X. X. kaebus Kose Vallavalitsuse kohustamiseks andma kaebaja lapsele lasteaiakoht X. X. kaebus Kose Vallavolikogu 30.06.2022 otsuse nr 112 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X. X. (ik xxxxxxxxxxx) Vastustaja – Kose vald, volitatud esindaja Kaire Sädemets
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebus.
2.Kohustada Kose valda andma kaebaja XX.XX.XXXX sündinud lapsele võimalus käia kodulähedases lasteasutuses viivitamatult alates kohtuotsuse jõustumisest.
3.Tühistada Kose Vallavolikogu 30.06.2022 otsus nr 112.
4.Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 40 eurot.
5.Hoiatada Kose valda, et otsuse resolutsiooni punkti 2 täitmata jätmise eest võib kohus vallale määrata trahvi kuni 32 000 eurot. Kohus võib vajadusel trahvi määrata korduvalt.
6.Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi ja isikukood ning lapse sünniaeg tähemärkidega.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 03.10.2022 a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X. X. taotles 19.04.2021 oma XX.XX.XXXX sündinud lapsele lasteaiakohta Kose-Uuemõisa Lasteaed-Kooli alates 01.09.2022. Lasteaia direktor vastas taotlusele 19.05.2022 e-kirjaga, et alates 01.09.2022 ei ole lapsele võimalik lasteaiakohta pakkuda.
2.X. X. esitas 10.06.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-22-1277), milles soovis, et tema lapsele tagataks 1,5 aastaseks saamisel lasteaiakoht teeninduspiirkonna lasteaias (Kose1(10)
Uuemõisa Lasteaed-Kool). Kaebuses märkis kaebaja, et samas lasteaias käivad ka tema 2 teist last (4 ja 2 aastased).
3.Kaebaja esitas 09.07.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-22-1477) Kose Vallavolikogu 30.06.2022 otsuse nr 112 tühistamiseks. Otsusega kehtestas vald kõikide Kose valla hallatavate koolieelsete lasteasutuste ühtseks teeninduspiirkonnaks Kose valla territooriumi. Ühtlasi soovis kaebaja Kose Vallavolikogu 28.05.2022 määruse nr 85 ennistamist.
4.Kohus liitis 15.07.2022 määrusega kaebused ühte menetlusse.
5.Kaebaja põhjendused:
1.Kohalikul omavalitsusel on kohustus tagada lapsele lasteaiakoht lapse 1,5 aastaseks saamisel tema teeninduspiirkonnas. Kaebaja soovib lapsele kohta lapse 1,5 aastaseks saamisel Kose-Uuemõisa lasteaed-Koolis, mis oli taotluse ja kaebuse esitamise hetkel teeninduspiirkonna lasteaiaks. Lisaks ei rakendanud vald kaebaja lapse puhul koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja seal väljaarvamise korra sätet, mille kohaselt eelistatakse võimalusel ühe pere lastel saada koht ühte lasteaeda.
2.Kaebajale pakutud lasteaiakoht Kose lasteaia Ravila majas ei sobi, kuna selle kasutamine ei ole mõistlikult võimalik. Võrreldes lasteaia koha taotlemise ajal teeninduspiirkonna lasteaiaks olnud Kose-Uuemõisa Lasteaed-Kooli lasteaiakohaga, lisanduks noorima lapse Ravilas lasteaias käimisel ühes päevas üle tunni sõidu- ja lapse lasteaeda panemise aega. Sellisel juhul peaks lapsevanema tööaja algusaega arvestades lapsi hakkama lasteaeda viima enne kella seitset hommikul ja lasteaeda jõuaks vanem lapsele järgi kõige varem kell 18.15. Teise lasteaeda lapse viimisel lisanduvad ka sõidukulud ca 40 lisakilomeetri läbimisest päevas, mis ulatuksid ühes kuus üle 250 euro.
3.30.06.2022 otsusega nr 112 määrati uueks lasteaia teeninduspiirkonnaks kogu valla territoorium, puhul ei ole tagatud logistiline lahendus laste transpordiks kõikidesse valla lasteaedadesse. Vald ei saa eeldada, et kõigil lastevanematel on olemas transpordivahend lapse lasteaeda viimiseks.
4.Kaebaja soovib, et kohus tunnistaks kohtulahendi viivitamatult täidetavaks.
6.Vastustaja põhjendused:
1.Vastavalt vastuvõtukorrale on lasteasutusse koha eraldamisel aluseks teeninduspiirkond ja üldjärjekord. Rühmad komplekteeritakse avalduste laekumise järjekorras. Muud võimalused tulevad kaalumisele alles pärast üldjärjekorra ammendumist. Vabade kohtade puudumise tõttu ei ole järjekord kaebaja lapseni veel jõudnud.
2.Vald pakkus lasteaiakohta Kose Lasteaia Ravila majja, millest kaebaja keeldus. Vald maksab eralasteaia kulud mahus, mis ületab kohatasu maksumust ja alates 01.09.2022 hakkab kehtima kord, mille kohaselt hakkab vald maksma koduse lapse toetust. Vabu kohti on ka Oru lasteaias. Vald on pakkunud kaebajale erinevaid lahendusi, kuid ükski variant pole sobinud.
