Haldusasi P. DUSSMANN EESTI Osaühing kaebus Saue Vallavalitsuse 19.04.2023 korralduse nr 393 tühistamise nõudes osas, milles tunnistati Baltic Restaurants Estonia AS pakkumus vastavaks (p 1.1) ja edukaks (p 2) ning otsustati sõlmida peale ooteaja möödumist eduka pakkujaga Baltic Restaurants Estonia AS hankeleping ning sellega kaasnevad vara kasutamise lepingud hankedokumentides fikseeritud tingimustel (p 5) ja riigihangete vaidlustuskomisjoni 22.05.2023 otsuse nr 55-23/257546 tühistamise nõudes Menetlusosalised
Kaebaja (vaidlustaja) – P. DUSSMANN EESTI Osaühing, esindaja vandeadvokaat Ott Saame Vastustaja (hankija) – Saue vald, esindaja Marju Põllu Kolmas isik – Baltic Restaurants Estonia AS, esindaja vandeadvokaat Sandor Elias
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Mõista P. DUSSMANN EESTI Osaühingult Baltic Restaurants Estonia AS kasuks välja menetluskulud summas 717,50 eurot.
3.Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 10 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 24.07.2023.
1.23.03.2023 avaldas Saue Vallavalitsus (hankija/vastustaja) riigihangete registris avatud 1(11)
menetlusega läbiviidava riigihanke „Toitlustusteenus Saue valla koolides ja lasteaedades 20232028“ (viitenumber 257546) hanketeate ning tegi kättesaadavaks teised riigihanke alusdokumendid (RHAD), sealhulgas Vastavustingimused ja Hankemenetluse tingimised (HT). Pakkumuste esitamise tähtpäevaks, 31.03.2023. a, esitasid pakkumused Baltic Restaurants Estonia AS (BRE/kolmas isik) ja P.DUSSMANN EESTI Osaühing (kaebaja).
2.Hankija tunnistas 19.04.2023 korraldusega nr 393 mõlema pakkuja pakkumused vastavaks ja BRE pakkumuse edukaks.
3.28.04.2023 laekus Riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) kaebaja poolt esitatud vaidlustus BRE pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamise otsustele.
4.22.05.2023 tegi VAKO otsuse, millega jättis kaebaja vaidlustuse rahuldamata. VAKO leidis kokkuvõtvalt järgmist: a) kolmandale isikule kui professionaalsele pakkujale pidi ka eRHR-i töölehe „Hindamiskriteeriumid ja hinnatavad näitajad“ (Tööleht) sissejuhatavast lausest olema arusaadav, et ühe lasteaialapse ühe toidupäeva maksumus ja ühe õpilase koolilõuna ühe portsjoni maksumus peab olema pakkumuse hindamiseks esitatud ilma maksudeta, sh käibemaksuta. Vormil 4 esitatav pakkumuse maksumus peab langema kokku Töölehel esitatava hinnatava väärtusega. Antud juhul see nii ei ole, mistõttu ei saanud hankija tunnistada kolmanda isiku pakkumust, kus ühikuhinnad olid sama teenuse kohta sama pakkumuse lõikes esitatavatel vormidel erinevad, vastavaks enne, kui ta polnud välja selgitanud puuduse (vastuolu) olemust ja kõrvaldatavust (ületatavus); b) protokolli 3 p-st 4 nähtuvalt on hankija eelpool kirjeldatud vastuolu tuvastanud ning asunud seisukohale, et see ei mõjuta pakkumuse vastavust, kuna pakkumuse sisus ei saa tänu esitatud märkustele olla kahtlust. VAKO leiab, et arvestades kolmanda isiku esitatud vormi 4 ja esitatud märkusi Töölehel on vastuolu selgelt mõistetav, sh on selgelt mõistetav, milline on pakutud hind eurodes käibemaksuga (2,50 ja 1,55) ja käibemaksuta (2,08 ja 1,29). Kolmas isik ei ole esitanud pakkumust viisil, kus ta oleks jätnud endale võimaluse esitatud hindadega pärast pakkumuse esitamist manipuleerida. VAKO nõustub hankijaga, et kolmanda isiku esitatud Töölehelt on üheselt mõistetav, et kolmas isik on hinnatavate väärtustena esitanud mõlemad maksumused käibemaksuga. Seega on hankija õigesti leidnud, et vastuolud kolmanda isiku pakkumuses olid olemuslikult sellised, et neid saab RHS § 114 lg 1 alusel pakkumuse vastavaks tunnistamiseks ületada/kõrvaldada; c) selgituste küsimine oli praegusel juhul lubatav. Hankija ei ole kolmandalt isikult selgitusi küsinud. See ei too aga kaasa pakkumuse vastavaks tunnistamise otsuse kehtetuks tunnistamist; d) hankija ja kolmas isik ei väida, et kolmanda isiku pakkumus vastas D-vitamiini sisalduse osas Määrusele, vaid et RHAD-ist tulenevalt hankija vastavat kontrolli teostama ei pidanudki, samuti Määrus ei sisalda kohustuslikke nõudeid lasteaia (koolieelse lasteasutuse) menüü D-vitamiini kogusele; e) HT-st, Vastavustingimisest ja RHAD Teenuse kirjeldusest nähtuvalt pidi Menüü vastama Määrusele, st hankija pidi pakkumuse vastavuse kontrollimiseks muuhulgas seda ka kontrollima. Kontrollimist ei ole RHAD-ist nähtuvalt