millega tutvumisel on võimalik teha kindlaid järeldusi teabekandja selle osa kohta, millele juurdepääsuks puudub isikul juurdepääsuõigus või teadmisvajadus. Riigikohus märkis 22.11.2017 määruses asjas nr 3-17-911 (p 27.2), et kui halduskohtu hinnangul oleks võimalik HKMS § 79 lg-t 4, § 88 lg-t 3 ja RSVS § 25 lg-t 2 järgides anda juurdepääs tõendile osas, milles 4(6)
3-23-1005 teave ei ole riigisaladus, saab halduskohus pöörduda asjaomase asutuse poole salastusmärke kustutamiseks või muutmiseks. Praegusel juhul pole ringkonnakohtu hinnangul põhjust seda teha. Osa salastatud kokkuvõttes ja protokollis kajastuvast teabest on avalikult kättesaadav teave (nt andmed kriminaalmenetluste, elamisloa kehtetuks tunnistamise kohta jne). Samas on määruse nr 262 § 6 lg-s 1 nimetatud teave ja tehtud järeldused (s.o riigisaladus) ning kaebaja varasemat elukäiku kirjeldav teave omavahel tihedalt seotud. Kaebajal on võimalik enda avalikult teadaolevat elukäiku ja kriminaalmenetluse asjaolusid selgitada kohtule ka ilma, et ta peaks saama tutvuda vaidlusaluste dokumentidega. Seega puudub tal riigisaladusega katmata dokumendi osaga tutvumiseks tungiv teadmisvajadus, mille tõttu tuleks halduskohtul käivitada Riigikohtu kirjeldatud protsess.
14.Halduskohus leidis õigesti, et kaebajale või tema esindajale ei ole vaja teha riigisaladusele juurdepääsu andmise otsustamiseks julgeolekukontrolli, sest on ilmne, et esineb ülekaalukas huvi saladuse hoidmiseks ja puudub menetlusosalisel vältimatu teadmisvajadus. Sellisel juhul võib kohus otsustada juurdepääsuõiguse üle julgeolekukontrolli tegevale asutusele taotlust esitamata ja selle tulemusi ära ootamata (Riigikohtu 22.11.2017 määrus nr 3-17-911, p 26). Ringkonnakohus ei korda halduskohtu põhjendusi osas, milles leitakse, et kaebaja õiguste riive pole intensiivne ning avalik huvi varjata kaebaja eest teavet politsei meetodite ja allikate ning selle kohta, kui palju ja millist teavet omab riik tema sidemete kohta kuritegelike ühendustega ning tema võimaliku kuulumise kohta kuritegelikku ühendusse, on kaalukas. Kui kaebaja saab sellele teabele juurdepääsu, võimaldab see tal oma kuritegelikku tegevust ja kavatsusi paremini konspireerida ja planeerida – seda juhul kui riigi kogutud teave peaks kohtu poolt edasises menetluses antava hinnangu tulemusel osutuma õigeks. Kui see hinnang õigeks ei osutu, tühistab halduskohus haldusakti ja kaebaja õigused saavad seeläbi kaitstud. Riigisaladusega kaetud teavet ei tohi kohus käsitada haldusasja menetlemisel aprioorse ja ümberlükkamatu tõena ning kohus peab kontrollima faktide paikapidavust ja tehtud järelduste põhjendatust. Kohtu omal algatusel kontrolli kohustus on seda kõrgem, kuna kaebajal ei ole konkreetsemaid faktiväiteid teadmata võimalik esitada salastatud dokumendis toodut ümberlükkavaid selgitusi ja tõendeid. Kohtu tegevus on kontrollitav kõrgemalseisva kohtu poolt. Kaebajale on üldjoontes teatavaks tehtud kaevatava haldusakti andmise motiiv (sidemeid kuritegelike ühendustega), mistõttu ei ole ta täielikus teadmatuses, miks tema suhtes on tehtud ebasoodne haldusakt. Need asjaolud kogumis tagavad siinse asja olemust arvestades piisava tasakaalu kaebaja õiguste ja avaliku huvi vahel.
15.Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja toodud paralleeliga kriminaalmenetlusega ning seal kehtivate kriteeriumitega salajase teabe avaldamisel. Tuleb arvestada, et kriminaalmenetlusega kaasnevad inimesele kõige rängemad põhiõiguste riived, mistõttu on kaitseõigus, sh asja materjaliga tutvumise õigus kriminaalmenetluses iseäranis lai. Haldusasjades sõltub juurdepääs konkreetse menetluse eripärast ning tähtsam roll on huvide kaalumisel ja tasakaalustatud lahenduse leidmisel. Vaidlustatud haldusaktiga kaebajale kaasnev riive pole kuigivõrd intensiivne. Kaebaja on välisriigi kodanik, kellele ei ole kohustust anda õigust siseneda Eesti riigi ja Schengeni alale. Isikule võimaldatakse seda, kui asjaomased kriteeriumid on täidetud ning tema Schengeni alal viibimine pole vastuolus avaliku huviga. Liialdatud on kaebaja järeldus, justkui toob halduskohtu lähenemine kaasa selle, et kõik isikud, keda on kriminaalkorras karistatud, ei oma kunagi võimalust tutvuda nende kohta koostatud toimikutega, kui need on tunnistatud riigisaladuseks ja mingeid asjaolusid täiendavalt ei pea ka kaaluma. Midagi sellist ei ole halduskohus väitnud, vaid vastupidi on toonud välja oma kaalutluste aluseks olevad faktid ning põhjendanud oma järeldusi. Kaebajat on karistatud raske narkokuriteo eest 14,5 aastase vangistusega, tema elamisluba on avaliku huvi kaalutlustel kehtetuks tunnistatud ja ta on tingimisi enne tähtaega vangistusest vabastamisel Eestist välja saadetud koos 5-aastase sissesõidukeeluga, riigil on andmeid tema seotuse kohta kuritegeliku 5(6)
3-23-1005 ühendusega. Halduskohus on rõhutanud avalikku huvi kaitsta politsei meetodeid kuritegelike ühendustega tegelemisel. On ilmne, et tegemist pole tavapärase juhtumiga, mida saaks laiendada kõikidele isikutele mistahes liiki menetlustes toimikuga tutvumisele. Tähelepanu tuleb juhtida ka Riigikohtu seisukohale asjas nr 3-23-671 (p 23), mille kohaselt menetlusosalise kaitstavaks huviks kohtuasja lahendamisel ei saa olla sellise teabe enda valdusse saamine, millele tal juurdepääsu olla ei tohiks, vastupidine avaks tee kohtumenetluse ärakasutamiseks selle tegelikule eesmärgile (isiku õiguste kaitse) mittevastavalt (kaitstud informatsiooni saamiseks). Ka seda riski on asjakohane arvesse võtta huvide kaalumisel.
16.Neil kaalutlustel jääb määruskaebus rahuldamata.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.