Kaire Pikamäe (eesistuja), Monika Laatsit ja Oliver Kask
Otsuse tegemise aeg ja koht
13.01.2023, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1774
Haldusasi
Kentmanni Hotell OÜ kaebus Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse 21.04.2021 otsuse nr 1.1.-5.1/21/707 ja 01.07.2021 vaideotsuse nr 1.1.-5.1/21/1493 tühistamiseks ja Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse kohustamiseks vaadata toetuse saamise taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – Kentmanni Hotell OÜ, volitatud esindaja MM Vastustaja – Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus (Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse õigusjärglane), volitatud esindaja KK
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22.02.2022 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kentmanni Hotell OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Kentmanni Hotell OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22.02.2022 otsus haldusasjas nr 3-21-1774 muutmata.
Jätta apellatsioonimenetluse menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13.02.2023. Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-21-1774 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kentmanni Hotell OÜ esitas 29.03.2021 Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele (EAS, 2022. aastast alates Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus) taotluse toetuse saamiseks väliskaubandus- ja infotehnoloogiaministri 20.01.2021 määruse nr 2 „Turismiga seotud majandusharu ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga” (määrus nr 2) alusel.
2.EAS tunnistas 21.04.2021 otsusega nr 1.1-5.1/21/707 Kentmanni Hotell OÜ nõuetele mittevastavaks ja jättis taotluse rahuldamata. Taotleja ei vasta määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud nõudele. Kui majutusettevõtja alustas teenuste pakkumist 01.12.2019 või hiljem, võib ta toetust taotleda, kui ta on perioodi teenuse pakkumise algusajast kuni 30.11.2020 eest tasunud tööjõumakse igas kalendrikuus vähemalt 800 eurot. Määruse nr 2 § 4 p 7 kohaselt on majutusettevõtja puhul teenuste pakkumise algusaeg esmakordne 9-protsendilise käibemaksumääraga maksustatud teenuse Maksu- ja Tolliametile (MTA) esitatud käibedeklaratsioonis esitamise aeg. Taotleja on teenuste pakkumist alustanud detsembris 2019. Kuna taotleja eest tasutud tööjõumaksud olid juulis ja augustis vähem kui 800 eurot kuus (juulis 262,07 eurot ja augustis 322,82 eurot), ei vasta taotleja määruse nr 2 nõudele ja toetust ei maksta.
3.Kentmanni Hotell OÜ esitas 21.05.2021 EAS-ile vaide, mille EAS jättis 01.07.2021 vaideotsusega nr 1.1-5.1/21/1493 rahuldamata. Määruse nr 2 seletuskirjast lähtuvalt on määruse andja selge tahe välistada § 7 lg-s 3 sätestatud nõude sisustamisel lähtumine deklareeritud maksude arvestusest ja lähtuda üksnes viidatud kuude kohta reaalselt tasutud tööjõumaksudest. Eeltoodud põhimõttest on EAS juhindunud ka enda otsuse tegemisel ja on seega lähtunud määruse andja tegelikust tahtest. Määruse nr 2 alusel antakse toetust läbipaistvalt ja koheldakse kõiki taotlejaid võrdselt selle kaudu, et taotlejale ja taotlusele on kehtestatud kindlad nõuded. Määruse nr 2 § 1 lg 4 alusel kohaldatakse toetuse andmisel ka riigieelarve seaduse § 812 lg 1 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruses (28.04.2020 määrus nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmete üldtingimused“) sätestatud tingimusi. Nende kohaselt peab meetme alusel hüvitise, toetuse või finantsinstrumendi eraldamine olema läbipaistev ja mittediskrimineeriv ning tagama sihtrühma kuuluvate isikute võrdse kohtlemise nii ühe meetme raames kui ka erinevate meetmete vahel (§ 5 lg 1 p 1). Vaide esitajal ei ole subjektiivset õigust nõuda oma ettevõtluse toetamiseks riigi eelarvelistest vahenditest toetuse andmist. EAS täpsustas pärast vaidlustatud otsuse tegemist täiendavalt taotleja 2020. a juuli ja augusti deklaratsioonide ning tööjõumaksude andmeid. MTA selgitas 11.05.2021 järgmist: „Ettevõttel oli kohustus tasuda 10. augustiks perioodi 07.2020 TSD-l tema enda poolt deklareeritud maksukohustused kogusummas 10 037,78 eurot ja 10. septembriks perioodi 08.2020 TSD-l deklareeritud maksukohustused summas 5911,45 eurot, kuid ta on tasunud need vaid osaliselt ning tänaseks on tasumata sellest 14 798,23 eurot. Seega ta ei deklareerinud rohkem, vaid jättis kohustuse tähtpäevaks tasumata.“ Ühtlasi selgub MTA vastusest, et äriühingul olid tekkinud igakuistel käibedeklaratsioonidel enammaksed summades, mis vabanesid ettemaksukontole ja 2(10)
3-21-1774 millest automaatselt kaeti tööjõumaksude võlad. Esitatud väljavõttest nähtuvalt on ettemaksukontolt juuli 2020 TSD katteks 11.08.2020 laekunud 262,07 eurot ning 30.04.2021 laekunud 566,11 eurot ehk kokku 828,18 eurot. Augusti 2020 TSD katteks on 10.09.2020 tasutud 322,82 eurot. Kuigi soodustingimustel maksuvõlgade ajatamise eesmärk on eelkõige toetada isikuid, kelle makseraskused on tekkinud COVID-19 tõttu, olid taotlejal siiski mitmesugused eelised ajutiste makseraskuste korral maksuvõlgade ajatamise näol (nt ajatatud maksukohustuselt arvestatava intressi määra vähendus 100% võrra otsuse vastuvõtmise päevast arvates). Võttes arvesse ka asjaolu, et toetuse tingimused määruse alusel olid ettevõtjatele varakult enne taotlusvooru avanemist teada, oli ettevõtjatel mh valikuvõimalus, millist soodustust kasutada soovitakse. Toetusmeede on valikuline ning seda antakse vaid sellisele ettevõtjale, kes täidab toetuse saamiseks ettenähtud tingimused.