piiratud RHAD-i dokumendis Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel nõutavate andmetega. Vastavustingimustest ei nähtu, et hankija oleks soovinud Menüü vastavust kontrollida üksnes Vastavustingimustes toodud parameetrite ulatuses. Seega tuli kontrollida, kas Määrus kehtestab kohustusliku nõude koolieelse lasteasutuse menüü D-vitamiini kogusele; f) VAKO nõustub hankija ja kolmanda isikuga, et kuivõrd vitamiinid on mikro-, mitte põhitoitained (valgud, rasvad ega süsivesikud), ei nõua Määruse § 5 lg 2 kohustusliku tingimusena Määruse lisas 2 esitatud D-vitamiini kogustega arvestamist koolieelse lasteasutuse menüü koostamisel, mistõttu ei pidanud hankija seda pakkumuse vastavuse kontrollimisel ka kaebaja poolt soovitud täpsusega kontrollima; g) kuna vaidlustuskomisjon on seisukohal, et hankija otsus kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamiseks on õige, puudub alus tunnistada kehtetuks kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise otsust. 2(11)
5.Kaebaja esitas 01.06.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille kohus võttis 06.06.2023 määrusega menetlusse nõudes Saue Vallavalitsuse 19.04.2023 korralduse nr 393 tühistamiseks osas, milles tunnistati Baltic Restaurants Estonia AS pakkumus vastavaks (p 1.1) ja edukaks (p 2) ning otsustati sõlmida peale ooteaja möödumist eduka pakkujaga Baltic Restaurants Estonia AS hankeleping ning sellega kaasnevad vara kasutamise lepingud hankedokumentides fikseeritud tingimustel (p 5) ja riigihangete vaidlustuskomisjoni 22.05.2023 otsuse nr 5523/257546 tühistamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukoht
6.Kaebaja leiab, et hankija 19.04.2023 otsused ja VAKO 22.05.23 otsus tulevad tühistada järgmistel põhjendustel. 6.1 Vaidlustusmenetluses selgus, et hankija pole hankes esitatud pakkumuste vastavust kontrollides hinnanud esitatud näidismenüüde vastavust sotsiaalministri 15.01.2008 määrusega nr 8 kinnitatud „Tervisekaitsenõuded toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis“ (Määrus) sugugi mitte kõigi Määruse lisades 2 ja 4 sätestatud mikrotoitainete, s.h eelkõige D-vitamiini sisalduse osas. Seda ei lasteaia ega ka kooli näidismenüü puhul. VAKO asus seisukohale, et kuivõrd vitamiinid on mikro- mitte põhitoitained (nagu valgud, rasvad ja süsivesikud), ei nõua Määruse § 5 lg 2 kohustusliku tingimusena Määruse lisas 2 esitatud D-vitamiini kogustega arvestamist koolieelse lasteasutuse menüü koostamisel, mistõttu hankija ei pidanud seda pakkumuste vastavuse kontrollimisel kaebaja poolt soovitud täpsusega kontrollima. Kaebaja VAKO käsitlusega ei nõustu. 6.2 Määruse § 5 lg-s 2 on kaebaja arvates peetud silmas menüü vormistamist, s.t et menüü koostamisel tuleb pidada arvestust kümne päeva toidu keskmise toiduenergia ja põhitoitainesisalduse kohta, s.t vastavate näitajate kohta tuleb menüü koostamisel arvestust pidada ja vastavad näitajad välja tuua (vt ka Määruse § 6 lg 1). Säte ei tähenda, et vastava menüü koostamisel ei pea järgima ülejäänud Määrusega kehtestatud sisulisi nõudeid, s.h nõudeid mikrotoiduainete koguse osas. Määruse lisades 2 ja 4 kehtestatud nõuded kehtivad vastavatele lasteaedade ja koolide (koolilõuna) menüüdele ka mikrotoitainete, s.h vitamiin D osas (niivõrd, kuivõrd vastavad toitained pole tähistatud soovituslikuna). Seetõttu (ning RHAD vastavustingimuste alusel, mis nõuab näidismenüüde vastavust Määrusele) peavad Määruse lisades 2 ja 4 kehtestatud nõuetele, s.h mikrotoitainete (s.h vitamiin D osas) vastama ka hankes esitatud näidismenüüd (v.a vastavalt soovituslikud näitajad). 6.3 Kuna hankija kehtestas RHAD vastavustingimustega näidismenüüdele Määrusele vastavuse nõude ilma igasuguste kitsendusteta, siis on hankija kohustatud kontrollima näidismenüüde Määrusele vastavust samuti igasuguste kitsendusteta. Hankijal oli vastavust võimalik kontrollida NutriData Toitumisprogrammi abil, mis võimaldab automatiseeritult hinnata menüü vastavust Määrusele. Nimetatut ei muuda Terviseameti 09.05.2023 kiri. 6.4 Korraldus on antud vastuolus RHS § 114 lg-des 1 ja 2 tooduga, kuna hankija ei viinud läbi kohast BRE pakkumuse vastavuse kontrolli ning on jätnud piisavalt kontrollimata BRE esitatud näidismenüüde vastavuse RHAD vastavustingimustele, s.h Määruse nõuetele. Seega rikkus hankija RHS § 114 lg-st 2 tulenevat kohustust lükata tagasi pakkumus, mis ei vasta riigihanke alusdokumentides toodud tingimustele. 6.5 Küsimuses, kas RHAD-ist tulenevalt pidi hankija kontrollima näidismenüüde vastavust Määruse lisades 2 ja 4 toodud kõigi mikrotoitainete osas, nõustub kaebaja VAKO otsuse p-des 8.2.1.1 ja 8.2.1.2 tooduga. RHAD-is pole ka toodud, et hankija kontrollib üksnes „Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabelis“ mainitud vastavustingimusi 3(11)