3.Valla jaoks on lasteaiakohtade loomine prioriteet. Vald on juba teinud pingutusi hüppeliselt kasvanud lasteaiakohtade nõudluse rahuldamisel, sh paigutati Kose-Uuemõisa moodul eelmise aasta sügisel. Moodullasteaiad on ajutine lahendus ja kallis lahendus ning üks moodul suudab mahutada kõigest ühe rühma. Vald planeerib laiendada Kose-Uuemõisa lasteaeda ja rajada Kosele uue lasteaia, kuid sellised lahendused nõuavad aega ja raha.
4.Vald möönab, et 30.06.2022 otsus nr 112 on vastu võetud haldusmenetluse norme eirates – puuduvad põhjendused.
KOHTU PÕHJENDUSED
7.Koolieelse lasteasutuse seadus (KELS) § 10 lg 1 sätestab, et valla- või linnavalitsus loob vanemate soovil kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on selle valla või linna territooriumil ning ühtib vähemalt ühe vanema elukohaga, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Pooleteise- kuni kolmeaastase lapse lasteaiakoha võib valla- või linnavalitsus vanema nõusolekul 2(10)
asendada lapsehoiuteenusega. Nimetatud kohustus on olemuslikus osas sellisel kujul kehtinud alates 01.07.2002, s.o ligikaudu 20 aastat. Poolte vahel ei ole vaidlust järgnevas: - kaebaja ja tema lapse elukoht on rahvastikuregistri kohaselt Kose vallas, sh tegemist on samaelu kohaga; - kaebaja on oma lapsele taotlenud lasteaiakohta Kose-Uuemõisa Lasteaed-Kooli.
8.Kaebuse esitamise aja seisuga kehtis Kose Vallavolikogu 28.05.2020 määrus 1 nr 85 „Kose valla koolieelsetele lasteasutustele teeninduspiirkondade kinnitamine“, mille § 3 kehtestas Kose-Uuemõisa Lasteaed-Kooli teeninduspiirkonnaks muu hulgas Xxxx küla, kus asub kaebaja elukoht. Seega taotles kaebaja kohta teeninduspiirkonna lasteasutuses. Kohus käsitleb kohtumenetluse jooksul muutunud teeninduspiirkonda edaspidi, pärast valla kohustuse muus osas sisustamist.
9.Seaduse kohaselt on vanemal subjektiivne õigus nõuda oma lapsele lasteasutuses käimise võimalust alates ajast, kui laps saab 1,5-aastaseks. Eeltoodu tähendab seda, et kohalik omavalitsus ei tohi keelduda 1,5-aastasele lapsele koha loomisest. Küll aga võib vald võimaldada oma vallas lasteasutuses käimist ka noorematel lastel. Sealjuures veel 2006. aastal sätestas KELS kohustusena luua lasteaiakoht vanemate soovil kõigile lastele, kes on üheaastased2. Kaebaja esitas 19.04.2021 taotluse saada lapsele lasteaiakoht alates 01.09.2022. Kaebaja laps saab 1,5-aastaseks 02.10.2022 ehk pärast kaebaja soovitud aega. Kaebaja poolt lasteaiakoha taotluse esitamise ajal, 19.04.2021 kehtis Kose Vallavalitsuse 14.06.2016 määrus3 nr 7 „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“, mille § 7 lg 2 sätestas, et uued lapsed võetakse lasteaeda alates uuest õppeaastast ehk 1. septembrist. Seega võis lapsevanem, kes soovib oma lapsele kohta lasteasutuses hiljemalt siis, kui laps saab 1,5-aastaseks, saada aru, et vajadusel tagatakse vanema soovil koht varem, s.o enne lapse 1,5-aastaseks saamist või siis vähemalt komplekteeritakse uue õppeaasta seisuga lasteasutuse rühmad nii, et laps saab 1,5-aastaseks saades kohe lasteasutuses käima hakata. Vastupidine tõlgendus tähendaks seda, et kohalik omavalitsus oma määrusega piirab lapsevanema õigust saada lasteasutuse koht lapse 1,5-aastaseks saamisel ning eriti keerulises olukorras on lapsevanemad, kelle lapsed on sündinud kalendriaasta jooksul alates 1. oktoobrist (määruse nr 7 § 7 lg 5).
10.Ajal, mil lähenes lasteasutuse koha pakkumise aeg, tunnistati varasem 14.06.2016 määrus nr 7 kehtetuks ning Kose Vallavalitsuse 01.02.2022 määrusega4 nr 1 kehtestati uus „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“. Ka selle määruse § 5 lg 3 sätestab, et uued lapsed võetakse lasteaeda alates uuest õppeaastast ehk 1. septembrist. Sealjuures võetakse vastu lapsed, kes on õppeaasta 30. septembri seisuga saanud pooleteise aastaseks (lg 6). Sama määruse § 6 lg 1 sätestab, et lasteasutuse rühmad komplekteeritakse avalduste laekumise järjekorras hiljemalt 30. juuniks ja kinnitatakse lasteasutuse direktori käskkirjaga hiljemalt 10. septembriks. Lapsevanemaid teavitatakse hiljemalt 30. augustiks.
https://www.riigiteataja.ee/akt/404062020006 https://www.riigiteataja.ee/akt/12744434, alates 03.11.2006 redaktsioon, vanusepiiri nihutati 01.04.2009.
