Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
12.05.2023, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1612
Haldusasi
X ja Y kaebus kooselulepingu registrisse kandmiseks ja kahju hüvitamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – X ja Y, esindaja Reimo Mets Vastustaja I – Tallinna linn, esindaja KP Vastustaja II – Justiitsministeerium, esindaja KK Vastustaja III – Siseministeerium, esindaja MS
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28.04.2022 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X ja Y apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta asja juurde kaebajate 20.03.2023 menetlusdokumendile lisatud tõend.
Rahuldada X ja Y apellatsioonkaebus osaliselt.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 28.04.2022 otsus haldusasjas nr 3-20-1612 kohustamisnõude rahuldamata jätmise osas. Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus osaliselt ning kohustada Tallinna linna kandma X ja Y kooselulepingu nr XXXX andmed rahvastikuregistrisse. Muus osas jätta halduskohtu otsus muutmata.
4.Mõista Tallinna linnalt X ja Y menetluskulude katteks solidaarselt välja 1500 eurot. Muud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
Kohtulahendi avalikustamisel asendada kaebajate nimed ning nende kooselulepingu kuupäev ja number tähemärkidega.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 12.06.2023. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-20-1612 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X ja Y esitasid Tallinna Perekonnaseisuametile 22.07.2020 avalduse XX.XX.XXXX sõlmitud notariaalse kooselulepingu nr XXXX rahvastikuregistrisse kandmiseks.
2.Tallinna Perekonnaseisuamet vastas 24.07.2020 e-kirjaga, et kooselulepinguga seonduv ei kuulu perekonnaseisuameti pädevusse, ning lisas väljavõtte Siseministeeriumi 17.03.2020 selgitusest, mille kohaselt puudub seaduses alus kanda kooseluleping rahvastikuregistrisse, sest kooseluseaduse (KooS) rakendusakte ei ole vastu võetud.
3.X ja Y esitasid Tallinna Halduskohtule 27.08.2020 kaebuse (hiljem täpsustatud ja täiendatud), mida halduskohus menetles nõuetega tühistada Tallinna Perekonnaseisuameti 24.07.2020 vastus või tuvastada selle õigusvastasus ning kohustada Tallinna linna kaebajate avaldust uuesti läbi vaatama ning mõista Eesti Vabariigilt (Justiitsministeeriumi ja Siseministeeriumi kaudu) ja Tallinna linnalt solidaarselt välja mittevaralise kahju hüvitis kohtu õiglasel äranägemisel. Kaebajad palusid rahalised hüvitised välja mõista koos viivistega. Tallinna Perekonnaseisuameti 24.07.2020 e-kirja õiguslik olemus on ebaselge, kuid pigem on tegemist kaebajate õigusi piirava haldusaktiga, sest sellega keelduti rahvastikuregistri kande tegemisest. Tallinna linna tegevuse õigusvastasuse tuvastamise nõue on esitatud alternatiivselt ja see tuleb kohtul lahendada vaid juhul, kui tühistamis- ja kohustamisnõuet ei saa läbi vaadata või rahuldada. Kaebajate peamine eesmärk on see, et nende kooselulepingu andmed kantakse rahvastikuregistrisse ning mõlemale kaebajale määratakse seal perekonnaseis „kooselus“. Rahvastikuregistrisse kande tegemata jätmine on õigusvastane. Tallinna linna kohustus teha kaebajate taotletud kanne tuleneb KooS § 3 lg-st 4 ja perekonnaseisutoimingute seaduse (PKTS) §-dest 3 ja 13. Kaebajaid saab võrrelda abielu sõlminud isikutega, s.o nende perekonnaseisuks rahvastikuregistris ei saa olla „vallaline“. Kuna kaebajad ei ole vallalised, abielus, lesed ega lahutatud, on rahvastikuregistris nende perekonnaseisu puudutavad andmed valed. Kaebajatel on õigus nõuda, et registris kajastatakse nende andmeid õigesti. PKTS-s on kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmise osas lünk, kuid see on võimalik ületada normide põhiseaduspärase tõlgendamise teel (vt Tallinna Ringkonnakohtu 17.09.2018 otsus nr 3-17-1269). Kohustamisnõuet ei saa jätta rahuldamata põhjendusega, et kande tegemine ei ole praegu tehniliselt võimalik. Kaebajatele on tekitatud mittevaralist kahju KooS rakendusaktide kehtestamata jätmisega ning sellest tingitud keeldumisega kanda kaebajate kooseluleping rahvastikuregistrisse (riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lg 1, § 9 lg 1, § 14 lg 1). Riik on olnud õigusvastaselt tegevusetu, sest on jätnud KooS rakendusaktid pika aja jooksul vastu võtmata. Seetõttu ei ole kaebajad saanud realiseerida kooselulepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi ning nende õigused on tagatud vaid näiliselt. Õigusakti andmata jätmine on vastuolus põhiseadusega (PS). Kaebajad kuuluvad õigusakti andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud inimeste hulka ja avaliku võimu kandja poolne rikkumine on oluline. Kaebajaid diskrimineeritakse nende seksuaalse sättumuse alusel, sest riik ei tunnusta neid ühe leibkonna ega perekonnana ning ka kolmandatele isikutele ei ole kaebajate registreeritud kooselu rahvastikuregistrist nähtav. Kaebajate jaoks on väärikust alandav, et nad peavad ametiasutustega suheldes iga kord esitama 2(10)
3-20-1612 registreeritud kooselu tõendamiseks kooselulepingu. Tavaliselt saab riik kõik perekonnaseisu puudutavad andmed rahvastikuregistrist. Vastustajate tegevus või tegevusetus on põhjustanud kaebajatele ebakindlust, stressi, hirmutunnet ja unetuid öid. Rikutud on ka kaebajate eraelu puutumatust ja perekonnapõhiõigust. Eeltoodud asjaoludel tuleb mittevaraline kahju hüvitada rahaliselt. Välja tuleb mõista ka viivis võlaõigusseaduse (VÕS) § 113 lg-s 1 sätestatud määras kuni rahalise nõude kohase täitmiseni.