4.Kentmanni Hotell OÜ esitas 02.08.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse EAS-i 21.04.2021 otsuse ja 01.07.2021 vaideotsuse tühistamiseks ning EAS-i kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Kaebaja ei nõustu vastustajaga, et ta ei vasta määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud tingimustele. Kaebaja on tasunud tööjõumakse teenuse pakkumise algusajast (detsembri lõpp 2019) kuni 30.11.2020 oluliselt suuremas summas kui määruse nr 2 § 7 lg 3 ette näeb. Vastustaja ei sea vaideotsuses kahtluse alla kaebaja tööjõu eest maksmisele kuuluvate maksete suurust, seega puudub poolte vahel vaidlus selles, et kaebaja deklareeris tööjõumaksudena 2020. a juulis 9775,71 eurot ning augustis 5979,11 eurot. Kaebaja on tasunud kõik maksud õigeaegselt ning kaebajal puudus taotluse esitamisel maksuvõlgnevus. Kaebaja taotles MTA-lt maksude ajatamist ning 21.10.2020 tegi MTA otsuse, millega rahuldas kaebaja maksude ajatamise taotluse. Ajatamise maksegraafikus maksude tasumine loetakse maksude õigeaegseks tasumiseks. Maksude ajatamist taotles kaebaja eelkõige riigi ametlikest infokanalitest kuuldud soovituste alusel. Kaebaja kui hotelli käitaja oli tugevalt mõjutatud COVID-19 pandeemiast ning kaebaja müügitegevus seiskus praktiliselt tervikuna. Arusaadavalt oli kaebaja sellises keerulises olukorras huvitatud kõikide riigi pakutavate toetusmeetmete maksimaalsest kasutamisest. Mitte üheski infokanalis ei teavitatud sellest, et maksude ajatamise taotleja võib jääda ilma mõnest teisest toetusmeetmest. Määruse nr 2 kohaselt on toetuse eesmärgiks toetada eelkõige turismiga seotud majandusharu ettevõtjat, kelle majandustegevust on negatiivselt mõjutanud COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse puhangust tingitud erandlikud asjaolud. Kui kokkuleppel MTA-ga tasutakse ettenähtud perioodi eest maksmisele kuuluvad maksud muul ajahetkel, tuleb see lugeda määruse nr 2 §-ga 7 kooskõlas olevaks. 2020. a juulis ja augustis tasutud maksude summa arvestamisel tuleb lähtuda kahest eeldusest: 1) mis oli tasumisele kuuluv tööjõumaksude summa konkreetsel kuul ja 2) kas kaebajal on võlgnevus konkreetse kuu osas. Kaebajal ei ole maksuvõlga, mistõttu tuleb õigeks ja tasutuks lugeda need summad, mis deklareeriti MTA-le. Riigikohtu praktikas on jõutud järeldusele, et seaduse ülimuslikkuse nõude rakendamine eeldab ka seaduste ja määruste õiget tõlgendamist, samuti juhtumi asjaolude piisava põhjalikkusega kindlakstegemist ja neile õige hinnangu andmist. Tõlgendamise esmaseks lähtealuseks on küll seaduse tekst, kuid tõlgendamine ei või olla vaid keeleline. Õigusliku otsuse tegemisel tuleb lähtuda seadusandja tegelikust tahtest, mitte keelekasutuse juhuslikest vääratustest. Seega on ainuõige määruse nr 2 tõlgendamisel lähtuda määruse andja tegelikust tahtest. Määruse andja tahe on olnud see, et kõik kriisist puudutatud ettevõtjad saaksid toetust, mis leevendaks Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangutest tulenevaid kahjusid. Nende seas on ka kaebaja.
