Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
16.12.2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1402
Haldusasi
Osaühingu NITTIS kaebus Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse 28.05.2021 otsuse nr 1.1-5.1/21/919 tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja Osaühing NITTIS, esindaja EN Vastustaja Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus, esindaja SP
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21.02.2022 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Osaühingu NITTIS apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Osaühingu NITTIS apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 21.02.2022 otsus haldusasjas nr 3-21-1402 muutmata.
Jätta apellatsioonimenetluse menetluskulud poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 16.01.2023, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest, võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata
3-21-1402 menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Osaühing NITTIS (kaebaja) esitas Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele (EAS; alates 04.01.2022 Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus; vastustaja) taotluse ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 21.04.2021 määruses nr 16 „Ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangutega“ (määrus nr 16) nimetatud jaekaubanduse ettevõtja toetuse saamiseks. Kaebaja lisas taotlusele jaekaubanduse käibe langust tõendavad dokumendid koos selgitusega, miks kaebaja puhul tuleks toetuse määramisel arvestada üksnes jaemüügi käivet, mitte kogu käivet.
2.EAS jättis 28.05.2021 otsusega nr 1.1-5.1/21/919 taotluse rahuldamata, sest taotleja ei vasta määruse nr 16 § 13 lg 1 p-s 1 nimetatud tingimusele. Jaekaubanduse ettevõtja toetust võib taotleda käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust ettevõtja, kelle märtsi 2021. a käibe langus oli võrreldes perioodi 01.01.2019–31.12.2019 aritmeetilise keskmise ühe kuu käibega vähemalt 30% ja kes oli käibemaksukohustuslane 01.01.2019–31.12.2019. Käive on Maksu- ja Tolliametile (MTA) esitatud käibedeklaratsioonidel deklareeritud käibe suurus. Kaebaja käive on eespool nimetatud perioodide võrdluses langenud üksnes 7,38%.
3.Osaühing NITTIS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse 28.05.2021 otsuse tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks vaadata taotlus uuesti läbi. Kaebaja põhitegevusala on jaekaubandus, talle kuuluvad jalatsikauplused NS King. Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korraldusega nr 282 kehtestatud piirangute tõttu olid kaebaja kauplused suletud ajavahemikul 11.03.2021–03.05.2021. Kaebaja kaupluste jaemüügi käive langes võrdlusperioodiga võrreldes 58,19%. Vastustaja ei arvestanud toetuse määramisel taotlusele lisatud selgitusega, et kaebaja ekspordi- ja muu hulgimüügi käive ei ole seotud füüsiliste kaupluste jaemüügi käibega ning arvestada tulnuks üksnes jaemüügi käivet. Kaebaja soetas 2021. a märtsis suvekaupu ja müüs osa kaupu samal kuul seotud isikutele (Läti ja Leedu kauplused NS King ning Eestis tegutsev Monobrand OÜ), mille tulemusel tekkis hulgimüügi käive. See on kaebaja tavapärane majandustegevus. Määruse nr 16 eesmärk ei olnud toetada hulgimüüjaid, vaid üksnes ettevõtjaid, kelle jaemüügi käive langes vähemalt 30% füüsiliste kaupluste sulgemise tõttu. Seega on toetuse määramisel eesmärgipärane arvestada üksnes kaupluste sulgemisest tingitud jaemüügi käibe langust. Määruse nr 16 § 4 p-s 9 sätestatud käibe mõistet on võimalik sisustada kaebaja soovitud viisil. Kaebaja hulgimüügi käive oli käibedeklaratsioonide alusel lihtsasti tuvastatav, sest ekspordi käibemaksu määr on 0%. Kaebaja jaemüügi käive tervikuna nähtub 2019. a majandusaasta aruande lisast 15. Vabariigi Valitsuse 16.04.2021 määruse nr 38 “COVID-19 põhjustava viiruse levikuga seotud kriisi leevendamiseks ette nähtud toetusprogrammide üldtingimused“ (määrus nr 38) § 5 lg 1 p-s 1 on rõhutatud toetuse sihtrühma kuuluvate isikute võrdset kohtlemist nii ühe meetme raames kui ka erinevate meetmete vahel. Kaebajat on koheldud põhjendamatult halvemini kui teisi jaemüügiga tegelevaid ettevõtjaid, kelle kauplused olid Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangute tõttu suletud ja kelle jaemüügi käive langes selle tulemusel enam kui 30%.
