X. Xi kaebus Vabariigi Valitsuse 05.10.2023 korralduse nr 256 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X. X, esindaja v.adv. Vladimir Sadekov Vastustaja – Vabariigi Valitsus (siseministri kaudu), esindaja Kertu Nurmsalu
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 01.07.2024 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva
(HKMS § 184).
Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X. X esitas 14.03.2023 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse Eesti kodakondsuse saamiseks.
2.PPA teavitas X. Xt 16.05.2023 kirjaga, et on ilmnenud asjaolud, mis on aluseks Eesti kodakondsuse andmisest keeldumiseks kodakondsuse seaduse (KodS) § 21 lg 1 p 6 alusel (X. X on õppinud Tallinna Kõrgemas Ehitusvägede Poliitilises Sõjakoolis ja pärast kooli lõpetamist teeninud aega kaadrisõjaväelasena endise Nõukogude Liidu sõjaväeosas nr 43117 Leningradi oblastis ning 10.02.1992 arvatud samast väeosast reservi).
3.X. X esitas 18.06.2023 PPA-le arvamuse, märkides, et ta oli Eesti kodakondsuse saamist takistavast asjaolust teadlik, kuid palub anda endale kodakondsus erandina. Ta põhjendas, et
3-23-2526 on sündinud ja kogu elu elanud Eestis, toetab Eesti iseseisvust ja on valmis seda kaitsma, tema teenistus Nõukogude Liidu relvajõududes kestis ca 6 kuud, mis on viis korda lühem kui edasine teenistus politseis arestimajas vaneminspektorina (1992–1994).
4.Vabariigi Valitsus keeldus 05.10.2023 korraldusega nr 256 „Eesti kodakondsuse andmisest keeldumine“ X. Xle Eesti kodakondsuse andmisest, tuginedes KodS § 21 lg 1 p-le
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
1.X. X esitas 09.11.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 05.10.2023 korralduse nr 256 tühistamiseks. Kaebuse põhjendused on järgmised. 1) Keeldumise aluseks on KodS § 21 lg 1 p 6, kuid KodS § 21 lg-s 2 on sätestatud erand, mille kohaselt Eesti kodakondsus võidakse anda või taastada välisriigi relvajõududest erru läinud isikule, kes on olnud sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuga abielus vähemalt viis aastat ja see abielu ei ole lahutatud. Kui see erand laieneks kaebaja suhtes, saaks kaebaja omandada Eesti kodakondsuse. 2) Kaebaja on olnud abielus Eesti kodanikuga ja abielu ei ole lahutatud. Ainuüksi põhjusel, et kaebaja abikaasa on omandanud kodakondsuse naturalisatsiooni korras, ei kehti erand kaebaja suhtes. See ei ole põhiseaduse §-ga 12 kooskõlas, rikkudes üldist võrduspõhiõigust. Kui tegemist on Eesti kodanikega, ei saa vahet teha sünniga kodakondsuse omandanud ja naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandanud isiku vahel. Eesti kodakondsuse sünniga omandanud isikud ei saa olla eelistatumad kui need, kes omandasid kodakondsuse naturalisatsiooni korras. Kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel peab seadusandja arvestama põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja vabadustega. Võrdne kohtlemine naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel eeldab seda, et inimestele loodaks kodakondsuse saamiseks võrdsed tingimused. 3) Ebavõrdselt koheldakse isikuid, kes vastavad nii personaalselt talle esitatavatele kodakondsuse saamise nõuetele kui ka KodS § 21 lg 1 p-le 6, kuid kellest üks on abielus sünnijärgse kodanikuga ja teine naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse omandanud kodanikuga. Neid ebavõrdselt koheldes sekkub riik alusetult eraellu – võrdseid koheldakse ebavõrdselt ainult nende eraelu sfääri puutuva elemendi pärast. Kui riigi kodakondsus on juba omandatud, peaks inimese õiguslik staatus olema erinevate õiguste ja kohustuste osas üldjuhul sama, sõltumata sellest, kas kodakondsus omandati sünniga või naturalisatsiooni korras. Erineva kohtlemise õigustamiseks peaksid esinema ülekaalukad põhjendused. See on sätestatud kodakondsuse Euroopa konventsiooni art 5 lg-s 2, mille kohaselt tuleks vältida erinevat kohtlemist kodakondsuse omandamise viisist lähtuvalt (vt ka EIKo 38590/10, Biao vs. Taani, 24.05.2016, p 132)