3(10)
3-21-1774 Vastustaja tugineb vaideotsuses peamiselt määruse seletuskirjale, mille kohaselt lähevad arvesse reaalselt tasutud maksud. Kaebaja tuginebki nii maksude deklareerimise kui ka tasumise argumendile. Kuna kaebajal ei ole maksuvõlga, tuleb lugeda, et kaebaja on deklareeritud maksud kohaselt tasunud, s.o tasunud tööjõumaksudena 2020. a juulis 9775,71 eurot ning augustis 5979,11 eurot. Riigi pakutud toetava meetmena maksude hilisema tasumise korral tuleb lugeda ka maksude ajatamise graafiku alusel tasutud maksud tasutuks nende kohustuse tekkimise ajal. Kaebaja ei nõustu vastustajaga, et tal oleks olnud eelisseis võrreldes sama sektori teiste ühingutega, kes kõik võisid taotleda maksukohustuse ajatamist soodustingimustel. Maksuintressi vähendamist ning tagastamatu rahalise toetuse maksmist ei saa pidada võrdväärseteks toetusmeetmeteks. Juhul kui kaebaja oleks teadnud, et vastustaja seab kahtluse alla kaebaja kvalifitseerimise määruse nr 2 alusel toetuse saajaks seetõttu, et kaebaja on taotlenud maksude ajatamist, ei oleks kaebaja maksude ajatamist taotlenud. MTA tegi otsuse kaebaja maksude ajatamise kohta 21.10.2020, määrus vaidlusaluse toetuse kohta võeti vastu aga 20.01.2021. Kaebajal ei olnud maksude ajatamise taotluse esitamisel võimalik olla teadlik sellest, et mõned kuud hiljem võetakse vastu määrus nr 2, mille alusel ta saaks tagastamatut toetust. Määruses nr 2 ja selle seletuskirjas puudub mistahes välistav asjaolu kaebaja taotluse rahuldamiseks. Veelgi enam, kui määrusandja tahe oleks olnud välistada määruses kirjeldatud toetuse saamine neil, kes on kasutanud riigi enda poolt pakutavat abi maksukohustuste hajutamiseks, oleks määrusandja seda määruses ka väljendanud. Määruse seletuskirjast nähtub, et eesmärgiks on olnud välistada toetuse saamine neil: 1) kel ei ole piisavas mahus (800 eurot) tööjõumakse tekkinud ja 2) kes on küll deklareerinud 800-eurost künnist ületavas määras tööjõumakse, kuid jätnud need tasumata. Maksegraafikus kokku leppimine MTA-ga ning selle täitmine ei ole võrdsustatav maksude tasumata jätmisega, vaid on üheselt käsitatav maksude tasumisena. Seega on vastustaja määrust ja selle seletuskirja tõlgendanud meelevaldselt ja liiga kitsendavalt. Isegi kui seletuskirjas oleks olnud toetuse maksmise välistus ka maksude ajatamisgraafiku olemasolu korral, ei oleks ka see toetuse maksmisest keeldumise piisavaks argumendiks, sest kui määruse andja oleks sellist regulatsiooni soovinud, sisalduks see määruses endas.
5.EAS palus jätta kaebus rahuldamata. Kuna kaebaja eest tasutud tööjõumaksud olid MTA andmetel juulis ja augustis vähem kui 800 eurot kuus (juulis 262,07 eurot ja augustis 322,82 eurot), siis on EAS vaidlustatud otsuses asunud õigesti seisukohale, et kaebaja ei vasta määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud nõudele ja toetust ei maksta. Määruse nr 2 seletuskirjast lähtuvalt on määruse andja selge tahe määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud nõude sisustamisel olnud lähtuda üksnes viidatud kuude kohta reaalselt tasutud tööjõumaksudest. Asjaolu, et määruse andja tegelik tahe ongi olnud deklareeritud maksude arvestusest lähtumise välistamine ning lähtumine üksnes viidatud kuude kohta reaalselt tasutud tööjõumaksudest, kinnitab näitlikult ka teine kriisitoetuse meede. Ka ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 21.04.2021 määruse nr 16 „Ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangutega“ (määrus nr 16) sihtgruppide toetuse arvestamise aluseks olid sarnaselt määrusega nr 2 tasutud tööjõukulud ja arvesse võeti üksnes reaalselt tasutud tööjõumaksud. Seda kinnitavad määruse nr 16 § 7 lg 5 p-s 1, § 7 lg-s 7, § 8 lg 5 p-s 1, § 8 lg-s 7, § 9 lg 5 p-s 1, § 9 lg-s 7, § 10 lg 5 p-s 1, § 10 lg-s 7, § 12 lg 5 p-s 1, § 12 lgs 7, § 13 lg 5 p-s 1 ja § 13 lg-s 7 toodud sõnastus „ettevõtja 2021. a veebruari eest tasutud tööjõukuludest“. Siiski on alates 26.07.2021 kehtiva määruse nr 16 redaktsiooni muudetud, mille üheks põhisisuks on üldiste tingimuste soodsamaks muutmine kõigile sihtrühmadele 4(10)