4.Siseministeerium palus jätta kaebus rahuldamata. Tallinna linna 24.07.2020 e-kiri ei ole haldusakt, vaid toiming (selgituskiri). Tallinna linnal kui perekonnaseisuasutusel puudub alus kanda kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse, sest õigusaktides ei ole sellise kande tegemise korda ja registrisse kantavat andmekoosseisu ette nähtud. Tallinna linn saab tegutseda üksnes seaduse alusel. Analoogia kasutamine abielulepinguga ei ole võimalik, sest tegemist on erinevate õigussuhete ja menetlustega. Abielu sõlmimine on inimese taotlusega algav haldusmenetlus, mis lõpeb tuvastava haldusakti andmisega (mehe ja naise abielu kohta rahvastikuregistri kande tegemisega). Registreeritud kooselu kohta sõlmitakse kooseluleping ja menetluse viib läbi notar, kes ei tegutse perekonnaseisuasutusena (nagu nt abielulepingu sõlmimise puhul) ega kasuta rahvastikuregistri tarkvara. Kooselulepingut puudutava kande tegemiseks tuleks kõigepealt luua tehnilised võimalused, kuid infotehnoloogilisteks arendustöödeks on vaja seaduses selgelt määratleda, millised andmed ja millises korras tuleb kooselulepingu kohta rahvastikuregistrisse kanda. KooS rakendusaktide andmata jätmine ei ole PS-ga vastuolus ja kaebaja õiguste rikkumine ei ole oluline. Kaebajad ei ole selgitanud, milles seisneb neile tekkinud mittevaraline kahju. Kaebajad teadsid juba kooselulepingut sõlmides, et selle andmeid ei saa rahvastikuregistrisse kanda. KooS on sooneutraalne ja kaebajaid ei diskrimineerita nende seksuaalse sättumuse alusel, sest ka erinevast soost inimeste vahel sõlmitud kooselulepingu andmeid ei saa kanda rahvastikuregistrisse. Registrikande tegemata jätmine ei takista kaebajatel perekonnaelu elamist. Kooseluleping kehtib ka registrikannet tegemata.
5.Tallinna linn palus jätta kaebus rahuldamata. Tallinna linn selgitas kaebajatele 24.07.2020 e-kirjas, et kooselulepinguga seonduv ei kuulu perekonnaseisuameti pädevusse. See selgitus oli kooskõlas Siseministeeriumi kui perekonnaseisuameteid juhendava asutuse 17.03.2020 seisukohaga. Õigusaktidest tuleneva pädevuse ja volituste puudumise tõttu ei ole võimalik kohustada Tallinna linna tegema kaebajate taotletud kannet. Sellise kande peaks tegema notar. Tallinna linna tegevuses puudub õigusvastasus ja süü. Kaebajad ei ole teinud kõike endast olenevat kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmiseks, sest sellise kande tegemist oleks pidanud nõudma notarilt.
6.Justiitsministeerium palus jätta kaebus RVastS § 14 lg 1 alusel esitatud kahjunõude osas rahuldamata. Kaebajatele on tekitanud kahju Tallinna linn, mitte riik, sest kaebajate kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmist ei takista seadusandja tegevusetus KooS rakendusaktide vastuvõtmisel, vaid Tallinna linna eksimus õigusnormide kohaldamisel. Kohtupraktika järgi saab PKTS-s esineva lünga ületada tõlgendamise teel. Seega on võimalik kanda kaebajate kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse samasuguses korras nagu abielulepingu sõlmimisel. Tallinna linnal kui perekonnaseisuasutusel on kohustus see kanne teha. Seega on Tallinna linna tegevus õigusvastane.
