Majandushaldusõigus › Muu majandushaldusõigus

käsitlenud meetme määruse põhiseaduspärasust (punktides 3.8-3.10) ning võtnud ka seisukoha (punkt 3.11), et puudub alus meetme määrust kehtetuks tunnistada. Vaie on jäetud rahuldamata otsuse punktis 4.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

2(13)

toetuse 150 000 eurot ja sõltumata piirmäära kehtestamist maksimaalses ulatuses ta toetuse ka saaks. Piirmääraga arvestamisel ei jää seega isikul X saamata ühtegi eurot toetuse summast ehk kogu kaotatud 2,5 kuu keskmine käive hüvitatakse toetusmeetme abil. Selliseks ebavõrdseks kohtlemiseks ei nähtu määrusest ühtegi alust ega põhjust ning määruse § 2 sätestab jätkusuutlikkuse tagamise määruse eesmärgina kõigile kvalifitseeruvatele isikutele, sõltumata sellest, kas tegemist on mikroettevõtte või Eesti suurima kontserniga. Kui tegemist on abimeetmega, mis on mõeldud kõigile sektori ettevõtjatele, kes koroonapandeemiast tingituna on piirangute jm negatiivsete mõjurite all kannatanud ning ei ole sätestatud erikorda/tingimusi ühtemoodi kannatanud ettevõtjate erinevaks kohtlemiseks, siis ei tohiks määruse tingimused sellist olukorda ka luua ega lubada. 3) Kõikidest toetuse saajatest oli vaid neljal, sh kaebajal, õigus taotleda maksimaalset toetuse summat. Toetuse saajaid oli kokku 66, kellest 62 puhul rakendati üht toetuse summa arvutamise loogikat ja ülejäänud 4 kõige suurema käibega toetuse saaja puhul rakendati teistsugust loogikat. 62 toetuse saaja puhul arvutati toetuse summa välja põhimõttel 2019. a 2,5 kuu keskmine käive – 35,11% ning 4 kõige suurema käibega toetuse saaja puhul 150 000 – 35,11%. Juhul, kui kaebaja puhul oleks rakendatud sama põhimõtet nagu 94% toetuse saajate puhul, oleks arvutuskäik olnud 999 103 eurot – X% (2,5 kuu käive miinus proportsionaalne %, mille võrra vähendatakse samaväärselt kõigi taotlejate toetuse summat). Seega ca 94% toetusele kvalifitseerunud taotlejatest said toetuse summas, mis vastab 2019. a 2,5 kuu käibele, millest on lahutatud 35,11%. Kaebaja puhul aga lahutati esmalt piirmäära arvestades 2,5 kuu käibest ca 850 000 eurot ning seejärel omakorda veel 35,11% määratava toetuse summast ehk kaebaja toetuse summat vähendati võrreldes 2,5 kuu käibega ca 89%. Toetuse ülempiiri seadmisega koheldakse põhjendamatult ebavõrdselt kaebajat, kelle 2019. a 2,5 kuu keskmine käive oli suurem kui 150 000 eurot. Toetuse ülempiiri tõttu sai kaebaja toetust kogusummas 150 000 eurot, mis moodustas 15% kaebaja tegelikust 2019. a 2,5 kuu keskmisest käibest. Toetuse ülempiiri tõttu jäi kaebaja ilma 849 103 eurost, kuigi kaebaja tegevus oli alates 11.03.2021 samuti täielikult peatatud või oluliselt piiratud Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 tõttu. 4) Riigikohus on 26.09.2007 otsuses nr 3-4-1-12-07 selgitanud õigusloomevõrdsust. Määrusest ega ka kusagilt mujalt ei nähtu mis tahes alust ega põhjust määruse alusel toetuse saajate ebavõrdseks kohtlemiseks. Puudub legitiimne alus ja ka eluline põhjus, miks võrdsete kannatajate seas on eelistatud väiksemad ettevõtted. Samuti on Riigikohus eelviidatud otsuses sedastanud, et kuigi normi sätestamisel silmas peetud eesmärk oli mõistlik, ei olnud see normi tegelikku mõju arvestades asjakohane, sest silmas peetud eesmärki sellega ei saavutatud. Ka antud juhul määruse eesmärk oli mõistlik, aga määruse tegelikku mõju arvestades ei saa järeldada, et eesmärk on saavutatud. Pigem vastupidi – väiksematele kahju kandnud ettevõtjatele anti mõistlik abipakett, mis eelduslikult võimaldas määruse eesmärki saavutada, kuid mida laiem on taotleja majandustegevus (ja kulud), seda vähem abi majandusliku jätkusuutlikkuse tagamiseks ta meetmest sai. Ennekõike peab eelkirjeldatu paika osas, mis puudutab ettevõtjaid, kelle käibenumbrid pidanuksid 2,5 kuu käibe kaotuse kompenseerimiseks kvalifitseeruma suuremale summale, kui seda lubas taotleda määruse alusel ülempiir, s.o 150 000 eurot. 5) Meetme määrus on vastuolus PS § 12 lg-ga 1 ja ennekõike esimese lausega. Keskmisest suurema käibega äriühingutest, sh kaebajast, said määrusega kehtestatud toetuse arvutamise põhimõtete tõttu diskrimineerimise ohvrid. Teisiti kohtlemise põhjuseks oli ainult suurem ettevõtmine ja käive. Äriühinguid, kes enne koroonaviiruse levikut olid majanduslikult