2(8)
3-21-1402 Kui määrust nr 16 ei saa tõlgendada eespool toodud viisil, tuleb kaebajale toetuse maksmist välistavad sätted tunnistada põhiseaduse (PS) §-ga 12 vastuolus olevaks ja jätta need kohaldamata.
4.Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes 28.05.2021 otsuses toodud seisukohtade juurde. Toetusmeetmete tingimused on kujundatud nii, et need oleksid arusaadavad ja objektiivselt kontrollitavad ning võimaldaksid viia toetuse kiiresti ja efektiivselt seda vajavate ettevõtjateni. Seetõttu lähtutakse taotluste menetlemisel vaid taotleja poolt riigile esitatud andmetest. Määruse nr 16 § 4 p-s 9 mõistetakse käivet samas tähenduses kui käibemaksuseaduses, s.o arvesse tuleb võtta ettevõtja kogu käive. See on selgelt kirjas ka määruse nr 16 seletuskirjas. Määruse nr 16 eesmärgiks ei olnud ühelegi sektorile (sh jaekaubanduse ettevõtjad) põhitegevusega seotud kahju hüvitamine. Euroopa Komisjoni 19.03.2020 teatise „Riigiabi ajutine raamistik majanduse toetamiseks praeguse COVID-19 puhangu kontekstis“ pde 9 ja 10 kohaselt võimaldavad riigiabi eeskirjad liikmesriikidel võtta kiireid ja tulemuslikke meetmeid, et toetada kodanikke ja ettevõtjaid, eelkõige väikese ja keskmise suurusega ettevõtjaid, kes on koroonaviiruse puhangu tõttu majandusraskustes. Riigiabi kontrollimeetmete suunatud ja proportsionaalse kohaldamisega tagatakse, et riiklikud toetusmeetmed on tulemuslikud ja aitavad raskustesse sattunud ettevõtjatel koroonaviiruse puhangu ajal toime tulla ning võimaldavad neil kriisist ka taastuda. Seega on kriisitoetuste eelduseks, et ettevõtja kui tervik on koroonaviiruse leviku tõttu raskustes. Määruse nr 16 eelnõu seletuskirja kohaselt seati eesmärgiks toetada piirangust otseselt mõjutatud põhitegevusalaga (mis ei pruugi olla nende ainus tegevusala) ettevõtjate jätkusuutlikkust laiemalt. Keskenduti sellele, et võimalikult paljud ettevõtjad oleksid võimelised avama piirangute lõppedes taas oma uksed ja säilitama töökohad. Eesmärk oli toetada neid ettevõtjaid, kes sattusid koroonaviiruse puhangu tõttu raskustesse ning kelle jätkusuutlikkus oli seetõttu ohus. Kuna rahalised vahendid olid piiratud, kujundati toetuse saamise tingimused selliselt, et toetust said ettevõtjad, kes oma majandusnäitajate põhjal kannatasid teiste sama sektori ettevõtjatega võrreldes rohkem ja vajasid seepärast toetust teistest sama sektori ettevõtjatest enam. Kuna määruse nr 16 § 4 p 9 on üheselt mõistetav, ei ole võimalik ega vajalik tõlgendada määrust kaebaja soovitud viisil. See oleks vastuolus Euroopa Komisjoni 19.03.2020 teatise ning toetusmeetme regulatsiooni ja eesmärgiga. Kui lähtuda vaid jaekaubanduse käibe langusest, saaks toetust ka nt ettevõtja, kes ei ole koroonaviiruse puhangu tõttu sattunud majandusraskustesse, sest tema käive tervikuna ei ole (vähemalt määruses nr 16 sätestatud määras) langenud. Riik on käitunud järjepidevalt. Jaekaubanduse ettevõtjaid puudutavate toetuste puhul on kõigis taotlusvoorudes lähtutud ettevõtja käibest tervikuna. Määruse nr 16 sätted ei ole vastuolus ettevõtjate võrdse kohtlemise põhimõttega. Võrreldavateks gruppideks on ettevõtjad, kelle kahju mõõdetakse ettevõtja kui terviku majandusnäitajate kaudu. Põhjendamatu oleks võrrelda kitsaid tegevusvaldkondi, kui ettevõtja tervikuna ei ole kriisi tõttu kuigi palju kannatanud või on isegi saanud kasu mõne muu tegevusala kaudu, mis on osutunud edukaks just kriisi tõttu. Seetõttu on toetuse andmise aluseks ettevõtjate terviklik majanduslik olukord ning ühe tegevusala