3-23-40/20 - Riigihanked - Riigihanked - Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium - lahend.ee

8.Lisaks talle esitasid pakkumused OÜ Projektiekspert (osad 2 ja 8) ja OÜ SVS-L (osa 6). Eesti Töötukassa võttis 23.12.2022 otsuses nr 7-2/22/049-12 hanke osade 2, 6 ja 8 osas vastu järgmised otsused: 1) lükkas osades 2 ja 8 Arvutikeskuse pakkumuse tagasi, kuna see ei vasta riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele. Samuti tegi hankija otsuse tunnistada edukaks ja vastavaks OÜ Projektiekspert pakkumus, OÜ Projektiekspert kvalifitseeriti ning jäeti kõrvaldamata; 2) lükkas osas 6 tagasi nii Arvutikeskuse kui ka OÜ SVS-L pakkumused, kuna need ei vasta riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele. Otsuse põhjenduste kohaselt oli Arvutikeskuse pakkumuse tagasilükkamise põhjuseks osas 2 esiteks asjaolu, et pakkumus ei vastanud riigihanke dokumentide (edaspidi RD) lisa 1 punktis 8.5 toodule, et pakkuja peab koolitust pakkuma RD lisa 1 punktis 3 toodud kohas, mis asub ühistranspordi ametlikust peatusest kuni 10 minuti jalutustee kaugusel. Arvutikeskuse pakutud asukoha puhul oleks jalutustee kestus 11 minutit. Kuigi vastuseks hankija päringule kinnitas Arvutikeskus seda ning märkis, et kasutab teenuse osutamisel hoopis teist aadressi, siis ei saa algset pakkumust hiljem vastavaks muuta. Teiseks ei vastanud pakkumus RD lisa 1 punktis 11.1.1 kehtestatule, et kõik koolitust läbiviivad lektorid peavad olema perioodil 2019 kuni hanketeate riigihangete registris avaldamise kuupäevani läbi viinud arvutialaseid grupikoolitusi kokku vähemalt 100 akadeemilist tundi, mille kohta tuli andmed lektori läbiviidud koolituste kohta esitada RD lisa 3 vormil. Ühe koolitaja (edaspidi lektor J), puhul kujunes RD lisa 3 vormil märgitud asjakohase perioodi töökogemuseks 95 akadeemilist tundi, mis on ebapiisav. Osade 6 ja 8 puhul oli pakkumuse tagasilükkamise põhjuseks samuti tuginetava lektori J töökogemuse ebapiisavus. Arvutikeskus esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) 02.01.2023 vaidlustuse, mis jäeti 03.01.2023 otsusega nr 1-23/255275 läbi vaatamata ja see tagastati. Vaidlustuskomisjon selgitas, et kuna tegemist on tööturukoolituse tellimisega, siis tööturuteenuste- ja toetuste seaduse § 13 lg 3 kohaselt on tegemist halduslepinguga, millele halduskoostöö seaduse §-st 13 tulenevalt ei kohaldata riigihangete seaduse (edaspidi RHS) 8. ja 9. peatükis sätestatut.