https://www.riigiteataja.ee/akt/405072016025
https://www.riigiteataja.ee/akt/408022022058
3(10)
Seega otsustab lapse lasteaeda võtmise või sellest keeldumise lasteaia direktor. Määruses sätestatud kuupäevad on hilisemad võimalikud, mis tähendab, et asjakohase haldusmenetluse, sh koha andmise, rühma komplekteerimise ja/või koha andmisest keeldumise võib läbi viia ka varem. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et lasteaia direktor on lasteaiakoha pakkumisest keeldunud (19.05.2022 e-kiri). Käesoleva kohtuasja lahendamise jooksul ei ole selgunud, et kaebajale oleks pakutud: - kaebaja soovitud asutuses kohta hiljem, s.o määruses nr 7 § 6 lg-s 1 toodud hilisemate tähtaegade jooksul; - kaebaja soovitud asutuses kohta alates lapse 1,5-aastaseks saamisest, mis saabub 02.10.2022. Kaebaja on ka kohtumenetluses nõustunud, kui ta saab koha lapse 1,5-aastaseks saamisel. Kose Vallavalitsus tunnistas oma 19.07.2022 määrusega5 nr 3 01.02.2022 määruse nr 1 kehtetuks ja kehtestas uue „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra“. Määrus nr 3 § 6 lg 1 sätestab, et lasteasutuste rühmade komplekteerimine kestab kuni 15. augustini (kord hakkas kehtima 01.08.2022). Asjast ei nähtu, et kaebaja kuuluks ka 15.08.2022 seisuga ühtegi laebaja taotletud lasteasutuse komplekteeritud rühma. Kohus märgib, et süsteemselt õigusakti tõlgendades tuleks ka n.ö õppeaasta jooksul lisanduvate laste osas rühmad komplekteerida 15. augustiks. Kohtuasjast ei nähtu, et vastustaja oleks seega kohtumenetluse jooksul mistahes viisil seadusest tuleneva kohustuse ise täitnud. Olukorras, kus koht tuleb anda hiljemalt 02.10.2022, ei pea lapsevanem ootama ära vastava kuupäeva saabumist oma õiguste kaitsele asumisel, vaid vanem saab eeldada keeldumist juba 19.05.2022 kirjast ning hilisemate teavituste mittesaamisest. Kohus kordab, et vald ei ole ka kinnitanud, et kaebaja lapsele võimaldataks koht 01.09.2022 asemel alates 02.10.2022.
11.Määruse nr 3 § 6 lg 3 sätestab, et lasteasutusse koha saamise aluseks on kohataotluse järjekord ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas. Vald ei saa lasteaiakoha andmise kohustust täita pelgalt isiku lisamisega lasteaiakoha järjekorda, vaid selline võimalus tuleb luua mõistliku aja (s.o senise praktika kohaselt üldjuhul umbes kahe kuu) jooksul pärast taotluse esitamist. Lasteaiakohtade jagamine üldjärjekorra alusel ei ole iseenesest õigusvastane (nt Riigikohtu 19.03.2014 otsus nr 3-4-1-63-13, p 33; 19.03.2014 otsus nr 3-4-1-66-13, p 38), kuid järjekorra olemasoluga ei saa õigustada mõistliku menetlusaja rikkumist. Lapse sünniajast ja vanema taotlusest sõltuvalt tuleb lasteaiakoht vajadusel võimaldada õppeaasta keskel. KELS § 10 lg-le 1 tugineva nõudeõiguse olemasolu ei sõltu muu hulgas kohaliku omavalitsuse üksuse rahalisest seisundist (nt Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2018 otsus nr 3-17-449, p 8 ja seal viidatud varasemad lahendid). Küll aga ei anna KELS § 10 lg 1 ega ka § 15 lg 4 õigust kehtestada vanema soovil lasteasutuse koha võimaldamisel KOVil täiendavaid keeldumise aluseid. KELS § 15 lg 4 kohaselt kehtestab laste lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra valla- või linnavalitsus. Nimetatud korra all tuleb mõista menetlust ehk seda, kuidas toimub pöördumine lasteaiakoha saamiseks, kuidas pöördumisi menetletakse, ja muid tehnilisi küsimusi, mis puudutavad lasteaiakoha eraldamist või lasteaiast väljaarvamist (vt Riigikohtu 19.03.2014 otsus nr 3-4-1-66-13, p 32). Riigikohus märkis samas lahendis, et lähtuvalt PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 peavad KOV-d tegutsema seadustega kooskõlas, millest tuleb ka KOVi määruste seadusega kooskõlas tõlgendamise nõue. Tuginedes viidatud Riigikohtu lahenditele tuleneb sellest, et vallal võib olla kohataotluste järjekord. Lisaks tulenes Riigikohtu lahendist, et kuigi kohalik omavalitsus võib pidada järjekorda kohta soovivate laste üle, tuleb lapsele koht anda mõistliku aja jooksul, arvestades ka vanema soovitud aega. Kuna mõistlikuks ajaks on loetud 2 kuud avalduse esitamisest (mis võib olla ka lühem), ei saa üldjär5
https://www.riigiteataja.ee/akt/429072022001
4(10)
jekord takistada põhiseaduskonformse tõlgenduse korral andmaks 1,5-aastaseks saavale lapsele lasteasutuse kohta, kui taotlus koha saamiseks on esitatud ligikaudu kuu jooksul pärast lapse sündi. Kohus leiab, et analoogset põhiseadusega kooskõlalist (ehk põhiseaduskonformset) tõlgendust tuleb rakendada ka määruse nr 3 § 6 lg 3 vaba koha nõudele. Ilmselge on see, et lapse vastuvõtmiseks peab olemas olema vaba koht. Laps ei saa käia lasteaias, kui seal kohta ei ole või see on täidetud mõne muu lapse poolt. Normi tuleb tõlgendada nii, et nimetatud koha andmise aluse (s.o vaba koha) peab looma kohalik omavalitsus; mitte aga, et vaba koha puudumine (mistahes hetke seisuga) on koha andmisest keeldumise aluseks. Normide põhiseadusega kooskõlas tõlgendamine on ka kohaliku omavalitsuse ülesanne (PS § 3 lg 1 ja § 14). Kui aga kohalik omavalitsus seda teha ei soovi või ei suuda, võib kohus edaspidi mõnes järgmises kohtuasjas õigusselguse huvides põhiseaduskonformselt tõlgendamata ja järgimata normid, mille KOV on ise kehtestanud, põhiseadusvastaseks tunnistada ja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.