3(10)
3-20-1612 RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud eeldused kahjuhüvitise väljamõistmiseks ei ole täidetud, sest kaebaja õigused saab tagada õigusnormide PS-ga kooskõlas oleva tõlgendamise teel, avaliku võimu kandja poolne rikkumine ei ole oluline ja kaebajad ei kuulu „eriliselt kannatanud isikute“ hulka selle normi tähenduses. Kaebajatel ei saa praeguse vaidluse asjaoludel eeldada mittevaralise kahju tekkimist, sest registrikande tegemata jätmine ei mõjuta kooselulepingu kehtivust ega takista sellest tulenevate õiguste realiseerimist.
7.Tallinna Halduskohus jättis kaebuse 28.04.2022 otsusega rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Tallinna Perekonnaseisuameti 24.07.2020 e-kirja õiguslikul olemusel ei ole tähtsust. Haldusorgan võib teha üksnes neid toiminguid, mis on selle haldusorgani pädevuses ja õigusaktidega lubatavad. Õigusaktidest ei tulene Tallinna Perekonnaseisuametile kohustust kanda kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse. KooS § 3 lg 4 sätestab, et kooselulepingu andmed kantakse rahvastikuregistrisse PKTS-s sätestatud korras, kuid see norm ei määratle pädevat haldusorganit. Teoreetiliselt võiks kohustatud haldusorganiks olla notar, nagu oli ette nähtud KooS rakendamise seaduse eelnõus, kuid see on seadusandja otsustada. Seadusandjal on kaalutlusruum otsustamaks ka selle üle, kas kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmine on n-ö automaatne toiming või tuleb selleks kehtestada mingeid täiendavaid tingimusi. Kaebajad ei saa nõuda, et kooselulepingu registreerimise asjaolude üle otsustaks Tallinna Perekonnaseisuamet. Kooselulepingu sõlmimise ajal oli kaebajatele teada, et KooS-l puuduvad rakendusaktid, kuid kui kande tegemine on vajalik ja võimalik, teeb toiminguid notar. Seega ei ole Tallinna linna tegevus õigusvastane ning tühistamis-, tuvastamis- ja kohustamisnõuded jäävad rahuldamata. Kuna Tallinna linna tegevus on õiguspärane, ei saa rahuldada ka Tallinna linna vastu esitatud mittevaralise kahju nõuet. KooS rakendusaktide väljatöötamine ei ole Tallinna linna pädevuses. Nõue mõista KooS rakendusaktide vastu võtmata jätmisega tekitatud mittevaralise kahju hüvitis välja Eesti Vabariigilt jääb samuti rahuldamata. RVastS § 14 lg 1 eeldused ei ole täidetud ainuüksi põhjusel, et kaebajad ei kuulu eriliselt kannatanud isikute hulka. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.X ja Y paluvad apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu 28.04.2022 otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada ning jätta menetluskulud vastustajate kanda. KooS-l puuduvad jätkuvalt rakendusaktid. Kaebajad esitasid kaebuse kooskõlas Riigikohtu 07.06.2019 otsuses nr 3-16-1191 antud suunistega. Seadusandja on KooS § 3 lg-s 4 otsustanud, et kooselulepingu andmed on perekonnaseisu andmed, mis tuleb kanda rahvastikuregistrisse. See kohustus ei muutu olematuks põhjusel, et reguleeritud ei ole selle toimingu tegemise pädevust ja menetlust. Halduskohtu seisukoht, mille kohaselt kaebajatel ei olnud õiguspärast ootust, et kooselulepingu andmed kannab rahvastikregistrisse Tallinna Perekonnaseisuamet, on üllatuslik ja ka sisult väär. Selline kohustus on tuletatav analoogia kasutamise teel, võttes aluseks abielu kohta rahvastikuregistrisse kande tegemise regulatsiooni. Abielu sõlmimise andmed kannab rahvastikuregistrisse perekonnaseisuasutus, s.o praegusel juhul Tallinna Perekonnaseisuamet, kes ei vaja selleks mingeid täiendavaid tahteavaldusi, haldusorgani otsuseid vms dokumente peale abielu sõlmimise andmete. Sarnased andmed nähtuvad ka kooselulepingust. Ka Siseministeeriumi seisukohtade järgi on probleem praegu üksnes tehnilise võimekuse, mitte õigusliku aluse puudumises. Kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmisest keeldumine kohtleb kaebajaid ebavõrdselt nende seksuaalse sättumuse alusel, võrreldes isikutega, kes saavad sõlmida abielu, mille andmed kantakse ka rahvastikuregistrisse.
