X kaebus Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsuse nr 55 osaliselt (katastriüksuse X (katastritunnus XXXXXXXXXX) osas) tühistamise nõudes Kaebaja X, volitatud esindaja vandeadvokaat Angela Kase Vastustaja Viimsi vald, volitatud esindaja Kristiina Laura Järve
Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta X kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
3.Asendada avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nimi ja kinnistu andmed tähemärgiga.
SELGITUSED
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.09.2024 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva
Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). HKMS § 52 lg 1 kohaselt tuleb avaldus sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt. Sekretäril saata kohtuotsus menetlusosalistele (esindajate kaudu).
3-24-864
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Xle kuulub alates 25.09.2003 XXXXXX asuv X katastriüksus (katastritunnus XXXXXXXXX, pindala 69 441 m2, sihtotstarve 100% maatulundusmaa, reg.osa nr XXXXXX; edaspidi X kinnistu). Kinnistu pindalast 2/3 on metsamaa ja 1/3 muu maa.
2.Viimsi Vallavolikogu 15.02.2022 otsusega nr 9 algatati valla haldusterritooriumil üldplaneeringu koostamine.
3.Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsusega nr 55 kehtestati ajutine planeerimis- ja ehituskeeld Viimsi valla haldusterritooriumil üldplaneeringu koostamise ajaks, aga mitte kauemaks kui kaheks aastaks alates otsuse jõustumisest Lisas 3 loetletud katastriüksustele, teiste hulgas X kinnistule järgmiselt:
1.1.Lisa 3 punktis 1 loetletud katastriüksustele keelata detailplaneeringute kehtestamine, välja arvatud juhul, kui detailplaneeringu koostamise eesmärgiks on ehitamist välistava üldplaneeringu juhtotstarbe määramine, ehitusloa andmine ehitise püstitamiseks, projekteerimistingimuste andmine ja katastriüksuse senise sihtotstarbe muutmine.
1.4.Juhul, kui Lisas 3 loetletud katastriüksus jääb osaliselt reservmaa ja osaliselt ehitamist võimaldava üldplaneeringu juhtotstarbega alale, kehtib otsuse punktis 1.1 kuni 1.3 määratud keeld katastriüksuse osa kohta, mis jääb reservmaa üldplaneeringu juhtotstarbe alale.
1.5.Erandina on lubatud katastriüksusele, millele kehtib ajutine planeerimis- ja ehituskeeld, kehtestada detailplaneering, mille koostamise eesmärgiks on üldplaneeringu juhtotstarbe muutmine üldkasutatavate hoonete maaks, või avalikes huvides (nt ringmajanduse või veetootmisega vms seotud) ehitise püstitamiseks ehitusõiguse andmine.
1.6.Erandina on lubatud katastriüksusele, millele kehtib ajutine planeerimis- ehituskeeld, anda ehitusluba ehitise püstitamiseks, väljastada projekteerimistingimusi ja muuta katastriüksuse senist sihtotstarvet, kui see on vajalik avalikes huvides ehitatava ehitise (nt ühiskondliku hoone, ringmajanduse või veetootmisega seotud rajatise vms) püstitamiseks või kasutuselevõtuks. Otsuse põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised. Kehtivate üldplaneeringute ja üldplaneeringu teemaplaneeringute ruumilised lahendused on osaliselt vastuolus koostatava Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu lähteseisukohtade eelnõus sõnastatud arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega ega vasta sellisena kogukonna ootustele. Üldplaneeringu koostamise ajaks ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise otstarbekuse, proportsionaalsuse ja ulatuse hindamiseks koostatud analüüsi kohaselt hõlmab peamine vastuolu valla territooriumil kehtivate üldplaneeringute kohaste kasutamis- ja ehitustingimuste ning valla kavatsuste vahel uue üldplaneeringu koostamisel hoonestamata haljasmaade kasutuselevõttu ehitamiseks mõeldud reservaladel. Selles osas on vastuolu piisavalt kaalukas nendele aladele ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks, et keskenduda uue üldplaneeringu koostamisel alternatiivsete ruumiliste lahenduste