2.Vabariigi Valitsus palub 12.01.2024 vastuses jätta kaebus rahuldamata, leides järgmist. 1) Menetluse käigus tuvastati, et kaebaja teenis kaadrisõjaväelasena endise Nõukogude Liidu relvajõududes ning vabastati sealt reservi arvamisega 10.02.1992 leitnandi ausastmes. Vastustaja otsustas kaebajale kodakondsust mitte anda, kuna ta on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes. Seadusandja on ette näinud KodS § 21 lg 1 p-s 6, et kodakondsust ei anta isikule, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud, samuti tema abikaasale, kes on saabunud Eestisse seoses sõjaväelase lähetamisega teenistusse, reservi või erru. Seega seab KodS üldise keelu välisriigi relvajõududes teeninutele, olenemata sellest, kas isik vastab kodakondsuse saamise 2(6)
3-23-2526 tingimustele, mis on toodud KodS §-s 6. Erisust on võimalik teha üksnes juhul, kui isik on abielus sünnilt Eesti kodanikuga, abielu on kestnud vähemalt viis aastat ja see ei ole lahutatud. 2) Riigil on õigus otsustada kodakondsuse saamise tingimuste üle. Välismaalase põhiõiguste hulka ei kuulu Eesti kodakondsuse saamine isegi juhul, kui isik elab riigis püsivalt. Ehkki vastavalt inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg-le 1 on igal inimesel õigus kodakondsusele, ei ole rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt riigil kohustust kodakondsuseta isikuid naturaliseerida ning tulenevalt põhiseaduse §-st 8 on isikul vääramatu õigus vaid sünniga omandatud Eesti kodakondsusele. Küll võib riigil olla teatud tingimustel kohustus taluda välismaalase viibimist oma territooriumil. Kodakondsus on aga privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Oma kodakondsuse üle otsustamine on riigisiseses pädevuses. Riigikohus on rõhutanud, et subjektiivset õigust naturalisatsiooni teel kodakondsuse saamisele ei eksisteeri. 3) KodS § 21 lg 1 p 6 on põhiseadusega kooskõlas (Riigikohtu 10.12.2003 lahend nr 3-3-147-03; vrdl ka Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu otsused haldusasjas nr 3-1453193). KodS ei erista, millise välisriigi relvajõududes isik on teeninud. KodS § 21 lg 1 p 6 keelab üheselt kaebaja suhtes tuvastatud asjaoludel Eesti kodakondsuse andmise. Tähtsust ei oma, et kaebaja on hiljem töötanud ka Eesti politseis. KodS § 21 lg 1 p-i 6 on õigesti kohaldatud ning kodakondsuse andmisest keeldumisega ei ole rikutud kaebaja õigusi. 4) KodS § 21 lg 2 ei ole diskrimineeriv. Põhiseadus näeb sünnijärgsete kodanikele ette mitmeid õigus, mida ei teki ühelgi naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanud isikul: sünniga omandatud kodakondsust ei saa ära võtta, samas kui naturalisatsiooni korras omandatud kodakondsust on võimalik KodS §-s 28 sätestatud asjaolude ilmnemisel ära võtta. Ka Vabariigi Presidendi kandidaadiks saab seada ainult sünnilt Eesti kodaniku. Seega juba põhiseadus ise seab erisused Eesti kodanikele nende kodakondsuse omandamise viisi järgi. 5) Põhiseadus näeb ka ette, et seadusandjal on õigus ja kohustus ette näha nõuded, millele kodakondsuse taotleja peab vastama, aga samuti ka seda välistavad asjaolud (PS § 8 lg 5). Asjaolu, et teatud juhtudel on KodS § 21 lg 1 p 6 subjektidele võimalik KodS § 21 lg 2 alusel erand teha üldisest keelust, ei muuda seda põhiseaduse vastaseks. See võimaldab teha teatud isikute suhtes küll soodsama otsuse, kuid KodS § 21 lg 2 alusel saab teha ainult diskretsiooniotsuse. Seega näeb KodS ette välisriigi relvajõududes teeninud isikutele üldnormina negatiivse otsuse, millest võib teha teatud juhtudel erandi. Erandi tegemine sõltub abikaasa kodakondsuse omandamise alusest – kui abikaasa on sünnijärgne kodanik, on erandi tegemine võimalik (mitte kohustuslik); kui abikaasa on kodakondsuse saanud naturalisatsiooni korras, ei ole erandi kaalumine võimalik. Sätteid muudeti 20.06.2023 (muudatused jõustusid 01.01.2024), lisades abikaasale ka registreeritud elukaaslase. Siiski jätkati kodakondsuspoliitikat, et ainult sünnijärgse kodaniku abikaasale või registreeritud elukaaslasele on võimalik erandina kodakondsus anda. See näitab seadusandja soovi hoida võimalikult väiksena kodakondsuse saajate ringi, kellel on (väga lähedane) seos välisriigi relvajõududes teeninud isikuga. Seadusandja selge tahe on olnud, et välisriigi relvajõududes teeninud isikul on võimalus saada kodakondsus ainult juhul, kui tema abikaasa või registreeritud elukaaslane on sünnijärgne Eesti kodanik (ning see abielu või registreeritud kooselu on kestnud vähemalt viis aastat ning abielu ei ole lahutatud ega kooseluleping lõpetatud). Seaduse vastava sätte laienemise osas ei ole kaalumisruumi. 6) Abikaasa kodakondsuse omandamise viisi järgi erinev hindamine on lubatav, sest ka põhiseadus ise asetab sünnijärgsed Eesti kodanikud teatud juhtudel eelisseisu naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanud isikutega võrreldes. Põhiseadus lubab kohelda sünnijärgseid Eesti kodanikke ja naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanud isikuid erinevalt juhul, kui
