Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
18. oktoober 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-22-19
Haldusasi
X kaebus Sotsiaalkindlustusameti 2. septembri 2021. a otsuse nr 1009149-2 ja 2. detsembri 2021. a vaideotsuse nr 5.2-3/32686-2 tühistamiseks ning Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks arvestada kaebaja avaliku teenistuse staaži
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 6. mai 2022. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X, esindaja TK Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, esindaja MM
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
7.oktoobril 2022
RESOLUTSIOON
Rahuldada X apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 6. mai 2022. a otsus asjas nr 3-22-19. Teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada.
3.Tühistada Sotsiaalkindlustusameti 2. septembri 2021. a otsus nr 1009149-2 ja 2. detsembri 2021. a vaideotsus nr 5.2-3/32686-2.
4.Kohustada Sotsiaalkindlustusametit arvestama X avaliku teenistuse staaži hulka töötamise aeg ENSV Riiklikus Televisiooni ja Raadio Komitees alates 24. septembrist 1984. a kuni 20. märtsini 1988. a.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 17. novembril 2022 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-22-19 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkindlustusameti (SKA) 10.05.2021 otsusega nr 6-3/41144-1 määrati X-le riikliku pensionikindlustuse seaduse (RPKS) §-de 7 ja 37 alusel alates 09.05.2021 riiklik vanaduspension eluajaks. Otsusele lisatud staažilehe järgi ei ole SKA arvestanud avaliku teenistuse staažina ENSV Riiklikus Televisiooni ja Raadio Komitees töötatud aega alates 24.09.1984 kuni 20.03.1988.
2.Vaide tulemusel tegi SKA 02.09.2021 uue otsuse nr 1009149-2, millega korrigeeris vaide esitaja avaliku teenistuse staaži, kuid tegi otsuse mitte arvestada X avaliku teenistuse staaži hulka töötamise aega alates 24.09.1984 kuni 20.03.1988 Eesti NSV Riikliku Televisiooni ja Raadio Komitees.
3.X esitas SKA 02.09.2021 otsuse kehtetuks tunnistamiseks vaide, milles leidis, et SKA on ebaõigesti kohaldanud avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 107 lg 1 p-i 1, mille järgi loetakse teenistusstaaži hulka alates 1996. a 1. jaanuarist jõustunud avaliku teenistuse seaduse alusel arvestatud teenistusstaaž.
SKA jättis 02.12.2021 vaideotsusega nr 5.2-3/32686-2 vaide rahuldamata.
5.X esitas 03.01.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse SKA 02.09.2021 otsuse nr 10091492 ja 02.12.2021 vaideotsuse nr 5.2-3/32686-2 tühistamiseks ning SKA kohustamiseks arvestada i avaliku teenistuse staaži hulka ENSV Riiklikus Televisiooni ja Raadio Komitees töötatud ajavahemik 24.09.1984 kuni 20.03.1988. Vabariigi Valitsus kehtestas 02.01.1996 määruse nr 1 „Nende endiste Eesti NSV ametiasutuste loetelu kinnitamine, kus töötatud aeg arvestatakse avaliku teenistuse staaži hulka”, mille p 12 järgi arvati asutusteks, kus töötatud aeg arvati avaliku teenistuse staaži hulka riiklikud ametid, riiklikud komiteed (v.a Riikliku Julgeoleku Komitee) ja komisjonid ning riiklikud peavalitsused ja riiklikud valitsused. Määruse lõpus olev märkus käib üksnes selliste enne taasiseseisvumist tegutsenud asutuste kohta, mida määruses ei ole otsesõnu nimetatud ja kus puudub määratlus „riiklik“ (nt varustusvalitsus jmt). Eesti NSV Riiklik Televisiooni ja Raadio Komitee, kus kaebaja töötas 24.09.1984–20.03.1988, on riiklik komitee 02.01.1996 määruse nr 1 p 12 mõttes. Riiklikud komiteed, sh Riiklik Televisiooni ja Raadio Komitee, tegelesid riikliku poliitika kujundamise ja elluviimisega ning olid seega avalikku võimu teostavad asutused. Eesti NSV Ministrite Nõukogu 13.09.1971 määrusega nr 443 kinnitatud komitee põhimäärusest nähtub, et põhitegevuseks oli riikliku poliitika elluviimine temale selleks otstarbeks eraldatud vahendite kaudu, st korraldamine, organiseerimine ja muu analoogiline riikliku tähtsusega tegevus, millega tänapäeval tegelevad riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused, sh ministeeriumid ja ametid, nt kultuuriväärtuste säilitamine, jäädvustamine ja arhiveerimine. Vahetult saadete ja filmide tootmisega tegelesid sellised organisatsioonid nagu „Tallinnfilm“, Eesti Telefilm“, „Eesti Reklaamfilm“ jne.