kaalumisele. Viimsi valla üldplaneeringu lähteseisukohti koostades selgus, et üheks kogukonna peamistest ootustest on loobumine hoonestatud alade laiendamisest rohealade arvelt. Vaatamata kahe kümnendi möödumisele on Viimsi valla mandriosa üldplaneering ehitamise reservaladel (perspektiivne väikeelamumaa hajaasustusviisil – EHR, väikeelamute reservmaa – EVR, tööstuse- ja ladude reservmaa – TR, kergetööstuse reservmaa – TkR, äri- ja büroohoonete reservmaa – BR) arvestatavas osas ellu viimata. Täna on veel võimalik üldplaneeringu koostamisel kaaluda lahendusi ning määrata kasutus- ja ehitustingimusi, mis on kooskõlas üldplaneeringu lähteseisukohtades kirjeldatud valla arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega. 2(10)
3-24-864
Juhul, kui koostatavas üldplaneeringus otsustatakse senine reservmaa juhtotstarve asendada üldplaneeringu juhtotstarbega, mis ala hoonestamist ei võimalda, siis puudutab see otseselt nendele aladele jäävate katastriüksuste omanike huvisid. Seetõttu tuleb vastava otsuseni jõuda tuginedes planeeringu koostamise käigus tehtavatele uuringutele, kaasates laiapõhjaliselt huvigruppe ning käsitledes tasakaalustatult erahuvisid ja avalikku huvi. Kuna sellist otsust ei saa teha kiiresti ja kergekäeliselt, siis peab vald otstarbekaks kehtestada eelpool nimetatud reservaladele ajutine planeerimis- ja ehituskeeld. Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise eesmärk on tagada planeerimisrahu üldplaneeringu koostamise ajaks, aga mitte kauemaks kui kaheks aastaks. Selle aja jooksul on kavas läbi viia üldplaneeringu koostamiseks vajalikud alusuuringud, keskkonnamõju ja teiste asjakohaste mõjude strateegiline hindamine kaasates laiapõhjaliselt huvigruppe ja valla elanikke. Vald lähtus kahest olulisest põhimõttest: 1) ruumilises mõõtmes kavandatakse keeld nendele reservaladele, mille puhul on üldplaneering tänaseni ellu viimata või valdavalt ellu viimata; 2) ajalises mõõtes piiratakse keelu kestus maksimaalselt kahe aastaga, mis ühest küljest vastab üldplaneeringu ajakavas planeeringulahenduse koostamiseks ette nähtud ajale ning teisest küljest moodustab vähem kui kümnendiku Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu kehtestamisest möödunud ajast. Omandiõiguse riive on keelu kehtestamisel osaline ja ajutine, hõlmates kindlaid tegevusi kindla aja jooksul. Keelu kehtestamisega ei otsustata, kas katastriüksusi on võimalik hoonestada või mitte. Arvestades piirangute iseloomu ja kestust ei kaasne valla hinnangul sellega kohustust piirangute talumiseks hüvituse maksmiseks. Keelu ulatuse kaalumisel arvestati ka olulisi asjaolusid üksikute katastriüksuste kaupa, sh kas üldplaneeringus võimaldatud ehitustegevus on toimunud (tingmärk „HOONESTATUD“), kas tegemist on valla omandis oleva katastriüksusega tulenevalt vajadusest tagada vallaelanikele vajalikud teenused (tingmärk „MUNITSIPAAL“), kas katastriüksusel on kehtiv või planeeringu koostamise lõppstaadiumis detailplaneering (tingmärk „DP“) ning kas üldplaneeringut on asutud ellu viima. Detailplaneeringu algatamise või projekteerimistingimuste andmise taotluse esitamist või detailplaneeringu algatamist ei saa võtta aluseks otsustamisel, kas konkreetsel juhul keeldu rakendada või mitte. Sellisel juhul tuleks anda hinnang koostatava üldplaneeringu võimaliku ruumilise lahenduse kohta, mis oleks vastuolus keelu kehtestamise eesmärgiga.
4.X esitas Viimsi vallale 18.12.2023 kirja (registreeritud Viimsi valla dokumendihaldussüsteemis 10-10/4795-16), milles ei nõustunud Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu koostamise ajaks ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisega X kinnistul.
5.Viimsi vald leidis 11.01.2024 kirjas nr 10-10/4795-17, et ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamine on õiguspärane, proportsionaalne ja põhjendatud.
6.X esitas 24.01.2024 kirja, milles palus lugeda eelnevalt esitatud kiri vaideks.
