Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
11. september 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-23-1205
Haldusasi
P. DUSSMANN EESTI Osaühingu kaebus Saue Vallavalitsuse 19. aprilli 2023. a korralduse nr 393 p-de 1.1, 2 ja 5 ning riigihangete vaidlustuskomisjoni 22. mai 2023. a otsuse nr 55-23/257546 tühistamise nõudes
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja (pakkuja) – P. DUSSMANN EESTI Osaühing, esindaja vandeadvokaat Ott Saame Vastustaja (hankija) – Saue vald, esindaja MP Kolmas isik – Baltic Restaurants Estonia AS, esindaja vandeadvokaat Sandor Elias
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 14. juuli 2023. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
P. DUSSMANN EESTI Osaühingu apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta P. DUSSMANN EESTI Osaühingu ja Saue valla apellatsioonimenetluses esitatud tõendid haldusasja toimikusse.
2.Jätta P. DUSSMANN EESTI Osaühingu apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 14. juuli 2023. a otsus haldusasjas nr 3-23-1205 muutmata.
3.Mõista P. DUSSMANN EESTI Osaühingult Baltic Restaurants Estonia AS kasuks välja apellatsioonimenetluse kulud 1137,50 eurot.
Muus osas jätta apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 21. septembril 2023. a (HKMS § 278 lg 1). Vastukassatsioonkaebust hankeasjas esitada ei saa (HKMS § 278 lg 3).
3-23-1205
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Saue Vallavalitsus avaldas 23.03.2023 riigihangete registris avatud menetlusega korraldatava riigihanke „Toitlustusteenus Saue valla koolides ja lasteaedades 2023-2028“ (viitenumber 257546) hanketeate ning tegi kättesaadavaks teised riigihanke alusdokumendid (RHAD), sh vastavustingimused ja hankemenetluse tingimused (HT). HT p 10.1 näeb ette, et hankija kontrollib pakkujate poolt esitatud pakkumuste vastavust riigihanke alusdokumendis „Vastavustingimused“ esitatud tingimustele riigihangete seaduse (RHS) § 114 alusel. Riigihanke alusdokumendis Vastavustingimused alajaotuses Näidismenüü on toodud pakkumuse esitamiseks järgmised nõuded: „Pakkuja peab pakkumuse koosseisus koostama ja esitama lasteaia ja kooli kahe nädala (10 tööpäeva, E-R) näidismenüü toidud ja nende kogused grammides õpilase kohta. Pakkuja peab kahe nädala (10 päeva) näidismenüüde kõikide toidukordade toidud ja nende kogused grammides lapse kohta sisestama Tervise Arengu Instituudi NutriData Toitumisprogrammi (http://tap.nutridata.ee) lähtudes järgnevast: - Lasteaia näidismenüü koostatakse kogu toidupäevale, st hommikusöögile, lõunasöögile ja õhtueinele; - Näidismenüü peab vastama sotsiaalministri 15.01.2008 määruse nr 8 „Tervisekaitsenõuded toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis” nõuetele; - Näidismenüü koostamisel tuleb lähtuda „Teenuse kirjelduses“ esitatud nõuetest ja tingimustest; - Koolikava raames pakutavaid vilju võib sisse arvestada näidismenüü koostamisel ja arvestada toidukorra energia- ja toitainete sisalduse arvutustes (v.a piim supi-magustoidu päevadel); - Lasteaia näidismenüü koostamise aluseks võtta lasteaia keskmise rühma (vanus 5-6 a) lapse lasteaia toidupäevale kehtestatud toiduenergia- ja toitainete (valgud %E, rasvad %E, süsivesikud %E, küllastunud rasvhapped %E, kiudained, vitamiinid A, B12, C, naatrium, kaltsium, raud) nõuded arvestusega, et energia jaotumine toidukordadele on järgmine: hommikusöök 30–35%, lõunasöök 40–45% ja õhtueine 20–25%; - Kooli näidismenüü koostamise aluseks võtta II kooliastme (10-12 a) õpilase koolilõunale kehtestatud toiduenergia- ja toitainete (valgud %E, rasvad %E, süsivesikud %E, küllastunud rasvhapped %E, kiudained, vitamiinid A, B12, C, naatrium, kaltsium, raud) nõuded. Pakkuja peab pakkumuse koosseisus esitama näidismenüüd, kus on toodud kõik pakutavad toidud koos pakutavate kogustega grammides, kas vabas vormis või NutriDatast alla laaditud kujul (Exceli vormingus).“ RHAD teenuse kirjelduse p 10.2 näeb ette, et toit peab vastama sotsiaalministri 15.01.2008 määrusega nr 8 „Tervisekaitsenõuded toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis“ (määrus nr 8) kehtestatud nõuetele ja tagama vanusekohase energia- ja toitainete sisalduse.
2.Pakkumuste esitamise tähtpäevaks 31.03.2023 esitasid pakkumused Baltic Restaurants Estonia AS ja P. DUSSMANN EESTI Osaühing.