ja ainult selles tabelis kirjeldatud mahus. RHAD-is pole nimetatud tabeli tähendust üldse pikemalt avatud ning selle tähendus on ebaselge. 6.6 Olenemata Määruse § 5 lg 2 grammatilisest tõlgendusest leiab kaebaja, et ka koolieelsetes lasteasutustes kuuluvad määruse lisades 1 ja 2 sätestatud nõuded vastavalt, s.h mikrotoitainete osas kohaldamisele ka nende laste toitlustamise (ja vastavate menüüde koostamise) suhtes, kes ei ole ööpäevaringsel ülalpidamisel. Sellele viitab Määruse § 1 lg 1, lg 3 ja lg 4. 6.7 Vaidlustusmenetluses ei saanud kaebaja esitada veel nõuet seoses menetluses selgunud asjaoluga, et hankija ei kontrollinud ka kooli (koolilõuna) näidismenüüde vastavust Määrusele RHAD-is nimetamata mikrotoitainete, s.h D-vitamiini osas. Kaebuse nõudeks vaidemenetluses oli tühistada hankija 19.04.2023 otsus. Kohtumenetluses taotleb kaebaja VAKO otsuse tühistamist. Tõsiasjast, et kaebaja ei väitnud esialgselt esitatud vaidlustuses, et hankija vaidlustatud otsused on õigusvastased ka koolilõuna näidismenüü kohase kontrollimata jätmise tõttu, ei tulene, et VAKO oma otsuse tegemisel selle asjaoluga ei arvestanud või et kaebaja ei või sellele asjaolule tugineda kohtumenetluses. 6.8 Korraldus on vastuolus RHS § 117 lg-ga 1, kuna hankija on asunud hindama BRE pakkumust ja tunnistanud edukaks pakkumuse, mis ei vasta RHAD vastavustingimustele. Kuna BRE pakkumus on tunnistatud edukaks õigusvastaselt, oleks õigusvastane ka RHS § 120 lg 1 õigusvastaselt edukaks tunnistatud pakkujaga sõlmitud leping. Vastustaja seisukoht
7.Vastustaja on seisukohal, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. 7.1 Hankijal ei olnud kohustust RHAD-i alusel kontrollida näidismenüüdes D-vitamiini sisaldust. VAKO vastupidise seisukohaga vastustaja ei nõustu. Hankija ei pidanud RHADist tulenevalt kontrollima näidismenüüde vastavust kõigi Määruse lisades 2 ja 4 toodud mikrotoitainete osas, vaid ainult nende mikrotoitainete osas, millele viitas hankija vastavustingimustes näidismenüü koostamise nõuete puhul. Hankija on näidismenüü esitamist pakkumuse koosseisus nõudnud selleks, et kontrollida pakkujate võimekust ja oskust asjakohane menüü koostada, lähtudes vastavustingimustes toodud parameetritest ja selleks, et anda võimalus lisaks miinimumile pakkuda paremat/kvaliteetsemat menüüd ning saada selle eest pakkumuste hindamise staadiumis lisapunkte. 7.2 Hankija eesmärk oli näidismenüüde vastavust kontrollida vastavustingimustes toodud parameetrite ulatuses, milleks lasteaia menüü puhul oli menüü vastavus Määrusele lasteaia keskmise rühma (vanus 5-6 a) lapse lasteaia toidupäevale kehtestatud toiduenergiaja toitainete (valgud %E, rasvad %E, süsivesikud %E, küllastunud rasvhapped %E, kiudained, vitamiinid A, B12, C, naatrium, kaltsium, raud) suhtes. Samuti on riigihanke alusdokumendis „Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel“ välja toodud näidismenüü nõuded, mida hankija kontrollib, et tuvastada, kas esitatud näidismenüü vastab hanke tingimustele. Kui hankija oleks soovinud kontrollida ka mingeid muid Määruses toodud mikrotoitainete näitajaid, siis oleks hankija selle kontrolli aluseks olevas tabelis ka välja toonud. Hankedokumente tuleb tõlgendada kogumis ning arvestades ka hankija hankemenetluses antud selgitusi (küsimused/vastused hankes). Kui nõustuda VAKO-ga, et hankija ei kavatsenud tabelit pakkumuste vastavuse kontrolliks kasutada, siis tekib küsimus, miks hankija üldse tabelis vastavustingimuste osa välja tõi. Hankija on oma selgitustes selgelt väljendanud, et kontrollib pakkumuste vastavust nimetatud tabeliga. 7.3 Isegi kui jõuda järeldusele, et RHAD-is on sätestatud kohustus näidismenüü vastavuse kontrollimiseks määruses menüüle esitatud nõuetele ilma vastavustingimustes 4(11)