2(6)
3-22-19 Varem on sama asutuse teenistusstaaži avaliku teenistuse pensionistaaži hulka arvestatud. Kaebaja staaži arvestamata jätmine on vastuolus õiguspärase ootuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetega. Vastustaja on vaideotsuses viidanud ATS § 124 lg 5 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruse „Teenistuslehe vorm ning teenistuslehe pidamise ja teenistusstaaži arvutamise kord“ § 6 lg-le 2, mille järgi annab enne 01.01.1996 omandatud avaliku teenistuse staaži arvutamise kohta vanaduspensioni suurendamise määramisel selgitusi Sotsiaalkindlustusamet, ning väitnud, et seega on SKA-l pädevus hinnata vanaduspensioni suurendamise aluseks oleva enne 01.01.1996 omandatud avaliku teenistuse staaži arvestamise õigsust ning vanaduspensioni määramisel arvutada pensioni suurendamise aluseks olev avaliku teenistuse staaž kooskõlas õigusaktidega. Selgituste andmine ei ole samastatav otsuse tegemise ja staaži arvutamisega. Otsuse tegemisel peab tuginema õigustloovale aktile.
SKA palus jätta kaebuse rahuldamata.
Kuni 31.03.2013 kehtinud ATS (ATS v.r) § 182 lg 1 järgi arvatakse isikule, kes oli 01.01.1996 teenistuses, teenistusstaaži §-des 153–156 sätestatud korras. Paragrahvi 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne ATS v.r jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses töötatud aeg ja nimetatud asutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, töötatud aeg, v.a teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites või relvajõududes töötatud aeg. Seega on üks teenistusstaaži hulka arvamise tingimustest töötamine ametikohal, mis eeldas avaliku võimu ülesannete täitmist. Sama sätte varasemast sõnastusest lähtuda ei saa. Tööraamatus olevate kannete kohaselt asus kaebaja 24.09.1984 tegema kaastööd mittekoosseisulise autorina televisiooni noorte- ja lastesaadete peatoimetusele. 07.01.1985 võeti ta televisiooni noorteja lastesaadete režissööri assistendi ametikohale ja 11.02.1985 kunsti- ja kirjandussaadete peatoimetuse režissööri assistendi ametikohale. Komitee põhimääruse järgi oli komitee peamiseks ülesandeks saadete ja filmide tootmine ja tulenevalt määruse täpsustavast märkusest ei kuulu Eesti NSV Riikliku Televisiooni ja Raadio Komitees töötatud aeg avaliku teenistuse staaži hulka arvamisele.
Tallinna Halduskohtu 06.05.2022 otsusega jäeti kaebus rahuldamata.
