X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 11.05.2022 otsuse nr 15.3-3.2/627-1 „Tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise otsus nr 2025342776“ tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks vaadata tähtajalise elamisloa taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja Oksana Smirnova Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Juhannes Reisman
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 18.01.2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.X (kaebaja) esitas 23.12.2021 Eesti Vabariigi Suursaatkonnas Stockholmis Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse välismaalaste seaduse (VMS) § 181 lg 2 p 2 alusel tähtajalise elamisloa saamiseks. PPA võttis taotluse menetlusse 10.01.2022.
2.PPA teavitas kaebajat 26.04.2022 e-kirjaga, et tema puhul esineb imperatiivne tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise alus, viidates VMS § 123 p-le 6 ning andes kaebajale tähtaja vastuväidete esitamiseks (dtl 7–8). Kaebaja esitas 26.04.2022 seisukoha (dtl 7), milles märkis, et tema süü seisneb üksnes selles, et ta sündis valimised kaotanud isiku poolt ebaseaduslikult okupeeritud territooriumil ja tal on Valgevene pass.
3.PPA keeldus 11.05.2022 otsusega nr 15.3-3.2/627-1 tähtajalise elamisloa andmisest. Otsuse põhjendused olid järgmised. 1) Kaebaja on Valgevene kodanik, kes taotles tähtajalist elamisluba juriidilise isiku juhtorgani liikmestaatuse alusel (VMS § 181 lg 2 p 2). 2) Otsuse tegemise ajaks on piirarv (1311 inimest) täitunud ja PPA peab keelduma tähtajalise elamisloa väljastamisest VMS § 123 p 4 alusel. VMS § 113 lg-de 1 ja 2 kohaselt ei tohi Eestisse sisserändavate välismaalaste piirarv ületada aastas 0,1% Eesti alalisest elanikkonnast. Kuna esitatud taotlus ei kuulu ka ühegi piirarvu alt vabastamise aluse alla, on PPA kohustatud keelduma tähtajalise elamisloa andmisest. 3) Vabariigi Valitsus kehtestas 08.04.2022 määruse nr 42 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas.“ Selle §-ga 1 kehtestatakse piirang mh Valgevene Vabariigi kodanikele lühiajaliseks Eestis töötamiseks ning tähtajalise elamisloa andmiseks töötamise või ettevõtluse eesmärgil. Riigil on õigus otsustada välismaalase riiki sisenemise, riigis viibimise ja riigist lahkumise üle. Välismaalasel ei ole põhiõigust asuda Eestisse elama või tööle. PPA on menetluse käigus välja selgitanud, et taotlejal ei ole subjektiivset õigust saada elamisluba Eestis. VMS § 123 p 6 on imperatiivne keeldumise alus ja PPA-l puudub kaalutlusõigus määruse subjektide suhtes erandite kohaldamiseks. Seega on PPA kohustatud keelduma taotlejale tähtajalise elamisloa andmisest VMS § 123 p 6 alusel. 4) Taotlejal ei ole vastuväidete ega arvamuse avaldamisega võimalik otsuse sisu mõjutada ning kõik asjas tähtsust omavad andmed on juba esitatud, seega puudub vajadus lisaandmete saamiseks. PPA on välja selgitanud kõik olulise tähtsusega asjaolud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja esitas 20.05.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 11.05.2022 otsuse nr 15.3-3.2/627-1 tühistamiseks ning PPA kohustamiseks vaadata kaebaja tähtajalise elamisloa taotlus uuesti läbi. Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Rikuti menetlusõigust. Kohustus viia menetlustoimingud läbi viivituseta (HMS § 5 lg 4) kohaldub ka VMS alusel läbiviidavas haldusmenetluses. Menetlustoimingu venimise põhjusest tuleb menetlusosalist teavitada, eelkõige olukorras, kus seadus näeb menetluse maksimaalsele tähtajale ette menetluse pikendamise võimaluse (vt HMS § 41). Kui ilmnevad menetlust takistavad asjaolud, on haldusorganil võimalikult kiire teavitamiskohustus. Siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ § 26 sätestab tähtajalise elamisloa taotluse läbivaatamise tähtajaks kaks kuud taotluse menetlusse võtmise või
2(6)
3-22-1136 puuduste kõrvaldamise päevast arvates. PPA ei viinud kaebajaga läbi vestlust ega esitanud seisukohti selles määruses sätestatud menetlustähtajast mittekinnipidamise osas. Viivitamine on riigi omavoli, mille vastu isikul on õigus saada kaitset (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-18-97). Kui haldusorgan ei vii menetlust läbi nii kiiresti kui võimalik või viivitab teavitamiskohustusega menetlust takistavate asjaolude ilmnemisel, on viivitus õigusvastane ka siis, kui menetluse lõpptähtaeg on veel kaugel. PPA võttis kaebaja taotluse menetlusse 10.01.2022. PPA pidanuks kaebajat teavitama elamisloa andmisest või keeldumisest või menetlustähtaja pikendamisest hiljemalt 10.03.2022. HMS § 5 lg-st 4 ja §-st 41 tulenevate üldreeglite eiramine oli pahatahtlik sihilik viivitamine, mille motiivid on arusaamatud. 2) Haldusmenetluse kestel muutus materiaalõiguse norm. PPA märkis, et kehtestatud sanktsioon on tagasiulatuva jõuga, mis välistab tähtajalise elamisloa saamise. Isiku taotlus soodustava haldusakti saamiseks vaadatakse üldpõhimõtte kohaselt läbi taotluse esitaja jaoks soodsama redaktsiooni alusel. Kaebaja taotlus tulnuks läbi vaadata taotluse esitamise hetke seisuga ja jätta tähelepanuta hilisemad muudatused. Menetlusõiguse põhimõtete rikkumise (viivitus) tõttu sattus kaebaja halvemasse positsiooni kui õigeaegsel otsuse tegemisel.
PPA palub 26.08.2022 vastuses jätta kaebus rahuldamata, leides järgmist.
1) Menetlusliku tähtaja rikkumine ei anna iseseisvat alust haldusakti tühistamiseks (HMS § 58, Riigikohtu lahend nr 3-3-1-8-16, p 13). Seaduses ette nähtud menetlustähtaja ületamine ei ole õigusvastane, kui viivitus on tingitud haldusorganist sõltumatutest asjaoludest. Menetlustähtaja järgimine võib olla ebareaalne, arvestades asutuses lahendatavate asjade arvu ja keerukust. Lisaks iga-aastasele sisserände piirarvu kvoodi alusel esitatud elamislubade taotluste arvu kasvule kasvas PPA-s aasta alguses hüppeliselt ka Ukraina sõjast tingituna viisade, elamislubade, ajutise kaitse ja rahvusvahelise kaitse taotluste arv. Tegu oli küll menetlusveaga, kuid mitte pahatahtliku viivitusega, mis rikuks oluliselt kaebaja õigusi. Tegu ei ole sedavõrd olulise menetlusnõude rikkumisega, mis võis mõjutada asjas tehtavat sisulist otsust. Haldusakti kehtetuks tunnistamine üksnes menetlustähtajast mittekinnipidamise motiivil ei ole õigustatud. 2) Keeldumise alused ei eeldanud kaalutlusõigust. Kaebaja taotlus oleks päädinud negatiivse otsusega ka olukorras, kus PPA oleks taotluse lahendanud menetlustähtaegu järgides. PPA alustas 2022. a töötamiseks antavate elamisloa taotluste vastu võtmist 2021. a detsembris ning 2022. a jaanuari alguses ületas taotluste arv sisserände piirarvu. Vabariigi Valitsuse 16.12.2021 korraldusega nr 442 kehtestati 2022. a sisserände piirarvuks 1311. 