X. X. kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kutsekomisjoni 28.09.2022 otsuse ja 05.12.2022 vaideotsuse tühistamiseks ning taotluse nr 2349 uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X. X. Vastustaja – MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, volitatud esindajad Kaidi Reiljan-Sihvart ja Liisa Puu
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 14.06.2023. a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X. X. esitas 18.08.2022 taotluse (dtl 11) volitatud ehitusinsener tase 8 saamiseks erialal üldehitus, allerialal hoonete ehitus ja ametialal ehitustegevuse juhtimine. Ehitusinseneride kutsekomisjoni 28.09.2022 protokollilise otsusega nr 4/2022 (dtl 17) otsustati taotlejale kutset mitte anda, kuna taotleja oli saanud esimese 7.taseme kutsetunnistuse 2015.a kutsestandardi Lisa 8 2. erijuhu alusel. Vastavalt kutse andmise korra punkt 3.1.4.4 erijuhu alusel saadud kutse ei anna eeldust järgmise taseme insenerikutse taotlemiseks. Kutsetasemel tõusmiseks on vajalik tasemenõudele vastav akadeemiline õpe. Otsuses on kajastatud hindamiskomisjoni ettepanek: Taotleja ei vasta Kutsestandardile (KS) ja kutse andmise korrale (KAK). Taotleja ei vasta KAK punktile 3.1.5.b), kuna ei ole täidetud nelja aasta töökogemuse nõue alates 7 kutsetaseme saamisest tavajuhu alusel (tavajuhu alusel väljastati kutse 18.11.2020).
2.Taotleja esitas 28.09.2022 protokollilisele otsusele vaide. Vaideotsuses (dtl 125) leiti järgmist, jättes vaide rahuldamata: Taotleja on saanud tase 7 kutse tavajuhu alusel 2020. aastal, kuid 2015. aastal väljastati kutse erijuhu alusel. Taotleja saab tase 8 kutset taotleda 2020. aastal saadud 7. taseme kutse alusel ning tal peab olema seega 4 aastat töökogemust, mis täitub 19.11.2024. Portfoolio, päde1(5)
vuspiire ületavate tööde ja täiendkoolitusel osalemise osas erimeelsused puuduvad, sest need ei ole mittevastavuse aluseks.
3.X. X. esitas 04.01.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kutsekomisjoni 28.09.2022 otsuse ja 05.12.2022 vaideotsuse tühistamiseks ning taotluse nr 2349 uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks. Kaebuse põhjendused:
1.Otsustest ei ole võimalik aru saada, mis on kutse andmata jätmise õiguslik alus.
2.Kutsetaseme tõstmise eelduseks on tavajuhu kohaselt saadud tase 7 kutse; samuti töökogemuse nõue vähemalt 4 aastat tase 7 kutse saamisest ja täiendõppe läbimine. Kutse andmise kord (KAK) ei nõua, et töökogemust tuleb arvestada alates tavajuhu alusel tase 7 kutse saamisest (p 3-1-5 alapunkt b). Kaebaja on nõude täitnud erijuhu alusel tase 7 kutse saamisest (15.12.2015). Kaebaja on täitnud ka KAK p 3.1.4.4 nõude, kuna kaebajal on olemas tavajuhu alusel saadud tase 7 kutse. Kaebaja töötamist ei ole kunagi piiranud see, kas tal on erijuhu või tavajuhu kutse. Sama ei ole oluline ka töökogemuse hindamisel. Kaebaja on töökogemuse nõude täitnud ka siis, kui kaebaja järgmisel kahel aastal erialase tööga ei tegeleks.
3.Ei ole arusaadav, mis seob vastustaja töökogemuse nõude täitmise hariduse nõudega. Kaebajal on täidetud hariduseeldus, sest talle on väljastatud tase 7 kutse tavajuhu alusel. Kutse andmata jätmine ei ole proportsionaalne, sest kaebajal on juba praegu olemas töökogemus vähemalt 4 aastat.
4.Kaebaja on omandanud ehitusteaduses 4-aastase bakalaureusekraadi, mis on võrdsustatud magistrikraadiga, mille kohta on väljastatud 08.06.2000 diplom. Ajal, mis kaebaja 2015. aastal tase 7 kutset taotles, olid hariduseeldused teistsugused; sh tavajuhu alusel kutse saamiseks oli vajalik vähemalt 5-aastane kõrgharidus. Nõuet muudeti 2018. aastal, mil kaebaja oleks saanud taotleda tase 7 kutset tavajuhu alusel.