Kui töötamine Eesti NSV Riiklikus Televisiooni ja Raadio Komitees lugeda kaebaja avaliku teenistuse staaži hulka, tuleks tema vanaduspensioni suurendada 10% asemel 20%. Riigikohus on 09.12.2021 otsuses nr 3-20-440 selgitanud järgmist: „Endise Eesti NSV ametiasutustes töötatud aja avaliku teenistuse staaži hulka arvamine ja seeläbi vanaduspensioni suurendamine nendel ametnikel, kes olid ATS v.r jõustumisel 1. jaanuaril 1996 avalikus teenistuses, oli üleminekuaja avaliku teenistuse tugevdamise meede, millega ei täidetud põhiseaduse § 28 lg-st 2 tulenevat riigi kohustust abistada isikut vanaduse korral. Kuna Eesti riik ei ole NSV Liidu õigusjärglane, ei ole riigil põhiseadusest tulenevat kohustust anda soodustusi Eesti NSV ametiasutustes avaliku võimu ülesannete täitmise eest, vaid riik võttis selle kohustuse vabatahtlikult (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 3-4-1-23-11, p 68). Järelikult oli Vabariigi Valitsusel ATS v.r § 182 lg-te 2 ja 3 alusel määruste andmisel äärmiselt avar otsustusruum.“ Vabariigi Valitsuse 02.01.1996 määrusega nr 1 kehtestatud loetelu täpsustava märkuse tõttu tuleb tuvastada, kas komitee oli asutus, kelle peamiseks ülesandeks oli teenindamine ja 3(6)
3-22-19 tootmine või mitte. Põhimäärusest tulenevalt oli Eesti NSV Riikliku Televisiooni ja Raadio Komitee peamiseks ülesandeks saadete ja filmide tootmine. Sellist tegevust tuleb määruse nr 1 täpsustava märkuse mõttes pidada teenindamiseks. Kuigi totalitaarses ühiskonnakorras peeti igasugust tele-, filmi- ja raadiotegevust avaliku võimu teostamiseks selles valdkonnas ja meediat riigivõimu osaks, siis vabas ja demokraatlikus ühiskonnas on see valdkond riigivõimust lahutatud ja selle toodang on ilmselgelt enamikel juhtudel erasfääri kuuluv. Asjaolu, et meediatoodangu tootmine ei ole normaalses demokraatlikus riigis avaliku võimu teostamine, õigustab selle küsimuse lahendamist, lähtudes demokraatlikus ühiskonnas eksisteerivatest kriteeriumitest ja tõlgendades neid suhteid sellele vastavalt. ATS § 124 lõike 5 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruse „Teenistuslehe vorm ning teenistuslehe pidamise ja teenistusstaaži arvutamise kord“ § 6 lõike 2 kohaselt annab enne 01.01.1996 omandatud avaliku teenistuse staaži arvutamise kohta vanaduspensioni suurendamise määramisel selgitusi Sotsiaalkindlustusamet. Seega on Sotsiaalkindlustusametil pädevus hinnata vanaduspensioni suurendamise aluseks oleva enne 01.01.1996 omandatud avaliku teenistuse staaži arvestamise õigsust ning vanaduspensioni määramisel arvutada pensioni suurendamise aluseks olev avaliku teenistuse staaž kooskõlas õigusaktidega. Eeltoodut on kinnitanud ka Riigikohus oma 09.12.2021 otsuses nr 3-20-440. Seetõttu on ekslik kaebaja seisukoht, et määrusega nr 1 kehtestatud loetelu ei jäta tõlgendusruumi, kuna riiklikud komiteed on määruses sõnaselgelt nimetatud ning määruse lõpus olev märkus käib üksnes selliste enne taasiseseisvumist tegutsenud asutuste kohta, mida määruses ei ole otsesõnu nimetatud ja kus puudub määratlus „riiklik“. Vastustajal on pädevus otsustada, kas konkreetne riiklik asutus kuulub asutuste hulka, kus töötamist saab arvestada avaliku teenistuse staaži hulka või mitte, lähtudes määrusele nr 1 lisatud märkusest. Asjaolu, kas ja mitmele Eesti NSV Riikliku Televisiooni ja Raadio Komitee töötajale on varem pension määratud või selle määramisest keeldutud, ei oma kaebaja avaliku teenistuse staaži arvestamisel tähtsust. Riigikohus selgitas viidatud lahendis, et kuigi haldusorgan võib oma püsiva praktikaga anda aluse õiguspärase ootuse tekkimiseks, ei saa usalduse kaitset kohaldada eesmärgil jätkata ebaõiget halduspraktikat. Varasema praktika ekslikkuse ilmnemisel lasub haldusorganil kohustus viia oma tegevus vastavusse õigusaktidega. Väärpraktika ei anna võrdse kohtlemise põhimõtte järgi õigust nõuda selle rakendamist ka kaebaja suhtes. Kaebaja ei ole ka tõendanud, et teiste sama asutuse töötajate tööstaaž komitees oleks avaliku teenistuse staaži hulka arvatud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.X palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 06.05.2022 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb halduskohtus esitatud seisukohtade juurde. Määruse nr 1 loetelu ei sisalda tingimusi ega piiranguid. ENSV Riiklik Televisiooni ja Raadio Komitee on hõlmatud loetelu p-ga 12. Õiguskantsleri 19.02.1997 seisukohas leiti, et avaliku teenistuse staaži hindamisel tuleb lähtuda konkreetse juhtumi asjaoludest. Riigikohtu otsus asjas nr 3-20-440 on SKA otsusest hilisem. Haldusmenetlus kestis ebamõistlikult kaua. ENSV Riikliku Televisiooni ja Raadio Komitee põhimäärust muudeti alates 30.05.1989. Nende muudatuste valguses tuleks uuesti hinnata, kas tegemist oli asutusega, mille peamiseks ülesandeks oli teenindamine ja tootmine. Apellandi arvates oli komitee tegevus pigem sotsiaalse suunitlusega tegevus. Eesti NSV Riikliku Televisiooni ja Raadio Komitee põhitegevuseks oli tegevus, mis tänapäeval vastab ATS § 7 lg 1 p-le 8 (Vabariigi Valitsuse, 4(6)
3-22-19 kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, valla- või linnavalitsuse ja ametiasutuse pädevuses olevate poliitikat kujundavate otsuste sisuline ettevalmistamine või rakendamine).