7.Viimsi Vallavalitsuse 13.02.2024 (allkirjastatud 19.02.2024) vaideotsusega nr 19 jäeti X vaie rahuldamata. Vaideotsuse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised. Käesoleval juhul defineeriti Viimsi valla mandriosa üldplaneeringus määratud ehitamiseks ette nähtud reservmaa üldplaneeringu juhtotstarbega alad konfliktaladena, mille suhtes on vallal kavatsus Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu koostamisel muuta kehtivates üldplaneeringutes määratud kasutus- ja ehitustingimusi. Seega on vallal kavatsus konfliktaladel, sh X katastriüksus, muuta kehtiva üldplaneeringu kasutus- ja ehitustingimusi
3(10)
3-24-864
selliselt, et senisega võrreldes oleks enam eelistatud looduskeskkonna säilitamine ja kaitsmine, mille üheks väljundiks võib mh olla ka maa-ala üldplaneeringukohase juhtotstarbe muutmine. Vaidlusaluse otsuse andmisel on hoolega kaalutud ja põhjendatud ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise proportsionaalsust ning põhjendatust katastriüksuste kaupa, arvestades ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise eesmärki ning ulatust, üldplaneeringu eripärasid, planeerimise ja haldusmenetluse põhimõtteid (planeerimisseadus (PlanS) § 79 lg 1). Igal üksikjuhtumil tuleb väga hoolega hinnata planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise proportsionaalsust ja põhjendatust, lähtudes samas mõistlikust üldistusastmest. Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu koostamise ajal on vald kaalunud keelu proportsionaalsust ja põhjendatust erinevatel tasanditel. Selleks tegi volikogu vallavalitsusele ülesandeks koostada analüüs ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise vajaduse ja ulatuse kohta. Esimeseks asjaoluks, mida kaaluti katastriüksuse kaupa oli see, kas üldplaneering on igal üksikul juhul ellu viidud, ehk kas kehtivas üldplaneeringus võimaldatud ehitustegevus on tänaseks toimunud. Teiseks hinnati valla omandis olevaid katastriüksusi tulenevalt vajadusest tagada vallaelanikele vajalikud teenused, nt teedevõrgu toimimine. Analüüsikaardil on need alad tähistatud tingmärgiga „MUNITSIPAAL“. Kolmandaks hinnati, kas katastriüksusel on kehtiv detailplaneering, millega on sellele antud ehitusõigus või on sellise detailplaneeringu kehtestamine jõudnud planeeringu koostamise lõppstaadiumisse (detailplaneering on vähemalt vastu võetud). Analüüsikaardil on need alad tähistatud tingmärgiga „DP“. Katastriüksuste kohta, mis jäid ülaltoodud kolme kategooriasse, ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu ei kehtestanud. Kaardi loetavuse huvides nende katastriüksuste piire ja aadressi analüüsikaardil ei kajastatud. Seejärel hinnati katastriüksusi selle järgi, kas nende puhul on asutud üldplaneeringut ellu viima või mitte. Volikogu kehtestas ajutise planeerimis- ja ehituskeelu algselt kavatsetud 132 katastriüksuse asemel 130-le katastriüksusele. Hinnangu järgi jagati katastriüksused, millele ehituskeeldu oli kavas kehtestada, kolme gruppi, nagu see on toodud vaidlusaluse otsuse lisas
3.Esimeses grupis on katastriüksused, mille katastriüksuse sihtotstarve erineb üldplaneeringu juhtotstarbest ja on hoonestamata. Teises grupis on katastriüksused, mille sihtotstarve vastab või osaliselt vastab üldplaneeringu juhtotstarbele, kuid on hoonestamata. Kolmandas grupis on katastriüksused, mille katastriüksuse sihtotstarve üldjuhul vastab üldplaneeringu juhtotstarbele ja on osaliselt hoonestatud. Tulenevalt hindamisest jagati katastriüksused kolme gruppi, millele määrati ajutise planeerimis-ja ehituskeelu kehtestamisel rakenduvad erinevad piirangud ning toodi välja vastavad kaalutlused ja põhjendused. Vaidlusalusele otsusele lisati lisa 3 „Katastriüksuste nimekiri“ (haldusmenetluse seadus (HMS) § 5). Katastriüksuse suhtes kehtestatud ajutine planeerimis- ja ehituskeeld ei piira maaomaniku õigust esitada vallale detailplaneeringu koostamise algatamise ettepanekut ja koostada detailplaneeringut. Seetõttu ei ole maaomaniku õiguste riive ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel ülemäärase ulatusega. Vald on teinud kõik endast oleneva, et teavitada vaide esitajat vaidlusalusest otsusest ja ei ole teavitamisel rikkunud seadust ega head tava.
8.X esitas 20.03.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsuse nr 55 osaliselt tühistamiseks (X kinnistu osas).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
9.Kaebaja leiab, et planeerimis- ja ehituskeelu kohaldamine kaebaja kinnistu osas on õigusvastane. 4(10)
3-24-864
9.1.Vastustaja on rikkunud oluliselt menetlusnõudeid, mis on toonud kaasa formaalse õigusvastasuse (planeerimisseadus (PlanS § 79 lg 5; HMS § 56 lg-d 1 ja 3). Vastustaja kuulas kaebaja formaalselt ära. Vastustaja saatis kaebajale teate keelu kehtestamise kavatsusest, kuid jättis selgitamata, mis on ajutise keelu kehtestamise eesmärk ning miks ajutise keelu seadmine kaebaja kinnistule on vajalik ja põhjendatud. Sedavõrd piirava omandikitsenduse, ajutise ehituskeelu kehtestamise aluseks ei saa olla mingi ebamäärane valla poolt läbiviidud kaasamisküsitlus.
9.2.Vaidlustatud otsus on materiaalselt õigusvastane. PlanS § 79 lg 1 eeldused ei olnud täidetud.
