X kaebus tühistada Vormsi Vallavalitsuse 01.09.2022 haldusakt nr 5-1/572/2022
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja adv Märt Mürk Vastustaja – Vormsi vald, seaduslikud esindajad Maris Jõgeva ja Eidi Leht Kaasatud haldusorgan – Keskkonnaamet, volitatud esindaja Moonika Järvela
Asja läbivaatamine
08.02.2023 istungil
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebus. Tühistada Vormsi Vallavalitsuse 01.09.2022 haldusakt nr 51/572/2022 ja kohustada Vormsi Vallavalitsust kaebaja ehitusloa taotlust uuesti läbi vaatama.
2.Mõista Vormsi vallalt X kasuks välja menetluskulud summas 3134 eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 10.04.2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva
(HKMS § 184).
Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Xle kuulub Vormsi vallas Lautri kinnistu katastrinumbriga 90701:001:0393. Lautri kinnistu asub mere lähedal, suurem osa kinnistust on hõlmatud ehituskeeluvööndiga, kuid kinnistu idaserv jääb ehituskeeluvööndist välja. X soovib ehitada üksikelamu kinnistu sellele osale, mis jääb ehituskeeluvööndist välja. Seetõttu esitas X Vormsi vallale kui kinnistu asukohajärgsele kohalikule omavalitsusele taotluse projekteerimistingimuste väljastamiseks.
2.Vormsi Vallavalitsus tegi 31.08.2021 otsuse nr 14, millega andis nõusoleku Lautri katastriüksuse sihtotstarbe osaliseks muutmiseks 5% elamumaaks. Ühtlasi andis Vormsi Vallavalitsus selle otsusega nõusoleku Lautri kinnistule ehitamiseks detailplaneeringut koostamata.
3.Vormsi Vallavalitsus kinnitas 25.10.2021 Lautri kinnistu eskiisjoonise ning väljastas haldusakti nr 29E, millega andis välja projekteerimistingimused Lautri kinnistule üksikelamu ehitamiseks. Vormsi Vallavalitsus kooskõlastas 11.04.2022 eskiisprojekti Lautri kinnistule elamu rajamiseks.
4.X esitas 03.06.2022 Vormsi Vallavalitsusele ehitusloa taotluse.
5.Vormsi Vallavalitsus andis 01.09.2022 haldusakti nr 5-1/572/2022, millega keeldus ehitusloa väljastamisest. Vormsi Vallavalitsus tõi välja, et projekteerimistingimustega on seatud tingimus juurdepääsutee lahenduse leidmiseks. Ehitusprojektiga esitatud asendiplaanil on juurdepääsutee asukoht näidatud, kuid seletuskirjast ei ilmne, kuidas on plaanitud juurdepääsutee rajamine õiguspäraselt lahendada ‒ juurdepääsutee jääb osaliselt ehituskeeluvööndisse. Kuni ei ole rajatud kavandatavale hoonele õiguspärane juurdepääsutee või näidatud, kuidas seda tehakse, ei saa Vormsi Vallavalitsuse hinnangul ehitusluba anda.
6.Tallinna Halduskohtusse saabus 03.10.2022 X kaebus nõuetes tühistada Vormsi Vallavalitsuse 01.09.2022 haldusakt nr 5-1/572/2022 ja kohustada Vormsi Vallavalitsust kaebaja ehitusloa taotlust uuesti läbi vaatama.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
7.X seisukohad on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Kaebaja ei soovi ühtegi hoonet ega teed rajada ehituskeeluvööndisse. Pooltevahelise vaidluse allikaks on olemasolev juurdepääsutee, mis osaliselt paikneb ehituskeeluvööndis, kuigi see on rajatud juba aastaid tagasi ning on kooskõlas detailplaneeringuga „Ilmari kinnistu nr 9518 ja Salt-Pears kinnistu nr 5225 detailplaneering Kersleti külas Vormsi vallas Läänemaal“ (edaspidi: Ilmari ja Salt-Pearsi DP). Vastustaja seisukoht on ebaõige ning ebamõistlik. Asjas ei ole vaidlust, et kaebaja kinnistule viib sõidutee, mis on regulaarses kasutuses. Kaebaja peaks planeeritava hooneni jõudmiseks rajama täiendavalt üksnes lühikese teeotsa, mis jääks ehituskeeluvööndist välja. Seega ei vasta tõele vastustaja väide, nagu puuduks kaebaja planeeritud hoonele juurdepääs. 2) Kõnealust teed kasutavad oma kinnistutele juurdepääsemiseks Männisalu (katastritunnus 90701:001:0460), Lõokese (katastritunnus 90701:001:0347) ja Lepa (katastritunnus 90701:001:0459) kinnistute omanikud. Männisalu ja Lõokese kinnistutele on hooned ehitatud, seejuures on Männisalu kinnistule püstitatud hoone ehitusloa alusel ning Lõokese kinnistule on hoone püstitatud ehitusteatise alusel. Sarnaselt Männisalu kinnistuga pääseb ka Lõokese kinnistul asuva hooneni üksnes mööda kõnealust teed. Samuti pääseb ka Lepa kinnistule üksnes mööda kõnealust teed. Jääb arusaamatuks, kuidas on võimalik, et vastustaja hinnangul on Männisalu kinnistule juurdepääs olemas ning sellele oli võimalik ehitusluba väljastada, kuid kaebajale kuuluvale Lautri kinnistule – milleni pääseb täpset sama teed mööda – ei ole ligipääsu. Vastustaja kinnitas 28.09.2022 läbirääkimistel, et olemasolevate hoonete elanike jaoks ei muutu 2(9)