3.Saue Vallavalitsus tunnistas 19.04.2023 korraldusega nr 393 nii Baltic Restaurants Estonia AS kui P. DUSSMANN EESTI OÜ pakkumused vastavaks (p-d 1.1 ja 1.2) ja Baltic Restaurants Estonia AS pakkumuse edukaks (p 2), kvalifitseeris Baltic Restaurants AS-i (p 3), jättis ta kõrvaldamata (p 4) ja otsustas sõlmida pärast 14-päevase ooteaja möödumist eduka pakkujaga hankeleping ning sellega kaasnevad vara kasutamise lepingud hankedokumentides fikseeritud tingimustel (p 5).
2(10)
3-23-1205
4.P. DUSSMANN EESTI OÜ esitas 28.04.2023 riigihangete vaidlustuskomisjonile vaidlustuse Baltic Restaurants Estonia AS pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamise peale. Baltic Restaurants Estonia AS pakkumus on vastuolus pakkumuse maksumusele kehtestatud vastavustingimustega ning sisuliselt vastuoluline ja ebaselge. Baltic Restaurants Estonia AS pakkumuses toodud lasteaia ja koolilõuna näidismenüü ei vasta RHAD nõuetele.
5.Riigihangete vaidlustuskomisjoni 22.05.2023 otsusega nr 55-23/257546 jäeti vaidlustus rahuldamata. Kolmandale isikule kui professionaalsele pakkujale pidi ka eRHR-i töölehe „Hindamiskriteeriumid ja hinnatavad näitajad“ (tööleht) sissejuhatavast lausest olema arusaadav, et ühe lasteaialapse ühe toidupäeva maksumus ja ühe õpilase koolilõuna ühe portsjoni maksumus peab olema pakkumuse hindamiseks esitatud ilma maksudeta, sh käibemaksuta. Vormil 4 esitatav pakkumuse maksumus peab langema kokku töölehel esitatava hinnatava väärtusega. Praegusel juhul see nii ei ole, mistõttu ei saanud hankija tunnistada kolmanda isiku pakkumust, kus ühikuhinnad olid sama teenuse kohta sama pakkumuse lõikes esitatavatel vormidel erinevad, vastavaks enne, kui ta polnud välja selgitanud puuduse (vastuolu) olemust ja kõrvaldatavust (ületatavus). Protokolli nr 3 p-st 4 nähtuvalt on hankija selle vastuolu tuvastanud ning asunud seisukohale, et see ei mõjuta pakkumuse vastavust, kuna pakkumuse sisus ei saa esitatud märkuste tõttu olla kahtlust. Arvestades kolmanda isiku esitatud vormi 4 ja esitatud märkusi töölehel, on vastuolu selgelt mõistetav, sh on selgelt mõistetav, milline on pakutud hind eurodes käibemaksuga (2,50 ja 1,55) ja käibemaksuta (2,08 ja 1,29). Kolmas isik ei ole esitanud pakkumust viisil, kus ta oleks jätnud endale võimaluse hindadega pärast pakkumuse esitamist manipuleerida. Hankijal on õigus, et kolmanda isiku esitatud töölehelt on üheselt mõistetav, et kolmas isik on hinnatavate väärtustena esitanud mõlemad maksumused käibemaksuga. Seega on hankija õigesti leidnud, et vastuolud kolmanda isiku pakkumuses olid olemuslikult sellised, et neid saab RHS § 114 lg 1 alusel pakkumuse vastavaks tunnistamiseks ületada/kõrvaldada. Selgituste küsimine oli praegusel juhul lubatav. Hankija ei ole kolmandalt isikult selgitusi küsinud. See ei too aga kaasa pakkumuse vastavaks tunnistamise otsuse kehtetuks tunnistamist. Hankija ja kolmas isik ei väida, et kolmanda isiku pakkumus vastas D-vitamiini sisalduse osas määrusele nr 8, vaid et RHAD-st tulenevalt ei pidanudki hankija seda kontrollima ning määrus nr 8 ei sisalda kohustuslikke nõudeid lasteaia (koolieelse lasteasutuse) menüü D-vitamiini kogusele. Riigihangete vaidlustuskomisjon leidis, et HT-st, vastavustingimusest ja RHAD teenuse kirjeldusest nähtuvalt pidi menüü vastama määrusele nr 8, st hankija pidi pakkumuse vastavuse kontrollimiseks seda ka kontrollima. Kontrollimist ei ole RHAD-st nähtuvalt piiratud RHAD-i dokumendis „Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel“ nõutavate andmetega. Vastavustingimustest ei nähtu, et hankija oleks soovinud menüü vastavust kontrollida üksnes vastavustingimustes toodud parameetrite ulatuses. Seega tuli kontrollida, kas määrus nr 8 kehtestab kohustusliku nõude koolieelse lasteasutuse menüü D-vitamiini kogusele. Kuna vitamiinid on mikro-, mitte põhitoitained (valgud, rasvad või süsivesikud), ei nõua määruse nr 8 § 5 lg 2 kohustusliku tingimusena määruse nr 8 lisas 2 esitatud D-vitamiini kogustega arvestamist koolieelse lasteasutuse menüü koostamisel. Seetõttu ei pidanud hankija seda pakkumuse vastavuse kontrollimisel kaebaja soovitud täpsusega välja selgitama. Kuna hankija otsus kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamiseks on õige, puudub alus tunnistada kehtetuks kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise otsust. 3(10)