3-21-1774 ajatatud maksude osas, st muudeti toetuse suuruse arvutamise tingimusi selliselt, et arvesse võetakse mitte ainult tasutud, vaid ka deklareeritud tööjõukulud. Seetõttu muudeti määruse nr 16 sätteid nii, et sõnad „2021. a veebruari eest tasutud“ asendati sõnadega „Maksu- ja Tolliametile esitatud 2021. a veebruari eest tulu- ja sotsiaalmaksudeklaratsioonil deklareeritud“. Määruse 19.07.2021 seletuskirjas on selgitatud järgmist: „/.../ Sellest tulenevalt on ettevõtjatel, kelle maksud olid ajatatud, õigus saada toetust suuremas summas. Kui seni deklareeritud, kuid tasumata tööjõumaksude summat toetuse suuruse arvutamisel arvesse ei võetud, said paljud ettevõtjad toetust määruse §-de 7-10, 12 ja 13 lõike 8 alusel kui isikud, kes pole maksnud tööjõumakse 2021. a veebruari eest. Muudatus võimaldab isikutel, kes olid 2021. a veebruari tööjõumaksud deklareerinud, kuid ajatanud, toetust saada samade paragrahvide lõigete 5 ja 7 alusel.“ Oluline on rõhutada, et määruses nr 2 toetuse andmise tingimusi osas, mille alusel kaebaja on esitanud taotluse toetuse saamiseks, ei ole muudetud. Toetusraha määramise küsimus on poliitiline otsustus ning selle üle otsustamine kriisimeetmete raames on Vabariigi Valitsuse ja ministrite ülesanne, kellel on selles osas avar otsustusruum. Määruse alusel antakse toetust läbipaistvalt ja koheldakse kõiki taotlejaid võrdselt selle kaudu, et taotlejale ja taotlusele on kehtestatud kindlad nõuded. Vastustaja ei saa tõlgendada määrust laiemalt, kui määruse tingimused seda võimaldavad. Ühtlasi on määruse kohase toetuse näol tegemist riigiabiga (määruse nr 2 § 1 lg 2), mille andmine on lubatud vaid väga piiratud juhtudel, mistõttu tuleb riigiabi andmise tingimusi tõlgendada reeglina kitsendavalt. Eesmärgile vastavalt saab seega toetada neid taotlejaid, kes täidavad kõik taotlejale ja taotlusele esitatud nõuded. Olenemata asjaolust, milline oli tasumisele kuuluv tööjõumaksude summa konkreetsel kuul, ei saa ettevõtja deklareeritud maksukohustust lugeda samaaegselt (õigeaegselt ja kohe) tasutuks. Määruse nr 2 § 12 p 4 sätestab taotleja vastavusnõudena, et „taotlejal puudusid 12. märtsil 2020. a riiklikud maksuvõlad või on need taotluse esitamise ajaks tasutud või ajatatud“. Sättest tuleneb üheselt, et maksuvõlg võis eksisteerida, kuid määrus võimaldab toetust taotleda ka isikul, kes on oma maksuvõla ajatanud. Ühtlasi on kaebaja õigesti viidanud, et maksude ajatamine ei võtnud ära nende tasumise kohustust, sest vastasel juhul olukorras, kus maksukohustuslane ei täida maksuvõla tasumise ajakava, on maksuhalduril õigus tunnistada maksuvõla tasumise ajatamise otsus kehtetuks (maksukorralduse seaduse (MKS) § 113 lg 1 p 1) ning asuda maksuvõlga kohe sundtäitma (MKS § 128). Seega on ebaloogiline ka järeldada, et kui kaebajal ei ole maksuvõlga, tuleb lugeda, et kaebaja on deklareeritud maksud kohaselt tasunud, s.o tasunud tööjõumaksudena 2020. a juulis 9775,71 eurot ning augustis 5979,11 eurot. Tegemist on tasumisgraafikus oleva võlaga ning vaatamata sellele, et vastava graafikujärgse osamakse tähtpäev ei ole veel saabunud, ei saa lugeda maksegraafikuga hõlmatud võlga siiski kohe tasutuks, sh välistada näiteks selle võla sundtäitmist tulevikus. Kaebaja väited selle kohta, kas toetusmeetmena maksuintressi vähendamine või määruse kohase toetuse saamine on võrdväärsed toetusmeetmed või mitte, ei oma praeguse vaidluse asjaolusid arvestades tähtsust. EAS on vaideotsuses küll viidanud, et soodustingimustel maksuvõlgade ajatamisel kui ühel riiklikest COVID-19 toetusmeetmetest olid mitmesugused eelised ajutiste makseraskuste korral, kuid eeltooduga pigem näitlikustati riigi kohaldatud meetmeid, mida ettevõtjatel oli võimalus kasutada. Seejuures on vastustaja jätkuvalt seisukohal, et ettevõtjatel on alati võimalus valida, millist soodustust kasutada soovitakse ning sellest ei saa teha järeldust, et kaebajal on õigus kõigile võimalikele toetusmeetmetele samaaegselt. Võttes arvesse, et toetuse tingimused määruse nr 2 alusel olid ettevõtjatele varakult enne taotlusvooru avanemist teada (avaldati EAS-i kodulehel, infopäeval), oli kaebajal võimalus maksegraafikujärgsed summad ka kohe tasuda, mida nii mitmedki ettevõtjad praktikas kasutasid (enne toetuse taotluse esitamist). Seda eriti olukorras, kus kaebaja seisukohtadest võib
5(10)
3-21-1774 järeldada, et tal tegelikkuses puudus otsene vajadus maksuvõlgade ajatamiseks ning sooviti kasutada teise toetusmeetme hüvesid.