11.02.2022 avaldas PPA välisveebis pressiteate (https://www.politsei.ee/et/uudised/vaelismaalased-esitasid-elamisloataotlusi-eestis-toeoetamiseks-sisseraende-piirarvust-rohkem-10361), et sisserände piirarvu taotlusi on esitatud juba üle 2100 ehk veebruari alguseks oli taotlusi esitatud üle 60 % piirarvust rohkem. 2022. a sisserände piirarv oli täitunud 07.01.2022 kuupäevaks. Seega täitus sisserände piirarv juba enne kaebaja tähtajalise elamisloa taotluse menetlusse võtmist 10.01.2022. Kaebaja ei sattunud menetluse venimise tagajärjel halvemasse positsiooni, kui ta oleks olnud siis, kui otsus oleks tehtud õigeaegselt. 3) Tegemist ei olnud olukorraga, kus haldusmenetluse kestel oleks muutnud haldusakti andmise aluseks olev materiaalõiguslik norm. Vabariigi Valitsuse määrus nr 42 ei muuda VMSi, vaid tegu on rahvusvaheliste sanktsioonide alusel antud õigustloova aktiga. VMS-i kohaselt on tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise üldaluseks see, kui keeldumise näeb ette rahvusvahelist sanktsiooni või Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestav õigusakt (VMS § 123 p 6). PPA-l ei olnud kaebaja taotluse osas otsust tehtud. PPA-l tuli otsust tehes lähtuda
3(6)
3-22-1136 määrusest. Määruse eelnõu seletuskirjas1 on välja toodud, et määrusest otseselt puudutatud isikud on töötamise või ettevõtluse eesmärgil viisa või elamisloa taotluse esitanud isikud, kelle taotluse osas ei ole otsust tehtud. Kuna määruse vastuvõtmise ajaks 08.04.2022 ei olnud PPA-l taotluse suhtes otsust tehtud, tuli teha keelduv otsus.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Praeguses kohtuasjas on vaidlus selle üle, kas kaebajale tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise otsus oli õiguspärane. Ehkki kaebajat imperatiivse keeldumise aluse esinemisest teavitades on viidatud üksnes Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määrusele nr 42 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas,“ on vastustaja keeldumisel tuginenud kahele õiguslikule alusele – keeldumise alustena on välja toodud VMS § 123 p-d 4 ja 6 ehk asjaolud, et otsuse tegemise ajaks oli täitunud Eestisse sisserändavate välismaalaste piirarv (p 4) ning vastavalt Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määruse nr 42 §-le 1 kehtis otsuse tegemise ajal mh Valgevene Vabariigi kodanikele piirang tähtajalise elamisloa andmiseks töötamise või ettevõtluse eesmärgil (p 6).
7.VMS § 112 kohaselt on tähtajaline elamisluba välismaalasele antav luba Eestisse elama asumiseks ja Eestis elamiseks vastavalt VMS-s sätestatud ja elamisloaga kindlaks määratud tingimustele. Kaebaja taotles elamisluba töötamiseks Pmtech Engineering OÜ-s, seega vastavalt VMS § 118 p-le 4 ja § 181 lg 2 p-le 2.
8.Välismaalase õigus taotleda tähtajalist elamisluba Eestisse elama asumiseks ei ole absoluutne. VMS § 113 lg-st 1 tulenevalt on Eestisse elama asuvate välismaalaste arv piiratud sisserände piirarvuga. VMS § 113 lg 2 sätestab, et aastane Eestisse sisserändavate välismaalaste piirarv ei tohi ületada aastas 0,1 protsenti Eesti alalisest elanikkonnast. Sisserände piirarvu kehtestab Vabariigi Valitsus korraldusega (VMS § 114 lg 1) ning aastaks 2022 kehtestas Vabariigi Valitsus 16.12.2021 korraldusega nr 442 vastavaks piirarvuks 1311. Korralduse nr 442 kohaselt jõustus see 01.01.2022.