3(13)

suuremad üksused, n-ö karistati pöördvõrdeliselt väiksema toetusega. Eluliselt on samas selge, et mida suurem on ettevõtmine, seda suuremad on kaasnevad tegevuskulud. 6) Meetme määruse §-s 2 sõnastatud eesmärk ei ole saavutatud. Sarnases asjas on Riigikohus 22.12.2020 asjas nr 5-20-6 p-s 19 jõudnud seisukohale: „Ebavõrdse kohtlemise tõttu tekkinud olukord ei sobitu seetõttu kokku Vabariigi Valitsuse ja kultuuriministri eesmärkidega osaliselt leevendada ebasoodsaid tagajärgi, mis kaasnesid viiruse leviku tõkestamise piirangutega ka etendusasutuste loometegevusele ja ettevõtlusele /.../.“ Toetuse ülempiiri seadmine on kaebaja suhtes saavutanud vastupidise eesmärgi kui on määruse § 2 sätestatud eesmärk tagada koroonaviiruse piirangutest mõjutatud ettevõtete jätkusuutlik majandamine. Seetõttu on asjakohatu ka vastustaja väide, mille kohaselt kaebaja toetussumma on arvuliselt kõige suurem ning ühe toetuse saaja kohta eraldatud keskmine toetussumma on enam kui neli korda väiksem kaebajale makstud toetusest. Kaebajale makstud toetus on küll neli korda suurem, kuid kaebajale piirangute tõttu hüvitatav käive oleks pidanud ilma toetuse ülempiirita olema 18 korda suurem kui toetuse saajatel keskmiselt, et tagada kaebaja jätkusuutlik majandustegevus tänu toetusele. 7) Väiksema toetussumma mõju on suurema käibega toetuse saajate jätkusuutlikkust pidurdav, mitte ei aita kaasa jätkusuutlikkuse tagamisele. Mööndes ministeeriumi ulatuslikku otsustuspädevust eelarvelistes küsimustes, ei õigusta piiratud rahalised vahendid ja mõjutatud ettevõtjate paljusus, kaebaja ning alla 150 000 euro suuruse 2,5 kuu keskmise käibega toetuse saajate erinevat kohtlemist toetuse maksmisel. Rahaliste vahendite piiratus ei anna õigust jagada niigi vähesed rahalised vahendid läbimõtlematute ja põhjendamatute piirmäärade alusel. Võttes veel arvesse, et 1 500 000 eurost toetuste eelarvet suurendati pärast esialgset toetuste väljamaksmist 806 272,53 euro võrra ja toetuse eelarvesse on jäänud 2021. a 2,8 miljoni euro suurune jääk, mis kanti üle käesoleva aasta eelarvesse. 8) Toetuse andmise tingimused ja kord peavad tagama vähemalt abi andmise eesmärgipärasuse ja ebavõrdse kohtlemise vältimise läbi kehtestatud asjakohaste tingimuste. Kui tingimused ei taga sisuliselt määruse §-s 2 sätestatud eesmärgi saavutamist ning toovad kaasa ebavõrdse kohtlemise, on tegemist põhiseadusevastase õigusaktiga. 9) Piiratud rahaliste vahendite olukorras oleks saanud leida muid mõistlikke ja eesmärgipäraseid võimalusi, millega võrdseid toetuse saajaid ei koheldaks ebavõrdselt. Meetme määruse § 7 lg 6 on juba sätestanud meetme, mis tagab toetuse jagamise toetuse saajaks kvalifitseerunud ettevõtjatele viisil, et toetuse rahalistest vahenditest jagub kõigile ja tagatud on kõigi toetuse saajate jätkusuutlikkus. Vastustaja ka kohaldas meedet, mille tõttu kõik toetuse saajad said 35,11% väiksema toetuse, võrreldes taotletud toetuse summaga, v.a kaebaja ja kolm ettevõtet, kellele rakendati lisameede toetuse ülempiiri näol. Kui määrus ei sisaldaks toetuse ülempiiri ning 1,5 miljoni euro jagamisel oleks rakendatud vaid määruse § 7 lg 6 toodud meedet, oleks kõigi toetuse saajate toetust vähendatud proportsionaalselt 35,11% asemel 41,4%. Selle tulemusena oleksid kõik toetuse saajad toetust saanud summas, mis reaalselt tagab nende jätkusuutlikkuse. Keskmine toetussumma oleks jäänud samaks 22 727 eurot. Kaebaja oleks saanud esialgse 97 335 euro asemel 413 639 eurot, mis oleks taganud kaebaja jätkusuutlikkuse. Ülejäänud 62 toetuse saaja toetuste vähenemised oleks olnud marginaalsed. Väikese käibega ettevõtted oleksid saanud proportsionaalsemalt väikesema ning suurema käibega ettevõtted suurema toetussumma, mis oleks olnud kooskõlas määruse eesmärgiga. 10) Koos lisarahastusega on 17.-28.05.2021 taotlusvooru eelarveks 2 306 272,53 eurot. Kõigi toetuse saajatele (mitte 62-le 64-st) 100%-lise toetuse maksmiseks oleks eelarve pidanud olema