6.Tallinna Halduskohus jättis 22.02.2022 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Kohus nõustus vaideotsuse seisukohtadega (HKMS § 165 lg 2). Menetlusosaliste vahel puudub vaidlus, et kaebaja alustas majutusasutusena teenuse pakkumist 2019. a detsembris. Seega kohaldas vastustaja kaebaja taotluse lahendamisel põhjendatult määruse nr 2 § 7 lg-t 3. Vaidlus on selles, kas kaebaja vastab määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud tingimusele ning kvalifitseerub toetuse saajaks. Ajatamise maksegraafiku alusel maksude tasumist ei saa lugeda samaväärseks maksude õigeaegse tasumisega nende deklareerimise perioodi eest. Seetõttu on väär ka kaebaja käsitus, et ta tasus määruse nr 2 § 7 lg 3 mõistes 2020. a juuli ja augusti eest makse vastavalt 9775,71 eurot ja 5979,11 eurot. Määruse nr 2 § 7 lg-ga 3 kooskõlas olevaks ei saa lugeda seda, et sättes nimetatud perioodi eest maksmisele kuuluvad maksud tasutakse MTA-ga kokkuleppel muul hilisemal ajal ning taotluse lahendamisel tuleb arvesse võtta pärast vastava otsuse tegemist tulevikus laekuvaid maksusummasid. Sellist erisust ei tulene sätte sõnastusest, mis ütleb selgelt ja üheselt, et taotluse saamise tingimusele vastamiseks peab taotleja olema igas kalendrikuus tasunud tööjõumakse vähemalt 800 eurot. Tööjõumaksude deklareerimine ja hilisem tasumine ajatamisgraafiku alusel sätestatud tingimust ei täida, kuna ajatamise puhul ei saa lugeda maksusummat automaatselt ajatamise tõttu tasutuks enne graafiku alusel tasumisele kuuluvat maksude lõplikku laekumist. Vastustaja on nii vaidlustatud otsuses kui ka vaideotsuses määrust nr 2 ja selle seletuskirjas antud juhiseid määruse kohaldamiseks õigesti tõlgendanud. Määruse nr 2 tekstist ei tulene üksnes see, et taotluse rahuldamiseks ei tohi kaebajal olla maksuvõlga, vaid oluline on asjaolu, et tingimuse täitmiseks peab taotleja olema määruses nimetatud perioodil deklareeritud ja tasumisele kuulunud tööjõumaksud ka tasunud. Samuti on vastustaja õigesti osutanud määruse seletuskirja asjakohasele selgitusele, mille kohaselt lähevad tingimuse täidetuks lugemisel arvesse tööjõumaksud, mis on ettenähtud kuudes reaalselt tasutud, mitte deklareeritud. Seega on normi sõnastusest ja määrusandja seletuskirjas antud selgitusest kohane järeldada, et tööjõumaksud peavad toetusele kvalifitseerumiseks olema määruses toodud perioodi eest ettenähtud minimaalses mahus tegelikult tasutud. Kaebaja puhul see nii ei olnud ning seda kaebaja ka ei väida, rajades oma seisukoha üksnes sellele, et reaalselt tasutuks saab perioodi tööjõumaksud pidada ka seetõttu, et MTA on kaebaja maksukohustuse ajatanud. Eeltoodust tulenevalt on kaebaja selline seisukoht väär. Vastustaja on vaideotsuses väga põhjalikult selgitanud, kuidas vastustaja kaebaja tööjõumaksude tasumist kontrollis ning selgitusest nähtub, et vastustaja on teinud MTA-le korduvaid päringuid kaebaja deklareeritud tööjõumaksude tegeliku tasumise ja selle ulatuse kontrollimiseks. Vaideotsuses on esitatud MTA 11.05.2021 vastusega edastatud andmed selle kohta, et kaebaja 2020. a juuli TSD katteks on ettemaksukontolt 11.08.2020 ja 30.04.2021 laekunud vastavalt 262,07 eurot ja 566,11 eurot ning 2020. a augusti TSD katteks oli 10.09.2020 seisuga tasutud 322,82 eurot. Eeltoodust nähtuvalt ei täitnud kaebaja vaidlustatud otsuse tegemise ajal, s.o 21.04.2021, mitte kummagi kuu osas määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud tingimust, mille kohaselt pidi kaebaja olema toetuse saamiseks tasunud tööjõumakse vähemalt 800 eurot igas kalendrikuus. Vastustaja märgib ka õigesti, et kaebajal oli võimalus toetuse tingimustega tutvuda varakult enne taotlusvooru avanemist. Asjakohatu on kaebaja vastuväide, et maksude ajatamise osas oli MTA tema taotluse osas otsuse teinud juba 21.10.2020 ja seetõttu ei saanud kaebajale olla sel hetkel teada, et see asjaolu piirab tema võimalust saada määruse nr 2 alusel toetust. Hoolimata maksuvõla ajatamisest oli kaebajal võimalus ajatamisgraafikut ka ennetähtaegselt täita ning 6(10)
3-21-1774 tasuda 2020. a juuli ja augusti tööjõumaksud enne toetuse taotluse esitamist, et täita määruses nr 2 sätestatud tingimus. Kaebajal oli määruse tingimuste välja selgitamiseks ja täitmiseks alates määruse andmisest kuni taotluse esitamiseni aega kaks kuud. Selliselt tegutsemine oleks taganud kaebaja vastavuse määruse nõuetele. Praegusel juhul ei ole piiravaks asjaoluks mitte pelgalt maksude ajatamine iseenesest, vaid asjaolu, et kaebajal olid taotluse esitamise ajal tasumata 2020. a juuli ja augusti tööjõumaksud vähemalt 800 euro ulatuses. Ekslik on kaebaja arusaam, et määrusandja tahe on olnud see, et kõik kriisist puudutatud ettevõtjad saaksid toetust, mis leevendaks Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangutest tulenevaid kahjusid. Kahtlemata kandis kaebaja kui vahetult enne piirangute kehtestamist majutusteenust osutama asunud ettevõtja COVID-19 kriisi tõttu olulist kahju, kuid pelgalt käibe langus ei saa olla piisav põhjus eeldamaks kõikvõimalike toetuste maksmist kaebajale. Üksnes toetuse eesmärgist lähtumine ei anna alust maksta toetust ettevõtjale, kelle puhul ei ole täidetud toetusele kvalifitseerumiseks määruses ettenähtud tingimused. Riigiabi saama õigustatud isikute ringi piiritlemine on riigi majanduspoliitiline otsus ja vastustaja ega halduskohus ei saa kontrollida sellise valiku otstarbekust. Ühelgi ettevõtjal ei ole subjektiivset õigust nõuda endale riigiabi andmist ja üldreeglist (st igasugune riigiabi on ELTL § 107 lg 1 järgi eelduslikult siseturuga kokkusobimatu ning järelikult keelatud) tehtud erandeid tuleb tõlgendada kitsalt. Kokkuvõttes ei saa õigusaktis sätestatud nõuetest kõrvale kaldumist õigustada ka meetme üldise eesmärgiga.