3-23-1205
6.P. DUSSMANN EESTI OÜ esitas 01.06.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille halduskohus võttis menetlusse nõuetes tühistada hankija 19.04.2023 korralduse nr 393 p-d 1.1, 2 ja 5 ning riigihangete vaidlustuskomisjoni otsus. Hankija ei hinnanud pakkumuste vastavuse kontrollimisel näidismenüüde vastavust määruse nr 8 lisades 2 ja 4 loetletud kõigi mikrotoitainete, eelkõige D-vitamiini sisalduse osas. Riigihangete vaidlustuskomisjoni seisukoht, et seda ei tulnudki teha, ei ole õige. Määruse nr 8 § 5 lg 2 järgi tuleb pidada arvestust kümne päeva toidu keskmise toiduenergia ja põhitoitainesisalduse kohta, st vastavate näitajate kohta tuleb menüü koostamisel arvestust pidada ja vastavad näitajad välja tuua. See ei tähenda, et muid määruse nr 8 nõudeid järgida ei tule. Määruse nr 8 lisade 2 ja 4 nõuded kehtivad vastavatele lasteaedade ja koolide (koolilõuna) menüüdele ka mikrotoitainete, sh D-vitamiini osas (kui toitained pole tähistatud soovituslikuna). Seega peab määruse lisade nõuetele vastama ka näidismenüü. Hankijal oli näidismenüü nõuetekohasust võimalik kontrollida NutriData Toitumisprogrammi abil. Terviseameti 09.05.2023 e-kiri ei anna alust teistsuguseks järelduseks. Hankija rikkus selle asjaolu hindamata jätmisel RHS § 114 lg-st 2 tulenevat kohustust lükata tagasi pakkumus, mis ei vasta riigihanke alusdokumentides toodud tingimustele. RHAD-is pole toodud, et hankija kontrollib üksnes „Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabelis“ mainitud vastavustingimusi ja ainult selles tabelis kirjeldatud mahus. RHAD-is pole nimetatud tabeli tähendust üldse pikemalt avatud ning selle tähendus on ebaselge. Tõsiasjast, et kaebaja ei väitnud vaidlustuses, et hankija vaidlustatud otsused on õigusvastased ka koolilõuna näidismenüü kohase kontrollimata jätmise tõttu, ei tulene, et riigihangete vaidlustuskomisjon selle asjaoluga ei arvestanud või kaebaja ei või sellele asjaolule tugineda kohtumenetluses. See, et hankija jättis koolilõuna näidismenüü vastavuse määrusele nr 8 hindamata, selgus kaebajale alles vaidlustusmenetluses.
Hankija palus jätta kaebuse rahuldamata.
Hankijal ei olnud kohustust RHAD-i alusel kontrollida näidismenüüdes D-vitamiini sisaldust. Riigihangete vaidlustuskomisjoni vastupidine seisukoht on vale. Näidismenüüde vastavust tuli hinnata vaid nende mikrotoitainete osas, millele viitas hankija vastavustingimustes näidismenüü koostamise nõuete puhul, st menüü vastavus määrusele nr 8 lasteaia keskmise rühma (vanus 5–6 a) lapse lasteaia toidupäevale kehtestatud toiduenergia- ja toitainete (valgud, rasvad, süsivesikud, küllastunud rasvhapped, kiudained, vitamiinid A, B12, C, naatrium, kaltsium, raud) osas. Hankija on näidismenüü esitamist pakkumuse koosseisus nõudnud selleks, et kontrollida pakkujate võimekust ja oskust asjakohane menüü koostada, lähtudes vastavustingimustes toodud parameetritest ja selleks, et anda võimalus lisaks miinimumile pakkuda paremat menüüd ning saada selle eest pakkumuste hindamise staadiumis lisapunkte. Kui hankija oleks soovinud kontrollida ka mingeid muid määruses nr 8 toodud mikrotoitainete näitajaid, siis oleks hankija selle kontrolli aluseks olevas riigihanke alusdokumendis „Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel“ välja toonud. Hankija on oma selgitustes selgelt väljendanud, et kontrollib pakkumuste vastavust nimetatud tabeliga. Määrus nr 8 ei kehtesta kohustuslikke nõudeid mikrotoitainete, sh D-vitamiini kontrollimiseks menüüs. See nähtub määruse nr 8 § 5 lg-st 2. Määruse nr 8 lisades toodud näitajad ei ole kohaldatavad. Lasteaiatoidu nõudeid reguleerib Määruse nr 8 § 3 lg 4, mis aga ei kohusta koolieelses lasteasutuses järgima kohustuslikuna mingeid muid lisas 2 toodud nõudeid peale
4(10)
3-23-1205 toiduenergia nõude või siis kohalduvad need lasteasutuses ööpäevaringsel ülalpidamisel olevate laste toidu suhtes. Sellise olukorraga ei ole tegemist.