4.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.
1.Kaebaja puhul pole täidetud KAK punktis 3.1.5.b) sätestatud eeldus, mis nõuab, et 4-aastane töökogemus oleks omandatud alates tavajuhu alusel saadud 7. taseme kutsest (kaebaja puhul alates 2020.a). Vastupidine tõlgendus muudaks KAKS punktid 3.1.5.b ja 3.1.4.4 sisutühjaks.
2.KAK eristab selgelt tava- ja erijuhu alusel kutse andmist. Kuna erijuhu alusel saadud kutse ei saa olla eelduseks kõrgema taseme kutse taotlemisel, tuli ka töökogemust arvestada tavajuhu alusel kutse saamisest. Erijuhu kohaselt on taotleja hariduseelduse tingimus täidetud tingimuslikult ehk on tehtud möönduseid haridusnõuete osas. Selliselt on võimalik teha möönduseid vaid teatud piirini, nõudes täiendavat töökogemust, st ainult ühe taseme kutse saamisel. Erijuhu alusel saadud kutse põhjal ei ole omakorda võimalik rakendada järgmist erandit ja saada uuesti erijuhuna kõrgem kutse. Viidatud reegel tuleneb ehitusvaldkonna eripärast ning selgest vajadusest tagada ehitiste ohutus ja seeläbi ka inimeste elu, tervise ja vara kaitse.
3.Töökogemuse arvestamise alust reguleerib ka KAK p 3.1.2.3. Töökogemuse arvestamise aluseks ei ole hariduse omandamine, vaid eelneva kutse olemasolu ja liigiga.
4.KAK p 3.1.5.b kaht lauset tuleb mõista omavahelises koosmõjus, st teine lause täpsustab esimeses toodud tingimust. Regulatsioon muutuks sisutühjaks, kuivõrd võimaldaks tavajuhu alusel tase 7 omandamise järel kasvõi samal päeval taotleda tase 8 kutset, kui eelnevalt on erijuhu alusel omandatud töökogemus.
5.Vastustaja on otsuseid nõuetekohaselt põhjendanud. Isegi põhjendamiskohustuse rikkumisel ei ole vastustajal kutse andmise küsimuses kaalutlusõigust.
KOHTU PÕHJENDUSED
5.Kohus nõustub olulises osas algses, 28.09.2022 otsuses, 05.12.2022 vaideotsuses ja vastustaja vastuses käesolevas kohtuasjas tooduga ega korda neid terves ulatuses HKMS § 165 lg 2 alusel. Vastusena kaebusele märgib kohus järgmist. 2(5)
6.PS § 29 sätestab, et Eesti kodanikul on õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Seega on tegemist lihtservatsiooniga põhiõigusega, mida seadusandja võib piirata igal mõistlikul põhjusel. Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on leitud, et PS § 29 lg 1 ei garanteeri õigust tegutseda kindlal tegevusalal või elukutsel (p 7). Inimese õigus valida endale elukutse, tegevusala ja töö ei ole absoluutne. Vahel on seadusandja teiste isikute õiguste ning vabaduste, aga ka isiku enda kaitsmise argumendil kohustatud PS § 29 lg-s 1 toodud õigust piirama. Ühe suure piirangute grupi moodustavad kitsendused, mis sätestavad haridus- ja kogemusnõuded teatud elukutsetele või töökohtadele tagamaks nende valdkondade esindajatega kokku puutuvate tarbijate, patsientide või klientide ohutuse ja heaolu (p 9)1. Kohus leiab eeltoodust tulenevalt, et ka ehitusvaldkonnas on põhimõtteliselt põhjendatud haridus- ja kogemusnõuded, kuivõrd ehitustegevus mõjutab pika aja jooksul (hoonete ja rajatiste püsimise ajal) väga paljude inimeste elu, tervist ja vara, kes võivad konkreetset ehitist kasutada või olla selle naabrid, olgu ehitiseks siis kaubanduskeskus, maantee, koolimaja, haigla, korterelamu, kohtuhoone vms. Kohus märgib täiendavalt, et kaebajalt ei ole võetud ära tegevusala, elukutse ja töökoha valiku õigust. Kaebajal on olemas tase 7 kutse, mille osas võib eeldada, et kaebajal on võimalik leida mõistlike pingutustega tööd ja teenida omale sissetulekut. Ka on vastustaja selgitanud, et kaebajal avaneb võimalus taotleda tase 8 kutset käesolevaks ajaks ca 1,5 aasta möödumisel (alates 19.11.2024). Kaebaja soovib saada oma erialal kõrgemat võimalikku kutset ning selle kutse andmisel ei ole välistatud ka kõrgemad nõuded ja nõudlikkus nende nõuete täitmisel. Niisiis on kaebajale tekkiv riive üksnes väheintensiivne ja ajutine.