seda piiramata, leiab hankija, et Määrus ei kehtesta kohustuslikke nõudeid mikrotoitainete, sh D-vitamiini kontrollimiseks menüüs. 7.4 Kuna vitamiinid on mikro- mitte põhitoitained (valgud, rasvad ega süsivesikud), ei nõua Määruse § 5 lg 2 kohustusliku tingimusena menüü koostamisel Määruse lisades esitatud D-vitamiini kogustega arvestamist menüü koostamisel, mistõttu hankija ei pidanud seda pakkumuste vastavuse juures kontrollima. Samuti ei rakendu Määruse lisades toodud näitajad toidule või menüüle kuidagi automaatselt otse lisas endas sisalduva teksti alusel. Vastava lisa kohaldamiseks peab Määruse vastav säte vastava lisa kohaldamise kohustuslikuks tegema. Lasteaiatoidu nõudeid reguleerib Määruse § 3 lg 4, mis aga ei kohusta koolieelses lasteasutuses järgima kohustuslikuna mingeid muid lisas 2 toodud nõudeid peale toiduenergia nõude või siis kohalduvad need lasteasutuses ööpäevaringsel ülalpidamisel olevate laste toidu suhtes. Praegusel juhul see ei kohaldu, sest hankega hangiti toitlustusteenust koolieelsetele lasteasutustele, kus pole ööpäevaringsel ülalpidamisel lapsi. 7.5 Hankija korraldus on kooskõlas RHS § 114 lõigetega 1 ja 2. Kuivõrd hankija korraldus pakkumuste vastavaks tunnistamise osas on õiguspärane, siis on õiguspärased ka hankija korralduses tehtud ülejäänud otsused. Seega on õiguspärane ka VAKO otsus, millega vaidlustus rahuldamata jäeti. Kolmanda isiku seisukoht
8.Kolmas isik vaidleb kaebusele vastu ning palub jätta kaebus rahuldamata. 8.1 Kaebaja esitas VAKO-le vaidlustuse kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamise otsuse kehtetuks tunnistamiseks alusel, et pakkumuse lasteaia näidismenüü ei vastavat RHAD tingimustele. Niisugustes piirides lahendas vaidluse ka VAKO. Vaidlustust ei esitatud kolmanda isiku kooli näidismenüü RHAD tingimustele vastavuse osas. Seega ei saa kaebaja halduskohtumenetluses enam vaidlustada kolmanda isiku pakkumuse kooli näidismenüü RHAD tingimustele vastavust, kuna kõnealuses osas ei ole VAKO menetlust läbitud. 8.2 Kolmanda isiku näidismenüü on RHAD tingimustele vastav. 8.3 Määrus ei kehtesta kohustuslikke nõudeid mikrotoitainete, sh D-vitamiini kontrollimiseks lasteaia menüüs. VAKO otsuse punktis 8.2.2 toodud järeldus on õige. 8.4 Kolmas isik nõustub hankijaga, et Määruse § 5 lg 2 reguleerib ka menüü koostamist. Samuti rakenduvad Määruse lisades toodud näitajad konkreetsele menüüle vaid juhul, kui Määruse mõni säte teeb ühe või teise lisa (või selle osa) kohustuslikuks. Samuti nõustub kolmas isik hankijaga selles, et lasteaia menüüle rakenduv Määruse § 3 lg 4 ei kohusta järgima lisas 2 toodud Dvitamiini kogust, vaid ainult sättes nimetatud muid näitajaid. Samuti on ainuvõimalik ja loogiline hankija seisukoht, et lisa 2 rakendub täies ulatuses määruse § 3 lg-s 3 nimetatud olukorras (ööpäevaringsel ülalpidamisel). Samale seisukohale on jõudnud ka Terviseameti esindaja oma 09.05.2023 e-kirjas. 8.5 Isegi kui Määrus kehtestaks nõude lasteaia menüü D-vitamiini kogusele, ei ole niisuguse nõude täitmise kontroll pakkumuse (näidismenüü) vastavuskontrolli esemeks. Vaidlus puudub, et RHAD „Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel“ veerus „Kohustuslikud nõuded menüüle (kui ei ole täidetud, siis pakkumine ei vasta)“; „Menüü vastavuse kontroll“ ja „Näidismenüü hindamine (näidismenüüle antakse hindepunkte vastavalt alljärgnevale)“. Vaidlus puudub, et RHAD „Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel“ veerus „Kohustuslikud nõuded menüüle (kui ei ole täidetud, siis 5(11)
pakkumine ei vasta)“ ei ole kajastatud nõuet D-vitamiini kogusele (küll on nõuded mõningate teiste vitamiinide osas). Eeltoodud asjaoludel ei pidanud ega saanudki hankija hakata näidismenüüde D-vitamiini koguseid kontrollima. Vastupidisel juhul muutuks tabel täiesti mõttetuks ja pakkujaid eksitavaks. Juba tabelist endast tuleneb selgelt, et tabelit kasutatakse nii näidismenüüde vastavuse kontrollimiseks kui ka hindamiseks. Vastavat sõnastust on kasutatud ka RHAD p-s 1.7. RHAD ptk-s 10 on refereeritud RHSi, mitte esitatud sisulisi vastavustingimusi. Vastustaja tahet väljendab ka teabevahetus. Kokkuvõtvalt ei olnud lasteaia näidismenüü Dvitamiini koguse nõuete täidetavuse kontroll pakkumuse vastavuskontrolli esemeks (isegi kui seda Määruse kontekstis siduvaks pidada). 8.6 Ehkki kooli näidismenüüde vastavuse kontroll ei ole käesoleva vaidluse esemeks, kohaldub Määruse § 5 lg 2 piirang ühtviisi nii kooli kui koolieelse lasteasutuse menüüle (teisisõnu – järgima peab Määruse lisades toodud toiduenergia ja põhitoitainete sisaldust).