4(10)
3-20-1612 Kahjunõude rahuldamata jätmine on väär. Riik on olnud pikka aega tegevusetu, sest KooS jõustus juba 01.01.2016. Kaebajad ei ole saanud pikka aega kasutada oma õigusaktides ettenähtud õigusi. Rikkumine on oluline, sest seadusega on loodud õiguslik kooseluvorm, kuid selle praktiline realiseerimine on võimatu, sh ei ole olnud võimalik kanda kooselulepingu andmeid rahvastikuregistrisse. Sellised rikkumised tuleb hüvitada rahas. Kaebajad kuuluvad ilmselgelt eriliselt kannatanud isikute rühma, sest KooS rakendusaktide puudumine mõjutab eeskätt seksuaalvähemusi, kellel pole muud võimalust oma kooselu seadustamiseks ja rahvastikuregistri kande abil tõendamiseks. Riik on üks tervik ja pole tähtsust, millise avaliku võimu kandja tegevuse tõttu on selline olukord tekkinud. Kui halduskohus leidis, et kaebust ei ole võimalik rahuldada õigustloovate aktide andmata jätmise tõttu, oleks tulnud algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus.
9.Siseministeerium palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. KooS rakendusaktide puudumise tõttu ei ole selge, milliseid andmeid saab rahvastikuregistrisse kanda ning kes ja kuidas peab seda tegema. Seega puudub kannete tegemiseks õiguslik alus ja pädevus. PKTS § 2 lg 4 kohaselt kantakse rahvastikuregistrisse üksnes seaduses nimetatud perekonnaseisuandmed seaduses sätestatud juhtudel. PKTS-ga reguleerimata küsimustes kohaldatakse rahvastikuregistri seadust (RRS). Rahvastikuregistrisse kantavate andmete koosseis peab olema sätestatud seaduses või määruses ega saa tuleneda üksnes ametniku otsusest. Seaduslikkuse põhimõtte kohaselt peab haldusorgan kehtivat seadust täitma ka siis, kui see on PS-ga vastuolus. Analoogia kohaldamine ei ole võimalik, sest selle kaudu ei saa luua uusi perekonnaseise. Abielu ja kooselu kande tegemise eeldused ei ole samasugused, tegemist on erinevate menetluste tulemusel tekkivate erinevate õigussuhetega. Analoogia kohaldamine ohustaks õiguskindlust. Seejuures on RRS kehtestatud hiljem kui KooS, s.o ei saa tugineda ka põhimõttele, et hilisem norm muudab varasema. Analoogia kasutamise korral muudetaks kõik kooselulepingu sõlminud isikud sisuliselt abielus olevaks ning see mõjutaks oluliselt rahvastikuregistri usaldusväärsust. Ka KooS rakendusseaduse eelnõue järgi oli abielu ja kooselulepingu kannete tegemise süsteem kavandatud erinevalt. Seega pole küsimus üksnes selles, et kooselulepinguid puudutavate kannete tegemiseks puudub praegu tehniline võimekus. Praegu pole õigusaktides reguleeritud, kes peaks tegema rahvastikuregistris kooselulepingu sõlmimise kande. Õige pole kohustada selleks perekonnaseisuametit, sest sellega pandaks talle kohustus tegutseda pädevust ületavalt ja seega õigusvastaselt. Perekonnaseisutoimingute puhul kehtib üldine põhimõte, et toimingu viib lõpule (s.o teeb kande rahvastikuregistrisse) toimingu tegija. Kui kooselulepingu andmed tuleks kanda rahvastikuregistrisse, peaks see olema notari kui kooselulepingu sõlmija ülesanne (vt RSS §-d 27 ja 29). Kooselulepinguid ei saa kanda rahvastikuregistrisse ka kande muutmise korras (PKTS § 13), nagu Tallinna Ringkonnakohus leidis 30.06.2022 otsuses nr 3-21-39, sest PKTS-s mõistetakse andmete parandamist ja muutmist oluliselt kitsamas tähenduses kui viidatud kohtuotsuses. Muuta ja parandada saab kandeid, mis on juba olemas (vt PKTS § 2 lg 1, § 7 lg 1 ja 13. ptk). Kooselulepingu sõlmimise kannete puhul asendataks aga kooselupartnerite senine perekonnaseis (vallaline) uue perekonnaseisuga, mida ei saa teha andmete muutmise teel. Kooselulepingute registrisse kandmiseks on vaja tehnilist lahendust, mille loomiseks puudub õiguslik alus, sest KooS rakendusakte ei ole veel vastu võetud. Plaanide kohaselt peaks tulevikus kooselulepingu kanded tegema notar. Kuna Tallinna linn on toiminud õiguspäraselt, ei ole alust rahuldada ka kahjunõuet.