7.Pooled ei vaidle alljärgneva üle: - kaebaja on saanud erijuhu alusel tase 7 kutse 2015. aastal; - kaebaja on saanud tavajuhul alusel tase 7 kutse 2020. aastal; - kaebajal on täidetud hariduse ja täiendõppe nõue; - tase 8 kutse saamiseks tuleb täita töökogemuse nõue – 4 aastat. Poolte erimeelsus seisneb järgnevas: - Kaebaja leiab, et töökogemuse nõuet tuleb arvestada 2015. aastast alates, st arvestuse aluseks on taseme 7 kutse saamine, sõltumata sellest, kas see on saadud erijuhu või tavajuhu alusel. Kui võtta aluseks kaebaja soovitu, st erijuhu alusel tase 7 kutse saamine 2015. aastal, on kaebaja tase 8 kutse saamise nõuded täidetud. - Vastustaja leiab, et töökogemuse nõuet tuleb arvestada 2020. aastast alates, st arvestuse aluseks on taseme 7 kutse saamine tavajuhu alusel, mille kaebaja sai alles 2020. aastal. Kui võtta töökogemuse arvestamise alguseks tavajuhu alusel tase 7 kutse saamine, ei ole kaebajale tase 8 kutse andmise nõuded täidetud ja kaebus tuleb jätta rahuldamata.
8.Kohus leiab, et hindamiskomisjoni ettepanek, kutsekomisjoni otsus ja ka vaideotsuses toodu ei ole omavahel sisulises vastuolus. Ka erineva sõnastuse kohaselt on nende kõigi lõppjärelduseks, et kaebaja ei vasta töökogemuse osas tase 8 nõuetele. Kutsekomisjoni otsust tuleb lugeda koosmõjus hindamiskomisjoni ettepanekuga, millest tuleneb, et kaebaja ei ole täitnud töökogemuse nõuet alates tavajuhu alusel kutse saamisest (hindamiskomisjoni ettepanek) ning erijuhu alusel saadud kutse ei ole aluseks järgmise taseme kutse taotlemiseks (kutsekomisjoni põhjendus).
9.Erijuhu alusel kutse andmist reguleerib KAK (dtl 148 jj) p 2.12: Kutse taotlemine erijuhu kohaselt
https://pohiseadus.ee/sisu/3500
3(5)
Taotlejal on kutsetaseme kohane hariduseeldus tingimuslikult täidetud (KAK Lisad 1-5 erialade kaupa) ning töökogemusele ja täiendusõppele on esitatud kõrgendatud eeldused (KAK p 3.1.3 ja 3.1.5 ning KAK Lisa 6). Võrdlusena sätestab kutse taotlemine tavajuhu kohaselt (KAK p 2.11), et taotlejal on täidetud nii kohane hariduseeldus, töökogemuse kui ka täiendusõppe nõue. Nii on erijuhu alusel kutse andmine erandlik, kus haridusnõude täitmist korvavad täiendavad nõuded töökogemusele ja täiendõppele. Kaksikjaotust kinnitab ka KAK lisa 1 „Üldehitusinseneri kutse taotlemise eeldused“ (dtl 165 jj) p 1.2 – Hariduseelduse järgi jaguneb kutse taotlemine kaheks võimalikuks – regulaarne juhus või erijuhus. KAK lisa 1 punktid 2.1.2 ja 2.2.2 võimaldavad võrrelda ka hariduseelduse täitmist tase 7 tavajuhu ja erijuhu kohaselt: - Tavajuhu võimaluseks (a) on erialane/ametialane viieaastase nominaalkestusega ülikooliõpe või magistrikraad. Erijuhu võimaluseks (c) eriala kohane rakenduskõrgharidus või taotletavast erialast erinev 5-aastane ehitusalane ülikooliharidus taotlemaks kutset üksnes ehitustegevuse juhtimise, ehitusjuhtimise, projekteerimise juhtimise ja ehitusmaksumuse hindamise ametialadel. Seega neis osades on piiratud ametialade kaupa kutse saamine erijuhu alusel. - Tavajuhu võimaluseks (b) on erialast erineva ehituseriala magistri või 5-aastase nominaalkestusega õppe või erialase 4-aastase nominaalkestusega õppe bakalaureuse kraad (va rakenduskõrghariduse), mis tõendab, et kutse saamiseks ehitusprojekti koostamise, omanikujärelevalve ning auditite ja