KOHTU PÕHJENDUSED
9.Kohus leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
10.Esmalt lahendab kohus kolmanda isiku poolt tõstatatud küsimuse käesoleva vaidluse eseme piiridest. 10.1 Kaebaja esitas vaidlustuse kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamise otsuse peale VAKO-le esmalt alusel, et kolmanda isiku pakkumus on vastuolus pakkumuse maksumusele kehtestatud vastavustingimustega ning sisuliselt vastuoluline ja ebaselge. VAKO leidis nimetatud osas otsuse punktis 8.1.3, et olukorras, kus vastuolu on pakkumuses selgelt äratuntav ja kahtlusteta ületatav/kõrvaldatav ilma pakkujalt selgitusi küsimata, nagu see on olnud käesoleval juhul, ei too selgituste küsimata jätmine iseenesest kaasa pakkumuse vastavaks tunnistamise otsuse kehtetuks tunnistamist: selgituste küsimisel oleks hankija jõudnud samadele seisukohtadele ja teinud samasisulise otsuse, samuti on kolmas isik vaidlustusmenetluses selgelt kinnitanud, et hankija on tema pakkumuses esitatut õigesti mõistnud. Kaebaja ei ole halduskohtule esitatud kaebuses nimetatud teemat enam käsitlenud ehkki on vaidlustanud VAKO 22.05.2023 otsuse tervikuna. Kohus leiab, et kuivõrd kaebaja ei ole kohtumenetluses toonud välja asjaolusid, miks VAKO otsus nimetatud osas ei ole õiguspärane ning kohtule pole esitatud väiteid, mida kohus peaks käesolevas otsuses hindama, märgib kohus, et nõustub kolmanda isiku pakkumuse maksumuse osas VAKO otsuse punktis 8.1 esitatud seisukohtadega ega korda neid siinjuures üle (HKMS § 165 lg 2). 10.2 Teiseks leidis kaebaja, et kolmanda isiku lasteaia ja koolilõuna näidismenüü ei vasta RHAD nõuetele. Kolmas isik leiab, et kaebaja ei saa koolilõuna osas vastavale väitele tugineda, et ei esitanud seda väidet VAKO menetluses. Puudub vaidlus selles, et VAKO-sse esitatud vaidlustuse aluseks oli kolmanda isiku lasteaia näidismenüü väidetav RHAD tingimustele vastavuse kontrollimata jätmine. Kaebaja väidab, et tal ei olnud enne vaidlustuse esitamist alust talle teadaolevate andmete põhjal kahtlustada, et hankija oli tegelikkuses jätnud kohaselt kontrollimata ka koolilõuna näidismenüü vastavuse. Tallinna Ringkonnakohus on oma 08.02.2018 lahendis nr 3-17-2226 selgitanud, et olenemata sellest, et vaidlustusmenetlus on hankeasjades sätestatud kohustusliku kohtueelse menetlusena, mida läbimata ei ole halduskohtusse pöördumine lubatav, ja seetõttu peab vaidlustaja esitama kõik nõuded hankija tegevuse suhtes juba vaidlustusmenetluses, tuleb muu hulgas arvestada, kas halduskohtusse pöördunud isikul oli või on asjaoludest tulenevalt üldse võimalik vastavas osas vaidlustusmenetlust 6(11)
läbida. Riigikohus on 26.04.2017 otsuses nr 3-3-1-92-16 (p-d 23-24) asunud seisukohale, et kui kaebuse muutmine (sh uue nõude lisamine) asjaolude muutumise tõttu on HKMS § 49 lg 2 alusel võimalik ka apellatsioonimenetluses (s.o esimese astme kohtumenetlust läbimata) ning kaebuse eesmärki tuleb HKMS § 49 lg 1 kohaldamisel tõlgendada laialt, siis ei saa uue nõude menetlemise takistuseks olla ka kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmine (p 14). Kuigi kaebuse alust (HKMS § 41 lg 2) on vaidlustusmenetlusega võrreldes laiendatud, sest väidetav kolmanda isiku hankemenetlusest kõrvaldamise kohustusliku aluse esinemine oleks käsitatav iseseisva kaebuse rahuldamise alusena, oleks selles osas vaidemenetluse uuesti läbimise nõue (s.o isegi juhul, kui see on objektiivselt võimalik) ebamõistlik (p 15). Nimetatud käsitlusega nõustus ka Riigikohus 17.04.2018 otsuse p-s 15. VAKO menetluses oli kaebaja poolt esitatud nõue kolmanda isiku pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamise otsustele. Tulenevalt eelpool toodud kohtupraktikast on kohus seisukohal, et kaebaja kohtumenetluses esitatud väidet, et hankija jättis ka kooli näidismenüü vastavuse RHAD tingimustele kontrollimata tuleb käesolevas asjas käsitleda sisuliselt hoolimata asjaolust, et seda ei esitatud VAKO menetluses. Tegemist ei ole kaebuse uue alusega HKMS § 41 lg 2 tähenduses, vaid üksnes uue õigusliku argumendiga kohtueelses menetluses läbitud nõude põhjendamiseks. 10.3 Tulenevalt eelpool toodust vajab käesolevas kohtuotsuses lahendamist küsimus sellest, kas hankija oleks pidanud riigihankes pakkumuste koosseisus esitatud näidismenüüde osas kontrollima näidismenüüde vastavust sotsiaalministri 15.01.2008 määruse nr 8 „Tervisekaitsenõuded toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis (Määrus) lisades toodud näitajatele D-vitamiini osas. Hankija ja kolmas isik ei väida, et kolmanda isiku pakkumus vastab D-vitamiini sisalduse osas Määrusele, vaid leiavad, et RHAD-ist tulenevalt hankija vastavat kontrolli teostama ei pidanud. Samuti, et Määrus ei sisalda kohustuslikke nõudeid menüüde Dvitamiini kogusele.