12.Kohus ei pea asjakohaseks vastustaja väiteid puutuvalt sellesse, et kaebajal on võimalik saada koduse lapse toetust või eralasteaia kulud kuuluksid hüvitamisele. Seadus ei näe ette selliseid alternatiive ega nende pakkumise võimalust. Üksnes vanema nõusolekul on võimalik asendada lasteasutuse koht hoiukohaga, kuid ka siis peab selline nõusolek olema vabatahtlik ja eelnevalt peab olema selgitatud kõiki tagajärgi – sh tegemist ei ole haridusasutusega, vaid lapsehoiuteenusega, mis ei järgi ka õppekava; erisused võivad seisneda ka vanema tulumaksutagastuses, kohatasudes, toidukulus kui ka järgitavas õppetegevuses.
13.Samuti ei oma KELS § 10 lg 1 kohustuse täitmisel ega kohtu poolt täitmiseks kohustamisel tähtsust, kas ja kui palju on vald pingutanud. Kaebaja, s.o lapsevanema vaates on kohustus täitmata ja lasteasutuse koht saamata. Puudub mõistlik põhjus ja ka seadusest tulenev alus, et lasteasutuse koha andmata jäämisest tuleneva riski ja tagajärje peaks enda kandma võtma pere, lapsevanem või laps.
14.Kose Vallavolikogu tunnistas 30.06.2022 määrusega nr 146 eelnimetatud teeninduspiirkonna määruse (vt kohtuotsuse p 8, allmärkus 1) kehtetuks ja kehtestas 30.06.2022 otsusega nr 112 kõikide Kose valla hallatavate koolieelsete lasteasutuste uueks ühtseks teeninduspiirkonnaks Kose valla haldusterritooriumi territooriumi (dtl 40). Alates 01.08.2022 kehtiva Kose Vallavalitsuse 19.07.2022 määruse nr 3 „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“ § 1 lg 2 sätestab samuti kõikide Kose valla koolieelsete lasteasutuste teeninduspiirkonnaks Kose valla haldusterritooriumi. Kaebaja on taotlenud 30.06.2022 otsuse nr 112 kui haldusakti kehtetuks tunnistamist. Vastustaja on möönnud, et haldusaktil puuduvad põhjendused.
15.Kohus leiab, et tegemist on üldkorraldusega, s.o haldusaktiga. Sellele viitab vastustaja valitud otsuse formaalne pool. Kohus peab küsitavaks, et olukorras, kus eelnevalt (vt määrus nr 85) ja järgnevalt (vt määrus nr 3) on kehtestatud teeninduspiirkond määruse ehk üldaktiga, miks on vastustaja seekord valinud üksikakti vormi. Reguleerib ju teeninduspiirkond korduvaid juhtumeid – igal aastal, milliste lasteasutuste vahel saab vanem valiku teha. Seetõttu on kohtul kahtlus, et piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks (HMS § 88) on valitud vale vorm, s.o haldusakt. Eeltoodu ei ole aga käesoleval juhul määrav. HMS § 56 sätestab, et kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud (lg 1). Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (lg
https://www.riigiteataja.ee/akt/406072022014
5(10)
3). Haldusakti andmise faktilist alust ei pea põhjenduses näitama, kui haldusakti adressaadi taotlus rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ega vabadusi ei piirata (lg 4). Teeninduspiirkondade määramise otsustusega ei ole ühegi menetlusosalise taotust ilma teiste isikute õigusi või vabadusi piiramata rahuldatud. Kohalikul omavalitsusel on lai kaalutlusõigus, kuidas lasteasutuste teeninduspiirkondi kujundada. Sõltumata sellest, kas lugeda KELS § 15 lg 1 määruse või haldusakti andmise volitusnormiks, tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2). KELS eesmärk on lisaks lapse arengu toetamisele ka see, et lapsevanemad saaksid töö- ja pereelu ühitada (Riigikohtu otsuse nr 3-4-1-66-13 p 38). Ka kohalik omavalitsus peab selle eesmärgiga teeninduspiirkondade kujundamisel arvestama. Kui teeninduspiirkonnad on valla enda territooriumist väiksemad, soositakse sellega kodulähedase lasteasutuse valikut. Vanematel võib olla töö- ja pereelu ühitamisel mugavam, kui lasteasutus asub näiteks töökoha, vanema lapse kooli või trenni, vanavanema elukoha või mistahes muu olulise liikumistrajektoori lähistel. Teeninduspiirkonna kujundamisega, eriti selle väga suureks muutmisel peab olema kaalutud ja põhjendatud valla või linna suurust, transpordivõimalusi ja -võrgustikku, samuti erandeid ja asjaolusid, mida konkreetsest perest lähtuvalt arvestatakse. Teeninduspiirkonna valla suuruseks muutmine ei tohi luua olukorda, kus pere loobub lasteasutuse kohast, sest arvestades nii vallasiseseid transpordivalikuid kui ka pere võimalusi, ei ole võimalik kohta kasutada või on see seotud ebamõistlike ebamugavustega. Teeninduspiirkonna moodustamise legitiimseks eesmärgiks ei ole, et vald saab pakkuda kohti lapsevanemale ükskõik kus vallas, eesmärgiga formaalselt KELS § 10 lg-s 1 toodud kohustus täita. Kuivõrd mistahes kaalutlused, põhjendused ja erisused otsused puuduvad, mis muudavad selle kontrollimise võimatuks, tuleb Kose Vallavolikogu 30.06.2022 otsus nr 112 tühistada.