3-22-2093 mitte midagi ning nad saavad vaidlusalust teed edasi kasutada. Seega on ka vastustaja ise asunud seisukohale, et vaidlusalune tee on tegelikkuses seaduslik ning vastustajal ei ole vastuväiteid sellele, et seda teed kasutatakse. Ebamõistlik on asuda seisukohale, et tee on olemas kõigi jaoks peale kaebaja, kellel ei ole seda võimalik kasutada planeeritud hoonele juurdepääsemiseks. 3) Vormsi Vallavalitsuse 11.04.2022 istungi protokollist nähtuvad mh järgmised asjassepuutuvad seisukohad: „Lautri elamule on eelmine vallavalitsus väljastanud projekteerimistingimused, kus on lubatud nii viilkatus kui lamekatus. /.../ Ilmari kinnistu ja Salt Pearsi DP-ga on määratud juurdepääsutee loomiseks ehituskeeluvööndi vähendamine. Planeering on Keskkonnaameti poolt kooskõlastatud (kiri 26.06.2008) ja tee kasutamises peavad naaberkinnistute omanikud omavahel kokku leppima.“ Vastustaja on seega ise otsesõnu leidnud, et kõnealune tee on seaduslik. Vastustaja ei ole eskiisprojekti kooskõlastades väitnud, et planeeritavale hoonele puuduks juurdepääs – taolised väited tekkisid ootamatult alles tagantjärgi. 4) Vastustaja nõustumus kõnealuse tee kasutamisega tuleneb sellest, et Lautri kinnistule on 2022. aastal registreeritud suvila (ehitisregistri kood 121390145). Suvila on püstitatud ehitusteatise alusel ning ehitisregistri väljavõttest nähtub, et vastustaja on selle kinnitanud. Sellest järeldub, et ka vastustaja enda hinnangul on Lautri kinnistule juurdepääs tegelikult olemas, kuna vastasel korral ei oleks vastustaja ehitusteatist kinnitanud.
8.Vormsi vald palub tagastada kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu, alternatiivselt jätta kaebus rahuldamata. 1) Kaebaja tugineb kaebuse põhistamisel väitele, et Vormsi vallavanema 01.09.2022 kiri nr 51/572/2022 pealkirjaga „Ehitusloa taotlus“ (edaspidi ka: kiri) on käsitletav haldusaktina haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 järgi. Vastustaja selle käsitlusega ei nõustu. Kirja näol on tegu menetlustoiminguga, millega on vastustaja pakkunud kaebajale edasist koostöövõimalust lahendamaks kaebuse sisuks olevaid asjaolusid. Vastustaja eesmärk kirja koostamisel ei olnud sellega ehitusloa väljastamisest lõplikult keelduda. Nimetatud kiri ei loonud kaebajale iseseisvalt uusi õiguseid või kohustusi ega muutnud või lõpetanud olemasolevaid õiguseid ega kohustusi. Seda ilmestab ka asjaolu, et pärast nimetatud kirja jätkus kaebaja ning vastustaja vaheline suhtlus asjaolude ning taotluse rahuldamise võimaluste selgitamiseks. 08.09.2022 toimus kirjas välja pakutud kohtumine. Seega ei ole kirja võimalik pidada haldusaktiks HMS § 51 lg 1 tähenduses. 2) Käesoleva asja lahendamise seisukohalt on kesksed kaks küsimust: kas ehitusloa taotluse kohaselt soovitud ehitisele on olemas õiguspärane juurdepääs ja kui selline juurdepääs puudub, siis kas see takistab ehitusloa andmist. Tee faktiline olemasolu ei tähenda veel, et ehitusloa taotlust oleks võimalik käesoleval ajal rahuldada. Vaidlust ei ole asjaolu üle, et kaebaja kinnistut faktiliselt läbib tee ning antud tee on kasutuses ka kolmandate isikute poolt. Samas puudus kinnistut läbiva tee ehitamiseks õiguslik alus, st tegemist on ebaseadusliku ehitisega. Nimetatud tee on ehitatud ranna ehituskeeluvööndisse. Ehituskeeluvööndit ei ole tee asukohas ühegi kehtiva planeeringuga vähendatud. Tegemist ei ole ka looduskaitseseaduse (LKS) § 38 lg 5 p 10 mõttes avalikult kasutatava teega, millele ei laiene ehituskeeluvöönd seetõttu, et tegemist oleks kehtestatud üldvõi detailplaneeringuga kavandatud teega. 3) Lautri kinnistuga piirnevat ala käsitlevas Ilmari ja Salt-Pearsi DP-s on küll märgitud Lepa ja Männisalu kruntideni planeeritud juurdepääsutee, mis kulgeks põhimõtteliselt samas suunas Lautri kinnistul asuva teega. Planeeritud tee pidi aga asuma kinnistul katastritunnusega 90701:001:0772 (Mererahu kinnistu), mitte Lautri kinnistul. Keskkonnaminister lubas seejuures enda 26. juuni 2008 kirjaga nr 16-3/57559-5 ehituskeeluvööndi vähendamist Ilmari ja Salt-Pearsi maaüksusel, kuid mitte tänase Mererahu kinnistu alal. Mererahu kinnistu jäi ka 3(9)