11.VAKO leidis oma otsuse punktis 8.2, et vaidluse lahendamisel on vaja hinnata kas RHAD-is on sätestatud kohustus lasteaia näidismenüü vastavuse kontrollimiseks Määruses esitatud nõuetele. Eitava vastuse korral tuleb vaidlustus jätta rahuldamata. Jaatava vastuse korral tuleb kontrollida, kas Määrus kehtestab kohustusliku nõude koolieelse lasteasutuse 10 päeva menüü D-vitamiini kogusele ja sellega vastavate andmete kontrollimiseks menüüs. Kui kehtestab, siis tuleb hankija otsus tunnistada kehtetuks põhjusel, et hankija on jätnud vastava kontrolli teostamata ega ole tõendanud kolmanda isiku pakkumuse vastavust selle näitaja osas ka vaidlustusmenetluses; kui ei kehtesta, tuleb vaidlustus jätta rahuldamata. Kohus on nõus VAKO poolt esitatud vaidluse lahendamise printsiipidega ning kontrollib hankija otsuste põhjendatust lisaks lasteaia näidismenüü osas esitatud põhjendustele ka kooli näidismenüü osas. 12. HT p 10.1 (leitav riigihangete registrist) sätestab, et hankija kontrollib pakkujate poolt esitatud pakkumuste vastavust riigihanke alusdokumendis „Vastavustingimused“ esitatud tingimustele RHS § 114 alusel. Riigihanke alusdokumendis Vastavustingimused (dtl 24-27) alajaotuses Näidismenüü on toodud pakkumuse esitamiseks järgmised nõuded: „Pakkuja peab pakkumuse koosseisus koostama ja esitama lasteaia ja kooli kahe nädala (10 tööpäeva, E-R) näidismenüü toidud ja nende kogused grammides õpilase kohta. Pakkuja peab kahe nädala (10 päeva) näidismenüüde kõikide toidukordade toidud ja nende kogused grammides lapse kohta sisestama Tervise Arengu Instituudi NutriData Toitumisprogrammi (http://tap.nutridata.ee) lähtudes järgnevast: - Lasteaia näidismenüü koostatakse kogu toidupäevale, st hommikusöögile, lõunasöögile ja õhtueinele. - Näidismenüü peab vastama sotsiaalministri 15.01.2008 määruse nr 8 „Tervisekaitsenõuded toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis” nõuetele; - Näidismenüü koostamisel tuleb lähtuda „Teenuse kirjelduses“ esitatud nõuetest ja tingimustest; - Koolikava raames pakutavaid vilju võib sisse arvestada näidismenüü koostamisel ja arvestada toidukorra energia- ja toitainete sisalduse arvutustes (v.a piim supi-magustoidu päevadel); - Lasteaia 7(11)
näidismenüü koostamise aluseks võtta lasteaia keskmise rühma (vanus 5-6 a) lapse lasteaia toidupäevale kehtestatud toiduenergia- ja toitainete (valgud %E, rasvad %E, süsivesikud %E, küllastunud rasvhapped %E, kiudained, vitamiinid A, B12, C, naatrium, kaltsium, raud) nõuded arvestusega, et energia jaotumine toidukordadele on järgmine: hommikusöök 30–35%, lõunasöök 40–45% ja õhtueine 20–25%; - Kooli näidismenüü koostamise aluseks võtta II kooliastme (10-12 a) õpilase koolilõunale kehtestatud toiduenergia- ja toitainete (valgud %E, rasvad %E, süsivesikud %E, küllastunud rasvhapped %E, kiudained, vitamiinid A, B12, C, naatrium, kaltsium, raud) nõuded. Pakkuja peab pakkumuse koosseisus esitama näidismenüüd, kus on toodud kõik pakutavad toidud koos pakutavate kogustega grammides, kas vabas vormis või NutriDatast alla laaditud kujul (Exceli vormingus).“ RHAD teenuse kirjelduse p 10.2 (leitav riigihangete registris) 10.2 sätestab, et toit peab vastama sotsiaalministri 15.01.2008 määrusega nr 8 „Tervisekaitsenõuded toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis“ kehtestatud nõuetele ja tagama vanusekohase energia- ja toitainete sisalduse.