3-23-40 oli ka majanduslikult soodsaim. Asjaolu, et kaebaja vastas hankijale, et osutab teenust teisel aadressil, ei oma tähtsust, sest kaebaja pakkumus vastas RD-s kehtestatud tingimustele. Hanke osades 2, 6 ja 8 tugines hankija ühtmoodi RD lisa 1 punkti 11.1.1 rikkumisele. Kaebaja tugines RD lisa 3 vormil lektori J osas kogemusele kokku 180 akadeemilist tundi, kuid hankija tuvastas töökogemusena 95 akadeemilist tundi, sest vähendas koolituse nr 76.3/21/009901 puhul läbiviidud tundide arvu 40-lt 35-le ega arvestanud üldse koolitusi nr 76.3/21/010603 ja 7-6.3/21/010604, kuna koolitused toimusid pärast hanketeate riigihangete registris avaldamist. Lektorite töökogemuse nõue ei olnud hankija poolt kehtestatud selgelt ega üheselt mõistetavalt, kuna RD lisa 3 „Andmed lektori kohta“ tabeli all oli segadust tekitav tärniga selgitus: „*Kui töösuhe kestab pakkumuse esitamise hetkel, märkida lõpu ajaks hanketeate riigihangete registris avaldamise kuupäev. Arvesse lähevad nõuetekohased töökogemused alates 2019 aastast.“ Kuna lektori J töösuhe kaebajaga ei kestnud pakkumuse esitamise hetkel, vaid oli lõppenud, siis ei märkinud ta koolituskogemuse lõpu ajaks hanketeate riigihangete registris avaldamise kuupäeva. Selle asemel märkis ta koolituskogemuse lõpu tegeliku aja, mis langes ajavahemikku hanketeate registris avaldamisest kuni pakkumuse esitamiseni. Hankija ei ole selgitanud ega põhjendanud, miks on oluline, et lektorid omavad teatud kogemust just hanketeate riigihangete registris avaldamise kuupäeva seisuga. Hankija ei küsinud kaebajalt lisateavet ega selgitusi, kuid samas kontrollis endal olemasolevate andmete põhjal pakkuja väiteid lektori J koolituskogemuse kohta. Hankijal oli tegelikult olemas informatsioon lektori J nõuetekohase koolituskogemuse olemasolu kohta, sest lektor J on alates aastast 2019 korduvalt osalenud lektorina Eesti Töötukassa tellitud koolitustel. Hankija teadis, et lektoril J ei jäänud mitte 5 akadeemilist tundi koolituskogemust puudu, vaid alates aastast 2019 oli tal nõutavast kordades rohkem koolituskogemust. RD lisa 1 punktis 11.4. on hankija ise sätestanud, et võib lektorite pädevust tõendavate dokumentide osas toetuda dokumentidele ja andmetele, mis on hankijale andmekogus olevate andmete põhjal tasuta kättesaadavad või hankijal on need dokumendid või andmed olemas ja need on pädevuse kontrollimiseks jätkuvalt asjakohased. Hankija tegi omal algatusel korrektuure üksnes kaebaja kahjuks, mitte kasuks. RHS § 114 lg 2 lubab hankijal tunnistada pakkumus vastavaks, kui selles ei esine sisulisi kõrvalekaldeid riigihanke alusdokumentides nimetatud tingimustest, kuid hankija ei küsinud selgitavaid küsimusi ja lükkas pakkumuse tagasi. Pakkumus peab hanketingimustele vastama pakkumuste esitamise tähtpäeva seisuga ja pakkumuse esitamise ajal oli lektoril J nõutud koolituskogemus olemas. Pakkumus ei olnud sisulise, vaid formaalse puudusega, ja sel juhul on pakkumuse tagasilükkamine kaalutlusviga.

3-23-40 koolituste kohta /.../ Kui pakkumusega ei ole esitatud RD lisa 3 vormil nõutavaid andmeid /.../ on hankijal õigus pakkumus tagasi lükata.