3-22-2093 väljapoole detailplaneeringu ala. Seega on vaieldav, kas nimetatud detailplaneeringu alusel ja selles viidatud asukohta ehituskeeluvööndis oleks võimalik õiguspäraselt teed rajada. Kuna Lautri kinnistule omaalgatuslikult rajatud tee asub aga Ilmari ja Salt-Pearsi detailplaneeringus ette nähtud juurdepääsuteest erinevas asukohas, on igal juhul tegemist teega, mille rajamine ranna ehituskeeluvööndisse on olnud ebaseaduslik. Kaebaja on kaebuse p-s 8 iseenesest õigesti refereerinud valla seisukohta, et Lautri kinnistule omavoliliselt rajatud tee seadustamine oleks (Keskkonnaameti nõusoleku korral) LKS § 38 lg 5 ja § 40 kohaselt võimalik kas üldplaneeringu kehtestamisega või alale detailplaneeringu koostamise ja kehtestamise läbi. Ilma vastavate valla otsusteta ning Keskkonnaameti nõusolekuta on tegemist ebaseadusliku teega. 4) Erinevalt kaebaja väidetust ei mõjuta Lautri kinnistule rajatud tee õiguspärasust ka asjaolu, et vald on varem lubanud sama teed kasutavale teisele kinnistule ehitamist ega see, et vald on talunud tee kasutamist teiste maaomanike poolt. Seoses Männisalu kinnistule 23.07.2019 väljastatud ehitusloaga tuleb rõhutada, et selle loa õiguspärasus ei ole käesoleva vaidluse esemeks. Igal juhul ei ole vallal kohustust jätkata varasemat ebaõiget halduspraktikat. Vastustaja ei välista, et oleks pidanud ka Männisalu kinnistule ehitusloa väljastamisel arvestama õiguspärase juurdepääsu puudumist. See ei tähenda aga, et vald peaks võimalikku varasemat eksimust käesoleval juhtumil kordama. Samuti ei muuda vaidlusalust teed õiguspäraseks asjaolu, et vald ei ole ehitusjärelevalve meetmena keelanud selle kasutamist. Vastustaja poolt oleks tee õigusvastasusest sõltumata äärmiselt ebaproportsionaalne keelata kolmandatel isikutel tee kasutamist ja välistada sellega isikutele juurdepääs neile kuuluvatele kinnistutele. Samas ei tähenda see, et vald peaks lubama ebaseadusliku tee täiendavat, senisest intensiivsemat kasutust. 6) Projekteerimistingimused ja ehitusluba on eraldiseisvad haldusaktid, millest esimese andmine ei loo õiguspärasust ootust, et teine (ehitusluba) tingimata väljastatakse. Lisaks eeltoodule oli projekteerimistingimustes selgesõnaliselt välja toodud täpsustav nõue (tulenevalt Keskkonnameti nõudest), mille sisuks oli tagada elamule õiguspärane juurdepääs, mis arvestaks ehituskeeluvööndis kehtivaid piiranguid. Kuna eeltoodud nõue on täitmata, ei ole kaebajal mingil juhul õiguspärast ootust ehitusloa andmisele. 7) Ehitusloa andmine kujutab endast ulatusliku diskretsiooniruumiga kaalutlusotsust. Antud juhul tähendab õiguspärase juurdepääsu puudumine kavandatud ehitisele esiteks vastuolu projekteerimistingimustega, mille p 4.6 kohaselt tuli ehitusloa taotlemise jaoks lahendada hoone juurdepääsu küsimus. Kuni seda nõuet pole täidetud, tuleb loa andmisest kuni vastava nõude täitmiseni ehitusseadustiku (EhS) § 44 p 1 alusel keelduda. Õiguspärase ja nõuetele vastava juurdepääsu küsimus on oluline ka EhS alusel kehtestatud tuleohutusnõuete seisukohast. Siseministri 30. märtsi 2017 määruse nr 17 „Ehitisele esitatavad tuleohutusnõuded ja nõuded tuletõrje veevarustusele“ § 50 kohaselt peab päästetehnikaga pääsema hoone sissepääsude, hädaväljapääsude ja päästemeeskonna sisenemistee vahetusse lähedusse. Olukorras, kus kavandatud hoonele puudub õiguspäraselt rajatud või seadustatud tee, ei ole vastustajal võimalik veenduda, et seda nõuet on võimalik täita. Lisaks eeltoodule annaks ehitusloa andmisest keeldumisele ilma omavoliliselt rajatud teed seadustamata tõenäoliselt aluse ka EhS § 44 p 6. Ehitusluba tuleks edasises menetluses kooskõlastada Keskkonnaametiga, kes on nii projekteerimistingimuste menetluses kui ka ehitusloa taotluse esitamise järel vallaga peetud suhtluses väljendanud seisukohta, et ei näe võimalust kinnistul ehitustegevuseks enne, kui juurdepääsu küsimuses on leitud õiguspärane lahendus.