9.PPA viidatud veebilehelt nähtub, et 11.02.2022 seisuga oli PPA-le esitatud üle 2100 elamisloa taotluse Eestis töötamiseks ja ettevõtlusega tegelemiseks. PPA on põhjendanud, et alustas 2022. a töötamiseks antavate elamisloa taotluste vastu võtmist 2021. a detsembris ning taotluste arv ületas sisserände piirarvu juba 2022. a jaanuari alguses (07.01.2022) ehk ajal, mil kaebaja taotlust ei olnud veel lahendatud. VMS § 123 p 4 kohaselt tähtajalise elamisloa andmisest keeldutakse, kui taotluse suhtes otsuse tegemise ajaks on sisserände piirarv täitunud. Kuna kaebaja taotluse lahendamise ajaks oli piirarv täitunud, jäeti see seoses piirarvu täitumisega rahuldamata. Puudub vaidlus, et vastav säte ei jäta PPA-le kaalumisruumi. Taotluse esitamisega ei tekkinud kaebajal õigust tema taotluse rahuldamisele ega ka sellele, et tema taotlus vaadatakse läbi taotluse esitamise seisuga, arvestamata VMS § 114 lg 1 alusel kehtestatavat sisserände piirarvu, sest VMS § 123 p 4 seob vastava keeldumise aluse esinemise just taotluse suhtes otsuste tegemise aja, mitte taotluse esitamise ajaga. Riigil on suveräänne otsustusõigus selle üle, kui palju ja millisel alusel välismaalasi riiki elama lubada ning õigus seada välismaalastele tingimusi Eestis töötamiseks. Isegi ajavaruga taotluse esitamisel tuleb siiski arvestada võimalusega, et taotleja ei pruugi sisserände piirarvu sisse mahtuda.
10.Eelnevast nähtuvalt esines kaebajale tähtajalise elamisloa andmisest keeldumiseks õiguslik alus (VMS § 123 p 4). Ühe õigusliku aluse esinemisel ei oma sisulist tähtsust, kas ka teisele
Vabariigi Valitsuse määruse „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas” eelnõu seletuskiri. Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/5cead6ba-b514-4637-9efe-208fb8b5d7e?activity=1#CNCa2X7x
4(6)
3-22-1136 vaidlustatud otsuses viidatud alusele (VMS § 123 p-le 6) tuginemine oli õiguspärane, mistõttu puudub vajadus täiendava aluse õiguspärasust kontrollida.
11.Kaebaja ei väida kaebuses samuti iseenesest õigusliku aluse puudumist ja tugineb eelkõige menetlusõiguse rikkumisele, tuues välja tema taotluse kohta otsuse tegemiseks ette nähtud tähtaja rikkumise kui pahatahtliku viivituse, millest tulenevalt sattus kaebaja halvemasse positsiooni kui õigeaegselt tehtud otsuse puhul.
12.Mitte igasugused vead haldusmenetluses ei too kaasa haldusakti tühistamist (HMS § 58). Tühistamiskaebuse rahuldamisel on asjakohased vaid sellised menetlus- ja vormivead, mis võisid mõjutada asja otsustamist. Menetlustähtaja rikkumine võinuks seega praeguses menetluses rikkuda kaebaja õigusi vaid juhul, kui see tõi kaasa tema taotluse rahuldamata jätmise. Seega hindab kohus järgnevalt, kas kaebaja taotluse menetlemise kiirus võis rikkuda kaebaja õigusi ning mõjutada otsuse õiguspärasust.
13.Kohus tõi juba eelnevalt välja, et asja materjalidest nähtuvalt esitas kaebaja Eesti Vabariigi Suursaatkonnas Stockholmis elamisloa taotluse 23.12.2021 ja PPA võttis selle menetlusse 10.01.2022. Siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ § 26 sätestab tähtajalise elamisloa taotluse läbivaatamise tähtajaks kaks kuud taotluse esitamise või puuduste kõrvaldamise päevast arvates. Kuna kaebaja esitas taotluse 23.12.2021 ning seda ei jäetud ka käiguta, võis kaebaja eeldada, et tema taotlus vastas ettenähtud nõuetele ning otsus taotluse kohta tulnuks teha hiljemalt 23.02.2022. VMS § 34 lg 1 kohaselt võib haldusorgan menetlustähtaega pikendada, kui menetluses tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamine või tõendite kogumine ei ole sätestatud menetlustähtaja jooksul võimalik. Praegusel juhul puudub vaidlus, et vastustaja ei pikendanud kaebaja taotluse menetlemise tähtaega.