9.3.Vaidlustatud otsus on ebaselge ja vastuoluline (HMS § 55 lg 1). Kaebaja kinnistu jääb maaalale, millel on külade ÜP-st tulenevalt erinevad maakasutuse juhtotstarbed, millest üks ei ole reservmaa juhtotstarve. Seega oleks vastustaja pidanud ka kaebaja kinnistul kehtestama keelu üksnes osaliselt. Keeld aga on kehtestatud kaebaja kinnistule tervikuna. Puudub selgus, kas ajutine planeerimis- ja ehituskeeld kehtestati vaid kaebaja kinnistu reservmaa juhtotstarbega aladele või kogu kaebaja kinnistule (vt vaidlusaluse otsuse p 1.4) ning kui see on kehtestatud ainult kaebaja kinnistu juhtotstarbega aladele, siis mil viisil ja mis põhjusel vald neid muuta kavatseb. Ka vastusest kaebusele ei selgu, kas käesolevas asjas vaidlustatud otsusega kehtestati ajutine planeerimis- ja ehituskeeld kaebaja kinnistule täies ulatuses või üksnes osaliselt. HMS §-i 58 kohaldada ei saa, kuivõrd tõsikindlalt ei saa väita, et selline rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist.
9.4.Vaidlusalune otsus on ebaproportsionaalne. Ajutise ehituskeelu eesmärgi täitmiseks ei ole vastustajal vaja koormata kaebaja kinnistut keelu kehtestamise otsusega. Arvestades, kuivõrd väikese osa kaebaja kinnistust moodustab reservmaa (ligi 1/5 kinnistust), siis saab seda eesmärki täita kaebaja suhtes proportsionaalselt mõõdukamal viisil, läbi detailplaneeringu menetluse kinnistul.
9.5.Keelu kehtestamise otsusest ega selle lisadest ei nähtu põhjendusi kaebaja kinnistu kohta. Samuti puuduvad põhjendused, milles seisneb selge ja ülekaalukas avalik huvi, mis õigustaks planeerimis- ja ehituskeelu seadmist kaebajale kuuluvale X kinnistule.
9.6.Ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu ei saa kehtestada käesolevas vaidluses asjassepuutuva koostatava üldplaneeringu lähteseisukohtade alusel, sest PlanS § 79 lg 1 tingimus – ettenähtav kasutamis- ja ehitustingimuste muutmise kavatsus – ei olnud täidetud. Puudub volikogu heakskiiduga dokument, milles sisalduks kavatsus muuta X kinnistu kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimusi (PlanS § 79 lg 1). Üldsõnaline viide sellele, et kogukonna ootuse kohaselt tuleks loobuda hoonestatud alade laiendamisest rohealade arvelt, ei ole ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks piisavalt konkreetne kavatsus. Vaidlustatud otsuses ja vaideotsuses puuduvad viited sellisele dokumendile, kust selline kavatsus nähtuks. Vaideotsuses on öeldud, et enne kui üldplaneeringu koostamise menetlus ei ole läbi viidud, ei ole teada, millised täpselt saavad kasutus- ja ehitustingimused olema.
9.7.Valla planeerimiskomisjon on nõustunud ärimaa kruntide planeerimisega X kinnistule ärija büroohoonete reservmaa juhtotstarbe alale (planeerimiskomisjoni koosoleku 27.03.2024 otsuse p-d 2 ja 3), mille osas on samuti kehtestatud ajutine ehitus- ja planeerimiskeeld. Viidatud protokollis on märgitud, et ärimaa kruntide planeerimine vahetult Narva maantee äärde ühtib tõenäoliselt koostamisel oleva uue Viimsi valla üldplaneeringu eesmärgiga parandada valla elanike elu- ja ettevõtluskeskkonda ja ärikruntide planeerimine tiheda liiklusega autotee äärde on ruumiliselt põhjendatud.
10.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.
5(10)
3-24-864
10.1.Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu otsus on kehtestatud õiguspäraselt ning vastustaja on järginud kõiki seadustest ning haldusaktidest tulenevaid nõudeid. Viimsi vald on hoolikalt analüüsinud ja kaalunud otsuse kehtestamist. Kõik kaalutlused, põhjendused, selgitused jms on välja toodud otsuses.
10.2.PlanS § 79 lg 5 kohaselt teavitas vastustaja ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise kavatsusest ning põhjustest tähtkirjaga isikuid, kelle kinnisasja suhtes keeldu kohaldada kavatseti, tagades neile võimaluse esitada oma seisukoht. Seisukoha avaldamiseks oli katastriüksuste omanikel 17 päeva, mis ületab haldusmenetluses tavapärast 14-päevast miinimumnõuet.
10.3.Kaebaja esitas oma seisukoha 05.11.2023, milles märkis üldsõnaliselt, et ei nõustu keelu kehtestamisega temale kuuluvale X katastriüksusele, sest see ei ole põhjendatud. Vastustaja selgitas 18.11.2023 vastuskirja keelu kehtestamise eesmärki ning kirjeldas kaalutlusprotsessi. Vastuseks valla kirjale esitas kaebaja oma täpsustatud seisukohad kuu aega pärast valla selgituste saamist oma esialgsele vastuväitele. Selleks ajaks oli vald kehtestanud otsuse nr 55.