13.Kohus ei nõustu VAKO-ga, et hankija ei ole RHAD-ist nähtuvalt piiranud näidismenüü vastavuse kontrolli RHAD-i dokumendis Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel nõutavate andmetega. 13.1 RHAD p 1.7 kohaselt on hankemenetluse läbiviimise lahutamatuks osaks muu hulgas Vastavustingimused ja Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabel. RHAD-i Vastavustingimused alapeatükis Näidismenüü on välja toodud pakkumuse esitamise täpsed nõuded (tsiteeritud käesoleva otsuse eelmises alapunktis). RHAD Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabelis olid omakorda toodud veerud Kohustuslikud nõuded menüüle (kui ei ole täidetud, siis pakkumine ei vasta) eraldi lasteaia ja koolilõuna menüü osas; Menüü vastavuse kontroll ja Näidismenüü hindamine (näidismenüüle antakse hindepunkte vastavalt alljärgnevale) (dtl 274289). Lähtuvalt nimetatud nõuetest on vastustaja kaebaja ja kolmanda isiku Näidismenüü vastavust RHAD-ile ka hinnanud (dtl 34-65). 13.2 Puudub vaidlus, et RHAD Näidismenüü vastavuse ja hindamise tabel veerus Kohustuslikud nõuded menüüle (kui ei ole täidetud, siis pakkumine ei vasta) ei ole kajastatud nõuet D-vitamiini kogusele. Küll aga on nimetatud tabelis märgitud lasteaia ja koolilõuna näidismenüü osas, et näidismenüü kiudainete, vitamiinide A,C, B12, raua ning kaltsiumi kahe nädala keskmine sisaldus vastab Määruses toodud minimaalsetele nõudmistele 5-6 aastasele vanusegrupile lasteaia menüü puhul ja 10-12 aastaste vanusegrupile koolilõuna menüü puhul. Seega ei saa vaidlust olla selles, et Näidismenüü vastavuse ja hindamise tabelis ei ole kajastatud nõuet D-vitamiini kogusele, kuid samas on kehtestatud nõuded mõningate teiste vitamiinide osas. Kohus leiab, et juhul, kui hankija oleks pidanud oluliseks kontrollida ka mingeid teisi Määruses toodud mikrotoitainete näitajaid, siis oleks see ka nimetatud tabelis täpselt ja sõnaselgelt välja toodud. Kohus nõustub vastustaja ja kolmanda isikuga, et tabel kaotaks igasuguse sisulise mõtte, kui asuda väitma, et hankija pidanuks sellises olukorras kontrollima näidismenüü vastavust ka muudele Määruses toodud nõuetele. Selline olukord oleks ka pakkujate jaoks eksitav, kuivõrd ei oleks selge, milliste nõuete täitmist hankija pakkujatelt täpselt ootab. 13.3 Kohus ei nõustu seejuures VAKO otsuse p-s 8.2.1.1 toodud väitega, justkui oleks nimetatud tabeli eesmärk saada vajalikud andmed pakkumuste hindamiseks ja et hankija oleks pidanud vastasel juhul RHAD p-s 10.1 analoogselt p-ga 12.1.3 viitama, et kasutab nimetatud tabelit lisaks näidismenüü hindamisele ka pakkumuse vastavuse kontrollimiseks. Kohus leiab, et hankedokumente tuleb tõlgendada kogumis ning arvestades ka hankemenetluse käigus hankija antud selgitusi. Praegusel juhul nähtub esmalt juba tabeli enda ülesehitusest ja nimest (Näidismenüü vastavuse ja hindamise tabel) et tabelit 8(11)
kasutatakse nii näidismenüüde vastavuse kontrollimiseks kui ka hindamiseks. Vastavat sõnastust on kasutatud ka RHAD p-s 1.7 RHS ei sätesta nõuet, kuidas hankija peab pakkumuse vastavustingimused vormistama. RHAD p-s 10 on refereeritud RHS-i, mitte esitatud sisulisi vastavustingimusi, mistõttu ei ole õige VAKO otsuses toodud viide asjaolule, et RHAD p-s 10.2 puudub viide tabelile. Lisaks on hankija oma teabevahetuses vastusena 08.03.2023 esitatud küsimusele 10.03.2023 selgitanud, et hankija soovib tabelit kasutada esitatud näidismenüüde vastavuse kontrolliks ja hindamiseks. Näidismenüü peab vastama teenuse kirjelduses toodud menüüle esitatud miinimumnõuetele, et pakkumus oleks üldse vastav. Selle kohta teeme märked tabeli tulpa „Menüü vastavuse kontroll“. Selle eest punkte ei anta ehk see ei ole hindamise, vaid vastavuse kontroll. Kui näidismenüü ja ülejäänud pakkumine vastab, siis järgmises etapis hankija hindab esitatud näidismenüüd tabeli tulbas „Näidismenüü hindamine“ toodud näitajate järgi. NB! Hankija korrigeeris muudetud tabelis ka hindamisel antavaid punkte ja näitajaid (dtl 302). Lisaks on hankija ka mitmete järgnevate küsimuste põhjal iseseisvalt korrigeerinud tabelit selliselt, et see kohandab teenuse kirjelduses menüüle esitatavaid nõudeid näidismenüü kohta (dtl 293). 13.4 Kohus leiab, et tõlgendades hankedokumente kogumis ja koosmõjus hankija poolt hankemenetluses antud selgitustega on selge hankija tahe, et viidatud tabelis on esitatud näidismenüü vastavustingimused. Kohtu hinnangul on RHAD Vastavustingimuste viidet Määrusele vastavuse kohta ainuvõimalik ja loogiline tõlgendada selliselt, et hankija on silmas pidanud Määruse tingimusi, millele ta RHAD Vastavustingimuste osas Näidismenüü ja RHAD Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabelis eraldi konkreetselt viidanud on. Vastasel juhul muutuksid kõik muud RHAD Vastavustingimuste osa Näidismenüü ja RHAD Näidismenüü vastavuse kontrolli ja hindamise tabelis toodud näidismenüüle sätestatud nõuded sisutuks. Kohus peab asjakohaseks vastustaja selgitust, et kui asuda seisukohale, et pakkujatele on antud kohustus koostada näidismenüü Määrusega võrreldes kitsamatel tingimustel ja samas peaks hankija kontrollima näidismenüüde vastavust Määruse tingimustele tervikuna, oleks see pakkujate suhtes eksitav. Samuti oleksid hankija poolt hankemenetluses antud selgitused, mille kohaselt kasutab hankija pakkumuse vastavuse kontrollimisel Näidismenüü vastavuse ja kontrolli tabelit sellisel juhul eksitavad. Kohtul puudub alus arvata et pakkujate eksitamine oleks olnud hankija tahteks. 