16.Vastustaja on teeninduspiirkonnana kogu valla territooriumi lisaks oma 30.06.2022 otsusele nr 112 kehtestanud ka vallavalitsuse 19.07.2022 määruse nr 3 § 1 lg-s 2 (vt eelnev viide). Kaebaja on taotlenud varasema määruse nr 85, millega määrati väiksemad teeninduspiirkonnad sisuliselt lasteasutusepõhiselt. Halduskohtul ei ole määruse kui õigustloova akti kehtetuks tunnistamise volitust (sh ka kaebaja soovitud määruse kehtetuks tunnistava määruse kehtetuks tunnistamise volitust, mis taastaks algse määruse kehtivuse). Küll aga saab halduskohus jätta määruse kohaldamata ja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve. Põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks puudub vajadus, kui määrust on võimalik põhiseadusega kooskõlaliselt tõlgendada. Vastustaja on kohtumenetluse ajal kehtestanud uusi norme. Kohtuotsuse tegemise aja seisuga on kehtiva määruse kohaselt teeninduspiirkonnaks kogu Kose valla piirkond. See tähendab, et KoseUuemõisa Lasteaed-Kooli direktori 19.05.2022 keeldumine oli siiski siis kehtinud norme arvestades õigusvastane, kuid lahendades kohustamisnõuet kohtuotsuse tegemise aja seisuga, peab kohus muutunud olukorda arvestama, sest kohustamisnõue tuleb lahendada kohtuotsuse tegemise aja materiaalõigusest lähtuvalt.
17.Kohus kordab käesolevas kohtuotsuses Tallinna Ringkonnakohtu 17.06.2022 (jõustumata) kohtuotsuse nr 3-21-336 põhjendusi, mis on analoogia korras teeninduspiirkonna suhtes käesolevas asjas asjakohased: - KELS § 10 lg 1 ei sätesta pelgalt kohustust pakkuda lapsele kohta teeninduspiirkonna lasteasutuses, vaid kohustab valla- või linnavalitsust looma võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Lasteaias käimise võimaluse loomine ei piirdu üksnes teeninduspiirkonna lasteasutuses koha tagamisega, vaid pakutav lasteaiateenus peab olema ka faktiliselt kättesaadav (st pakutud kohta peab olema võimalik mõistlikult ja eesmärgipäraselt kasutada töö- ja pereelu ühitamiseks) (vt p 15). - KELS § 15 lg 1 kohaselt kinnitab lasteasutuse teeninduspiirkonna kohaliku omavalitsuse volikogu. Teeninduspiirkonna sätte eesmärk on olnud vältida laste viimist kodust kaugele ning garanteerida, et igale lapsele oleks elukoha alusel tagatud lasteaiakoht lähimasse lasteasutusse (vt Riigikogu VIII koosseisu 883 SE seletuskiri). Munitsipaallasteaedade teeninduspiirkondade määramise kaudu piiritletakse mh KELS
6(10)
§ 10 lg-st 1 tulenevat vanema õigust nõuda lapsele lasteaiakohta ja sellele vastanduvat kohaliku omavalitsuse üksuse kohustust lapsele lasteaiakoht tagada. KELS § 15 lg 1 ei näe ette konkreetseid nõudeid, mida kohaliku omavalitsuse volikogu peaks koolieelsete lasteasutuste teeninduspiirkondade määramisel arvestama. See ei tähenda, et volikogul oleks õigus kehtestada teeninduspiirkonnad suvaliselt, vaid ta peab silmas pidama volitusnormi (ja laiemalt seaduse) mõtet ja eesmärki. Põhiseaduse § 37 lg 2 ls 1 kohustab mh kohalikke omavalitsusi pidama hariduse (sh alushariduse) kättesaadavaks tegemiseks ülal vajalikul arvul õppeasutusi (nt N. Parrest. PS § 37 kommentaar, p 26. – Ü. Madise (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend. vlj. Tartu 2020, lk 486). KELS § 15 lg 1 ei välista ka võimalust, et teeninduspiirkond võib hõlmata kogu omavalitsusüksuse territooriumi (vt Riigikogu