ekspertiiside ametialadel on kutse taotlemiseks saadud ainepunkte kutsestandardi B.2.1 kompetentsi 5. alapunktis loetletud distsipliinides 90 EAP. Erijuhu võimaluseks (a) on samadel tingimustel, et tegemist on erialakohane või taotletavast erialast erineva ehituseriala kõrgharidusega ning nõutavad on vaid ainepunktid 70 EAP ulatuses. Nii erineb tavajuht ja erijuht nii hariduse taseme osas (akadeemiline õpe vs kõrgharidus, sh rakenduskõrgharidus) ja samuti nõutavate ainepunktide mahu osas (90 EAP vs 70 EAP). - Tavajuhu võimaluseks (c) on erialast erineva ehituseriala magistri või 5-aastase nominaalkestusega õppe või erialase 4-aastase nominaalkestusega õppe bakalaureuse kraad (va rakenduskõrghariduse), mis tõendab, et kutse saamiseks ehitustegevuse juhtimise, ehitusjuhtimise, projekteerimise juhtimise, ehitusgeoloogiliste uuringute ja ehitusmaksumuse hindamise ametialadel on kutse taotlemiseks saadud ainepunkte kutsestandardi B.2.1 kompetentsi 5. alapunktis loetletud distsipliinides vähemalt 70 EAP. Erijuhu võimaluseks (b) on samadel tingimustel, et tegemist on erialakohase või taotletavast erialast erineva ehituseriala kõrgharidusega ning nõutavad on vaid ainepunktid 60 EAP ulatuses. Nii erineb tavajuht ja erijuht nii hariduse taseme osas (akadeemiline õpe vs kõrgharidus, sh rakenduskõrgharidus) ja samuti nõutavate ainepunktide mahu osas (70 EAP vs 60 EAP). Seega nõuab tavajuht akadeemilist kõrgharidust. Sama tuleneb ka lisa 1 p-st 1.3 – Hariduseelduse tingimusteta täitmise eelduseks on läbitud akadeemiline õpe kõikides alleriala ametiala kohastes distsipliinides. Sama on selgitatud ka kutsetaseme tõusmise eeldusena (lisa 1 p 3.3) – Erijuhu järgi saadud kutse ei anna eeldust järgmise taseme insenerikutse taotlemiseks. Kutsetasemel tõusmiseks on vajalik tasemenõudele vastav akadeemilise õpe.
10.Pooled ei vaidle küll kaebaja poolt haridusnõude täitmise üle, küll aga selle üle, kas kutsetasemel tõusmiseks tuleb muu tingimuse (käesoleval juhul töökogemuse) täitmist arvestada tasemenõudele vastavast akadeemilise õppe omandamisega seoses tavajuhu alusel kutse saamisest; või mistahes ajal, kutse liigist ja sellega seotud haridustasemest sõltumata töökogemuse omandamisest. Kohus kordab vaidlusaluseid norme, et süstemaatiliselt analüüsida nende mõtet: - KAK p 3.1.2.3 – Erialase, allerialase ja ametialase töökogemuse arvestamist on võimalik alustada kutse esmakordsel taotlemisel hetkest kui on omandatud kutse eelduseks olev haridustase (esime4(5)
ne erialane diplom ja/või hariduseelduse täitmine EAP-des). Töökogemust kõrgema taseme kutse taotlemise või taastõendamise korral eelneva kutse saamisest. - KAK p 3.1.4.4 (lisa 1 p 3.3) – Erijuhu järgi saadud kutse ei anna eeldust järgmise taseme insenerikutse taotlemiseks. Kutsetasemel tõusmiseks on vajalik tasemenõudele vastav akadeemiline õpe. - KAK p 3.1.5.b – EKR tase 8 taotlemiseks on taotlejal eelnevalt olemas tavajuhu kohaselt saadud EKR tase 7 kutse ja taotleja tööde portfoolio sisaldab vähemalt 30% ulatuses EKR tase 7 pädevuspiire ületavaid töid ajalises mahus (tehtud kõrgema tasemega kutsega inseneri juhendamisel ja kontrollimisel) ajavahemikus, mis on vähemalt neli aastat tase 7 kutse saamisest. Kohus nõustub vastustajaga, et toodud lauseid tuleb sisustada omavahelises