Kolmas isik vaidles kaebusele vastu.
Vaidlustust ei esitatud kolmanda isiku kooli näidismenüü RHAD tingimustele vastavuse osas. Seega ei saa kaebaja halduskohtumenetluses enam vaidlustada kolmanda isiku pakkumuse kooli näidismenüü RHAD tingimustele vastavust, kuna kõnealuses osas ei ole vaidlustusmenetlust läbitud. Kolmanda isiku näidismenüü on RHAD tingimustele vastav. Määrus nr 8 ei kehtesta kohustuslikke nõudeid mikrotoitainete, sh D-vitamiini kontrollimiseks lasteaia menüüs. Määruse nr 8 lisad on kohustuslikud määruses toodud juhtudel. Määruse § 3 lg 4 ei kohusta järgima lisas 2 toodud D-vitamiini kogust, vaid ainult sättes nimetatud muid näitajaid. Samuti on ainuvõimalik ja loogiline hankija seisukoht, et lisa 2 rakendub täies ulatuses määruse § 3 lgs 3 nimetatud olukorras (ööpäevaringsel ülalpidamisel). Samale seisukohale on jõudnud ka Terviseamet 09.05.2023 e-kirjas. Määruse nr 8 § 5 lg 2 piirang kohaldub ühtviisi nii kooli kui koolieelse lasteasutuse menüüle. RHAD näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabeli veerus „Kohustuslikud nõuded menüüle (kui ei ole täidetud, siis pakkumine ei vasta)“ ei ole kajastatud nõuet D-vitamiini kogusele (küll on nõuded mõningate teiste vitamiinide osas). Seetõttu ei saanud hankija näidismenüüde D-vitamiini koguseid kontrollida. Vastupidisel juhul oleks tabel pakkujaid eksitav. RHAD ptk-s 10 on refereeritud RHS-i, mitte esitatud sisulisi vastavustingimusi. Vastustaja tahet väljendab ka teabevahetus.
9.Tallinna Halduskohus jättis 14.07.2023 menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
otsusega
kaebuse
rahuldamata
ja
Kaebaja ei ole kohtumenetluses esitanud väiteid kolmanda isiku pakkumuse vastuolu kohta pakkumuse maksumusele kehtestatud vastavustingimustega. Halduskohus nõustus selles osas riigihangete vaidlustuskomisjoni otsuse põhjendusteganeid kordamata. Tallinna Ringkonnakohus on 08.02.2018 lahendis nr 3-17-2226 selgitanud, et olenemata sellest, et vaidlustusmenetlus on hankeasjades sätestatud kohustusliku kohtueelse menetlusena, mida läbimata ei ole halduskohtusse pöördumine lubatav, ja seetõttu peab vaidlustaja esitama kõik nõuded hankija tegevuse suhtes juba vaidlustusmenetluses, tuleb muu hulgas arvestada, kas halduskohtusse pöördunud isikul oli või on asjaoludest tulenevalt üldse võimalik vastavas osas vaidlustusmenetlust läbida. Riigikohus on 26.04.2017 otsuses nr 3-3-1-92-16 (p-d 23–24) asunud seisukohale, et kui kaebuse muutmine (sh uue nõude lisamine) asjaolude muutumise tõttu on HKMS § 49 lg 2 alusel võimalik ka apellatsioonimenetluses (s.o esimese astme kohtumenetlust läbimata) ning kaebuse eesmärki tuleb HKMS § 49 lg 1 kohaldamisel tõlgendada laialt, siis ei saa uue nõude menetlemise takistuseks olla ka kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmine (p 14). Kuigi kaebuse alust (HKMS § 41 lg 2) on vaidlustusmenetlusega võrreldes laiendatud, sest väidetav kolmanda isiku hankemenetlusest kõrvaldamise kohustusliku aluse esinemine oleks käsitatav iseseisva kaebuse rahuldamise alusena, oleks selles osas vaidemenetluse uuesti läbimise nõue (s.o isegi juhul, kui see on objektiivselt võimalik) ebamõistlik (p 15). Kaebaja esitas vaidlustusmenetluses nõuded, mida ei ole kohtumenetluses laiendatud. Seetõttu tuleb väidet, et hankija jättis kooli näidismenüü vastavuse RHAD tingimustele hindamata, kohtumenetluses uurida. 5(10)
3-23-1205 Riigihangete vaidlustuskomisjon leidis ekslikult, et hankija ei ole RHAD-st nähtuvalt piiranud näidismenüü vastavuse kontrolli RHAD-i dokumendis Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel nõutavate andmetega. RHAD p 1.7 kohaselt on hankemenetluse läbiviimise lahutamatuks osaks muu hulgas Vastavustingimused ja Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel. Tabelis on veerud Kohustuslikud nõuded menüüle (kui ei ole täidetud, siis pakkumine ei vasta) eraldi lasteaia ja koolilõuna menüü osas; Menüü vastavuse kontroll ja Näidismenüü hindamine (näidismenüüle antakse hindepunkte vastavalt alljärgnevale). Nende nõuete alusel on pakkumuste vastavust hinnatud. Tabeli veerus Kohustuslikud nõuded menüüle (kui ei ole täidetud, siis pakkumine ei vasta) ei ole kajastatud nõuet D-vitamiini kogusele. Kui hankija pidanuks hindama menüü vastavust määrusele ka D-vitamiini osas, kaotaks tabel mõtte. Selline olukord oleks ka pakkujate jaoks eksitav. Tabeli