9.Keskkonnaamet esitas järgnevad seisukohad. 1) Rajatud tee asub nii ranna piirangu- kui ka ehituskeeluvööndis. LKS § 37 lg 3 p 6 järgi on ranna piiranguvööndis keelatud mootorsõidukiga sõitmine väljaspool selleks määratud teid ning maastikusõidukiga sõitmine, välja arvatud riiklikuks seireks, kaitstava loodusobjekti valitsemisega seotud töödeks või tiheasustusalal haljasala hooldustöödeks, kutselise või 4(9)
3-22-2093 harrastuskalapüügi õigusega isikul kalapüügiks vajaliku veesõiduki veekogusse viimiseks, pilliroo varumiseks ja adru kogumiseks ning maatulundusmaal metsamajandustöödeks ja põllumajandustöödeks. LKS § 38 lg 3 kohaselt on ranna ehituskeeluvööndis uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud. Maa-ameti ajalooliste kaartide kaardirakenduse ortofotode andmetel 2018. aastal Lautri kinnistu põhjapiiril teed ei olnud, kuid pinnastee on kaardirakendusel nähtav alates 2020. aastast. Seega on tee rajatud ajavahemikul 2018‒2020. Üle Lautri maaüksuse põhjapoolset serva kulgev tee on rajatud eesmärgiga tagada inimeste ja sõidukite juurdepääs kinnistutele, kuhu on juba hooned rajatud või soovitakse neid rajada. Eeltoodust tulenevalt on kõnealune tee Keskkonnaameti hinnangul rajatis, mille ehitamine on olnud ehituskeeluvööndis keelatud. Maa-ameti ajaloolistele kaartidele ja aerofotodele tuginedes ei ole Lautri kinnistule rajatud tee asukohas varasemalt tee olemasolu tuvastatav, mistõttu on kõnealuse tee puhul tegemist uue rajatisega. 2) Kui juurdepääsutee rajamine ei ole võimalik väljaspool ehituskeeluvööndit, siis tuleb lähtuda LKS § 38 lg-st 5, mille kohaselt ei laiene ehituskeeld kehtestatud detailplaneeringuga või kehtestatud üldplaneeringuga kavandatud avalikult kasutatavale teele. Kuna antud juhul on lisaks Lautri maaüksusele vajalik lahendada ka juurdepääs teistele piirkonna maaüksustele (sh Ilmari ja Salt-Pearsi DP-s märgitud Lepa ja Männisalu kruntideni), siis on Keskkonnaameti hinnangul otstarbekas vaadata üle kogu piirkonna juurdepääsutee rajamise vajadus ja üles kerkinud juurdepääsuteede küsimus oleks mõistlik lahendada läbi üldplaneeringu, määrates juurdepääsutee vajadusel avalikku kasutusse. Teise alternatiivina on avaliku tee rajamiseks võimalik koostada ka detailplaneering. Kui aga juurdepääsuteed ei soovita määrata avalikku kasutusse, siis ei kohaldu sellele ükski LKS-s sätestatud erand, mistõttu on tee rajamiseks vajalik ehituskeeluvööndi vähendamine. Ehituskeeluvööndi vähendamine on erandi tegemine üldkehtivale normile (ranna ehituskeeluvööndis on uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud) ning see võib toimuda vaid erandkorras ja Keskkonnaameti nõusolekul. Keskkonnaamet saab otsustada nõusoleku andmise või nõusoleku andmisest keeldumise üle pärast põhjendatud taotluse ja vastu võetud üldplaneeringu või detailplaneeringu esitamist kohaliku omavalitsuse poolt (LKS § 40 lg 4). 3) LKS § 34 sätestatud ranna ja kalda kaitse-eesmärke arvesse võttes on käesoleval juhul juba rajatud teel sõitmine maaüksustele ligipääsemiseks vähem keskkonda koormavam kui seda tehtaks väljaspool kõnealust ebaseaduslikult rajatud teed. Kõnealuse juurdepääsutee kasutamine on võimalik tingimusel, et see seadustatakse või leitakse juurdepääsuks mõni muu alternatiivne seadusega kooskõlas olev juurdepääs. Senikaua kuni puudub õiguslikul alusel rajatud juurdepääsutee, ei ole uute ehitiste püstitamine Lautri kinnistule jätkuvalt võimalik.