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Kentmanni Hotell OÜ palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada ja kohustada vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebaja täidab määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud tingimused, sest ta deklareeris 2020. a juulis ja augustis tööjõumaksudena vastavalt 9775,71 eurot ja 5979,11 eurot. Poolte vahel puudub vaidlus nimetatud summade õigsuses ja ka selles, et kaebaja on need tasunud. Vaidlus on määruse nr 2 tõlgendamises. Kaebaja hinnangul võib määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud perioodi tööjõumakse tasuda ka hiljem maksude ajatamise otsusega määratud ajal. Kaebaja ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et tal oli võimalus tutvuda toetuse tingimustega varakult enne taotlusvooru avanemist. Kaebaja jääb selle juurde, et tal puudus igasugune teave ja ka mõistlik võimalus hankida teavet, kust nähtuks, et vastustaja käsitab ajatamisgraafiku alusel maksude tasumist sisuliselt nende mittemaksmisena. Selline tõlgendus on vastuolus mõistliku tõlgendamisviisiga ning seetõttu puudus tal ka põhjus asuda uurima, kas vastustaja hinnang maksude tasumisele erineb üldises käibes olevatest hinnangutest. Kaebaja rõhutab, et on tasunud kõik maksud õigeaegselt ning tal puudus taotluse esitamise ja menetlemise ajal maksuvõlgnevus. Ajatamise maksegraafikus maksude tasumist loetakse maksude õigeaegseks tasumiseks, s.o tasumiseks maksude deklareerimise perioodi eest õigeaegselt. Määruse nr 2 § 7 lg-t 3 tuleb tõlgendada teiste normidega kooskõlas ja lähtuvalt määrusandja tegelikust tahtest. Määrusandja tahe on määruse nr 2 kohaselt see, et kõik kriisist puudutatud ettevõtjad saaksid toetust, mis leevendaks Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangutest tulenevaid kahjusid. 2020. a juulis ja augustis tasutud maksude summa arvestamisel tuleb lähtuda kolmest eeldusest: 1) mis oli tasumisele kuuluv tööjõumaksude summa konkreetsel kuul, 2) kas kaebajal on võlgnevus konkreetse kuu maksude osas ja 3) kas kaebaja on tasumisele kuuluvad tööjõumaksud tasunud. Kuna kaebajal ei ole maksuvõlga, siis tuleb lugeda, et kaebaja on deklareeritud maksud kohaselt tasunud, s.o tasunud tööjõumaksudena 2020. juulis 9775,71 eurot ning augustis 5979,11 eurot. Kaebaja jääb seisukoha juurde, et määruses ja selle seletuskirjas puudub mistahes välistav asjaolu kaebaja taotluse ja seega ka kaebuse rahuldamiseks. Halduskohus on oluliselt eksinud 7(10)
3-21-1774 materiaalõiguse normi vastu, mõistes määruse nr 2 seletuskirja teksti ebaõigesti ja vastustajale sobivas suunas. Kui määrusandja soov oleks olnud, et maksud oleksid tasutud nende tekkimise ajal, oleks määruse nr 2 seletuskirjas nõnda ka expressis verbis sõnastatud. Määrusandja on määruse nr 2 seletuskirjas reisiettevõtjate, Tallinna vanalinna toitlustusettevõtjate ning käsitööja suveniirimüüjate toetuse kohta märkinud, et arvesse lähevad tööjõumaksud, mis on vastava perioodi kohta reaalselt tasutud, mitte selle perioodi kohta deklareeritud (ja tasutud näiteks järgnevatel kuudel). Seega on seadusandja näinud ette kohustuse tasuda maksud nende tasumiskohustuse tekkimise ajal (mitte nt järgnevatel kuudel) reisiettevõtjate, Tallinna vanalinna toitlustusettevõtjate, käsitöö- ja suveniirimüüjate jaoks. Nähtuvalt määruse seletuskirjast majutusettevõtjate puhul ei ole määrusandja sellist täiendavat kohustust ette näinud. Igasugune muu laiendav kitsenduste tõlgendamine (nt majutusettevõtjate toetuse tingimustele teiste sihtgruppidega sarnaste tingimuste omistamine) on meelevaldne. Tulenevalt uurimispõhimõttest peab kohus haldusasja lahendamisel tähtsust omavad asjaolud vajaduse korral välja selgitama omal initsiatiivil. Halduskohus ei ole otsuses piisavalt kaalunud kaebaja seisukohti. Halduskohus on võtnud otsuse tegemise aluseks vastustaja seisukohad ning jätnud olulises ulatuses põhjendamata, miks ta nendega nõustub. Kuna kaebaja kuulub nende ettevõtjate ringi, kelle tegevust (ja eelkõige tema töötajaid) mõjutas COVID-19 pandeemia oluliselt, tuleks ka õigusaktide tõlgendamisel eelistada kaebaja seisukohti. Haldusõiguses on kohane ka viitamine tsiviilõiguse põhimõtetele. Kaebaja hinnangul ei ole vastustaja ega halduskohtu otsus kooskõlas hea usu põhimõttega, sest on määrust nr 2 tõlgendanud liiga kitsalt ja eelistanud seisukohta, mis võimaldab kaebajale toetuse väljamaksmisest keelduda.