XII koosseisu 641 SE seletuskiri, lk 5). Kohaliku omavalitsuse üksuste kokkuleppel võib lasteasutuse teeninduspiirkond olla määratud isegi mitme kohaliku omavalitsuse üksuse piires ühiselt (vt Riigikogu X koosseisu 915 SE seletuskiri) (p 16). - Õiguskantsleri 01.06.2020 seisukohas nr 7-5/200640/2003209 (p-d 33–34) on leitud, et ehkki KELS ei sätesta, kui kaua võib kuluda aega kodust lasteaeda jõudmiseks ega keela volikogul kehtestada teeninduspiirkonnaks kogu asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumi, ei ole vald või linn täitnud KELS § 10 lg-s 1 kehtestatud lasteaiakoha võimaldamise kohustust, kui perele pakutakse kohta koolieelses lasteasutuses, mis jääb pere elukohast kaugele, mistõttu sinna minek võtab ebamõistlikult kaua aega või on liiga kulukas. See tähendab, et lasteaiakoha pakkumisel tuleb arvestada ka lasteaiateenuse tegeliku kättesaadavusega. Õiguskantsleri 21.05.2021 seisukohas nr 7-5/210971/2103494 on korratud varasemaid selgitusi ning täpsustatud, et seadus ei nõua, et lapsele tuleks tagada koht lasteaias, mis asub pere elukohale võimalikult lähedal. Samuti märgiti, et kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumi jagamine teeninduspiirkondadeks ei pruugi olla alati parim lahendus, sest piiraks omakorda vanemate võimalust valida lapsele nt lasteaed, mis asub pere elukohast kaugemal, kuid jääb samas vanema töölemineku teele või vanavanemate elukoha lähedale. Õiguskantsleri hinnangul annab KELS omavalitsustele teeninduspiirkondade määramisel ja lasteaiakohtade jagamise korraldamisel laia kaalumisruumi eesmärgiga tagada vajalik paindlikkus (vt p 17). - Eriti sõimeealiste laste heaolu huvides on üldjuhul see, et lasteaed asub võimalikult kodu lähedal. Sel juhul ei kujune lasteaiapäev lapsele ülemäära pikaks ja väsitavaks. Samuti võib eeldada, et lapse käimine kodulähedases lasteaias on perele tavaliselt kõige mugavam ja vähem kulukas lahendus (vt p 18). - KELS § 10 lg 1 ei anna kaebajale õigust nõuda, et lapsele tagatakse koht pere elukohale lähimas lasteaias, vaid vastustaja peab tagama selle, et lasteaiateenus oleks kaebajale kättesaadav. Olukorras, kus lasteasutuse teeninduspiirkond on väike või ühistranspordiühendus väga hea, võibki üldjuhul eeldada, et teeninduspiirkonna lasteasutusse koha pakkumisega on vald või linn täitnud KELS § 10 lg-st 1 tuleneva kohustuse ning puudub vajadus lasteaiateenuse tegelikku kättesaadavust põhjalikumalt uurida. Küll tuleb lasteaias käimise tegelikke võimalusi hinnata juhul, kui lasteasutuse teeninduspiirkond on väga suur või ühistranspordiühendused piiratud. See on muutunud eriti oluliseks, kuna 2017. a-l toimunud haldusterritoriaalse reformi tulemusel on paljude omavalitsusüksuste suurus oluliselt kasvanud (vt p 18).
Kohus märgib, et Kose valla määrus nr 3 ei näe ette täiendavalt teeninduspiirkonna osas pere transpordivõimalustega arvestamist. Ainsana arvestatakse võimalusel sellega, et ühest perest pärit lapsed oleksid samas lasteasutuses (§ 6 lg 4). Normi sõnastuse kohaselt on tegu sellisel juhul valla vastutulekuga, aga mitte pere vajadusi ning tööelu ühitamise võimaluste kaalumisega. Määruse nr 3 § 4 lg 2 küll sätestab, et vanem märgib taotlusesse kuni kolm lasteasutuse valiku eelistust, kuid määrusest ei nähtu, kas need on vastustajale siduvad.