koosmõjus, sh nii, et tavapäraselt järgnevate lausetega täpsustatakse eelnevat lauset. Nii tuleb KAK p 3.1.2.3 teist lauset (mis on küll ilma tegusõnata) tõlgendada, et töökogemuse arvestamist on võimalik alustada kõrgema taseme kutse taotlemise korral eelneva kutse saamisest, kui on omandatud kutse eelduseks olev haridustase. Olukorras, kus kõrgema taseme kutse saamise eelduseks on haridusnõude täitmine, eriti juhul, kui eelnev tase on saadud erijuhu alusel, ei ole mõistlikku põhjust järeldada, et KAK p 3.1.2.3 teise lausega on soovitud sätestada esimesest lausest erand – st töökogemust saab arvestada juba enne esimeses lauses toodud haridustaseme omandamist. KAK p 3.1.4.4 muutuks sisutuks, kui tõlgendada seda kaebaja soovile vastavalt. Kuivõrd erijuht oma sisult tähendabki mööndusi haridusnõudes, mida korvatakse töökogemuse ja täiendõppega, siis tähendab see norm ka seda, et erijuhu alusel kutse saamisega ei saa hakata täitma ajalisi nõudeid, mis on vajalikud järgmise astme kutse saamiseks. Ennekõike puudutab see ajalise nõudena töökogemuse omandamise aega. Ka KAK p 3.1.5.b mõlemat lausepoolt tuleb süstemaatiliselt tõlgendada nende omavahelises koosmõjus, st isikul peab olemasoleva tavajuhu tase 7 kutse ja töökogemus peab olema vähemalt neli aastat lause esimeses osas toodud kutse ehk tavajuhu tase 7 kutse saamisest. Kohus nõustub ka vastustaja selgitusega, et vastupidine viiks olukorrani, kus isik omandab erijuhu alusel kindla taseme kutse, algab töökogemuse arvestus, ning seejärel on isikul võimalik omandada samal päeval nii olemasoleva taseme tavajuhu kutse kui ka kõrgema taseme kutse. Nii oleks võimalik isikul kohe (st ilma ajalise vaheta, sama haldusaktiga) omandada erijuhu tase 7 alusel tavajuhu tase 8, kui samal päeval antakse talle ka tase 7 kutse. Töökogemuse omandamine pärast akadeemilise õppe läbimist võimaldab kutse taotlejal oma akadeemilisi teadmisi rakendada ja teistel selles ka veenduda. Kohus jääb ka eeltoodu juurde, et tase 8 osas on õigustatud suurem nõudlikkus ja reaalne kogemuse omandamise aeg enne selle, kõrgeima kutse saamist. Asjaolu, et vahepeal, 2018. aastal on muutunud haridusnõue tase 7 osas kaebaja vaates soodsamaks (varem ei saanud taset 7 tõendada 4-aastase bakalaureusekraadiga), ei tähenda seda, et saaks kaebaja lugeda varem tavajuhu alusel kutse saanuks või kaebaja töökogemust tuleks arvestada tavajuhu eeldusnõude täitmisest ka siis, kui kaebaja ei ole tavajuhu alusel kutset taotlenud. Kutse taotlemine on terviklik protsess, kus korraga hinnatakse kõikide nõuete täitmist ja mille täitmisel tekivad kutse saajal kindlad õigused, sh järgmise taseme kutse osas. Olukorras, kus mistahes kutse soovija on millalgi varem kutse saamise tingimused (haridusnõude vms) täitnud, et saa lugeda, et tal on sellest ajast õigus ilma kutseta ka järgmise taseme eelduste täitmise alustamiseks (nt töökogemuse arvestuse algus).
11.Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et vastustaja otsused on õiguspärased, mistõttu puudub ka võimalus kohustamisnõude rahuldamiseks. Kohus jätab kaebuse rahuldamata ja poolte menetluskulud tervikuna kummagi poole enda kanda (HKMS§ 108 lg 1). /allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin 5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.