“. Kaebaja nimetas pakkumustes nõutust (st 2 lektorist) rohkem lektoreid, kellest ühe osas leidis hankija, et tuginetav töökogemus oli ebapiisav. Vaidlus on selles, kuidas tuleb sisustada RD lisa 1 punktis 11.1.1 toodud töökogemuse nõuet koosmõjus RD lisaga 3 ning selles lisas sisalduva tabeli all oleva märkusega. Lisaks on pooled eri meelt selles, kas puudus pakkumuses oli sisuline ja kas hankija oleks pidanud kaebajalt selgitusi küsima ja/või tuvastama lektori J töökogemuse talle teadaolevate andmete põhjal. Praegusel juhul viis hankija läbi sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse, mille puhul hankija määrab riigihanke alusdokumentides erimenetluse korra, kuid mh tuleb erimenetluse läbiviimisel järgida RHS 1. peatükki. Hankija kohaldab sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse läbiviimisel RHS §-des 85, 110–112, 114–117 ja 119 sätestatut, kui riigihanke alusdokumentides ei ole sätestatud teisiti (RHS § 126 lg-d 2 ja 7). RHS § 110 lg 1 järgi on pakkumus pakkuja tahteavaldus hankelepingu sõlmimiseks, mis on pakkujale siduv alates pakkumuste esitamise tähtpäevast vähemalt kuni riigihanke alusdokumentides määratud pakkumuse jõusoleku minimaalse tähtaja lõppemiseni. Sama sätte lg 2 kohaselt peab pakkumus vastama riigihanke alusdokumentides sätestatud tingimustele, ning eelnev on üle võetud ka vaidlusaluse riigihanke RD punkti 2.10.Kaebaja pakkumused osades 2, 6 ja 8 ei vastanud riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele juba lektorite töökogemuse aspektist. Kaebaja esitas pakkumusega lektorite andmed, tuginedes mh lektori J puhul töökogemusele 180 akadeemilist tundi. Kooskõlas RD lisa 1 punktiga 11.1.43 kontrollis hankija kaebaja tabelisse märgitud andmete sisulist õigsust talle teadaolevate andmete põhjal, kuna kaebaja viitas konkreetsetele sama hankija ehk Eesti Töötukassa koolitustele, mille kestused oli hankijal võimalus üle vaadata. Kontrolli tulemusel selgus, et: 1) lektori J töökogemus Eesti Töötukassa arvutikoolitusest edasijõudnutele nr 76.3/21/005110 perioodil 14.02.2022–03.03.2022 oli 60 akadeemilist tundi (kogemus 1), nagu pakkuja oli ka RD lisa 3 vormil õigesti märkinud. Seega pakkuja esitatud ja hankija kontrollitud andmed langesid kokku; 2) lektori J töökogemus Eesti Töötukassa digioskuste koolitusest algajatele eesti keeles nr 76.3/21/009901 perioodil 28.03.2022–11.04.2022 oli 35 akadeemilist tundi (kogemus 2), mitte 40 akadeemilist tundi, nagu pakkuja märkis RD lisa 3 vormil tabelis; 3) lektori J töökogemust Eesti Töötukassa digioskuste koolitustest algajatele vene keeles nr 76.3/21/010603 ja 7-6.3/21/010604 (kogemus 3) ei saa üldse arvestada, sest nende koolituste kokkulepped on sõlmitud perioodiks 04.10.2022–14.10.2022, kuid arvestada sai vaid läbiviidud koolitusi kuni hanketeate avaldamiseni ehk kuni 03.10.2022. Kokkuvõtvalt oli lektori J töökogemus, millele kaebaja ise enda täidetud tabelis tugines, 180 akadeemilise tunni asemel 95 tundi, mis ei vastanud RD lisa 1 punktis 11.1.1 nõutule. Kogemuste 1 ja 2 üle puudub vaidlus, st kaebaja mh ei väida, et kogemuse 2 puhul oleks hankija tuvastatud 35 akadeemilise tunni asemel olnud õige 40 akadeemilist tundi. Kui riigihanke alusdokumentides on ette nähtud teatav nõue, siis juhul, kui seda ei ole tähtaegselt vaidlustatud, on see kehtiv ja siduv kõigile asjast puudutatud isikutele, sh hankijale. Seega on praeguses etapis asjakohatu viidata sellele, et RD lisa 1 punkti 11.1.1 tingimus võib olla põhjendamatu ja piirav ning kohtul tuleb asja lahendamisel lähtuda kehtivast tingimusest. Vastustaja leiab õigesti, et RD lisa 1 punktis 11.1.1 esitatud tingimus on selge ning arusaadav. Viidatud punktist nähtub üheselt, et töökogemus 100 akadeemilist tundi peab olema kogunenud ajavahemikus aastast 2019 kuni hanketeate avaldamiseni 03.10.2022. Vastavad 4(8)