nimest nähtub, et tabelit kasutatakse nii näidismenüü vastavuse kontrollimiseks kui ka hindamiseks. Seda kinnitab ka RHAD p 1.7. RHAD p-s 10 on refereeritud RHS-i, mitte esitatud sisulisi vastavustingimusi. Riigihangete vaidlustuskomisjoni seisukoht, et RHAD p-s 10.2 puudub viide tabelile, ei ole seetõttu asjakohane. Lisaks on hankija oma teabevahetuses vastusena 08.03.2023 esitatud küsimusele 10.03.2023 selgitanud, et hankija soovib tabelit kasutada esitatud näidismenüüde vastavuse kontrolliks ja hindamiseks. Selgituses on märgitud: „Näidismenüü peab vastama teenuse kirjelduses toodud menüüle esitatud miinimumnõuetele, et pakkumus oleks üldse vastav. Selle kohta teeme märked tabeli tulpa „Menüü vastavuse kontroll“. Selle eest punkte ei anta ehk see ei ole hindamise, vaid vastavuse kontroll. Kui näidismenüü ja ülejäänud pakkumine vastab, siis järgmises etapis hankija hindab esitatud näidismenüüd tabeli tulbas „Näidismenüü hindamine“ toodud näitajate järgi. NB! Hankija korrigeeris muudetud tabelis ka hindamisel antavaid punkte ja näitajaid.“ Määrus nr 8 ei kehtesta kohustuslikke nõudeid mikrotoitainete, sh D-vitamiini sisaldusele menüüs. Määruse nr 8 § 5 lg 2 sätestab, et menüü koostamisel võetakse aluseks vanuserühmade keskmine ööpäevane toiduenergia- ja toitainevajadus ning arvestatakse kümne päeva toidu keskmine toiduenergia ja põhitoitainesisaldus lapse kohta, arvestades lisades 1–5 esitatut. Määruse nr 8 § 2 lg 2 p 9 kohaselt kasutatakse määruses mõistet põhitoitained järgmises tähenduses: valgud, rasvad, süsivesikud. Kuna D-vitamiin ei ole põhitoitaine, ei nõua määruse nr 8 § 5 lg 2 lisas 2 nõutud D-vitamiini kogustega arvestamist koolimenüü koostamisel. Teised määruse nr 8 sätted ei reguleeri menüü koostamist. Seda tõlgendust toetab Terviseameti 09.05.2023 vastus vastustaja päringule. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
10.P. DUSSMANN EESTI OÜ esitas 24.07.2023 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tallinna Halduskohtu 14.07.2023 otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Vastavustingimuste kohaselt pidid näidismenüüd vastama määruse nr 8 nõuetele. Nii kooli kui lasteaia näidismenüü aluseks tuli võtta kehtestatud toidu- ja toitainete nõuded. Vastavustingimustes sisaldunud näidismenüüde koostamist puudutavad laused omavad esmajoones tähendust selleks, et täpsustada, millisele vanuserühmale kehtivaid nõudeid tuleb näidismenüü koostamisel järgida. Näidismenüü vastavuse ja hindamise tabelist ei järeldu, et Dvitamiini sisalduse nõue näidismenüü puhul ei kohaldu. See tabel ei ole ka vastavustingimuste osa. Hankemenetluse tingimused osutavad tabelile eelkõige pakkumuste hindamise kontekstis. Vastavustingimused ei ole piiratud tabeliga. RHAD muud punktid ei näinud ette, et D-vitamiini sisalduse osas ei pea näidismenüüd vastama määrusele nr 8. Selleks puuduks ka mõistlik
6(10)
3-23-1205 põhjus, sest näidismenüüs on D-vitamiini sisaldust võimalik Nutri-Data programmiga sama lihtsalt kontrollida kui teiste toitainete ja vitamiinide sisaldust. Kuna vastavustingimustes toodud loeteludes ei olnud D-vitamiini nimetatud, esitas apellant hankijale 28.03.2023 küsimuse, millele hankija jättis üldse vastamata, kuigi ta vastas hiljem teiste pakkujate esitatud küsimustele. Selle asemel esitas hankija Terviseametile 04.05.2023 küsimuse määruse nr 8 kohta. Seega ei olnud hankija kindel, kas määrusest nr 8 tuleneb vaidlusalune nõue. Apellant lähtus pakkumise tegemisel eeldusest, et näidismenüüd peavad vastama määruse nr 8 nõuetele ka mikrotoitainete, sh D-vitamiini osas. Halduskohtu otsuse põhjendused on vastuolulised, sest halduskohtu arvates soovis hankija piirata määruse nr 8 kohaldamist vastavustingimustes D-vitamiini nõude osas, ent määrus nr 8 selliseid nõudeid halduskohtu arvates ei kehtestagi. Määruse nr 8 lisad kehtivad lasteasutuste menüüdele ka mikrotoitainete osas. Halduskohtu vastupidine seisukoht on ekslik. Määruse lisadele teevad viite ka määruse nr 8 § 3 lg 3 ls 2 ja lg 4, § 4 lg-d 2, 3 ja 5 ning § 5 lg 8. Määruse lisadele viitab sisuliselt ka määruse nr 8 § 3 lg 2 ls 1, mille järgi peab lapsele olema tagatud eakohane toit kolm korda päevas. Määruse peamine eesmärk on tagada koolieelses lasteasutuses ja koolis tervislik toitumine. Lisad on kehtestatud koos määruse põhitekstiga ega vaja kehtimiseks otsest viidet määruse tekstis. Ka mikrotoitained on toitained ning nende vajalik kogus tuleb pakutavas toidus tagada. Määruse nr 8 § 5 lg 2 esimene poollause ei sisalda piirangut mikrotoitainete osas. Terviseameti seisukohta on tõlgendatud ekslikult. Tähelepanuta tuleb jätta vastustaja apellatsioonimenetluses esitatud tõend, mille järgi vastab kolmanda isiku pakkumuses toodud koolitoidu näidismenüü D-vitamiini osas määruse nr 8 lisale 4. Tõend oleks tulnud esitada halduskohtus ja hankija ei ole seda asjaolu hankemenetluses hinnanud.