KOHTU PÕHJENDUSED
10.Esmalt leiab vastustaja, et Vormsi vallavanema 01.09.2022 kirja nr 5-1/572/2022 „Ehitusloa taotlus“ näol ei ole tegemist haldusaktiga, vaid see on menetlustoiming. Kohus sellega ei nõustu. Viidatud kiri ei ole küll vormistatud haldusaktina ‒ puudub vastav pealkiri (näiteks „Ehitusloa väljastamisest keeldumine“), resolutsioon ja vaidlustamisviide, kuid haldusakti tuleb hinnata lähtuvalt sisust mitte vormist. Tutvudes kirja sisuga, ei teki kahtlust, et tegemist on sisulise keeldumisega taotletud haldusakti väljastamisest, mis HMS § 43 lg 2 kohaselt on käsitatav haldusaktina. Kirjas on selgelt viidatud, et vastustaja ei saa Lautri kinnistule ehitusluba anda kuni on õiguspäraselt lahendatud plaanitavale hoonele juurdepääsutee küsimus. Kirjas on välja toodud ka keeldumise põhjendused. Seega oli kaebaja pandud olukorda, kus ta pidi ehitusloa saamiseks kas tegema seda, mida vastustaja temalt nõudis (juurdepääsutee seadustamine), millega kaebaja ei nõustunud, või loobuma ehitusloa väljastamise soovist. Tegemist oli kohtu hinnangul sisulise keeldumisega ehitusloa väljastamisest. Kuigi Vormsi
5(9)
3-22-2093 Vallavalitsus tegi selles kirjas ettepaneku kohtumiseks, jäid ka kohtumise tulemusena erimeelsused poolte vahel püsima, st 01.09.2022 kiri omandas lõpliku keeldumise tähenduse.
11.Kohtule nähtuvalt on ehitusloa väljastamisest keeldumise peamiseks põhjuseks asjaolu, et juurdepääsutee Lautri kinnistule asub osaliselt ehituskeeluvööndis (vt Lautri kinnistu plaan sinna märgitud ehituskeeluvööndi ulatusega, dtl 29 ja dtl 57). Seda seisukohta on väljendanud Keskkonnaamet enda 28.06.2021 kirjas nr 7-9/21/12295-2 vastustajale (dtl 51‒52). Vastustaja on pidanud Keskkonnaameti seisukohta endale siduvaks. Probleeme ei ole Lautri kinnistule kavandatavate hoonetega ‒ need jäävad ehituskeelu alast väljapoole. Juurdepääsutee osas on Keskkonnaamet viidanud LKS § 38 lg-le 3, mille kohaselt on ehituskeeluvööndis uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud, kui LKS seda ei luba. LKS § 38 lg 5 p 10 kohaselt näiteks ei laiene ehituskeeld kehtestatud detailplaneeringuga või kehtestatud üldplaneeringuga kavandatud avalikult kasutatavale teele. Vaidlusalune teelõik ei ole aga rajatud avalikult kasutatava teena. Kehtivas Vormsi valla üldplaneeringus seda teed ka ei sisaldu. Keskkonnaameti arvates oleks otstarbekas juurdepääsutee seadustada uue üldplaneeringuga, määrates juurdepääsutee avalikku kasutusse. Teise alternatiivina on avaliku tee rajamiseks võimalik koostada detailplaneering. Kui aga juurdepääsuteed ei soovita määrata avalikku kasutusse, siis ei kohaldu Keskkonnaameti väljatoodu kohaselt sellele ükski LKS-s sätestatud erand, mistõttu oleks tee rajamiseks vajalik ehituskeeluvööndi vähendamine, mis saab toimuda Keskkonnaameti nõusolekul üldplaneeringuga või detailplaneeringuga (LKS § 40 lg-d 3 ja 4). Sisuliselt eeldab vastustaja kaebajalt, et viimane esitaks taotluse üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamiseks. Üldplaneeringu muutmiseks puuduvad kaebajal võimalused. Asjaoludest nähtuvalt ei ole vastustajal ega ka Keskkonnaametil põhimõttelisi vastuväiteid sellele, et juurdepääsuteede õiguspärasuse küsimus lahendatakse Vormis valla uues üldplaneeringus, kuid selle kehtestamise aeg ei ole teada.
12.Kohtu arvates on vastustaja nõue kaebajale vastustaja enda varasemat käitumist arvestades vastuoluline. On ju Vormsi Vallavolikogu 31.08.2021 otsusega nr 14 andnud nõusoleku Kersleti külas Lautri katastriüksuse sihtotstarbe osaliseks muutmiseks ja ehitamiseks detailplaneeringut koostamata (dtl 7). Tõsi on see, et nii viidatud otsuses kui ka vastustaja väljastatud projekteerimistingimustes (dtl 14‒15) on välja toodud, et alale juurdepääsuks seab piirangu juurdepääsutee puudumine ning juurdepääsutee rajamisel tuleb arvestada ehituskeeluvööndis kehtivaid piiranguid (p 4.6). Kui viidatu realiseerimine tähendab sisuliselt ikkagi detailplaneeringu koostamist, siis on siin tegemist vähemasti õigusselguse probleemiga ‒ ühest küljest vastustaja väljendab, et detailplaneeringut koostada ei ole vaja, kuid teiselt selgub kaudselt, et ilma detailplaneeringut koostamata vastustaja ehitusluba ei väljasta. Sellise ebaselge sisuga õigusakti väljastamine on taunitav.