10.4.Arvestades, et PlanS lubab kehtestada ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kogu planeeringualale (PlanS § 74 lg 1) ning arvestades üldplaneeringu täpsusastet, millest tulenevalt ei määrata kasutus- ja ehitustingimusi katastriüksuse täpsusega, tuleb ka ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel üldplaneeringu menetluses ning selle kaalumisel ja põhjendamisel lähtuda mõistlikust üldistustasemest. Pannes kohalikule omavalitsusele kohustuse liiga detailselt kaaluda ja põhjendada ajutise planeerimis- ja ehitusõiguse seadmist iga üksiku katastriüksuse puhul, looks see subjektide hulka arvestades olukorra, mille puhul menetluse läbiviimisega kaasnev halduskoormus muutuks ebamõistlikult suureks ning seaks sellega ohtu PlanS § 79 eesmärgipärase rakendatavuse. See ei saa olla seadusandja tahe.
10.5.Viimsi Vallavalitsus on koostanud analüüsi ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise vajadusest ja ulatusest. Analüüsile tuginedes otsustas volikogu kehtestada ajutise planeerimis- ja ehituskeelu. Maa-alal, mille puhul ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamine on avalikke huve ja väärtusi silmas pidades otstarbekas, kaaluti keelu kehtestamise proportsionaalsust ja põhjendatust katastriüksuste kaupa. Vaidlusaluses otsuses määrati igale grupile ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel rakenduvad erinevad piirangud. Vaidlusalusele otsusele on lisatud katastriüksuste nimekiri (vaidlusaluse otsuse lisa 3), mis on selle lahutamatu osa. Vaidlusaluse otsuse V osas on kajastatud maaomanike seisukohti ning mh refereeritud valla seisukohti. Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu seadmise kaalutlused ja põhjendused on välja toodud otsuse osas III. Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamine on meede, mille ülesandeks on tagada piisav aeg, et läbi viia üldplaneeringu koostamiseks vajalikud alusuuringud, keskkonnamõju ja teiste asjakohaste mõjude strateegiline hindamine ning kaasata laiapõhjaliselt huvigruppe ja valla elanikke, koostada üldplaneeringu ruumiline lahendus. Vaidlusalune keeld on seatud avalikes huvides (PlanS § 79 lg 1). Nimetatud meede peab tagama teatava ruumilise puutumatuse, et tulevikus kehtestatava üldplaneeringuga oleks võimalik ette näha sellised planeerimislahendused, mis võtavad tasakaalustatavalt arvesse kõiki asjassepuutuvaid huve (sh valla arenguhuve, üldise elukeskkonnaga seotud huve, erinevate kinnisasjaomanike huve ja õigusi jne).
10.6.Vastustaja on kaalunud ka vaideotsuses kaebaja kinnistule ajutise planeerimis- ja ehituskeelu seadmise vajalikkust.
10.7.Planeerimisseadus ei näe ette üldplaneeringu lähteseisukohtade heaks kiitmist. Küll aga tuleb PlanS §-st 81 üldplaneeringu lähteseisukohti ja keskkonnamõju strateegilise hindamise programmi tutvustada ja nende kohta küsida ettepanekuid, samuti avaldada isikute ja asutuste esitatud ettepanekud üldplaneeringu koostamise korraldaja veebilehel, mida vastustaja on ka teinud. 6(10)
3-24-864
10.8.Viimsi Vallavolikogu andis 15.02.2022 otsusega nr 9 „Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine“ Viimsi vallavalitsusele ülesande mh korraldada Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu lähteseisukohtade ja keskkonnamõju strateegilise hindamise programmi koostamine ning korraldada hanked üldplaneeringu konsultandi leidmiseks ja keskkonnamõju strateegilise hindamise koostaja leidmiseks ning sõlmida vastavad hankelepingud.
10.9.Vaidlusaluse otsuse nr 55 lisaks 4 on kaart, millel on tähistatud katastriüksused, mille kohta rakendub ajutine planeerimis- ja ehituskeeld. Nimetatud kaardil ei eristata katastriüksusi, mille kohta ajutine planeerimis- ja ehituskeeld rakendub üksnes osaliselt, selle välja selgitamiseks tuleb kaardil olevat infot vaadata koosmõjus otsuse nr 55 resolutiivosa ja selle lisadega.