11.Hankija palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega. Halduskohus on RHAD vastavustingimusi mõistnud õigesti. Kohtuotsus ei ole vastuoluline. Vastavustingimusi tuleb tõlgendada kooskõlas RHAD teiste dokumentidega, sh näidismenüü vastavuse ja hindamise tabeli ning hankija poolt hankemenetluses antud selgitustega. Tabelit kasutatakse nii pakkumuste vastavuse kontrollimise etapis kui vastavate pakkumuste hindamise etapis. Tabel on kokkuvõte kõigist vastavustingimustes ja teenuse kirjelduses näidismenüüle seatud tingimustest, mida hankija kavatses ja pidi kontrollima. Kui hankija oleks kavatsenud kontrollida ka mingeid muid määruses toodud mikrotoitainete näitajaid, siis oleks hankija selle kontrolli aluseks olevas tabelis välja toonud. Riigihanke pakkumuse koosseisus nõutud näidismenüü ei ole menüü, mille alusel reaalselt toitlustusteenust osutatakse. Hankija ei ole kohustatud nõudma, et näidismenüü vastaks määrusele nr 8. Hankija on vaidluse algusest saati kinnitanud, et ta soovis näidismenüüdele seada nõuded vaid vastavustingimustes toodud mikrotoitainete ulatuses. Vastavalt RHS § 46 lg-le 2 ei ole hankija kohustatud selgitustaotlusele vastama, kui riigihanke alusdokumentidega seotud selgitustaotluse hankijale laekumise ja pakkumuste esitamise tähtpäeva vahele ei jää vähemalt kuut päeva. Pakkumuste esitamise tähtaeg oli 31.03.2023 ja apellant esitas küsimuse seoses määruse nr 8 rakendamisega näidismenüüde koostamisel
7(10)
3-23-1205 28.03.2023. Pakkujal tuleb selgitused küsida õigeaegselt ja arvestada, et viivitusega esitatud küsimustele ei jõua hankija vastata. Kui pakkujatele on antud kohustus koostada näidismenüü vaid teatud määruses toodud mikrotoitaineid aluseks võttes ja samas hankija kavatseb näidismenüüd kontrollida kõigi määruses toodud mikrotoitainete osas, siis oleks see pakkujate suhtes eksitav, eriti arvestades hankija selgitust. Vastavustingimustes toodud sõnastus ei ole kõige õnnestunum, kuid kui tingimusi on võimalik tõlgendada mitmeti mõistetavalt ja vastandlikult, siis tuleb eelistada pakkujatele soodsamat tõlgendust. Määrus nr 8 ei kehtesta kohustuslikke nõudeid mikrotoitainetele, sh D-vitamiinile. Kuna vitamiinid on mikro-, mitte põhitoitained (valgud, rasvad ega süsivesikud), ei nõua määruse nr 8 § 5 lg 2 kohustusliku tingimusena menüü koostamisel määruse lisades esitatud D-vitamiini kogustega arvestamist menüü koostamisel, mistõttu ei pidanud hankija seda pakkumuste vastavuse juures kontrollima. Määruse nr 8 lisas 2 toodud mikrotoitainete näitajad ei laiene kohustuslikena vähemalt lasteaiamenüüle. Lasteaiatoidu nõudeid reguleerib määruse nr 8 § 3, mille lg 4 sätestab, et koolieelses lasteasutuses pakutav toit, sealhulgas koolipiim ning muu programmi raames pakutav toit, peab iga päev katma 85–90% määruse lisa 2 kohase vastava vanuserühma ööpäevasest toiduenergiavajadusest, sellest omakorda hommikusöök soovitatavalt 30–35%, lõunasöök 40–45% ja õhtuoode 20–25% või hommikusöök 20–25%, lõunasöök 40–45% ja õhtuoode 30–35%. See säte ei kohusta koolieelses lasteasutuses järgima kohustuslikuna mingeid muid lisas 2 toodud nõudeid peale toiduenergia nõuete. Ülejäänud lisa 2 nõuded on kohustuslikud määruse nr 8 § 3 lg-s 3 nimetatud juhul. Sellist tõlgendust toetab Terviseameti kiri. Puudub vajadus hinnata, kas määrus nr 8 seab koolilõuna menüü koostamisele kohustuslikud nõuded mikrotoitainete osas või mitte. Kolmanda isiku esitatud koolilõuna näidismenüü vastab kõigile määruse nr 8 lisas 4 toodud mikrotoitainete piirmääradele, sh D-vitamiin (vt vastusele lisatud kolmanda isiku pakkumuses sisalduv NutriData tabel „Saue hanke menüü_koolilõuna_2023 (BRE)_päeva tasand“) ja seega olenemata sellest, kas nende rakendamine on määruse nr 8 alusel kohustuslik või mitte, ei saa olla vaidlust kolmanda isiku koolilõuna näidismenüü vastavuse üle.