SKA palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja jääb varasemate seisukohtade juurde.
ENSV Ministrite Nõukogu 13.09.1971 määruse nr 443 muudatus jõustus 30.05.1989, st pärast vaidlusalust perioodi.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.ATS § 113 lg 2 sätestab, et isikul, kellel on ATS jõustumise ajaks täitunud vajalik teenistusstaaž riikliku vanaduspensioni suurendamiseks enne ATS jõustumist kehtinud avaliku teenistuse seaduse alusel, säilib õigus saada vanaduspensioni suurendust ja tema riiklikku vanaduspensioni suurendatakse vastavalt sama paragrahvi lõikele 7. Lõige 7 näeb ette vanaduspensioni suurendamise sõltuvalt teenistusstaažist. ATS § 107 lg 1 p 1 näeb ette, et teenistusstaaži hulka loetakse alates 1996. aasta 1. jaanuarist jõustunud avaliku teenistuse seaduse alusel arvestatud teenistusstaaž. ATS v.r § 182 lg 1 viimase sõnastuse järgi arvatakse isikule, kes oli 01.01.1996 teenistuses, teenistusstaaži §-des 153–156 sätestatud korras. Paragrahvi 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne ATS v.r jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses töötatud aeg ja nimetatud asutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, töötatud aeg, v.a teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites või relvajõududes töötatud aeg. Sama paragrahvi lõige 2 sätestas, et riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste loetelu, kus töötatud aeg vastavalt ATS v.r § 153 p-le 1 ja sama paragrahvi esimesele lõikele arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega. Vabariigi Valitsus on määrusega nr 1 kehtestanud ATS v.r § 182 lg-s 2 nimetatud ametiasutuste loetelu, mille p-s 12 on muude riigi ametiasutuste hulgas nimetatud ka riiklikud komiteed. Määruse järgi ei loeta ametiasutuseks aga kaubandusvalitsusi, varustusvalitsusi, teenindusvalitsusi, elamutevalitsusi ja teisi analoogilisi asutusi, kelle peamiseks ülesandeks oli teenindamine ja tootmine.
11.ATS v.r sõnastuse muutumine ei oma asja lahendamisel tähtsust. Algredaktsioonis nägi ATS v.r § 182 ette, et isikule, kes ATS v.r jõustumisel on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaži §-des 153–156 sätestatud korras ning § 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne ATS v.r jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites ja relvajõududes. Apellandi töötamise aeg tele- ja raadiokomitees tuleb arvata teenistusstaaži hulka ka seaduse hilisema, p-s 10 toodud sõnastuse järgi.
12.ATS v.r § 182 lg 1 loetles viimases sõnastuses kahte liiki staaži: esiteks arvati teenistusstaaži hulka riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuses töötatud aeg sõltumata ametikohast ja selle ülesannetest, teiseks töötamise aeg neile allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides neil ametikohtadel, kus tuli täita avaliku võimu ülesandeid. Mõlemat liiki staaži puhuks kehtestati Vabariigi Valitsuse määrusega täpsem loetelu ametiasutustest ning ettevõtetest, asutustest ja organisatsioonidest.