13.Kaebaja on vastustanud Keskkonnaameti ning vastustaja seisukoha, et Lautri kinnistule puudub juurdepääsutee. Tõepoolest, vaidlust ei ole selles, et Lautri kinnistut läbib tee, mida kasutab faktiliselt mitte üksnes kaebaja, vaid see tee on ainsaks juurdepääsuks Männisalu, Lõokese ja Lepa kinnistutele, sealjuures on Männisalu ja Lõokese kinnistud hoonestatud. Sellest tulenevalt ongi kaebaja leidnud, et juurdepääsutee on tegelikult olemas ning kaebaja on välja toonud, et see oli olemas juba enne seda, kui ta Lautri kinnistu soetas. Seega on kaebaja arvates põhjendamatu viidata LKS sätetele, mis puudutavad uue tee ehitamist ehituskeeluvööndisse. Kohus nõustub kaebajaga, et olukorras, kus juurdepääsutee on faktiliselt olemas ja selle kasutamise üle mingit vaidlust ei ole (tee kasutamist on tunnistanud nii vastustaja kui Keskkonnaamet), siis on ebaõige väita, et kaebaja kinnistule puudub juurdepääs(utee). Küsimus, kas (juurdepääsu)tee on rajatud õiguslikul alusel ja kas kaebajal on õigustatud ootus jätkata ehituskeeluvööndis oleva tee kasutamist, ei muuda asjaolu, et (juurdepääsu)tee on faktiliselt olemas. Õiguslik küsimus seisneb selles, kas olukorras, kus juurdepääsutee on rajatud ilma õigusliku aluseta, on õiguspärane LKS § 38 lg-le 3 ja teistele LKS asjakohastele sätetele
6(9)
3-22-2093 tuginedes nõuda kaebajalt, et viimane tee enne ehitusloa väljastamist või paralleelselt ehitusloa menetlemisega seadustaks.
14.Selleks on oluline tuvastada, millal ja millisel õiguslikul alusel vaidlusalune tee ehitati. Vaidlust ei ole selle asjaolu üle, et ajal, mil kaebaja Lautri kinnistu omandas, oli vaidlusalune tee olemas. E-kinnistusraamatu kohaselt on kaebaja Lautri kinnistu omanikuna kinnistusraamatusse kantud 18.05.2021. E-kinnistusraamatu kohaselt on Lepa, Männisalu ja Norend kinnistute igakordsete omanike kasuks seatud jalg- ja sõiduteeservituut vastavalt 02.11.2018 sõlmitud lepingu punktile 5 ja lepingule lisatud plaanile. Seega oli vaidlusalune tee olemas vähemalt 2018. aastal. Täpne tee rajamise aasta ei ole teada. Keskkonnaamet on oletanud, et tee rajati ajavahemikus 2018‒2020, kuna Maa-ameti ajalooliste kaartide kaardirakenduse ortofotode andmetel 2018. aastal Lautri kinnistu põhjapiiril teed ei olnud, kuid pinnastee on kaardirakendusel nähtav alates 2020. aastast (Keskkonnaameti 16.01.2023 vastus, p 2.2). Kohtule nähtuvalt on õiguslik alus tee rajamiseks loodud aga varem ‒ Ilmari ja SaltPearsi DP kehtestamisega 22.12.2008. Viidatud DP seletuskirja p-s 5 on mainitud, et pääsuks Lepa ja Männisalu kruntideni on planeeritud rajada juurdepääsutee piki Ny-Marsi kinnistu (katastritunnus 90701:001:0312) lõunapiiri, st Mererahu katastriüksusele. Vastav juurdepääsutee on kujutatud ka Ilmari ja Salt-Pearsi DP põhijoonisel (dtl 79). Vaidlusalune juurdepääsutee on kajastatud ka Norend kinnistu detailplaneeringus, mis kehtestati Vormsi Vallavolikogu poolt veelgi varem ‒ 21.12.2007 (vt Keskkonnaameti 13.02.2023 menetlusdokumendi lisa 1 DP joonis).