eraldi käsitlemine viiks ebavõrdse tulemuseni. Seega ei saa sarnases olukorras olla ettevõtja, kes tegeleb vaid jaekaubandusega ja kelle käive langes referentsperioodiga võrreldes vähemalt 30%, ning ettevõtja, kellel on mitu tegevusala ja kelle käibe langus tervikuna oli väiksem kui 30%. Ettevõtjal on vabadus otsustada, kuidas ta oma ettevõtlust korraldab, sh kas iga tegevusalaga tegelemiseks luuakse eraldi äriühing või mitte. Kaebaja viide määruse nr 38 § 5 lg 1 p-le 1 ei ole asjakohane. Kuigi toetusmeetmete sihtrühmaks on ettevõtjad, ei muuda see neid automaatselt sarnasteks isikuteks, sest eri tüüpi ettevõtjate vahel on palju erinevusi. 3(8)
3-21-1402 Toetusraha määramise küsimus on poliitiline otsustus ning määrusandjal on selles osas avar otsustusruum. Ressursside piiratuse korral on põhjendatud sätestada toetuse saamisele teatud kriteeriumid. Määruses nr 16 toodud toetuse tingimuste kujundamisel lähtuti vajadusest määrata toetuse sihtrühm ja tingimused kindlaks läbipaistvalt, mittediskrimineerivalt ja ühetaotluselt kõigi sihtrühma kuuluvate isikute jaoks. Sihtrühma kuuluvate isikute ebavõrdse kohtlemisega pole tegu pelgalt seetõttu, et ettevõtja ärijuhtimise raames tehtud otsuseid arvestades oleks olnud teistsugused tingimused talle soodsamad või taganud toetuse saamise. Määruse nr 16 § 13 lg 5 p 1 kohaselt arvutatakse jaekaubanduse ettevõtja toetuse suurus järgmiselt: 70% ettevõtja MTA-le esitatud 2021. a veebruari eest tulu- ja sotsiaalmaksudeklaratsioonil deklareeritud tööjõukuludest korrutatakse isiku § 13 lg 1 p 1 kohaselt leitud käibe languse protsendiga ning leitud summa korrutatakse kahega. Kuna toetuse summa arvutamisel korrutatakse tööjõukulude summa läbi kogukäibe languse protsendiga, on põhjendatud, et taotleja kvalifitseerimisel hinnatakse ettevõtja käibelangust tervikuna, mitte ainult jaekaubanduse tegevusala põhiselt.
5.Tallinna Halduskohus jättis 21.02.2022 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Kohus nõustus vastustaja 28.07.2021 vastuses esitatud põhjendustega ega korranud neid kõiki. Vastustaja võttis kaebaja taotluse lahendamisel õigesti arvesse kaebaja kogu käibe, mitte üksnes müügisaalide käibe. Määruse nr 16 §-st 13 ega määruse teistest normidest ei leia toetust kaebaja eelistatud tõlgendusele. Vastustaja seisukohta toetab ka määruse nr 16 eelnõu seletuskiri, mille järgi oli eesmärgiks toetada ettevõtjaid, kes sattusid koroonaviiruse levikuga tekkinud kahjude tõttu raskustesse ja kelle jätkusuutlikkus oli seetõttu ohus. Seetõttu ei kvalifitseeru määrusega nr 16 antavale riigiabile iga ettevõtja, kellele kaasnesid koroonaviiruse leviku tõttu negatiivsed tagajärjed, vaid üksnes ettevõtja, kelle käibe langus oli vähemalt 30%. Määrus nr 16 tugineb Euroopa Komisjoni 19.03.2020 teatisele, mille p-dest 9 ja 10 tuleneb samuti, et kriisitoetuste eelduseks on ettevõtja kui terviku raskustesse sattumine koroonaviiruse leviku tõttu. Kuna kaebaja käibe langus oli üksnes 7,38%, ei olnud ta raskustesse sattunud ettevõtja määruse nr 16 tähenduses. On usutav, et sarnaselt reistele jaekaubanduse ettevõtjatele mõjutas koroonaviiruse levik ka kaebajat negatiivselt. Teatud sektori ettevõtjatele mõeldud toetustele ei pea aga kvalifitseeruma kõik selle sektori ettevõtjad, vaid piiratud ressursside korral võib kehtestada toetuse saamiseks tingimusi. See, et asjaolude kokkulangemise tõttu olid määrusega nr 16 kehtestatud kriteeriumid kaebaja jaoks ebasoodsad, ei tähenda, et need olid õigusvastased. Toetuse saamise