13.Määruse nr 1 järgi on riiklikud komiteed nende ametiasutuste hulgas, kus töötamine loetakse avaliku teenistuse staaži hulka. ENSV Riiklik Televisiooni ja Raadio Komitee oli riiklik komitee ja seega määruse nr 1 loetelu p-ga 12 hõlmatud. Tähtsust ei oma, kas komitee pidi tegelema avaliku võimu ülesannetega või kas kaebaja täitis avaliku võimu ülesandeid. See küsimus kerkiks, kui tegemist oleks ATS v.r § 182 lg 3 („Ametikohtade loetelu riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides, kus töötatud 5(6)
3-22-19 aeg vastavalt käesoleva seaduse § 153 punktile 1 ja käesoleva paragrahvi 1. lõikele arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega“) alusel kehtestatud määrusega.
14.Televisiooni ja raadio komiteed ei saa pidada peamiselt tootmise või teenindamisega tegelenud institutsiooniks. Tootmise ja teenindamise all on silmas peetud selliseid asutusi, mis sarnanesid olemuselt tööstus- ja teenindusettevõtetega. Tegemist on tegevusega, mis ATS v.r kehtestamise ajal olid juba ilmselgelt ärisektori ettevõtted, isegi kui neile oli kõrvalülesandena volitatud mõni riigi või kohaliku omavalitsuse ülesanne. Televisiooni ja raadio komitee ülesanded on vähemalt suures osas võrreldavad riikliku arhiivi ning Eesti Rahvusringhäälingu ülesannetega (vrd Eesti Rahvusringhäälingu seaduse § 5). Komitee ei tegelenud üksnes saadete ja filmide tootmisega, vaid ka nende edastamisega. Raadio- ja teleprogramm ei ole toodang määruse nr 1 allmärkuse tähenduses. Avaliku informatsiooni levitamine ja avalikkuse teavitamine ei ole olemuselt teenindusfunktsiooni täitmine, erinevalt nt elamuvalitsuste pakutud teenustest ehitiste hooldamisel. Komitee põhimääruse p 1 järgi juhtis komitee vabariigis televisiooni ja raadiot, vastutas televisiooni- ja raadiosaadete ideelis-poliitilise ja kunstilise taseme, televisiooni ja raadio olukorra ja edasise arengu, samuti televisiooni- ja raadiosaadete loomiseks kasutatavate tehniliste vahendite arengu eest. Põhimääruse p 2 järgi olid tema peaülesannete hulgas propaganda, innustamine, kasvatus-, tutvustamis- ja valgustustöö, televaatajate ja raadiokuulajate informeerimine, televisiooni ja raadio edasise arengu tagamine jm. Neist peaülesannetest ükski ei seisnenud teenuste pakkumises ega asjade tootmises.
15.Ekslik on ka halduskohtu seisukoht, et asjas tuleb lähtuda demokraatlikus ühiskonnas eksisteerivatest kriteeriumitest avaliku võimu institutsioonide ülesannete määratlemisel ja näha ette pensionistaaži arvestamine vaid neil juhtudel, kui samasugust funktsiooni täidab avaliku võimu institutsioon ka vabas ja demokraatlikus ühiskonnas. ATS v.r sõnastus sellist tõlgendust ei kinnita.
16.Seetõttu tuleb apellatsioonkaebus rahuldada, halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada. Sotsiaalkindlustusameti 02.09.2021 otsus nr 1009149-2 ja 02.12.2021 vaideotsus nr 5.2-3/32686-2 tuleb tühistada. Ringkonnakohus kohustab Sotsiaalkindlustusametit arvestama kaebaja avaliku teenistuse staaži hulka töötamise aja Eesti NSV Ministrite Nõukogu Riiklikus Televisiooni ja Raadio Komitees ajavahemikus 24.09.1984 kuni 20.03.1988.
17.Menetlusosalised ei ole väitnud apellatsioonimenetluses menetluskulude kandmist ega menetluskulude nimekirju esitanud, mistõttu jäävad võimalikud apellatsioonimenetluse kulud poolte endi kanda (HKMS § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.