18.Kohus leiab, et käesolevas asjas ei ole määrava tähtsusega, kas vanema eelistuse järgimine on vallale siduv või mitte. Kui vanema eelistus on siduv, ei ole vastustajal võimalik muude lasteasutusse kohta pakkuda ja vastustaja keeldumine on õigusvastane. Ka siis, kui vanema eelistus on üksnes informatiivne, on vastustaja poolt kohtumenetluse jooksul tehtud pakkumine samuti õigusvastane. Kohus selgitas ka 16.08.2022 määruses, et kaebajale on pakutud kohtumenetluse käigus lasteaiakohta Kose lasteaia Ravila majas ja vastustaja 03.08.2022 vastuse kohaselt on vabu kohti ka Oru lasteaias. Kaebaja soovitud Kose-Uuemõisa Lasteaed-Kool asub kaebaja elukohast 650 meetri kaugusel (mööda Härma teed ja Pargi tänavat). Kose lasteaia Ravila maja asub Google Maps rakenduse andmetel mööda lühimat teed 9,3 kilomeetri kaugusel (14 minutit autosõitu); ajaliselt kiiremini (13 7(10)
minutit autosõitu) jõuab Ravilasse mööda 10,1 kilomeetri pikkust teed, mille läbimiseks tuleb korraks ületada ka Tallinn-Tartu maantee. Oru lasteaed asub kaebaja elukohast 8,6 kilomeetri kaugusel (10 minutit autosõitu) ja sinna jõudmiseks tuleb ületada Tallinn-Tartu maantee. Peatus.ee rakenduse andmetest nähtub kohtule, et kaebajal oleks võimalik kasutada Ravila lasteaeda jõudmiseks erinevaid kombinatsiooni bussiliinidest nr 138, 140 ja K2. Orule jõudmiseks oleks võimalik kasutada bussiliine nr 130, 138 ja K1. Kontrollides praeguseid väljumisaegu on ühistranspordi võimalused selgelt ebamõistlikud, kuivõrd sisaldavad liiga varajasi väljumisi või liiga hiliseid saabumisi ning pikki ooteaegu ümberistumistel. Ka vald ei ole kinnitanud, et oleksid olemas mõistlikud ühistranspordilahendused, vaid neid lepitakse alles kokku ja erinevaid võimalusi kaalutakse (dtl 47). Kaebaja kaks vanemat last käivad Kose-Uuemõisa Lasteaed-Koolis ja kaebaja selgitas 22.07.2022, et laste erinevatesse lasteaedadesse viimine oleks praktiliselt võimatu, kuna sellisel juhul ei oleks ajaliselt võimalik õigeks ajaks tööle; lasteaedade vahel puudub ühistransport ja tööandja poolt eraldatud transpordivahendiga ei tohi seda teha; laste erinevatesse lasteaedadesse viimine tekitab ka lastes endis stressi. Täiendavalt selgitas kaebaja kirjalikus menetluses, et võrreldes lasteaia koha taotlemise ajal teeninduspiirkonna lasteaiaks olnud Kose-Uuemõisa Lasteaed-Kooli lasteaiakohaga, lisanduks noorima lapse Ravilas lasteaias käimisel ühes päevas üle tunni sõidu- ja lapse lasteaeda panemise aega. Sellisel juhul peaks lapsevanema tööaja algusaega arvestades lapsi hakkama lasteaeda viima enne kella seitset hommikul ja lasteaeda jõuaks vanem lapsele järgi kõige varem kell 18.15. Teise lasteaeda lapse viimisel lisanduvad ka sõidukulud ca 40 lisakilomeetri läbimisest päevas, mis ulatuksid ühes kuus üle 250 euro. Eeltoodust tulenevalt puuduks kaebaja lapsel mõistlik võimalus, mis oleks kooskõlas KELSi eesmärgiga, käia Kose lasteaia Ravila majas, Oru lasteaias või mõnes veel kaugemas lasteasutuses Kose vallas. Nende kohtade pakkumisega (alles kohtumenetluses) ei ole vastustaja täitnud KELS § 10 lg-s 1 toodud kohustust. Samuti on arvestamata sama pere teiste laste käimine kaebaja soovitud lasteasutuses ning väikelapse vajadustega. Tegemist on asjakohase ja olulise kaalutlustega, mida ei või üksnes suvaotsustuse alusel kõrvale jätta.
19.Kohus rahuldab kohustamisnõude ja kohustab valda tagama kaebaja lapsele võimalus käia kodulähedases lasteasutuses. Kohus selgitab ka nõude ümbersõnastamist, mis siiski HKMS § 41 lg 3 kohaselt tähendab kaebuse täies ulatuses rahuldamist. Kohus ei välista, et edasise kohtumenetluse jooksul võivad kaebajale asukohalt sobivamaid (vt kohtuotsuse p-d 17-18) lasteasutuse kohti lisanduda. Sealjuures võib kohalik omavalitsus osta eralasteaiateenust sisse ja tagada selle kaudu KELS § 10 lg 1 kohustuse täitmine. Kohus märgib, et KELS § 10 lg 1 ei nõua, et lasteasutuse koht tagataks KOVile kuuluvas lasteasutuses, mille töötajad on KOViga töölepingulises suhtes. Küll aga tekib siis avalikõiguslik suhe kaebaja ja KOVi vahel ning kaebaja suhe eralasteaiapidajaga, kellelt vald teenust sisse ostab, on kõrvaline. KELS § 10 lg 1 mõttes ei ole KOV oma kohustust täitnud siis, kui KOV on nõus võtma üle eralasteaia kulude kandmise kohustuse, kuid jätab koha otsimise, leidmise, vastuvõtmise, lepingu sõlmimise jne vanema õlule. Sellisel juhul on tegu üksnes tasu maksmise kohustuse ülevõtmisega, mis ei ole KELS § 10 lg 1 mõtteks, ning määrav osa kohustusest teenuse saamiseks jääb vanemale (sh riskiga, et kohta ei leita, saada või pakutagi). Koha andmise kohustus peab jääma üheselt KOV-ile. Koduläheduse kriteeriumi osas on vastustaja mh seotud ka käesoleva kohtuotsuse, ennekõike punktides 17-18 toodu põhjendustega, ehk kodulähedaseks ei saa lugeda Ravila maja ega Oru lasteaeda, liiatigi veel kaugemaid lasteasutusi. Riigikohus on 27.05.2015 otsuses nr 3-3-1-14-15 selgitanud, et HKMS § 177 lg 1 kohaselt on jõustunud kohtuotsus menetlusosalistele kohustuslik osas, milles lahendatakse kaebuses esitatud nõue kaebuse aluseks olevatel asjaoludel. See säte ei piira kohtuotsuse kohustuslikkust üksnes otsuse resolut8(10)