14.Otsuse tegemisel 11.05.2022 ületas PPA seega ettenähtud menetlustähtaega enam kui kahe kuu võrra. Kuigi sellist viivitust ei ole alust pidada lühikeseks, nähtub PPA põhjendustest siiski, et sisserände piirarv oli täitunud juba 2022. a jaanuari alguses ehk enne kaebaja taotluse menetlusse võtmist (vrdl Siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 § 2 lg 2) – PPA põhistuste kohaselt oli 2022. a sisserände piirarv täitunud 07.01.2022 kuupäevaks. Seega saab nõustuda PPA seisukohaga, et kaebaja taotlust poleks saanud rahuldada ka olukorras, kus PPA oleks taotluse lahendanud ettenähtud menetlustähtaega järgides ehk hiljemalt 23.02.2022. Eelnevast tulenevalt ei mõjutanud taotluse lahendamise tulemust mitte PPA-poolne menetlustähtaja rikkumine ega selle pikendamata jätmine, vaid asjaolu, et sisserände piirarv kui kaebaja taotluse rahuldamist välistav asjaolu oli täitunud juba enne, kui kaebaja poolt Eesti välisesinduses esitatud taotlus oli PPA-s menetlussegi võetud. PPA on viivitust põhjendanud mh iga-aastase sisserände piirarvu kvoodi alusel esitatud elamislubade taotluste arvu kasvuga, mis muutis menetlustähtaja järgimise ebareaalseks. Kohtul pole alust selles põhjenduses kahelda ning seega ka viivitust pahatahtlikuks pidada. Kohus märgib siiski, et täiendavate põhjendusteta ei saa PPA viide Ukraina sõjast tingitud töökoormuse kasvule praeguse asja ajaraamistikust, eelõige taotluse lahendamiseks ette nähtud menetlustähtajast nähtuvalt olla asjakohane.
15.Ehkki kaebajale saadetud 26.04.2022 e-kirjas viitas PPA imperatiivse keeldumise alusena üksnes VMS § 123 p-le 6 ja Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määrusele nr 42, ei ole see haldusakti tühistamise kontekstis praegusel juhul määrava tähtsusega. Esiteks võimaldab HMS § 40 lg 3 erandina jätta menetlusosalise üldse ärakuulamata, kui menetlusosalise poolt taotluses esitatud andmetest ei kalduta kõrvale ja puudub vajadus lisaandmete saamiseks. Pole vaidlust, et praegusel juhul ei kaldutud kaebaja esitatud taotluses toodud andmetest kõrvale ja kaebaja esitatavad lisaandmed ei oleks saanud menetluse lõppotsust mõjutada. Seega puudus
5(6)
3-22-1136 lisaandmete saamiseks vajadus. Teiseks teavitati kaebajat 26.04.2022 e-kirjas vähemalt tema õigusi puudutava kavandatava haldusakti põhisisust ehk kaebajale oli selge vähemalt see, millise sisuga haldusakt võidakse välja anda.
16.Eeltoodud põhjendustest tulenevalt ja arvestades, et kaebaja ei väida, et tähtajalise elamisloa andmisest keeldumisega oleks riivatud mõnda tema seaduse reservatsioonita põhiõigust, puudub alus vaidlustatud otsuse tühistamiseks. Kuna tühistamisnõue jääb rahuldamata, ei ole alust ka kohustamisnõude rahuldamiseks. Seega tuleb kaebus tervikuna jätta rahuldamata.
17.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. Vastustaja ei ole menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.