kriteeriumid peavad olema selged ja neid peab kohaldama kõigile ühtemoodi. Riigiabile kvalifitseeruvate isikute ringi piiritlemine on riigi majanduspoliitiline otsus, mille tegemisel kaalutakse Eesti ettevõtluskeskkonna huve ja riigi majanduslikke võimalusi. Kohus ei saa kontrollida sellise otsuse otstarbekust. Kaebajal puudub subjektiivne õigus riigiabile ja üldreeglist tehtud erandeid tuleb tõlgendada kitsalt (Euroopa Kohtu otsuse C-698/19 p 19 ja otsuse C-349/17 p 60). Riigiabi taotluse läbivaatamisel ei ole vastustajal kaalutlusõigust küsimuses, milliseid toetuse saamise kriteeriume kohaldada ja milliseid mitte. Vastustaja peab üksnes tuvastama, kas taotleja vastab toetuse andmise määruses kehtestatud tingimustele. Ka kaebajalt täiendavate tõendite kogumine või tema ärakuulamine ei oleks võimaldanud vastustajal määruses nr 16 sätestatud kriteeriumitest kõrvale kalduda. Eeltoodud põhjendustel ei ole alust jätta määrust nr 16 kaebajat puudutavas osas kohaldamata ja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Kuigi toetuse tingimused osutusid kaebajale ebasoodsateks, ei riiva need kaebaja õigust võrdsele kohtlemisele. Kaebaja on end põhjendamatult võrrelnud ettevõtjatega, kes tegelevad üksnes jaekaubanduses ja kelle kogu 4(8)
3-21-1402 tegevus seiskus Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangute tõttu. Kaebaja tegutseb jaekaubanduse kõrval ka nt hulgimüügi ja ekspordiga. Kaebajat ei saa võrrelda ka turismisektori ettevõtjatega või teistega, kes tegutsevad hoopis muus valdkonnas. Erinevate valdkondade ettevõtjaid võibki erinevalt kohelda. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
6.Osaühing NITTIS palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Halduskohus ei hinnanud määruse nr 16 ja selle alusel makstava toetuse eesmärki ning jõudis seetõttu valele lõppjäreldusele. Kaebaja sattus samuti majanduslikesse raskustesse, sest kaupluste sulgemisest hoolimata tuli maksta töötajatele palka, tasuda soetatud kauba eest, maksta üüri jms. Jaekaubanduse valdkonnas oli kaebaja samas olukorras kui konkurendid, kelle kauplused samuti suleti. Vaidlusalune toetus oli mõeldud jaekaubanduse ettevõtja toetamiseks. Kaebaja vastas määruses nr 16 sätestatud jaekaubanduse ettevõtja kriteeriumitele. Kuna määruse nr 16 eesmärk oli toetada jaekaubanduse ettevõtjaid, peab määrust kohaldama sellest eesmärgist lähtuvalt. Kui määruse nr 16 teatud normid on selle eesmärgiga vastuolus, tuleb jätta need kohaldamata. Kaebaja kogu käibe arvestamine ei oleks eesmärgipärane, sest toetus oli mõeldud üksnes neile jaekaubanduse ettevõtjatele, kelle peetavad kauplused suleti, mitte jaekaubanduse ettevõtjatele üldiselt. Käibe languse kriteerium on põhjendatud, kuid üksnes juhul, kui see on põhjuslikus seoses toetuse andmise põhjusega. See tähendab, et võrrelda tuleb kaupluste sulgemisest tekkinud mõju kaupluste tegevusega seotud käibele. Vastupidisel juhul ei kohelda sarnases olukorras olevaid isikuid võrdselt. Halduskohtu eelistatud tõlgenduse puhul saaks toetust ka nt ettevõtja, kelle kogu käive langes võrdlusperioodil oluliselt, kuid kaupluste sulgemise tõttu langes käive väga vähe (s.o käibe langus tuli tegevustest, millele piirangud ei laienenud). See oleks selgelt vastuolus määruse nr 16 eesmärgiga. Kui määrust nr 16 ei ole võimalik tõlgendada eesmärgipäraselt, tuleb tunnistada sätted, mis välistavad kaebajale toetuse maksmise, PS-ga vastuolus olevaks. Halduskohus eksis võrdlusgruppide moodustamisel. Võrdluse lähtekohaks tuleb võtta