3-23-40 andmed tuli esitada RD lisa 3 vormil, milles sisalduva tabeli ees oli lause: „Lektori kogemuse andmed läbiviidud arvutialaste grupikoolituste kohta mahus 100 akadeemilist tundi:/.../“. Tabeli all oli mh märkus: „*Kui töösuhe kestab pakkumuse esitamise hetkel, märkida lõpu ajaks hanketeate riigihangete registris avaldamise kuupäev. Arvesse lähevad nõuetekohased töökogemused alates 2019 aastast.“. Eelnevast on selgelt arusaadav, et koolituskogemusi väljaspool ajavahemikku 2019 kuni 03.10.2022 hankija ei arvesta. Ka tabelialusest märkusest ei tulene vastupidist, kuna ka seal on kogemuse lõpuks hanketeate riigihangete registris avaldamise kuupäev ja sealt ei ole kuidagi mõistlikult väljaloetav, et tabelialune märkus muudaks arvestatavat ajavahemikku pikemaks, minnes vastuollu RD lisa 1 punktiga 11.1.1. Kaebaja märkis RD lisa 3 vormil töökogemuse tabelis „Digioskuste koolitus algajatele vene keeles“ koolituste toimumise perioodiks 19.09.22–14.10.22, kuid samas ei vaidle ta vastu hankija otsuses toodule, et nende koolituste (nr 7-6.3/21/010603 ja 7-6.3/21/010604) kokkulepped olid tegelikult sõlmitud perioodiks 04.10.2022–14.10.2022. Seega erinevalt kaebaja poolt tabelisse märgitust, jäi juba koolituste algus RD lisa 1 punktis 11.1.1 määratletud ajavahemikust väljapoole, rääkimata koolituste lõpust. Kaebaja tugineb asjaolule, et sisuliselt oli lektoril J nõutav kogemus olemas ja järelikult olid pakkumused vastavad. Samas ei ole piisav üksnes pakkuja üldine valmisolek sõlmida hankeleping, mis vastab riigihanke alusdokumentides nimetatud tingimustele, sest sellisel juhul kaotaks pakkumuse vastavuse kontroll oma mõtte ja eesmärgi. Kaebaja arvates oleks hankija pidanud lektori J töökogemuses tegema korrektuure kaebaja kasuks, viidates, et lektori J osalemine Eesti Töötukassa tellitud muudel koolitustel ja lektori J piisav kogemus on hankijale teada ning samuti võimaldas teadaolevatele andmetele tuginemist RD lisa 1 punkt 11.4. See seisukoht ei ole põhjendatud. Hankija kontrollib pakkumuse vastavust talle hankemenetluse käigus esitatud dokumentide põhjal ning hankijal puudub kohustus viia läbi põhjalikum uurimine lektori tegeliku töökogemuse tuvastamiseks. Kui kaebaja väidab, et sisuliselt lektor vastas nõuetele ja tema kogemus oli nõutust kordades suurem, siis olekski see pidanud kajastuma RD lisa 3 vormil. RD lisa 1 punkt 11.4 käsitleb pädevuse kontrollimist, s.t hankija kontrollib pakkumuses esitatud andmeid. Osundatud punkt ei tähenda seda, et hankija saab asuda pakkuja poolt esitamata andmeid pakkumusse lisama. Hankijal ei ole kohustust aktiivselt otsida teavet selle kohta, kas lektor J oli läbi viinud ka muid koolitusi, mis oleks tema töökogemust suurendanud. Tegemist ei olnud pelgalt vormilise puudusega, mida oleks saanud kõrvaldada selgituste küsimisega. Puudus pakkumuses seoses lektori J töökogemusega ei olnud selgitatav ega kõrvaldatav, vaid see oli sisuline. Pakkumused olid nende avamisel mittevastavad ja selgitustega ei ole lubatud pakkumust hiljem vastavaks muuta. Töökogemuse nõue oli sisuline ning andmed selle kohta olulised, et tuvastada lektorite nõuetekohasus. Sisulise kõrvalekalde puhul puudub hankijal diskretsioon, kas lükata pakkumus tagasi või mitte (RD punkt 5.2 ja RHS § 114 lg 2). Kuna lektori J töökogemuse andmed olid esitatud, need olid selged ja piisavad lektori nõuetele vastavusele hinnangu andmiseks, ei pidanud hankija kaebajalt selgitusi küsima. Kuna kaebaja pakkumused osades 2, 6 ja 8 on õigesti tagasi lükatud lektori J töökogemuse ebapiisavusele tuginedes, siis ei ole oluline, kas osas 2 oli põhjendatult tagasilükkamise aluseks täiendavalt asjaolu, et koolituse toimumise koht ei vastanud nõuetele. Samas on pakkumuse mittevastavus selles osas ilmne, kuna kaebaja ise kinnitas vastuseks hankija päringule, et ta on koolituse toimumise koha ja ühistranspordipeatuse vahelise vahemaa läbimise osas teinud 1-minutilise eksimuse, ja teatas, et koolitus viiakse läbi märgitust erinevas kohas. Sellise vastuse saamisel ei pidanud hankija enam midagi täiendavalt uurima, küsima ega kahtlema, vaid pidi pakkumuse tagasi lükkama. 5(8)