10.10.Otsuse nr 55 lisas 3 on esitatud tabel, mille punktiks 1 on „Katastriüksused, mis on hoonestamata ning mille sihtotstarve ei võimalda selle hoonestamist“. Tabelis on tulbad „Katastritunnus“, „Sihtotstarbed“ ja „ÜP juhtotstarve“. Seega sihtotstarve ja üldplaneeringu juhtotstarve on ka tabeli kontekstis erinevad otstarbed. Üks on katastri sihtotstarve ja teine on üldplaneeringu juhtotstarve. Tabelist nähtub, et X puhul on tegemist maatulundusmaa (100%) katastri sihtotstarbega ja osaliselt „EVR/BR“ juhtotstarbega üldplaneeringus. Seega laieneks ajutine planeerimis- ja ehituskeeld üksnes juhtotstarbele „EVR/BR“, kui katastriüksusel oleks ka muu ehitamist võimaldav juhtotstarve. Kaebaja on õigesti aru saanud, et otsuse nr 55 punkti 1.4 kohaselt hõlmatakse ajutise planeerimis- ja ehituskeeluga ainult reservmaa (antud juhul EVR/BR) juhtotstarbega katastriüksuse osa üksnes juhul, kui ülejäänud üldplaneeringu juhtotstarbed võimaldaksid ehitamist. Kuna X katastriüksuse puhul on selle ülejäänud osa juhtotstarbeks kaitsemets, mille hoonestamine ei ole üldplaneeringu kohaselt võimalik, siis ei oma tähendust, et see punkt konkreetsele katastriüksusele ei rakendu. Olemuslikult on X katastriüksus osaliselt kaetud ajutise planeerimis- ja ehituskeeluga (EVR/BR osas) ning osaliselt kehtiva üldplaneeringu juhtotstarbega (kaitsemetsa ehk KM osas).
10.11.Kaebaja on pöördunud valla poole detailplaneeringu algatamise taotlusega X kinnisasjal. Viimsi Vallavalitsuse planeerimiskomisjon vaatas taotluse läbi DP-1253 detailplaneeringu algatamiseks Laiakülas, X katastriüksusel ning Viimis vald menetleb antud detailplaneeringu algatamise taotlust.
KOHTU PÕHJENDUSED
11.Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
12.Menetlusosaliste vahel on vaidlusaluseks küsimuseks, kas vastustaja on õiguspäraselt kohaldanud kaebaja kinnistu suhtes ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu.
13.Tulenevalt PlanS § 79 lg-st 1 võib üldplaneeringu koostamise korraldaja kehtestada üldplaneeringu koostamise ajaks planeeringualal või selle osal ajutise planeerimis- ja ehituskeelu, kui koostatava planeeringuga kavatsetakse muuta planeeringuala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimusi. Tegemist on kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsusega, mis peab olema väga hästi motiveeritud ja kaalutletud erand (vt seletuskirja1 lk 133; HMS § 56 lg-d 1-3).
14.Üheks ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kohaldamise eelduseks on kavatsus muuta planeeringuala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimusi. Kohus ei nõustu kaebajaga, et see eeldus on käesoleval juhul täitmata.
Planeerimisseadus
SE esimese lugemise seletuskiri. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fc811573-8339-4f19-8064-9679fd001f43/Planeerimisseadus/
7(10)
3-24-864
15.Vaidlusalusest otsusest nähtuvalt (vt kaebuse lisa 10, lk 2) on enne ajutise planeerimise- ja ehituskeelu otsuse tegemist koostanud Viimsi Vallavalitsus analüüsi „Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamine Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu koostamisel“ (vt kaebuse lisa 11). Nimetatud analüüsis on välja toodud ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise eesmärk (vt kaebuse lisa 11, lk 4 jj) ja tehtud ettepanek lähtuda mh järgmistest põhimõtetest: 1) keeld kehtestada kaheks aastaks; 2) katastriüksustel, mis on hoonestamata ning mille sihtotstarve ei võimalda selle hoonestamist (nt maatulundusmaa, üldmaa vms) keelatakse: a) detailplaneeringu kehtestamine välja arvatud juhul, kui detailplaneeringu koostamise eesmärgiks on üldplaneeringu muutmine ehitamist välistava juhtotstarbe määramiseks; b) ehitusloa andmine ehitise püstitamiseks; c) projekteerimistingimuste andmine ja d) katastriüksuse senise sihtotstarbe muutmine. Lisaks on välja pakutud erandid, mis ühtivad vaidlusaluse otsuse punktides 1.5.-1.6 sätestatud eranditega. Analüüsis on välja töötatud 3 gruppi katastriüksuseid, millele ajutine planeerimis- ja ehituskeeld kehtestatakse (vt kaebuse lisa 11, lk 10).
16.Ühtlasi on analüüsis märgitud, et algatatud üldplaneeringu lähteseisukohad on vastuolus kehtivates üld- ja teemaplaneeringutes seatud tingimustega, mistõttu on kohalikul omavalitsusel lubatud uue üldplaneeringu koostamise ajaks kehtestada planeeringualal ajutine planeerimis- ja ehituskeeld (vt kaebuse lisa 11, lk 4). Seejuures jõuti analüüsis järeldusele, et peamine vastuolu valla territooriumil kehtivate üldplaneeringu kohaste kasutamis- ja ehitustingimuste ning valla kavatsuste vahel uue üldplaneeringu koostamisel hõlmavad hoonestamata haljasmaade kasutuselevõttu ehitamiseks mõeldud reservaladel; selles osas on vastuolu piisavalt kaalukas nendele aladele ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks, et keskenduda uue üldplaneeringu koostamisel alternatiivsete ruumiliste lahenduste kaalumisele (vt vaidlusaluse otsuse, lk 2; kaebuse lisa 10).