isikud, kes pidasid füüsilist kauplust, kelle kauplus suleti COVID-19 pandeemiast tingitud piirangute tõttu ja kelle kaupluse tegevusega seotud käive langes kaupluse sulgemise tõttu. Kaebaja on selline isik. Kaebaja füüsiliste kaupluste käive langes võrdlusperioodiga võrreldes 58,19%, kuid kaebaja konkurendid, kelle füüsilise kaupluse käive langes vähemalt 30%, said toetust üksnes põhjusel, et neil ei olnud muid tegevusvaldkondi. Asjakohane pole arvestada ja võrrelda isiku muid tegevusvaldkondi, millel puudub seos piirangutega ja millega seoses ei makstud toetust. Toetuse saamise kriteeriumid peavad olema ettenähtavad. Kaebajale ei saanud olla ettenähtav, et 2021. a märtsis oma tütarettevõtjatele müüdud kaup (hulgimüük) välistab võimaluse saada toetust. Kuna kauplused suleti 11.03.2021 ja määrus nr 16 võeti vastu 21.04.2021, ei saanud kaebaja oma tegevust kuidagi planeerida ega ümber korraldada. Halduskohus jättis arvestamata määruse nr 38 § 5 lg 1 p-i 1, mille kohaselt lähtutakse meetme tingimuste kehtestamisel põhimõttest, et meetme alusel toetuse eraldamine peab olema läbipaistev ja mittediskrimineeriv ning tagama sihtrühma kuuluvate isikute võrdse kohtlemise nii ühe meetme raames kui ka erinevate meetmete vahel. Selle määruse mõistes on toetuse sihtrühm COVID-19 puhangust mõjutatud isikud. Nt majutusettevõtjate puhul arvestati toetuse maksmise puhul üksnes majutusteenuse käibe langust. Seega pole kaebajat teise valdkonna ettevõtjatega võrreldes samuti võrdselt koheldud.
7.Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varasemate seisukohtade juurde.
5(8)
3-21-1402 Vastustaja ega halduskohus ei väitnud, et füüsiliste kaupluste sulgemine ei tekitanud kaebajale majanduslikke raskusi. Väide oli see, et kuna riigi vahendid on piiratud, ei sätestatud määruses nr 16 toetuse maksmist kõigile COVID-19 kriisist puudutatud isikutele, vaid seati toetuse saamiseks tingimused. Kaebaja puhul ei ole määruses nr 16 sätestatud kriteeriumid täidetud. Kaebaja taotluse lahendamisel võeti õigesti arvesse kogu käive (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 02.12.2022 otsus nr 3-21-1347). Kaebajat ei koheldud põhjendamatult ebavõrdselt pelgalt põhjusel, et toetuse saamise tingimused osutusid tema jaoks ebasoodsaks. Abimeetmete üle tuli otsustada kiiresti, mistõttu tuli teha ettevõtjate olukorra ja vajaduste kohta teatud üldistusi. Toetuse sihtgruppide piiritlemisel õigustloovas aktis võib olla keeruline arvestada iga üksikjuhtumi eripära ning täieliku faktilise võrdsuse saavutamine ei pruugi seetõttu olla võimalik (vt Tallinna Ringkonnakohtu 15.10.2021 otsus nr 3-20-1643). Vaidlusaluse toetuse andmisel oli määrav ettevõtja toimetulek ja elujõulisus tervikuna, mitte konkreetse füüsilise kaupluse jätkusuutlikkus. Ettevõtja elujõulisust näitavad majandusnäitajad tervikuna (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 06.10.2022 otsus nr 3-21-1022).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
9.Määruse nr 16 § 13 lg 1 järgi võib jaekaubanduse ettevõtja toetust taotleda käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust ettevõtja, kelle 2021. a märtsi käibe langus oli võrreldes perioodi 01.01.2019–31.12.2019 aritmeetilise keskmise ühe kuu käibega vähemalt 30% (p 1) ning kes oli käibemaksukohustuslane 01.01.2019–31.12.2019 (p 2). Määruse nr 16 § 4 p 9 kohaselt mõistetakse käibena selle määruse tähenduses taotleja poolt MTA-le esitatud käibedeklaratsioonidel deklareeritud käibe suurust. Määruse nr 16 § 4 p-st 9 ja § 13 