siooniga. Kui kohus teeb haldusorganile ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks, on haldusorganile kohustuslikud ka asja uut läbivaatamist puudutavad õiguslikud seisukohad ja suunised, mis on ära toodud kohtuotsuse põhjendustes. Need on hõlmatud kaebuse alusega HKMS § 177 lg 1 mõttes. Olukorras, kus kõrgema astme kohtu seisukohad on kohustuslikud asja uuesti läbi vaatavale kohtule (HKMS § 233 lg 1), ei näe kolleegium põhjust, miks peaks haldusorganil olema lubatud kohtu seisukohti asja uuel läbivaatamisel ignoreerida. Vastasel juhul võiks haldusorgan korduvalt teha samu kaalumisvigu. See tooks kaasa juba lahendatud vaidluste kordumise ning võiks lõppkokkuvõttes viia PS § 15 lg 1 ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art 6 lg 1 rikkumiseni (p 27). Siinkohal tuleb märkida, et seega on vastustajal võimalik erandlikult vaidlustada ka üksnes halduskohtu otsuse põhjendusi (HKMS § 180 lg 1 teine lause). Kohus määrab kooskõlas HKMS§ 168 lg-ga 1 ka kohtuotsuse täitmise tähtaja. Seadusest tulenev täitmise tähtaeg möödub otsuse viimasel edasikaebepäeval. Kohus on ka eelnevalt sedastanud, et mõistlik aeg avalduse esitamisest arvates on käesolevas asjas möödunud. Kohus on käesolevas asjas algusest peale rõhutanud KOVi kohustust kaebajale koht tagada lapse 1,5-aastaseks saamisel. Arvestades ka KELSi normi kehtivust ligikaudu kaks aastakümmet, ei saa seaduse täitmise kohustus tulla ka kohalikule omavalitsusele ootamatult. Seetõttu arvestades selle kohustuse sisu ja olemust, tuleb kohtuotsus täita viivitamatult pärast edasikaebetähtaja möödumist ehk kohe, kui otsus jõustub.
20.Kohtulahendi täitmata jätmise eest määrab kohus süüdiolevale menetlusosalisele rahatrahvi kuni 32 000 eurot. Rahatrahvi määramine ei vabasta kohtuotsuse ettekirjutuse täitmata jätnud menetlusosalist kohustusest ettekirjutust mõistliku tähtaja jooksul täita ega võta menetlusosaliselt, kelle huvides ettekirjutus on tehtud, õigust taotleda kohtult kohtuotsuse ettekirjutuse täitmata jätmise eest uue rahatrahvi määramist. Rahatrahvi määramisel võtab kohus arvesse kohtuotsuse jõustumisest möödunud aega ja muid asjaolusid, mis omavad rahatrahvi ning selle suuruse määramisel tähtsust. Kui eelmise rahatrahvi määramisest on möödunud mõistlik aeg kohtulahendi täitmiseks, kuid lahendit ei ole täidetud, võib kohus määrata rahatrahvi uuesti (HKMS § 248 lg-d 1 ja 2).
21.Kohus lahendab kohtuotsuse viivitamatult täitmiseks tunnistamise taotluse eraldi määrusega, kuivõrd sellel on eraldiseisev edasikaebekord.
22.Kohus mõistab HKMS § 108 lg 1 alusel vastustajalt välja kaebaja poolt kaebuste esitamisel tasutud riigilõivu, s.o kahe kaebuse pealt kokku 40 eurot. Riigilõivude väljamõistmise ulatust ei mõjuta see, et kohus ei rahuldanud kohustamisnõuet kaebaja toodud sõnastuses (HKMS § 41 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin Osaliselt jõustunud Tallinna Ringkonnakohtu määrusega RESOLUTSIOON:
1.Jätta rahuldamata X. X. taotlus minna haldusasjas nr 3-22-1277 kohustamisnõudelt üle nõudele tuvastada Kose valla tegevuse õigusvastasus. 2. Võta X. X. 4. novembril 2022. a esitatud „Koolieelse lasteasutuse osaajalise koha kasutamise leping nr 6-6/1“ haldusasja materjalide juurde. 3. Lõpetada haldusasja menetlus X. X. kaebuse nõudes Kose valla kohustamiseks võimaldada X. X. lapsele lasteaiakoht. Tühistada selle nõude osas Tallinna Halduskohtu 1. septembri 2022. a otsuse resolutsiooni punktid 2 ja 5. 4. Muuta Tallinna Halduskohtu 1. septembri 2022. a otsuse resolutsiooni punkti 4 ja sõnastada see järgmiselt: „4. Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 20 eurot.“ 5. Tagastada X. X.le esimese astme kohtus kohustamiskaebuse esitamisel tasutud riigilõiv summas 20 eurot käesoleva määruse jõustumisel. Riigilõivu tagasimakse sooritamiseks tuleb kohtule teatada arvelduskonto andmed (konto number ja konto omaniku nimi), kuhu riigilõiv tagastada. 6. Tagastada Kose vallale apellatsioonkaebuse esitamisel haldusasjas nr 3-22-1277 tasutud riigilõiv 20 eurot (Swedbank AS, konto nr EExxxxxxxxxxxxxxxxxx). 7. Riigi-
9(10)
lõivu tagasimakse sooritamiseks tuleb kohtule teatada arvelduskonto andmed (konto number ja konto omaniku nimi), kuhu riigilõiv tagastada. 3-22-1277 8. Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. 9. Asendada avaldatavas lahendis kaebaja nimi tähemärgiga.
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.