4(13)

3 623 100 eurot. Ilma toetuse ülempiirita oleks määruse § 7 lg 6 kohaselt saanud proportsionaalselt vähendada kõigi toetuse saajate toetusummat 63,65%, millega samas olukorras olevaid taotlejaid oleks koheldud sarnaselt. Selle asemel tekkis olukord, kus lisarahastuse saamisel rakendati ebamõistlikku toetuse ülempiiri, kuid ei rakendatud enam määruse § 7 lg 6 sätestatud proportsionaalse vähendamise meedet, seega kaebajale maksti toetust juurde 5,8% ehk 52 665,69 eurot ja teistele toetuse saajatele 35,11%, millega kaebaja lõpptoetussummaks kujunes 15% ning ülejäänud 62 toetuse saajal 100%. Vastupidises olukorras, kui oleks rakendatud vaid määruse § 7 lg 6 tulenevat proportsionaalset meedet ja jäetud rakendamata toetuse ülempiir, oleks kaebajale makstud toetust juurde summas 538 594 eurot, millega oleks kaebaja lõpptoetussummaks kujunenud 100% ning ülejäänud 62 toetuse saajatel samuti 100%. 11) Toetuse ülempiiri seadmine aitab kaasa sellele, et võimalikult paljudele toetuse saajaks kvalifitseerunutele jaguks toetust piiratud eelarvest. Samas, töötab toetuse ülempiiri seadmine vastu määruse eesmärgi vähemalt sama olulisele aspektile – piirangutest oluliselt mõjutatud ettevõtjate jätkusuutlikkuse tagamine. Kaebaja sai võrreldes teiste toetuse saajatega 85% vähem toetust, kuigi tegevus oli piiratud sama palju kui kõikidel teistel toetuse saajatel. Kaebaja sai toetust kokkuvõttes 15%, kui samas olukorras olnud teised ettevõtjad said määruse alusel toetust 100%. Kaebaja käive langes piirangute tõttu isegi rohkem, kui keskmisel toetuse saajal. Kaebaja käive oli 2019. a III kvartal võrreldes 2021. a III kvartaliga langenud 56%. Keskmine käibelangus nimetatud perioodide võrdluses oli 20%. Enne piiranguid oli kaebajal 131 töötajat, 2019. a III kvartaliks oli 109, 2021. a III kvartaliks oli 70. Kaebaja kaotas piirangute tõttu pea pooled oma töötajad ja üle poole oma käibest, täpsemini 907 288 eurot. 