lg-st 1 nende koostoimes ei tulene, et jaekaubanduse ettevõtjate puhul tuleks arvestada üksnes füüsiliste kauplustega seotud käivet või nt ainult füüsilise kaupluse ja sellega seotud e-poe jaemüügi käivet kombineerituna. Kaebaja eelistatud tõlgendust ei toeta ka määrusandja tahe. Määruse nr 16 eelnõu seletuskirjas (vastustaja 28.07.2021 vastuse lisa 1) on seatud § 13 lg 1 puhul eesmärgiks selgitada välja taotleja tavapärane käive enne COVID-19 kriisi (lk-d 7 ja 19). Seega võttis vastustaja kaebaja käibe languse arvutamisel õigesti arvesse kogu 2019. a käibedeklaratsioonidel deklareeritud käibe, sh hulgimüügi ja 0% määraga maksustatavate tehingute käibe (vt deklaratsioonid kaebaja 31.01.2022 seisukoha lisas 3).
10.Eespool toodud seisukoht ei lähe vastuollu jaekaubanduse ettevõtjale toetuse maksmise eesmärgiga. Määruse nr 16 § 2 järgi on toetuse eesmärk toetada määruses loetletud valdkondade ettevõtjaid, kelle tegevus on koroonaviiruse leviku tõttu piiratud. Seletuskirja kohaselt on Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangutest mõjutatud erinevad ettevõtjad, sh jaekaubanduse ettevõtjad (lk-d 1–2). Määruse nr 16 § 4 p 8 kohaselt loetakse jaekaubanduse ettevõtjaks äriregistris või mittetulundusühingute ja sihtasutuste registris registreeritud eraõiguslik juriidiline isik või füüsilisest isikust ettevõtja, kes omab või valdab füüsilist kauplust või müügisaali, kus klientidel oli või on Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 p 2014 alap 8 kohaselt alates 11.03.2021 kuni nimetatud alapunktis sätestatud piirangu lõppemiseni keelatud viibida ning kelle põhitegevusala on EMTAK koodiga jagu G 451, jagu 4532, jagu 4540, jagu 4719, jagu 4726, jagu 474, jagu 475, jagu 476, jagu 477 või jagu 478, välja arvatud isikud, kelle põhitegevusala on EMTAK koodiga 4773, 4774, 47762, 47781 ja 4781. Seletuskirja järgi peaks toetusmeede kaasa aitama sellele, et võimalikult paljud ettevõtjad oleksid võimelised piirangute lõppedes avama taas oma uksed, taaskäivitama äri ja säilitama töökohad. Selleks toetatakse osaliselt määruses nr 16 nimetatud ettevõtjate 2021. a tegevuskulusid. Toetuse andmise oodatav tulemus on ettevõtjate jätkusuutlikkus toodete ja teenuste pakkumisel pärast COVID-19 pandeemia raugemist ja piirangute leevenemist (seletuskirja lk-d 1–3; vt konkreetselt jaekaubanduse ettevõtjate kohta ka lk-d 6 ja 20). 6(8)
3-21-1402
11.Seega sooviti määruses nr 16 ettenähtud toetusega abistada Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangutest otseselt ja oluliselt mõjutatud jaekaubanduse ettevõtjaid, et tagada nende elujõulisus ka pärast piirangute leevenemist või lõppemist. Määruse nr 16 § 4 p-st 8 tuleneb selgelt, et jaekaubandus peab olema ettevõtja põhitegevusala, kuid tal võib olla ka muid tegevusalasid. Jaekaubanduse ettevõtja elujõulisus võis seetõttu kriisist hoolimata säilida mh seeläbi, et ettevõtjal oli muid tegevusalasid, mida koroonaviirusest tingitud piirangud ei mõjutanud negatiivselt või millega seotud käive referentsperioodiga võrreldes hoopis suurenes. Füüsiliste kaupluste olemasolu ja nende sulgemine Vabariigi Valitsuse korraldusel on eeltingimus, et ettevõtjat saaks üldse käsitada jaekaubanduse ettevõtjana määruse nr 16 tähenduses. Käibe languse arvutamisel vaadeldakse aga ettevõtjat tervikuna. Arvestades määruse nr 16 normide sõnastust ja seletuskirjas antud selgitusi, ei saa pidada regulatsiooni, mille järgi tuleb võtta jaekaubanduse ettevõtja käibe languse arvutamisel arvesse kogu käive, juhuslikuks.