10.Tallinna linn palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, toetades Siseministeeriumi seisukohti. 5(10)
3-20-1612 Tallinna linnal puudub õigusaktidest tulenev pädevus teha kaebajate taotletud registrikannet. Analoogia kasutamine ei ole võimalik. Riik ei ole eraldanud sellise riikliku ülesande täitmiseks raha ega loonud tehnilisi võimalusi. Tallinna linn ei saa tegutseda, kui seadusandja ei ole seda ette näinud. Seega ei ole Tallinna linna tegevus õigusvastane. Lisaks puudub linna tegevuse ja kaebajatele väidetavalt tekkinud kahju vahel põhjuslik seos, sest kahju on tekkinud seadusandja tegevusetuse tõttu. Tallinna linna kohustamine teha rahvastikuregistri kanne või hüvitada kaebajatele kahju oleks eespool kirjeldatud põhjustel ka ebaõiglane.
11.Justiitsministeerium palub jätta apellatsioonkaebus kahjunõude osas rahuldamata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde. RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud kahju hüvitamise eeldused ei ole täidetud. KooS rakendusaktide puudumine ei takista aga selle seaduse alusel tekkinud õigussuhete registrisse kandmist, sest õigusaktides oleva lünga saab ületada analoogia ja õigusaktide põhiseaduspärase tõlgendamise teel (vt Tallinna Ringkonnakohtu 17.09.2018 otsus nr 3-17-1269 ja 30.06.2022 otsus nr 3-2139).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus võtab uue tõendina asja juurde kaebajate 23.02.2023 menetlusdokumendile lisatud tõendi (HKMS § 62 lg 2, § 198 lg 3). See puudutab praeguse vaidlusega sarnases haldusasjas nr 3-21-39 tehtud kohtuotsuse täitmist ja näitab, et viidatud haldusasjas kaebajaks olnud isiku kooselulepingu andmed on kantud rahvastikuregistrisse. See tõend tekkis alles apellatsioonimenetluse ajal ja see on vajalik asja õigemaks lahendamiseks, sest sellest nähtub kaebajate taotletud kande tegemise tehniline võimalikkus.
13.Apellatsioonkaebus tuleb osaliselt rahuldada. I
14.Kaebajad paluvad esiteks tühistada Tallinna Perekonnaseisuameti 24.07.2020 e-kiri või alternatiivselt tuvastada selle õigusvastasus ja kohustada Tallinna linna vaatama kaebajate taotlust uuesti läbi.
15.Tallinna Perekonnaseisuameti 24.07.2020 e-kiri ei ole haldusakt, vaid toiming (vt Riigikohtu 03.06.2013 otsus nr 3-3-1-13-13, p 20). Seega ei ole tühistamisnõue asjakohane.
16.Kaebajad on 06.10.2020 menetlusdokumendis selgitanud, et nende peamine eesmärk on see, et nende kooselulepingu andmed kantakse rahvastikuregistrisse, ning nad soovivad eraldi tuvastamisnõude lahendamist vaid juhul, kui kohus ei saa tühistamis- ja kohustamisnõuet läbi vaadata või rahuldada (p-d 1.7 ja 2.44). Ringkonnakohus leiab, et Tallinna linna kohustamise nõue hõlmab ka Tallinna Perekonnaseisuameti 24.07.2020 e-kirja õigusvastasuse tuvastamise ning sellise kohustamisnõude saab sisuliselt läbi vaadata ja rahuldada. Seega pole vaja lahendada eraldi tuvastamisnõuet.