3(6)
3-23-2526 selleks on mõistlik põhjus. Välisriigi relvajõududes teeninud isikutele Eesti kodakondsuse andmine kätkeb endas suuremat ohtu – tema teadmised ja oskused on tavapärasest isikust erinevad ja seda olenemata ajast, millal isik relvajõududes teenis. Samuti eeldab relvajõududes kaadrisõjaväelasena teenimine üldjuhul sellele riigile lojaalsuse vandumist ning suuremat sidet ja ühtekuuluvustunnet selle riigiga kui nö tavakodanikel, sest relvajõududes kaadrisõjaväelasena riigi teenimine on olnud isiku vaba valik ja tahe. Seetõttu ongi kehtestatud üldine piirang välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud isikutele kodakondsuse andmisel. Sünnijärgse kodanikuga abielu võimaldab küll Eesti kodakondsuse saamist, kuid KodS vastav säte ei kohusta kodakondsust andma, vaid see on kaalutlusotsus. Selline võimalus on kantud ideest, et sünnijärgne Eesti kodanik on vereliini pidi (ius sanguinis) rohkem Eestiga seotud ja seeläbi tunnetab ka tema abikaasa tugevamat seost Eestiga ning on rohkem siinsesse ühiskonda integreerunud, võrreldes isikuga, kes on varasemalt olnud mõne teise riigi kodakondsuses ning selle vahetanud Eesti kodakondsuse vastu.
KOHTU PÕHJENDUSED
Kohus leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.
4.Vaidlus puudub selles, et kaebaja kodakondsus on määratlemata ning tal ei ole õigust Eesti kodakondsusele sünnilt. Samuti ei vaidlusta kaebaja asjaolu, et tema suhtes esines KodS § 21 lg 1 p-st 6 tulenev Eesti kodakondsuse andmisest keeldumise alus, kuid leiab, et ka tema suhtes otsustuse tegemisel peaks saama kohaldada sama sätte lõikes 2 ette nähtud erandit. Kaebaja on palunud hinnata, kas vastav erand on praeguses sõnastuses põhiseadusega kooskõlas.
5.Menetlusosaliste vahel puudub seega sisuline vaidlus selles, et lähtudes KodS § 21 lg 1 p-i 6 imperatiivsusest ja arvestades sama sätte lg-t 2, ei olnud vastustajal võimalik kaaluda kaebajale Eesti kodakondsuse andmist, vaid tema taotluse suhtes tuli teha keelduv otsus. Ka kohtu hinnangul on kõnealused normid selged ega võimalda nende sõnastust arvestades kaebaja taotluse suhtes kaalutlusõiguse teostamist, sh erandi tegemise kaalumist.
6.Kaebuse keskseks argumendiks on väide KodS § 21 lg-s 2 sisalduva erandi põhiseadusvastasusest, kuivõrd erandi tegemise kaalumise võimaldamisel ei kohelda kaebaja hinnangul neid Eesti kodakondsuse taotlejaid, kes on abielus sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuga, võrdselt nende taotlejatega, kes on abielus naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse omandanud isikuga. Keeldumise aluseks olevat KodS § 21 lg 1 p-i 6 kaebaja põhiseadusega vastuolus olevaks ei pea.
7.KodS § 21 lg-s 2 sisalduv erand sätestab, et Eesti kodakondsus võidakse anda või taastada välisriigi relvajõududest erru läinud isikule, kes on olnud sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuga abielus või registreeritud kooselus vähemalt viis aastat ja see abielu ei ole lahutatud või see kooseluleping ei ole lõpetatud.
8.Kohtu hinnangul ei tingi vaidlus KodS § 21 lg 2 osas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist. Põhiseadus ei taga välismaalase õigust saada naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsust. Nagu ka vastustaja on õigesti viidanud, jätab rahvusvaheline õigus üldjuhul iga riigi otsustada kodakondsuse saamise täpsed tingimused ning naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses. Põhiseadus ei näe põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus
4(6)
3-23-2526 naturalisatsiooni teel (vt Riigikohtu üldkogu 03.01.2008 otsus nr 3-3-1-106-06, p 18). Seega pole selles osas tegu kaebaja põhiõiguse riivega.