17.Kavatsus muuta planeeringuala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimusi, ei pea olema otsustatud eelnevalt haldusaktiga iga kinnistu osas eraldiseisvalt. Vastasel juhul puuduks planeerimismenetlusel mõte. Üldplaneeringuga lahendatakse mh järgmine ülesanne – planeeringuala üldiste kasutus- ja ehitustingimuste, sh projekteerimistingimuste andmise aluseks olevate tingimust, maakasutuse juhtotstarbe, maksimaalse ehitusmahu, hoonestuse kõrguspiirangu ja haljastusnõuete määramine (PlanS § 75 lg 1 p 18).
18.Põhjendamatu on kaebaja etteheide, et ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise otsustamisel on arvesse võetud üldplaneeringu lähteseisukohtade eelnõud ja kogukonna ootusi, (11.03.-03.04.2022 korraldatud veebipõhise kaasamisküsitluse tulemused), mis on liiga üldsõnalised. Vastustaja on asjakohaselt märkinud, et ka ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel kohalduvad planeerimise põhimõtted. Sellisteks põhimõteteks on mh avalikkuse kaasamise ja teavitamise (PlanS § 9) ning huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõtted (PlanS § 10).
19.Ühtlasi ei näe PlanS § 79 ette, et ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise eelduseks on haldusaktiga otsustatud planeeringuala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimuste muutmine. Vaidlusaluses otsuses on selgitatud, et Viimsi Vallavolikogu 15.02.2022 otsusega nr 9 algatati Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu koostamine eesmärgiga määratleda kogu valla territooriumi tasakaalustatud ruumilise arengu põhimõtted ja suundumused, millest edaspidi lähtutakse maakasutuse ja ehitustingimuste seadmisel; üldplaneeringu lähteseisukohtade eelnõu avalik väljapanek toimus 24.10.-20.11.2022; väljapaneku tulemuste avalik arutelu viidi läbi 18.11.2022; Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu lähteseisukohtade eelnõu, mida täpsustati ja täiendati avalikul väljapanekul saadud tagasisidet arvestades, valmis 2023. a veebruaris (vt kaebuse lisa 10, lk 1).
8(10)
3-24-864
20.Vastustaja on õigesti märkinud, et planeerimisseadus ei näe ette üldplaneeringu lähteseisukohtade heaks kiitmist, kuid PlanS §-st 81 tuleneb kohustus tutvustada üldplaneeringu lähteseisukohti ja keskkonnamõju strateegilise hindamise programmi ja küsida nende kohta ettepanekuid. Vastavalt PlanS § 81 lg-le 6 avalikustatakse üldplaneeringu lähteseisukohad ja keskkonnamõju strateegilise hindamise programm koos PlanS § 76 lg-tes 1 ja 2 nimetatud isikute ja asutuste esitatud ettepanekutega üldplaneeringu koostamise korraldaja veebilehel.
21.Vastustaja ei pidanud kaaluma keelu kohaldamist iga kinnistu osas eraldi. Vastustaja on toonud haldusaktis konkreetsed põhjused, miks otsustati keeld kehtestada nendele reservaladele, millel on üldplaneering ellu viimata, sh et hoonestamata reservaladel on veel võimalik kaaluda ja määrata koostatava üldplaneeringu lähteseisukohtadega kooskõlas olevaid lahendusi ja senise juhtotstarbe muutmise otsust ei saa teha kiiresti ega kergekäeliselt (vt kaebuse lisa 10, lk 4 jj). Põhjendatud on ka vastustaja selgitus, mille kohaselt oleks iga kinnistu osas keelu eraldi kaalumine toonud kaasa palju tarbetuid kordusi, kuivõrd sellisel juhul oleks vastustaja pidanud iga kinnistu osas kordama samu üldiste tunnustega seotud põhjendusi.
22.Vaidlusalune otsus on kaebaja kinnistu osas õiguspärane (HMS § 54).