12.Järelikult sõltub asja lahendus sellest, kas määruse nr 16 sätted, mis välistavad kaebajale toetuse maksmise, on kooskõlas PS-ga.
13.Ettenägematutel sotsiaalmajanduslikel põhjustel ulatuslikku käibelangust kannatanud majandusharu ettevõtjate toetamine on poliitiline valik, mille tegemisel on seadusandjal avar otsustusruum. Siiski tuleb ka sellisel juhul kindlustada, et järgitakse PS § 12 lg-s 1 tagatud võrdsuspõhiõigust (Riigikohtu 06.12.2022 otsus nr 5-22-8, p 32). Sama põhimõte tuleneb praeguse vaidluse puhul ka määruse nr 38 § 5 lg 1 p-st 1 (vrd Riigikohtu 06.12.2022 otsus nr 5-22-8, p 33). PS § 12 lg-s 1 tagatud üldist võrdsuspõhiõigust riivatakse siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid. Võrdsuspõhiõiguse riive on PS-ga vastuolus juhul, kui ebavõrdseks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus. Hindamaks riive põhiseaduspärasust, tuleb kaaluda ebavõrdse kohtlemise eesmärki ja tekitatud ebavõrdse olukorra raskust (Riigikohtu 06.12.2022 otsus nr 5-22-8, p-d 34 ja 42).
14.Puudub vaidlus, et kaebaja on jaekaubanduse ettevõtja määruse nr 16 § 4 p-i 8 tähenduses ning ta oli käibemaksukohustuslane terve 2019. aasta, samuti toetuse taotlemise ja vaidlustatud haldusakti andmise ajal. Kaebaja näeb oma põhiõiguste riivet selles, et ta pidi Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangute tõttu sulgema oma füüsilised kauplused ja selle tulemusel vähenes tema kaupluste jaemüügi käive määruse nr 16 § 13 lg 1 p-s 1 nimetatud perioodide võrdluses enam kui 30% (kaebaja arvutuste kohaselt 58,19%), kuid kuna kaebajal oli ka muid tegevusalasid peale füüsilistes kauplustes toimuva jaemüügi, oli tema kogu käibe langus kõnealuste perioodide võrdluses ainult 7,38%.
15.Ringkonnakohus leidis eespool, et kõigi määruse nr 16 § 4 p-s 8 nimetatud jaekaubanduse ettevõtjate puhul tuleb sama määruse § 13 lg 1 p-i 1 alusel käibe languse arvutamisel arvesse võtta kogu käive. Seega kohtleb õigustloov akt selles osas jaekaubanduse ettevõtjaid võrdselt.
16.Kaebaja soovib, et jaekaubanduse ettevõtjale toetuse maksmisel võetaks määruse nr 16 § 13 lg 1 p-i 1 alusel käibe languse arvutamisel arvesse üksnes füüsiliste kauplustega seotud käive – sellisel juhul kvalifitseeruks toetusele ka kaebaja. Seega soovib kaebaja sisuliselt saavutada faktilist võrdsust selliste määruse nr 16 § 4 p-s 8 ja § 13 lg 1 p-s 1 nimetatud tingimustele vastavate juriidilisest isikust ettevõtjatega, kellel ei olnud muid tegevusalasid peale füüsiliste kaupluste pidamise ja kelle kaupluste jaemüügi käive langes vähemalt 30% või kellel oli küll muid tegevusalasid peale füüsiliste kaupluste pidamise, kuid kelle kogu käive langes siiski vähemalt 30%.