17.Ringkonnakohus lahendas sarnast vaidlust haldusasjas nr 3-21-39 ning leidis 30.06.2022 otsuses, et Tallinna linnal tuleb kanda kaebaja kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse. Siseministeeriumil tuleb luua selleks vajalikud tehnilised tingimused. Ringkonnakohus põhjendas oma seisukohta kokkuvõtlikult järgmiselt. Seadusandja on ette näinud, et KooS § 3 lg 4 kohaselt tuleb kanda kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse ning seda tuleb teha PKTS-s ettenähtud korras. Registreeritud elukaaslaste kooselu on perekonnaseisusündmus PKTS § 2 lg-te 1 ja 11 tähenduses ning ühtlasi kanne perekonnaseisu kohta RRS § 21 lg 1 p 10 mõistes. 6(10)
3-20-1612 Perekonnaseisutoimingu tegemise avalduse esitab PKTS § 9 lg 1 kohaselt isik, kelle kohta perekonnaseisukanne tehakse, ning ametiülesande korras tehakse kanne üksnes seaduses sätestatud juhul. PKTS § 13 lg-te 1 ja 2 järgi muudab perekonnaseisuasutus isiku perekonnaseisuandmeid isiku avalduse ja muudatust tõendava dokumendi alusel. Õigusaktidest ei tulene notarile kohustust teha ametiülesande raames registreeritud elukaaslaste kooselu perekonnaseisukanne rahvastikuregistrisse ja kuna kaebuse esemeks ei ole notari tegevusetus, ei ole vaja analüüsida, kas notarit saaks kohustada kannet tegema analoogiat kasutades. Kaebaja pöördus kooselulepingu registreerimise avaldusega Tallinna Perekonnaseisuameti poole, mistõttu tuleb Tallinna linnal kui perekonnaseisuasutusel isiku avalduse ja sellele lisatud notariaalselt tõestatud kooselulepingu alusel teha rahvastikuregistrisse kanne elukaaslaste kooselu kohta ning muuta rahvastikuregistris olevaid andmeid (PKTS § 3 lg 1 ja lg 2 p 1, § 6 lg 1, § 9 lg 1, § 13 lg-d 1 ja 2). Perekonnaseisukande tegemise vormiline alus on isiku avaldus ja materiaalne alus notariaalselt tõendatud kooseluleping (PKTS § 6 lg 1 ja KooS § 3 lg 4). Kooselu lepingu sõlmimist puudutavaid andmeid ei saa jätta rahvastikuregistrisse kandmata (s.o kohustamisnõuet rahuldamata) põhjendusega, et PKTS-s ei ole reguleeritud, millised konkreetsed andmeid tuleb rahvastikuregistrisse kanda. Selles küsimuses saab kohaldada analoogiat PKTS § 42 lg-ga 4, sest tegemist on seaduse lüngaga – seadusandja on väljendanud selget tahet, et sõlmitud kooselulepingu andmed tuleb kanda rahvastikuregistrisse, kuid sätted on jäänud ebatäielikuks ning seetõttu ei ole KooS-ga taotletav seadusandja eesmärk saavutatav. Lünga ületamise meetodiks on analoogia kasutamine. Rahvastikuregistri kande tegemise kontekstis on kooselulepingu sõlminud kaebaja sarnases olukorras isikuga, kes on sõlminud abielu, sest mõlemad on perekonnasündmused ja tegemist on andmetega perekonnaseisu kohta. PKTS § 42 lg-s 4 nimetatud andmed, mis kantakse abielu registreerimisel rahvastikuregistrisse, langevad olulises osas kokku andmetega, mis KooS rakendamise seaduse eelnõus kavandati kanda rahvastikuregistrisse kooselulepingu sõlmimise korral. Seega KooS § 3 lg-te 1 ja 4 ning PKTS § 42 lg 4 alusel tuleb kanda rahvastikuregistrisse järgmised andmed: registreeritud elukaaslaste isikunimed, isikukoodid ja elukohad: kooselulepingu sõlmimise kuupäev, kellaaeg ja koht; kooselulepingu sõlmimise dokumendi number; kooselulepingu tõestanud notari nimi ning kui kooselulepingu sõlminud isik oli varem abielus või sõlminud kooselulepingu, siis lõppenud abielu või kooselulepingu lõppemise alus. Samuti tuleb rahvastikuregistrisse kanda perekonnaseisu kandena registreeritud elukaaslaste kooselu. Rahvastikuregistri pidamiseks vajalikud arendustööd peab korraldama Siseministeerium kui rahvastikuregistri vastutav töötleja. Õigusnormist tuleneva nõudeõiguse realiseerimine ei sõltu haldusorgani rahalisest seisust ega tehnilisest võimekusest. Selleks, et Tallinna linn saaks täita kohtuotsusest tuleneva kohustuse kanda kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse, lasub Siseministeeriumil kohustus luua tehniline lahendus sellise kande tegemiseks.
18.Ringkonnakohus jääb praeguses asjas oma varasemate seisukohtade juurde. Kaebajad on registreerinud oma kooselu ja selle kohta on sõlmitud notariaalselt tõestatud vormis kooseluleping. Kaebajad taotlesid Tallinna linnalt, et viimane kannaks rahvastikuregistrisse andmed selle kohta, et kaebajate perekonnaseisuks on registreeritud kooselu. Tallinna linn oli õigusaktidest tulenevalt kohustatud tegema kõnealuse kande. Seega on kohustamisnõude rahuldamise eeldused täidetud (RVastS § 6 lg-d 1 ja 3).