13.5 Seega leiab kohus, et tõlgendades riigihanke alusdokumente kogumis koos hankija antud selgituste ja eesmärgiga on õige ning hankija tahtega kooskõlas tõlgendus, mille kohaselt pidid esitatud näidismenüüd RHAD kohaselt vastama Määruse nõuetele vaid Vastavustingimustes välja toodud mikrotoitainete suhtes. Seega ei olnud RHAD-ist tulenevalt lasteaia ja koolilõuna näidismenüü D-vitamiini koguse nõuete täidetuse kontroll pakkumuse vastavuskontrolli esemeks. 14. Ehkki kaebus tuleks jätta juba käesoleva otsuse eelmises alapunktis toodud põhjendusel rahuldamata, kontrollib kohus vastusena kaebuse põhjendustele ka seda, kas Määruse alusel oli hankijal kohustus kontrollida D-vitamiini sisaldust. Kohus leiab, et isegi kui hankijal oleks olnud RHAD-ist tulenevalt kohustus näidismenüü vastavuse kontrollimiseks Määruses menüüle esitatud nõuetele, ei kehtesta Määrus kohustuslikke nõudeid mikrotoitainete, sh D-vitamiini kontrollimiseks menüüs. 14.1 Määruse § 5 lg 2 sätestab, et menüü koostamisel võetakse aluseks vanuserühmade keskmine ööpäevane toiduenergia- ja toitainevajadus ning arvestatakse kümne päeva toidu keskmine toiduenergia ja põhitoitainesisaldus lapse kohta arvestades lisades 1-5 esitatut. Määruse § 2 lg 2 p 9 kohaselt kasutatakse Määruses mõistet põhitoitained järgmises tähenduses: valgud, rasvad, süsivesikud. 14.2 Kohus nõustub hankija, kolmanda isiku ja VAKO-ga selles, et kuna vitamiinid on mikro-, mitte põhitoitained (valgud, rasvad ega süsivesikud), ei nõua Määruse § 5 lg 2 9(11)
kohustusliku tingimusena Määruse lisas 2 esitatud D-vitamiini kogustega arvestamist koolieelse lasteasutuse ja kooli menüü koostamisel, mistõttu ei pidanud hankija seda pakkumuse vastavuse kontrollimisel kontrollima. 14.3 Kohus ei nõustu kaebaja väitega, mille kohaselt kohaldub Määruse § 5 lg 2 üksnes menüü koostamisel arvestuse pidamisele. Määruse § 5 lõige 2 on ainuke säte, mis reguleerib menüü koostamist ja mis loob seose Määruse ja selle lisade 1-5 vahel. Ka näidismenüü koostamisel on tegemist menüü koostamisega. Seega ei ole sättes peetud silmas menüü koostamisel arvestuse pidamist, vaid Määruse § 5 lg 2 reguleerib ka menüü koostamist. 14.4 Vastustaja tõlgendust toetab ka Terviseameti 09.05.2023 vastus vastustaja päringule (dtl 225), millel Terviseamet on selgitanud, et mikrotoitainete arvestamist kümne päeva menüüs Määrus ei nõua. 14.5 Eeltoodust tulenevalt ei sätesta Määrus nõuet hanke esemeks olevate menüüde Dvitamiini kogusele, mistõttu ei pidanud hankija seda ka kontrollima.
15.Eelnevast järelduvalt nõustub kohus VAKO otsuses tooduga, et hankija otsus kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamise kohta on kooskõlas RHS § 114 lg-ga 1, sh on hankija tegevus kolmanda isiku pakkumuse vastavuse kontrollimisel olnud läbipaistev ja kontrollitav. Nimetatust tulenevalt puudub alus tühistada kohtumenetluses hankija otsust, millega tunnistati kolmanda isiku pakkumus vastavaks (p 1.1).
16.Kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse vaidlustas kaebaja põhjusel, et kolmanda isiku pakkumus on ebaõigesti vastavaks tunnistatud. Kuna kohus leidis, et hankija otsus kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamiseks on õige, puudub alus ka kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse tühistamiseks (p 2). Eeltoodule tuginevalt on õiguspärane ka vastustaja otsus sõlmida edukaks tunnistatud pakkuja, kolmanda isikuga, hankeleping ning sellega kaasnevad vara kasutamise lepingud (p 5). Kuivõrd VAKO otsuse resolutsioon on õige, siis puudub alus ka VAKO otsuse tühistamiseks. Kokkuvõtvalt jääb kaebus rahuldamata.
MENETLUSKULUD
17.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kuna kaebus jääb rahuldamata, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda.
18.Vastustaja menetluskulude hüvitamist taotlenud ei ole, mistõttu jäävad vastustaja menetluskulud tema enda kanda.
19.HKMS § 108 lg 8 järgi hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. Kolmas isik vaidles kaebusele kogu ulatuses vastu ning seega hüvitab kolmanda isiku menetluskulud kaebaja. Kolmas isik on esitanud käesolevas vaidluses taotluse menetluskulude hüvitamiseks summas 1435 eurot käibemaksuta (8,20 t) (dtl 327-329). Kohus leiab, et kolmanda isiku menetluskulud on põhjendatud vaid osaliselt. Kuna kaebaja väited kohtumenetluses kattuvad suures osas tema poolt juba VAKO menetluse esitatud väidetega, siis ei saanud vaidlus halduskohtus olla kolmanda isiku jaoks oma mahult võrreldav vaidlusega VAKOs. Kolmanda isiku menetluskulude taotlus sisaldab kulutusi menetluskulude nimekirja koostamisele, mis ei ole põhjendatud. VAKO menetluses mõistis VAKO kolmanda isiku kasuks välja menetluskulud summas 1330 eurot (käibemaksuta). Kohus leiab, et kolmanda isiku menetluskulusid tuleb eeltoodust tulenevalt vähendada 50% võrra ning seega mõistab kohus kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja menetluskulud summas 717,50 eurot (käibemaksuta). /allkirjastatud digitaalselt/ 10(11)
Tiia Nurm
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.