17.Normid, mis välistavad kaebaja võrdse kohtlemise eespool nimetatud ettevõtjatega, ei ole PS-ga vastuolus. Määruses nr 16 seati eesmärgiks toetada jaekaubanduse ettevõtjana käsitatava 7(8)
3-21-1402 isiku kui terviku jätkusuutlikkust samas määruses kehtestatud tingimustel. Määruse nr 16 § 13 lg-s 1 nimetatud juhul oli üheks hinnatavaks kriteeriumiks juriidilisest isikust ettevõtja 2021. a märtsi käibe langus vähemalt 30%, võrreldes 2019. a keskmise käibega. Ettevõtja ehk oma nimel tasu eest püsivalt kaupu või teenuseid pakkuva juriidilise isiku (vt ka äriseadustiku § 1) elujõulisust ei näita vaid see, millised käibemuutused toimuvad tema ühes tegevusvaldkonnas või kui edukas on üks konkreetne käitis, vaid ettevõtja kui terviku majandusnäitajad. Kaebajal oli võimalik ise otsustada, kas tegeleda ühe või mitme tegevusalaga. Kaebaja tavapärane majandustegevus hõlmas ka hulgimüüki temaga seotud äriühingutele Eestis ja teistes Euroopa Liidu liikmesriikides. Kaebaja 2021. a märtsi jaemüügi käive langes tema arvutuste kohaselt 2019. a keskmise jaemüügi käibega võrreldes enam kui 30%, kuid kaebaja kogu käibe üsna väikesest langusest saab järeldada, et tal oli muude tegevusvaldkondade tõttu oma tavapärase majandustegevuse raames endal võimalik oma tegevus ümber korraldada ja seeläbi koroonaviiruse levikust tingitud kriis üle elada. Määruses nr 16 ettenähtud toetusele kvalifitseerusid need jaekaubanduse ettevõtjad, keda füüsiliste kaupluste sulgemine mõjutas kõige enam – kas seepärast, et neil ei olnudki muid tegevusalasid peale füüsiliste kaupluste pidamise, mis Vabariigi Valitsuse korraldusel suleti, või ei olnud võimalik muude tegevusalade abil kompenseerida füüsiliste kaupluste sulgemisest tingitud negatiivseid tagajärgi piisaval määral ning seetõttu sattus ettevõtja elujõulisus ohtu. Riigiabi ei olnud kohustuslik anda kõigile jaekaubanduse ettevõtjatele (vt ka Euroopa Komisjoni 19.03.2020 teatise p-d 9 ja 10) ja nagu eespool märgitud, oli määrusandjal toetuse saamise tingimuste kehtestamisel avar otsustusruum. Valik mitte toetada neid jaekaubanduse ettevõtjaid, kes kriisi tõttu väga palju ei kannatanud või kes osutusid edukaks just kriisi tõttu, jääb määrusandja otsustusruumi piiridesse. Seega – kuigi kaebajal oli koroonaviiruse leviku ja sellega kaasnenud piirangute tõttu raske, ei anna see alust tunnistada määrust nr 16 PS-ga vastuolus olevaks.
18.Kaebaja ei ole sarnases olukorras teiste määruses nr 16 nimetatud ettevõtjatega. Ringkonnakohus märgib siiski, et kõigi määruses nr 16 nimetatud ettevõtjate gruppide puhul sisustatakse käibe mõistet sarnaselt ning alates 01.01.2019 käibemaksukohustuslastena registreeritud ettevõtjate puhul võetakse käibe languse arvutamisel arvesse kogu käive (määruse nr 16 § 4 p 9, § 7 lg 1, § 8 lg 1, § 9 lg 1, § 10 lg 1, § 12 lg 1). Kaebaja ei ole võrreldavas grupis ka ettevõtjatega, kellele makstakse toetusi mõne muu määruse alusel, sest toetuste eesmärgid ja toetuse saamise tingimused on erinevad.
19.Eelneva põhjal jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
20.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Menetluskulude väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS § 109 lg 1). Otsus tehakse kaebaja kahjuks, seega jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Kuna vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude väljamõistmist, jäävad ka vastustaja menetluskulud tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.