5.Arvutikeskus palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 16.02.2023 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb halduskohtus esitatud seisukohtade juurde, esitades kohtuotsusele järgmised vastuväited. Nõuded RD lisa 3 vormi tabeli täitmisel ei olnud esitatud üheselt mõistetavalt, mistõttu ei olnud hankijapoolne kogemuse hindamise õige. Halduskohus hindas tõendeid ebaõigesti ning leidis alusetult, et esitatud tingimus oli selge ja arusaadav. Kui RD lisa 1 punkt 11.1.1 ütles, et märkida tuleb töökogemus alates 2019 kuni hanketeate avaldamiseni, siis RD lisa 3 vorm nägi ette, et esitada tuleb „Lektori kogemuse andmed läbiviidud arvutialaste grupikoolituste kohta mahus 100 akadeemilist tundi“. Lisaks lähtus kaebaja RD lisa 3 tabeli all olevast tärniga selgitusest „Kui töösuhe kestab pakkumuse esitamise hetkel, märkida lõpu ajaks hanketeate riigihangete registris avaldamise kuupäev“. Lektori J töösuhe kaebajaga ei kestnud pakkumuse esitamise hetkel, vaid oli lõppenud, mistõttu ei märkinud kaebaja koolituskogemuse lõpu ajaks hanketeate riigihangete registris avaldamise kuupäeva, vaid koolituskogemuse lõpu tegeliku aja, mis langes ajavahemikku hanketeate registris avaldamisest kuni pakkumuse esitamiseni. Lektoril J oli vajalik kogemus olemas. Kaebaja eesmärgiks ei olnud esitada teadlikult ja tahtlikult andmeid kujul, mis tooksid kaasa pakkumuse nõuetele mittevastavuse. Jääb arusaamatuks, miks ei pidanud vastustaja ja halduskohus võimalikuks lugeda RD lisa 3 tabeli ebaõigesti täitmist inimlikuks eksituseks. Hankija poolt oleks olnud kohane ja proportsionaalne anda kaebajale võimalus puuduste kõrvaldamiseks. Mitmeti mõistetavuse korral tuleb riigihanke alusdokumente tõlgendada pakkujale soodsamal ja vähem koormaval viisil. Õige pole halduskohtu seisukoht, et töökogemuse andmete täiendamine oleks olnud pakkumuse sisuline muutmine. Hankijal oli olemas info lektoril J nõuetekohase koolituskogemuse olemasolu kohta. Vastustaja tegi lektori koolituskogemuses korrektuure üksnes kaebaja kahjuks. Formaalne kirjapilt ei saa olla sisust olulisem. Kaebajalt täiendavate selgituste küsimise puhul poleks olnud tegemist konkurentsieelise andmisega kaebajale, sest nõutav kogemus oli kaebajal tegelikult olemas. Hankijal on keelatud jätta pakkuja kvalifitseerimata, kui vajalik puuduolev dokument on hankijal olemas (HKMS § 104 lg 11). Samast põhimõttest tuleb lähtuda ka pakkumuse vastavuse kontrollimisel. Ebaproportsionaalne on lähenemine, mis ei luba hankijal pakkumuse vastavuse kontrolli ajal võtta arvesse dokumente või andmeid, mida koos pakkumusega ei esitatud, kuid mis tal on selle riigihanke väliselt olemas. Pakkumuse sisulise puudusega oleks olnud tegemist siis, kui lektoril J poleks olnud nõutud 100-tunnist kogemust. Kaebaja esitas koos kaebusega kohtule enda pakkumuse ning põhjendatud on piirata kolmandate isikute õigust sellega tutvumisel. Kaebaja pakkumus sisaldas ärisaladust ehk teavet pakkumusse kaasatud koolitajate kohta ja hinnakujunduse põhimõtteid. Seetõttu tuleb piirata kolmandate isikute õigust tutvuda kaebuse lisaga 4 (HKMS § 79 lg-d 1 ja 2).