12.Kolmas isik palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Kaebuse esemeks ei saa olla pakkumuse vastavus koolitoidu näidismenüü osas. Halduskohtu käsitus selles osas on ekslik. Halduskohtu käsitust jaatades muutuks vaidlustamise tähtaja, vaidlustuse eseme määramise ning vaidlustuse nõude ja aluse muutmise piirangute sätted (RHS § 189 lg 1, RHS § 190 lg 3 ja 6, RHS § 191 lg 1 ja HKMS § 268 lg 1) mõttetuks. Vastustaja selgitas aga õigesti, et kolmanda isiku koolilõuna näidismenüü vastab määruse nr 8 lisas 4 toodud D-vitamiini näitajale. Määrus nr 8 ei kehtesta nõudeid mikrotoitainete, sh D-vitamiini, kontrollimiseks. Määruse lisad ei ole kohustuslikud alati, vaid ainult juhul, kui see tuleneb mõnest määruse sättest. Isegi kui see nii ei oleks, ei ole sellise nõude täitmise kontroll pakkumuse vastavuskontrolli esemeks. Näidismenüü vastavuse kontrolli teostati RHAD osaks oleva näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabeli alusel, kus puudus nõue D-vitamiini kogusele. RHS § 114 lg 2 järgi toimub vastavuse hindamise RHAD alusel. Kolmanda isiku näidismenüü vastab RHAD tingimustele. Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel oleks pakkujaid eksitav, kui seda mõista
8(10)
3-23-1205 nii, nagu apellant õigeks peab. Tabelit kasutatakse ka vastavuse hindamiseks, sest see on RHAD p-s 1.7 ja tabelis selgelt kirjas. Seda kinnitas ka hankija 10.03.2023 teabevahetuses.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Apellant esitas apellatsioonimenetluses uue tõendina vaidlusaluse riigihanke hankemenetluse läbiviimise tingimused. See tõend on asja lahendamisel oluline ja tuleb võtta toimikusse.
14.Vastustaja esitas apellatsioonimenetluses kolmanda isiku pakkumusele lisatud II kooliastme koolilõuna näidismenüü toitainesisalduse tabeli, millest nähtub muu hulgas, et Dvitamiini keskmine sisaldus selles menüüs on umbkaudu 2,58 μg päevas. See tõend on asja lahendamisel oluline. Vaatamata sellele, et vaidlus koolitoidu näidismenüü vastavuse üle nõuetele käis juba esimese astme kohtus, mistõttu oleks hankija saanud selle tõendi esitada halduskohtule, on asja õigemaks lahendamisel õigus ringkonnakohtul koguda tõendeid ka apellatsioonimenetluses (HKMS § 2 lg 4 ja § 188 lg 1 p 6). Tõend tuleb seetõttu võtta haldusasja toimikusse.
15.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
16.Määruses nr 8 ega ka toiduseaduses ei ole toitaine mõistet defineeritud, ent tavatähendust ja määruse käsitlust arvestades on toitaineteks lisaks põhitoitainetele (määruse nr 8 § 2 lg 2 p 9 järgi valgud, rasvad ja süsivesikud) ka mikrotoitained, nende seas D-vitamiin. Määruse § 3 lg 4 näeb ette, et koolieelses lasteasutuses pakutav toit, sealhulgas koolipiim ning muu programmi raames pakutav toit, peab iga päev katma 85–90% määruse lisa 2 kohase vastava vanuserühma ööpäevasest toiduenergiavajadusest, sellest omakorda hommikusöök soovitatavalt 30–35%, lõunasöök 40–45% ja õhtuoode 20–25% või hommikusöök 20–25%, lõunasöök 40–45% ja õhtuoode 30–35%. See säte ei näe ette kõigi toitainete, vaid üksnes toiduenergiavajaduse katmise nõude. D-vitamiini ebapiisav sisaldus lasteaiatoidus ei tooks kaasa toiduenergiavajaduse katmata jätmist.