8.Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde ja nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega. Kaebaja esile toodud seletuskirja selgitused määruse nr 2 eri sihtgruppide kohta pigem kinnitavad täiendavalt arusaama, et deklareeritud tööjõumaksud peavad olema vastava perioodi eest ka reaalselt tasutud. Kaebaja kirjeldatud loogikast lähtudes oleks tegemist määruse sihtgruppide erineva kohtlemisega, mis ei ole kindlasti määruse andja tahe ega põhjendatud. Kaebaja etteheited halduskohtu otsusele seoses võimalusega tutvuda toetuse tingimustega ei ole põhjendatud. Ilmselgelt on toetuse taotlemise eelduseks tutvumine toetusmeetme tingimustega ning seejuures vastustaja kui rakendusüksuse roll nõustada taotlejaid toetuse taotlemise ja määruse nõuetega seotud küsimustes (nt infopäev, vastused päringutele jne). Seega kaebaja väited, et tal puudus igasugune teave ja ka mõistlik võimalus teavet hankida, ei ole tõsiselt võetavad ega põhjendatud. EAS-i otsus ja halduskohtu otsus on kooskõlas hea usu põhimõttega. Asjaolu, et kohus on jõudnud seisukohale, et vaidlustatud otsus ja vaideotsus on õiguspärased ja kaebaja vastuväited ei anna alust nende tühistamiseks, ei tähenda vastustaja eelistamist ja määruse kitsendavat tõlgendamist, vaid kaebuse sisulise lahenduse tulemust. Vastustaja on haldusorganina kohustatud tegutsema kooskõlas haldusmenetlust reguleerivate õigusaktidega ning haldusakt peab jääma rangelt selle õigusliku aluse piiresse. Vastustaja on korduvalt selgitanud, et määrusandja ei ole sätestanud kõikide COVID-19-st tulenevalt hätta sattunud või sellest puudutatud ettevõtjate toetamist, vaid on otsustanud seada konkreetsed tingimused, millele peavad taotlejad vastama, et toetust saada.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8(10)
3-21-1774
9.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse järeldustega. Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
10.Määruse nr 2 § 7 lg 3 sätestab järgmise tingimuse: „Kui majutusettevõtja alustas teenuste pakkumist 1. detsembril 2019. a või hiljem, võib ta toetust taotleda, kui ta on perioodi teenuse pakkumise algusajast kuni 30. novembrini 2020. a eest tasunud tööjõumakse igas kalendrikuus vähemalt 800 eurot“. Nimetatud säte kehtis sellises sõnastuses ka vaidlustatud otsuse tegemise ajal. Määruse nr 2 seletuskirjas1 (lk 5) on selgitatud järgmist: „Juhul kui majutusettevõtja alustas teenuste pakkumist 1. detsembril 2019. a või hiljem, võib ta toetust taotleda juhul, kui ta on teenuse pakkumise algusajast arvates kuni 30. novembri 2020. a eest tasunud tööjõumakse igas kuus vähemalt 800 eurot. Siinjuures lähevad arvesse tööjõumaksud, mis on nende kuude kohta reaalselt tasutud, mitte nende kuude kohta deklareeritud maksud. Nimetatud arvestusperioodi valikul on lähtutud vajadusest tuvastada taotleja tavapärane käive enne COVID-19 kriisi.“
11.Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtuga määruse nr 2 § 7 lg 3 tõlgenduse kohta. Nimetatud sätte sõnastuse põhjal koosmõjus määruse seletuskirjas selgitatuga võib järeldada, et määrusandja sooviks oli kehtestada tingimus, mille kohaselt pidi ettevõtja vaidlusaluse toetuse saamiseks olema tööjõumaksud ettenähtud ulatuses ka tegelikult tasunud, mitte üksnes deklareerinud või nende tasumise ajatamisega edasi lükanud. Vastupidist ei järeldu ka asjaolust, et reisiettevõtjate, Tallinna vanalinna toitlustusettevõtjate ning käsitöö- ja suveniirimüüjate puhul on arvesse võetavate tööjõumaksude kohta seletuskirjas (lk 6 ja 7) märgitud, et „arvesse lähevad tööjõumaksud, mis on vastava perioodi kohta reaalselt tasutud, mitte selle perioodi kohta deklareeritud (ja tasutud näiteks järgevatel kuudel)“. Ka nende ettevõtjate puhul on määruse nr 2 asjakohastes sätetes juttu „tasutud“ tööjõumaksudest (vt §-d 8–10). Puudub põhjus arvata, et majutusettevõtjatega seoses peaks tööjõumaksude tasutuks pidamist mõistma kuidagi teisiti kui ülejäänud määruses nimetatud ettevõtjatega seoses. Määruse seletuskirjas on selgelt kirjas, et kõigi toetuse saajate puhul võetakse arvesse reaalselt tasutud, mitte deklareeritud tööjõumakse. Kuivõrd meetme eesmärgiks oli toetada neid ettevõtteid, kes olid ka pärast piirangute lõppemist jätkuvalt elujõulised (vt määruse nr 2 seletuskiri, lk 1), võib sellise nõude kehtestamist põhjendatuks pidada. Võib arvata, et § 7 lg-s 3 sätestatud kriteeriumi sätestamisega oli võimalik vähendada toetuse mittesihipärase andmise ohtu, välistades toetuse andmise hiljuti alustanud ettevõtjatele, kes tegelikult ei kavatsenudki pikaaegselt teenuseid pakkuda. Ringkonnakohus jagab vastustaja ja halduskohtu seisukohta, et maksude tasumise ajatamise korral ei saa lugeda maksusummat automaatselt tasutuks enne graafiku alusel tasumisele kuuluvat maksude lõplikku laekumist. Maksude tasumise ajatamine ei garanteeri, et maksukohustuslane ajatatud maksuvõla kindlasti tasub. Nagu vastustaja vaideotsuses selgitas, ei olnud kaebaja vaidlustatud otsuse tegemise ajaks tasunud 2020. a juuli ja augusti eest tööjõumakse ulatuses, mis oli toetuse saamiseks ette nähtud (vähemalt 800 eurot kuus). Kaebaja ei ole sellele vastu vaielnud. Kuigi määruse nr 2 § 12 p 4 sätestas ühe üldise nõudena taotlejale, et tal „puudusid 12. märtsil 2020. a riiklikud maksuvõlad või on need taotluse esitamise ajaks tasutud või ajatatud“, ei järeldu sellest, et automaatselt tuleks lugeda tasutuks ka § 7 lg-s 3 sätestatud perioodi tööjõumaksud, mille tasumine on MTA otsusega ajatatud. Määruse nr 2 § 12 p 4 nõue puudutab maksuvõlga 12.03.2020 seisuga, kuid kaebaja puhul oli toetuse saamise tingimuseks, et ta on tasunud ettenähtud ulatuses tööjõumakse kuni 30.11.2020.