10.Toimuva vaidluse kontekstis ei ole ka oluline, kas lektoril J oli tegelikult sisuline pädevus olemas. Nagu halduskohus õigesti selgitas, oli pakkumus esitatud sisulise, mitte vormilise puudusega. Pakkumuse vastavaks tunnistamisele ei saa laiendada pakkumuse kvalifitseerimise regulatsiooni. Pakkumuse vormilise puudusega, mille kõrvaldamist oleks hankija saanud kaaluda pakkumuse kvalifitseerimise üle otsustamisel, oleks tegemist olnud nt juhul, kui RD lisa 3 oleks olnud üldse täitmata. Kaebaja pakkumuses oli RD lisa 3 täidetud. Ainult pakkuja ise saab otsustada selle üle, millisele kogemusele soovib ta konkreetse spetsialisti puhul tugineda. Samuti lasub pakkujal vastutus selle eest, et ta esitab pakkumuses õiged andmed. Praegusel juhul on kaebaja tutvunud riigihanke dokumentidega pealiskaudselt, mis tõi kaasa nõuetele mittevastava pakkumuse esitamise. Põhjendamatu on kaebaja väide, et hankija oleks pidanud ise asuma koguma teavet lektori J varasema koolituskogemuse kohta. Vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 2 lg-le 2 ei ole riigihangete menetlus haldusmenetlus HMS-i mõttes. Järelikult ei rakendu riigihangete menetluses ka haldusmenetluse üldised põhimõtted, sh uurimisprintsiip ja selgitamiskohustus. RD p 4.5 sätestab, et kui „pakkuja on jätnud esitamata riigihanke alusdokumentides nõutud andmed pakkuja kõrvaldamise aluste kontrollimiseks, on hankijal õigus küsida pakkujalt esitamata andmed järgi või toetuda avalikes andmebaasides olevatele andmetele“. Esiteks reguleerib see punkt pakkuja kõrvaldamise aluste kontrolli, mitte pakkumuse tagasi lükkamist. Teiseks ei kontrolli hankija pakkuja kvalifitseerimise või kõrvaldamise otsustamisel pakkumuses esitatud andmete sisulist vastavust RD-le, mistõttu ei saa vastustajale ette heita ka seda, et võimalikele puudustele oleks tulnud tähelepanu juhtida juba varasemalt vastavalt RD p-le 4.2. RD p 5.2 kohaselt lükatakse pakkumus tagasi, „kui see ei vasta riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele, kui pakkuja ei esita tähtajaks hankija nõutud selgitusi või pakkuja selgituste põhjal ei ole võimalik üheselt hinnata pakkumuse vastavust riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele. Hankija võib tunnistada pakkumuse vastavaks, kui selles ei esine sisulisi kõrvalekaldeid riigihanke alusdokumentides nimetatud tingimustest.“ Nimetatud sättest ei nähtu, et pakkumuste vastavuse kontrollimise staadiumis saaks hankija nõuda RD lisades kajastatud andmete muutmist, küsida saab vaid selgitusi.