15.Seega kohtu arvates ei saa väita, et vaidlusalune tee oleks loodud ilma õigusliku aluseta ‒ selle tee rajamise nägi ette nii Ilmari ja Salt-Pearsi DP kui ka Norend kinnistu DP. Vastustaja on välja toonud, et planeeritav tee pidi asuma Merirahu katastriüksusel, mitte aga Lautri kinnistul ning kuna Lautri kinnistule omaalgatuslikult rajatud tee asub Ilmari ja Salt Pearsi DPs ette nähtud juurdepääsuteest erinevas asukohas, on igal juhul tegemist teega, mille rajamine ranna ehituskeeluvööndisse on olnud ebaseaduslik. Kohus selle seisukohaga ei nõustu. Kuna Ilmari ja Salt-Pearsi DP (samuti Norend kinnistu DP) nägi ainsa ligipääsuna Kerslinina teelt Lepa ja Männisalu kinnistuteni tee, mis pidi kulgema Ny-Marsi kinnistu (Mererahu katastriüksuse) lõunapiiril, see tee asub planeeritud asukohast üksnes pisut nihutatuna Lautri kinnistul ja muud juurdepääsuteed loodud ei ole, siis on see ikkagi Ilmari ja Salt-Pearsi DP kohane juudepääsutee Lepa ja Männisalu kinnistuteni. Planeerimisseaduse (PlanS) § 126 lg 1 p 4 kohaselt on detailplaneeringu ülesandeks mh avalikule teele juurdepääsuteede võimaliku asukoha määramine, st tee faktiline asukoht võib detailplaneeringus toodust mõnevõrra erineda. Sama põhimõte kehtis ka PlanS v.r. ajal.
16.Haldusasja materjalide hulka on lisatud 28.09.2022 kohtumise memo (dtl 160‒161), milles on viidatud Keskkonnaameti ja Keskkonnaministeeriumi looduskaitseosakonna käsitlusele, mille kohaselt on detailplaneeringualast välja jääv, kuid planeeringukaardil näidatud osa (sh juurdepääsud) informatiivse tähendusega, mis tähendab, et kui Keskkonnaamet planeeringu kooskõlastas, anti kooskõlastus lahendusele, mis jääb detailplaneeringu ala sisse. Kohtu arvates on selline käsitlus seaduse mõtet liialt kitsendav. Kehtiva PlanS § 124 lg 2 kohaselt on detailplaneeringu eesmärgiks eelkõige üldplaneeringu elluviimine ja planeeringualale ruumilise terviklaheduse loomine. Enne 01.07.2017 kehtinud PlanS v.r. sellist detailplaneeringu koostamise eesmärki fikseerivat sätet ei sisaldanud. PlanS-st ega PlanS v.r. regulatsioonist ei saa aga teha järeldust, et väljaspool planeeringuala jääv ei oma õiguslikku tähendust. Tee puhul võib selline tõlgendus viia ummikseisu, kuna erinevaid kinnistuid läbides on tee asukoha valik üsnagi selgelt determineeritud. Kui Ilmari ja Salt-Pearsi DP-s on määratletud juurdepääsutee kulgemine ühest punktist avalikult kasutatava tee suunas, siis on sellega ka kindlaks määratud tee asukoht naaberkinnistutel, mida see tee läbib, sest tee peab olema katkematu. On igati loogiline, et detailplaneeringu menetluses hinnatakse ka seda, kas juurdepääsutee rajamine,
7(9)
3-22-2093 näiteks looduskaitseliste piirangute tõttu naaberkinnistutel, oleks üleüldse võimalik. See mõjutab otseselt detailplaneeringu realiseerimist.
17.Asjaoludest nähtuvalt on vaidlusaluse juurdepääsutee mõju Ilmari ja Salt-Pearsi DP menetluse raames ka hinnatud. Viidatud DP p-st 13 tulenevalt on: „Vastavalt Läänemaa Keskkonnateenistuse kirjas 26.03.2007 nr 35-12-3/10225-4 esitatud nõudele tellida eksperthinnang planeeringu elluviimisega kaasneva mõju selgitamiseks ja leevendusmeetmete väljatöötamiseks on koostatud detailplaneeringu mõju hinnang.“ Asja materjalide juurde on esitatud Marju Eriti koostatud: „Läänemaal Vormsi vallas Kersleti külas asuva Ilmari kinnistu ja Salt-Pearsi kinnistu detailplaneeringu mõju Natura 2000 võrgustikule ja elustikule (linnustik, taimestik)“ (dtl 103‒107). Nimetatud mõjuhinnang puudutab ka juurdepääsuteid. Näiteks on mõjuhinnangu lk-l 4 välja toodud: „Keerukam on lahendust leida Lepa ja Männisalu krundil ning nende juurde rajataval teel. Vajalik oleks rajada juurdepääsutee vääriselupaigast lõunapoole. Sellise tee asukoha korral on võimalik Lepa kinnistule minimaalse elamumaa ja ehitiste planeerimine, juhul kui ehitus- ja elutegevuse käigus säilitatakse maksimaalselt vääriselupaiga looduslikkust.“ Seega nähtub, et vaidlusaluse tee mõju on hinnatud, ekspert pole oma arvamuses piirdunud üksnes detailplaneeringu alaga. Ilmari ja Salt-Pearsi DP puhul toimus ka ehituskeeluvööndi vähendamine, kuid seda mitte vaidlusaluse teelõigu osas. Selles polegi vaidlust. Detailplaneeringus kajastatud juurdepääsutee, mis osaliselt jääb ehituskeeluvööndisse (mis siis, et teise kinnistu puhul), vajaks kindlasti ehituskeeluvööndi vähendamise üle otsustamisel käsitlemist. Vastav ehituskeeluvööndi vähendamise nõusolek (Keskkonnaministri 26.06.2008 kiri nr 16-3/57559-5) käsitleb teemat üksnes põgusalt, nentides, et „Juurdepääs hoonestusalade juurde on tagatud mööda olemasolevaid pinnasteid“. Sellest võib teha järelduse, et vaidlusalust juurdepääsuteed käsitleti 2008. a olemasoleva (pinnas)teena, mille osas ei peetud vajalikuks ehituskeeluvööndi vähendamist. Kindlad tõendid aga puuduvad.