12.Asjaolu, et vastustaja ja halduskohus ei ole määruse nr 2 § 7 lg-t 3 rakendanud viisil, mis oleks kaebajale soodsam, ei tähenda, et EAS-i ja halduskohtu otsus oleks hea halduse põhimõttega vastuolus. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda endale riigiabi andmist. Riigil
3-21-1774 on ettevõtetele abimeetmete kehtestamisel suur kaalutlusruum, mille raames võetakse mh arvesse riigi majanduslikke võimalusi. Rakendusasutus ega halduskohus ei saa kontrollida riigi tehtud valikute otstarbekust (vt Tallinna Ringkonnakohtu 17.02.2022 otsuse nr 3-20-1701, p 20). Seejuures tuleb riigiabi andmise tingimusi tõlgendada kitsalt (nt Euroopa Kohtu 28.10.2020 otsus nr C-608/19, p 27; 05.03.2019 otsus nr C-349/17, p 60). Riigiabi andmise otsustamine peab toimuma ettemääratud kindlate kriteeriumite alusel selleks, et ettevõtjate vahelist konkurentsi põhjendamatult ei kahjustataks. Kokkuvõttes on vastustaja ja halduskohus õigesti leidnud, et toetuse andmisel ei ole võimalik määruses nr 2 sätestatust kõrvale kalduda ning anda toetust ettevõtjale, kes kehtestatud kriteeriumidele ei vasta.
13.Põhjendamatu on kaebaja väide, et tal puudus võimalus või põhjus hankida teavet, kust nähtuks, et vastustaja käsitab ajatamisgraafiku alusel maksude tasumist sisuliselt nende mittemaksmisena. Ringkonnakohtu hinnangul oleks vaidlusaluse sätte sõnastuse põhjal pidanud kaebajal tekkima vähemalt kahtlus, et maksude tasumise ajatamisega ei pruugi ta täita toetuse saamise tingimusi. Kaebaja oleks saanud otsida lisateavet toetuse andmise tingimuste kohta, nt pöörduda küsimustega EAS-i poole. Toetuse saaja õiguse saada EAS-ilt selgitusi seoses õigusaktides sätestatud nõuetega nägi ette ka määruse nr 2 § 17 lg 1. Asja materjalidest ja kaebaja väidetest ei nähtu, et kaebaja oleks seda võimalust kasutanud. Nagu halduskohus selgitas, oleks kaebajal olnud võimalik tasuda ajatatud tööjõumaksud vähemalt ettenähtud määras enne toetuse taotlemist. Seega ei takistanud maksude tasumise ajatamise võimaluse kasutamine kokkuvõttes kaebajal vaidlusaluse toetuse saamist.
14.Asjaolu, et halduskohus nõustus vastustaja seisukohtadega, ei tähenda, et halduskohtu otsus on põhjendamata. Võimalus nõustuda vastustaja otsuses ja vaideotsuses esitatud põhjendustega ilma neid kordamata on kohtumenetluse normidega ette nähtud (HKMS § 165 lg 2, vt ka nt Riigikohtu 28.09.2020 otsus nr 3-17-378, p 25; 26.06.2018 otsus nr 3-16-579, p 16). Seejuures on halduskohus otsuses siiski piisavalt põhjalikult selgitanud, miks ei saa pidada õigeks kaebaja käsitust määruse nr 2 § 7 lg 3 tõlgendamisel. Kaebaja on osutanud üldsõnaliselt sellele, et kohus peab uurimispõhimõttest lähtuvalt selgitama asjas tähtsust omavad asjaolud välja omal initsiatiivil, kuid ei ole täpsustanud, milliste asjaolude osas ei ole halduskohus seda teinud. Kaebaja ei väida, et vastustaja oleks vaidlustatud otsuse tegemisel lähtunud ekslikest MTA andmetest. Nagu halduskohus märkis, ei nõustu kaebaja vaidlustatud otsusega seetõttu, et tema arvates tuleks määruse nr 2 § 7 lg-s 3 sätestatud maksude tasutuks pidamist mõista teisiti, kui seda on teinud vastustaja. Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus kaebaja sellekohastele väidetele piisavalt vastanud ja ei ole seega rikkunud uurimis- ega põhjendamiskohustust.
15.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud, mistõttu jäävad ka Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.