17.Määruse nr 8 § 5 lg 2 sätestab, et menüü koostamisel võetakse aluseks vanuserühmade keskmine ööpäevane toiduenergia- ja toitainetevajadus ning arvestatakse kümne päeva toidu keskmine toiduenergia ja põhitoitainetesisaldus lapse kohta, võttes arvesse lisades 1–5 esitatut. Ringkonnakohtu arvates ei saa sellest sättest järeldada, et koolieelse lasteasutuse menüüs peab sisalduma lapsele vajalik kogus D-vitamiini. Toitainetevajadus, sh D-vitamiini vajadus, tuleb menüü koostamisel küll aluseks võtta, ent mikrotoitainetesisaldust ei tule määruste lisades toodud näitajate järgi arvestada. Toitainevajaduse aluseks võtmine ei ole samastatav nõudega menüüs sellises koguses mikrotoitaineid pakkuda. Kuna koolieelses lasteasutuses, kus lapsed ei viibi ööpäevaringselt, ei pakuta lastele süüa kogu päevase vajaduse järgi, vaid ainult osaliselt, on menüü koostamine lubatud ka viisil, mis jätab mõne mikrotoitaine vajaduse katmise lapse kodusele söögile.
18.Halduskohus, riigihangete vaidlustuskomisjon ja hankija selgitasid õigesti, et määruse nr 8 muudest sätetest ei tulene lasteaiatoidu D-vitamiini sisaldusele muid nõudeid. Määruse lisa 2 „Koolieast nooremate laste toiduenergia- ja toitainevajaduse vanuserühmade kaupa ööpäevas ning koolieelse lasteasutuse sõime- ja lasteaiarühmas“ ei sisalda ühtki terviklikku õigusnormi ega pane ühelegi isikule kohustusi. Sellised kohustused toitlustamise korraldamisel tulenevad määruse nr 8 sätetest, mitte aga selle lisadest. 9(10)
3-23-1205
19.Seetõttu leidsid riigihangete vaidlustuskomisjon kui halduskohus õigesti, et kolmanda isiku pakkumusele lisatud lasteaia näidismenüü ei ole määrusega nr 8 vastuolus ja hankijal ei olnud alust jätta seda vähese D-vitamiini sisalduse tõttu vastavaks tunnistamata. Haldusmenetluse seaduse § 58 ei võimalda haldusorgani menetlusvea tõttu haldusakti tühistada, kui menetluse nõuetekohasel läbiviimisel tuleb anda sama sisuga haldusakt.
20.Hankija esitas apellatsioonimenetluses tõendina kolmanda isiku koolitoidu näidismenüü toitainesisalduse tabeli, mille järgi on D-vitamiini keskmine sisaldus suurem kui soovituslik. 2,58 μg D-vitamiini päevas ületab määruse nr 8 lisas 4 toodud kogust 2,4 μg. Seega ei saa hankija otsust tühistada koolilõuna näidismenüü nõuete mittevastavuse tõttu.
21.Ringkonnakohus ei pea seetõttu vajalikuks põhjalikumalt vastata apellandi väidetele seoses riigihanke alusdokumentide tõlgendamisega. Halduskohtu otsuse põhjendused on selles osas õiged. Kuna määrusest nr 8 ei tulenenud kohustust pakkuda menüüs miinimumkogust Dvitamiini sisaldavat toitu, ei ole RHAD teenuse kirjelduse p 10.2 ja vastavustingimuste alajaotus Näidismenüü vastuolus muude hanketingimuste ega RHAD muude osadega.
22.Isegi kui pidada vastavustingimusi ebaselgeks ja näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabelit mitte üheselt mõistetavaks, on hankemenetluse üldpõhimõtetest tulenevalt vajalik tõlgendada hanketingimusi viisil, mis tagaks võimalikult laia konkurentsi. Kui apellant esitas hankemenetluses selgituse saamiseks küsimuse, millele hankija (erinevalt mõnest hiljem esitatud küsimusest) kohe ei suutnud vastata, siis see näitab, et vastavustingimused ei olnud üheselt mõistetavad.
23.Apellatsioonkaebus tuleb seetõttu jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
24.Apellandi apellatsioonimenetluse kulud tuleb HKMS § 108 lg 1 alusel jätta tema enda kanda. Hankija võimalikke apellatsioonimenetluse kulusid apellandilt HKMS § 109 lg 1 alusel välja ei mõisteta, sest hankija ei ole esitanud ringkonnakohtule menetluskulude nimekirja. Kolmas isik taotleb apellatsioonimenetluses apellandilt menetluskulude väljamõistmist 1137,50 eurot (käibemaksuta). Esindajatasu suurust ei ole põhjust pidada ülemääraseks. See summa tuleb apellandilt kolmanda isiku kasuks välja mõista.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.