9.Põhiseadusvastase olukorraga võiks tegemist olla eelkõige juhul, kui normistik eksib võrdse kohtlemise põhimõtte vastu. Seda kaebaja praegusel juhul väidabki.
10.Seadusandjal on lai otsustusruum kodakondsuspoliitika määratlemisel ja regulatsiooni kujundamisel, seda nii materiaalõiguse määratlemisel (ehk kes võib saada naturalisatsiooni korras kodakondsuse) kui ka menetlusõiguse määratlemisel (sh kas täitevvõimule antakse vastavas küsimuses kaalutlusõigus või sätestab seadusandja normid rangelt, ilma kaalumist võimaldamata). Asjaolu, et vastustajale on seadusega antud võimalus kaaluda Eesti kodakondsuse andmist üksnes nendele välisriigi relvajõududest erru läinud isikutele, kes on olnud sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuga abielus või registreeritud kooselus, mitte aga nende puhul, kelle abikaasa on omandanud kodakondsuse naturalisatsiooni korras, ei tähenda kohtu hinnangul, et regulatsioon oleks vastuolus põhiseadusega.
11.Nagu vastustaja on selgitanud, kohtleb põhiseadus sünniga kodakondsuse omandanuid ja naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanuid teisteski aspektides erinevalt. Kõige ilmekamaks näiteks sellest on põhiseaduse § 8 3. lause, mille kohaselt ei tohi kelleltki võtta sünniga omandatud kodakondsust. Sama sätte 1. lausest tulenevalt on igal lapsel, kelle vanematest üks on Eesti kodanik, õigus Eesti kodakondsusele sünnilt, seega on sünnijärgselt Eesti kodakondsusesse kuulumise puhul tegemist põhiseadusliku õigusega. Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda aga privileegi andmisena (vt RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28).
12.Kohtu arvates puudub alus pidada KodS § 21 lg-t 2 põhiseadusega vastuolus olevaks põhjusel, et see võimaldab erandi tegemise kaalumist üksnes sünniga kodakondsuse omandanud isikutega abielus või registreeritud kooselus olevatele taotlejatele. Tõlgendades erandit koos KodS § 21 lg 1 p-ga 6, saab väita, et seadusandja on teatud kaalumise omalt poolt juba läbi viinud, leides, et isikutele, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud, kodakondsust reeglina ei anta. Erandi tegemist võib kaaluda isikutele, kes on abielus või registreeritud kooselus sünnilt Eesti kodanikuga, abielu on kestnud vähemalt viis aastat ja see ei ole lahutatud. Seadusandja tahe on olnud säilitada piirangud Eesti kodakondsuse andmisel ning piirangute õigustatus tuleneb eelkõige Eesti kodakondsuse aluseks olevast ius sanguini ehk verejärgluse põhimõttest. Seadusandja soovi piirangu säilimiseks kinnitab ka vastustaja viidatud asjaolu, et KodS vastava sätte muutmisel (KodS § 21 lg 2 täiendamisel registreeritud elukaaslase nimetamisega) jätkati muus osas senist kodakondsuspoliitikat ehk erandi kaalumise lubamist üksnes piiratud juhtudel.
13.Kaebajale ei ole tehtud takistusi Eestis elamiseks, töötamiseks, laste hooldamiseks, kuna selleks ei pea olema Eesti kodanik. Kodakondsuse mittesaamisega ei kaasne kaebajale seega märkimisväärseid negatiivseid mõjutusi tema era- ja perekonnaelule. Eesti kodakondsus tähendaks kaebajale vaid täiendavaid poliitilisi õigusi, s.h õigus valida Riigikogu, õigus olla riigiametis ning Eesti Vabariigi kaitsele välisriigis.
14.Seega ei riku kõnealune erand võrdse kohtlemise põhimõtet ning kaebaja viidatud isikute erinevaks kohtlemiseks esineb põhiseadusega kooskõlas olev põhjus.
15.Kuna KodS § 21 lg 1 p 6 sätestab keelu anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud ning kaebaja suhtes ei kohaldu KodS § 21 lg-s 2 sätestatud erand, ei olnud vastustajal kaebajale Eesti kodakondsuse andmise osas kaalutlusõigust. Vaidlustatud korralduse andmisel ei nähtu menetluslikke minetusi. Kaebajale anti kodakondsuse andmist välistava asjaolu selgumisel võimalus esitada arvamusi ja vastuväiteid. Seega on täidetud ka ärakuulamise nõue.
16.Neil põhjustel leiab kohus, et Vabariigi Valitsuse 05.10.2023 korralduse nr 256 tühistamiseks puudub alus.
17.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. Kaebaja on taotlenud õigusabikuluna 2000 euro (sh käibemaks) väljamõistmist ja tasunud kaebuse esitamisel ka 20 eurot riigilõivu. Eelnevast tulenevalt jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud. Seega jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.