23.Vaidlus puudub, et kaebaja kinnistu sihtotstarve on 100% maatulundusmaa, kehtiva üldplaneeringu juhtotstarve väikeelamute reservmaa, äri- ja büroohoonete reservmaa ning kaitsemetsamaa (vt kaebuse p 2). Üldplaneering on kinnistu osas ellu viimata. Vaidlusaluse otsuse punkti 1.1. kohaselt võib tõesti jääda mulje, et ajutine planeerimis- ja ehituskeeld on kehtestatud kaebaja kinnistu osas tervikuna. Samas on vaidlusaluse otsuse lahutamatuks osaks lisad 2 (kaart) ja 3 (nimekiri katastriüksustest). Nähtuvalt vaidlusaluse otsuse lisast 2 on X kinnistul märgistatud üksnes BR reservmaa (tähistatud roosaga) ning EVR (tähistatud kollasega), muus osas on katastriüksus värvita (vt kaebuse lisa 11; dtl 86). Nähtuvalt vaidlusaluse otsuse lisast 3 on märgitud X katastriüksuse ÜP juhtotstarbeks EVR/BR, aga mitte KM (kaitsemets) (vt kaebuse lisa 11; dtl 87). Seega on sisuliselt kohaldatud keeldu üksnes osale, mis ei ole kaitsemetsamaa.
24.Kaebajal ei saanud tekkida kehtiva üldplaneeringu juhtotstarbest õigustatud ootust, et kinnistut on võimalik kindlasti hoonestada. Detailplaneeringu menetluses on kohalikul omavalitsusel võimalik jõuda ka järeldusele, et maale ei ole võimalik kas üldse või üldplaneeringu juhtotstarbes ettenähtud ulatuses ehitada (vt Riigikohtu 20.03.2024 otsuse nr 320-1329, p 31). Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisele eelnenud analüüsi kohaselt oli valla elanike peamisteks ootusteks muu hulgas roheluse ja metsade säilitamine ning valla elanike arvu soovitava piirmäära kokku leppimine (vt kaebuse lisa 10, lk 3; dtl 57). See viitab selgelt soovile kontrollida ning vajadusel pidurdada valla elanike juurdekasvu, mistõttu ei ole põhjendamatu selliste alade keelualasse määramine, millele on kehtiva üldplaneeringuga ette nähtud perspektiivne väikeelamute ning äri- ja büroohoonete maa, kuid mille osas on kehtiv üldplaneering veel ellu viimata.
25.Kohus nõustub, et ajutine planeerimis- ja ehituskeeld on omandiõiguse piirang, kuid arvestades selle piirangu eesmärki (vt käesoleva otsuse põhjenduste punkt 24), ulatust kaebaja kinnistule (enamus katastriüksuse juhtotstarbest on kaitsemetsamaa) ning samuti asjaolu, et piirang kehtib kaks aastat, samas on kohalikul omavalitsusel võimalik menetleda DP algatamise taotlust, ei saa piirangut pidada ebaproportsionaalseks. Asjaolu, et planeerimiskomisjon on oma 27.03.2024 protokollis nr 5 nõustunud ärimaa kruntide planeerimisega Äigrumäe küla, Laiaküla ja osaliselt Metsakasti küla üldplaneeringu kohasele äri- ja büroohoonete reservmaa juhtotstarbega alale, ei anna alust pidada piirangut nimetatud osas ebaproportsionaalseks. Vaidlusalune otsus ei välista detailplaneeringu taotluse esitamist ja selle menetlemist. Siiski tuleb möönda, et selliselt kaebajale täiendavate kulutuste tekitamine, olukorras, kus ei ole selge uue üldplaneeringu järgsed katastriüksuse juhtotstarbed, ei ole just kõige otstarbekam. Kohus
9(10)
3-24-864
aga ei hinda haldusakti õiguspärasuse kontrollimisel selle otstarbekust (vt HKMS § 158 lg 3 lause 2).
26.Kohus ei nõustu kaebajaga, et vastustaja on kaebaja ära kuulanud üksnes formaalselt. Vaidlus puudub, et kaebaja on kaasatud haldusmenetlusse, kaebaja on esitanud ka oma seisukohad vaidlusaluse otsuse eelnõule (vt kaebuse lisa 6; dtl 48) ning vastustaja on kaebaja vastuväidetele ka oma seisukohad esitanud (vt kaebuse lisa 7; dtl 50). Asjaolu, et kaebaja on täiendavad seisukohad esitanud ka 18.12.2023 (vt kaebuse lisa 8; dtl 53), kuid selleks ajaks oli vaidlusalune otsus vastu võetud, ei tähenda, et kaasamine on olnud formaalne. Kaebajale on edastatud vaidlusaluse otsuse eelnõu (vt kaebuse lisa 5; dtl 44) juba 10.10.2023 ning tal oli võimalik esitada sisulised seisukohad vaidlusaluse otsuse eelnõule. Kohus ei nõustu kaebajaga, et ärakuulamisõigust oleks rikutud (HMS § 40 lg 1).
27.Eeltoodust lähtuvalt leiab kohus, et vaidlusalune otsus on kaebaja kinnistut puudutavas osas õiguspärane ning kaebus rahuldamisele ei kuulu.
28.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Käesoleval juhul on otsus tehtud kaebaja kahjuks, mistõttu jäävad menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja menetluskulude taotlust esitanud ei ole, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).
29.Kohus asendab avaldatavas kohtuotsuse kaebaja nime ja kinnistu andmed tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.