19.Halduskohtu antud juhiste põhjal sõnastasid kaebajad halduskohtus oma kohustamisnõude selliselt, et nad taotlevad Tallinna linna kohustamist oma avalduse uueks läbivaatamiseks. Apellatsioonkaebuse täienduses on kaebajad taotlenud, et kohus kohustaks Tallinna linna kandma nende kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse, sarnaselt kohtuasjale nr 3-21-39 (dtl 316–317). Kohustamiskaebuse rahuldamisel on kohtul võimalik otsustada, sõltuvalt konkreetse vaidluse asjaoludest, kas kohustada vastustajat haldusakti andma või toimingut 7(10)
3-20-1612 tegema või haldusakti andmist või toimingu tegemist uuesti otsustama – tegu on ühe ja sama nõudega ning mõlemal juhul on kohustamisnõue rahuldatud (RVastS § 6 lg-d 4 ja 5, HKMS § 41 lg 3). Praeguses asjas ei ole perekonnaseisuasutusel kaalutlusõigust, mistõttu on võimalik kohustada Tallinna linna kandma kaebajate taotletud kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse, sarnaselt ringkonnakohtu otsusega haldusasjas nr 3-21-39.
20.Kaebajate esitatud uue tõendi kohaselt on kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmine põhimõtteliselt võimalik (dtl 237). Tallinna linn on 25.04.2023 menetlusdokumendis selgitanud, et haldusasjas nr 3-21-39 tehtud kohtuotsuse täitmiseks tuli kaebajal pöörduda kohtutäituri poole ning kohtuotsuses tehtud ettekirjutuse täitis lõpuks Siseministeerium, kes hüvitas Tallinna linnale ka täitemenetluse kulud. Tallinna linna selgituse kohaselt on Siseministeerium andnud 31.01.2023 juhise, mille kohaselt esitavad kõik kohalikud omavalitsused kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmisega seotud avaldused Siseministeeriumile. Ringkonnakohtu hinnangul ei anna need asjaolud alust kohustada rahvastikuregistri kande tegemiseks Siseministeeriumit. Eespool toodud selgitusi arvestades on õigusaktidest tulenevalt kohustatud isikuks Tallinna linn ja tehniliste lahenduste puudumine ei ole alus jätta seadusest tulenev kohustus täitmata. Tallinna linna selgituste järgi on leitud kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmiseks praegu ajutine lahendus, mille järgi teeb faktiliselt registrikanded Siseministeerium Tallinna linna edastatud andmete alusel. Seega ei ole kohustamisnõude rahuldamine õiguslikult ega faktiliselt võimatu. II
21.Teiseks paluvad kaebajad vastustajatelt RVastS § 7 lg 1, § 9 lg 1 ja § 14 alusel välja mõista mittevaralise kahju hüvitis kohtu õiglasel äranägemisel. Kaebajate hinnangul tekitas riik neile mittevaralist kahju sellega, et jättis KooS rakendusaktid vastu võtmata, ning Tallinna linn sellega, et keeldus kaebajate kooselulepingut rahvastikuregistrisse kandmast. Seega määratlevad kaebajad kahjunõude alusena nii seadusandja tegevusetuse kui ka Tallinna linna keelduva otsuse (vt ka Riigikohtu 18.06.2020 otsus nr 3-16-1903, p 24).
22.Eespool viidatud haldusasjas nr 3-21-39 oli kaebaja esitanud sarnase mittevaralise kahju hüvitamise nõude, kuid ringkonnakohus ei pidanud hüvitamisnõuet põhjendatuks ja jättis selle rahuldamata (p-d 30 ja 31). Ringkonnakohus jääb ka kahjunõude lahendamisel oma varasemate seisukohtade juurde ega korda neid kõiki.
23.RVastS § 14 lg 1 kohaselt võib isik nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma.
24.Selleks, et seadusandja tegevusetuse korral saaks RVastS § 14 alusel hüvitamisnõude rahuldada, tuleb algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus (Riigikohtu 07.06.2019 otsus nr 3-16-1191, p 9). Praeguses asjas puudub vajadus algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust, sest asjakohaseid õigusnorme on võimalik tõlgendada kooskõlas PS-ga ja selle tulemusel sai kaebajate kohustamisnõude rahuldada. Praeguse vaidluse lahendamisel ei ole tähtsust kaebajate abstraktsetel väidetel, millistest hüvedest kaebajad jäid väidetavalt ilma, sest PS-ga vastuolus oleva lünga tuvastamiseks ei piisa üksnes tõdemusest, et KooS rakendusaktid on vastu võtmata. Seega puudub vajadus kontrollida muude RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud eelduste täidetust.
25.RVastS § 7 lg-st 1 ja § 9 lg-st 1 tulenevalt võib füüsiline isik nõuda talle tekitatud mittevaralise kahju hüvitamist, kui avaliku võimu kandja on õigusvastase tegevusega avalik-
8(10)
3-20-1612 õiguslikus suhtes süüliselt rikkunud tema RVastS § 9 lg-s 1 nimetatud õigushüvesid ning kahju ei olnud võimalik vältida ega kõrvaldada esmaseid õiguskaitsevahendeid kasutades.