18.Kohus leiab, et olukorras, kus kaebaja on soetanud Lautri kinnistu koos seal paikneva olemasoleva teega, ei ole õiguspärane seada ehitusloa väljastamist sõltuvusse selle tee seadustamisest kaebaja poolt. LKS § 38 lg 3 puudutab uute rajatiste ehitamist. Kuna vaidlusalust juurdepääsuteed ei ehitata, pole see tee ka kaebaja esitatud ehitusloa taotlusega seotud. Seega on vastava nõude esitamine põhjendamatu. Küsimus olemasoleva tee seadustamisest on eraldiseisev. Olemasolevate tõendite valguses pole kohus veendunud, et vaidlusalune teelõik vajaks ehituskeeluvööndit vähendava ja üldplaneeringut muutva detailplaneeringu raames menetlemist. Vastav menetlus oleks põhjendatud rajatava tee puhul. Praegusel juhul pole keegi väitnud, et rajatud tee oleks loodusväärtuse kaitse mõttes ebasoodsas asukohas või tegelikkuses eksisteeriksid teised paremad alternatiivid. Kui alternatiive pole, siis tekib küsimus, miks peaks kaebaja ette võtma kuluka üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise menetluse. Seda olukorras, kus kaebaja omandas kinnistu koos olemasoleva teega ega teadnud tee õigusvastasusest, samuti arvestades, et tee kulgemine oli ette nähtud vastustaja poolt varasemalt kehtestatud detailplaneeringutes. Sealjuures on vastustaja lubanud läheduses asuvate kinnistute hoonestamist ja käsitlenud vaidlusalust teelõiku kui ainsat legitiimset juurdepääsuteed nendele kinnistutele. Juhul, kui olemasoleva tee õigusvastasus on vastustaja arvates oluliseks probleemiks, ei pea seda tingimata siduma ehitusloa väljastamisest keeldumisega. See on ehitusjärelevalve küsimus. Kaebajalt vastavate kulutuste tegemise nõudmine oleks kohtu arvates siiski ebaõiglane. Vastustaja on piirkonna arendamist elamuehituseks pidanud ise võimalikuks, kehtestades mitmeid detailplaneeringuid, andes ehituslubasid, vähendades ehituskeeluvööndit jms. Sellises olukorras peab eelkõige vastustaja tagama selle, et kehtestatud detailplaneeringud oleksid praktikas ellu viidavad ja ehitusõigus nende alusel realiseeritav. Vastustaja pädevuses on detailplaneeringute koostamise korraldamine, samuti uue üldplaneeringu vastuvõtmine. Seega eelkõige vastustaja peaks tagama selle, et vaidlusalusel juurdepääsuteel saaks olema korrektne õiguslik alus. Põhjendamatu on kaebajale ehitusloa väljastamine seada sõltuvusse vaidlusaluse teelõigu seadustamisest. 8(9)
3-22-2093
19.Vaidlustatud haldusaktis on veel viidatud, et esitatud projekti materjalidest ei selgu, kuidas on üldplaneeringust projekti kavandamisel lähtutud. Samuti on vastustaja välja toonud, et lahendatud ei ole teisi tingimusi, eelkõige tuletõrje veevõtukohta. Kuna kaebaja nende vastustaja seisukohtade osas pole vastuväiteid esitanud, ei pea ka kohus vajalikuks neid analüüsida. Kaebus kuulub rahuldamisele neist sõltumata, sest kohus on tuvastanud olulised kaalutlusvead vaidlustatud haldusakti andmisel ning need kaalutlusvead tõid kaasa õigusvastase haldusakti tegemise.
20.Ülaltoodut arvestades tuleb kaebus rahuldada. Kohus tühistab Vormsi Vallavalitsuse 01.09.2022 haldusakti nr 5-1/572/2022 ja kohustab Vormsi Vallavalitsust kaebaja ehitusloa taotlust uuesti läbi vaatama.
21.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja taotleb 08.02.2023 menetlusdokumendi kohaselt menetluskulude hüvitamist summas 2774 eurot, mis koosnevad õigusabikuludest summas 2754 eurot (käibemaksuga) ja riigilõivust 20 eurot. 10.02.2023 menetlusdokumendi kohaselt taotleb kaebaja kohtuistungil osalemisega seonduvate õigusabikulude hüvitamist summas 360 eurot (käibemaksuga). Kokku on kaebaja menetluskulud 2774+360=3134 eurot. Kohus leiab, et kaebaja menetluskulud on põhjendatud suuruses ja mõistliku maksumusega. Seega tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud summas 3134 eurot.