26.Tallinna linna tegevus rikkus kaebajate eraelu puutumatust, sest nende kooselulepingu andmed jäid õigusvastaselt rahvastikuregistrisse kandmata. Tallinna linn ei ole aga tekitanud kaebajale mittevaralist kahju RVastS 9 lg 1 ja VÕS § 128 lg 4 tähenduses. Rahvastikuregistrisse kande tegemata jätmisega ei sekkunud Tallinna linn kaebajate eraellu nii intensiivselt, et see põhjustas eelduslikult kaebajatele füüsilist ja hingelist valu ning kannatusi. Rahvastikuregister on riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu, mille otstarve on aidata täita avaliku võimu kandjatel avalikke ülesandeid, pidada Eesti rahvastiku arvestust, võimaldada eraisikutel teatud olukordades kasutada selles sisalduvaid andmeid oma huvide realiseerimiseks ja täita välissuhtlusseaduse alusel sõlmitud kokkuleppeid (RRS § 3 lg 1 ja § 4). Rahvastikuregistri kande tegemata jätmisest hoolimata olid kaebajad registreeritud kooselus ning linna tegevus ei takistanud neil kooselulepingust tulenevate õiguste ja kohustuste täitmist. Kaebajate kooselu kohta rahvastikuregistri kande puudumine (ja seega perekonnaseisuandmete ebaõigsus) ei võtnud kaebajatel võimalust tõendada oma kooselu kooselulepinguga (RRS § 6 lg 3), kuigi see oli mõnevõrra ebamugavam. Kaebajad saavutasid oma eesmärgi kohustamisnõude rahuldamisega.
27.Seega kokkuvõttes jääb kaebajate kahjunõue täies ulatuses rahuldamata. III
28.Eelneva põhjal tuleb kaebajate apellatsioonkaebus rahuldada osaliselt. Halduskohtu otsus tuleb tühistada kohustamisnõude rahuldamata jätmise osas. Ringkonnakohus teeb tühistatud osas uue otsuse, millega kohustab Tallinna linna kandma kaebajate kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse. Ülejäänud osas jääb halduskohtu otsus muutmata.
29.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks teeb kohus otsuse (HKMS § 108 lg 1). Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). Menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS § 109 lg 1). Välja mõistetakse üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6).
30.Ükski vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega taotle kaebajatelt menetluskulude väljamõistmist, mistõttu jäävad kõigi vastustajate võimalikud menetluskulud nii haldus- kui ka ringkonnakohtus täies ulatuses nende endi kanda.
31.Kaebajate menetluskuludeks halduskohtus olid õigusabikulud 4644 eurot koos käibemaksuga, mille kohta on esitatud arved (dtl 239 ja 250), ja riigilõiv 530 eurot. Kaebajate menetluskulud ringkonnakohtus olid õigusabikulud 2083,20 eurot koos käibemaksuga, mille kohta on esitatud arve (dtl 347), ja riigilõiv 700 eurot. Ringkonnakohus rahuldas kaebuse üksnes osas, mis puudutab Tallinna linna kohustamist kanda kaebajate kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse. Tegemist ei ole keskmisest haldusasjast keerukama ega mahukama vaidlusega. Juba kaebuse esitamise ajal oli olemas kohtupraktika mh selle kohta, et kooselulepingu saab kanda rahvastikuregistrisse, kasutades analoogiat ja tõlgendades õigusakte kooskõlas PS-ga (nt haldusasi nr 3-17-1269). Kaebaja menetlusdokumendid on mahukad, kuid suurem osa neist puudutab kahjunõuet, mille ringkonnakohus jätab rahuldamata. Seega kokkuvõttes tuleb Tallinna linnalt kaebajate esimese kohtuastme menetluskulude katteks välja mõista 900 eurot (sh riigilõiv, õigusabikulud koos käibemaksuga). Ringkonnakohtus kordasid kaebajad suures osas oma varasemaid seisukohti. Apellatsioonimenetluse käiku ja apellatsioonkaebuse rahuldamise proportsiooni arvestades tuleb Tallinna linnalt kaebajate apellatsioonimenetluse kulude katteks välja mõista 600 eurot (sh riigilõiv, õigusabikulud koos
9(10)
3-20-1612 käibemaksuga). Menetluskulud – kokku 1500 eurot – tuleb Tallinna linnalt kaebajate kasuks välja mõista solidaarselt.
32.Kaebajate eraelu kaitseks tuleb kohtulahendi avaldamisel asendada kaebajate nimed ning nende kooselulepingu andmed tähemärkidega (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.