12) Kaebaja tegutseb Tallinnas ja üheks kaebaja tuluallikaks on T1 kaubanduskeskuse katusel asuv Skywheel of Tallinn, mille peamised külastajad on välisturistid. Koroonaviiruse leviku ja piirangute tõttu lõppesid välisturistide Eesti ja just peamiselt Tallinna külastused täielikult. Võrreldes Lõuna-Eestis või saartel asuvate elamuskeskuste pidajatega ning konverentside ja teiste selliste ürituste korraldamiseks kasutatavate hoonete valdajatega ei asendunud kaebaja välisturistid siseturistidega pärast piirangute lõppu. Seega kaebaja ainsaks tuluallikaks jäi Skypark, mille külastajateks on peamiselt siseturistid. Kirjeldatud olukorras jääb veelgi selgusetumaks, millistest mõistlikest ja asjakohastest kaalutlustest tulenevalt seati toetuse ülempiir ettevõtjatele nagu kaebaja, kelle 2,5 kuu keskmine käive ületab asukohast pealinnas ja välisturismist tulenevalt 150 000 eurot. Kaebaja majandustegevus sai piirangute tõttu rohkem kahju, kui keskmiselt ülejäänud Eestis asuvate toetuse saajate majandustegevus. 13) Kaebaja jätkusuutlikkuse tagasid kaebaja enda ärilised valikud ja pingutused, nagu töötajate koondamine, pangast laenupuhkuse küsimine jms. Seega pole kaebaja seniajani jätkuv majandustegevus olnud võimalik mitte tänu määruses sätestatud toetuse ülempiirile, vaid tänu kaebaja enda tegevusele. Kaebaja ei pea asjakohaseks vastustaja väidet, et asjaolud, et toetuse saajatest ei ole keegi oma tegevust lõpetanud, on õigustuseks, et toetuse ülempiiri seadmine on põhiseaduspärane meede. Arvestades määruse § 4 lõikes 2 sätestatud nõudeid toetuse saajaks kvalifitseerumiseks, ei saanud ükski toetuse saajatest olla taotluse esitamise hetkel majanduslikult nii halvas seisus, et 2019. a 2,5 kuu keskmise käibe suuruse toetuse (-35,11%) saamata jätmine oleks põhjustanud ettevõtja tegevuse lõpetamise. Määruse eesmärk on tagada piirangute tõttu kannatanud ettevõtjate jätkusuutlikus, mitte hoida ära ettevõtete tegevuse lõpetamine. Toetust taotlevad ettevõtjad pidid olema juba toetuse taotlemise hetkel jätkusuutlikud (vt meetme määruse § 4 lg 2 nõuded). Määruse eesmärk polnud toetada ettevõtjaid, kes ilma toetuseta ei suuda majandustegevust jätkata. 14) Ebavõrdset kohtlemist ei saa õigustada argumendiga, et vastupidise otsuse puhul peaksid toetuse saajad toetuse tagasi maksma või tuleks muuta juba makstud toetuse proportsioone. 5(13)

15) Juhul kui kohus tuvastab, et nimetatud sättes sisalduv metoodika (eelkõige toetuse piirmäär koosmõjus toetuse summa vähendamise põhimõtetega) võimaldab vastuolus PS sätetega (eelkõige § 12) ebavõrdset kohtlemist, siis tuleb jätta vastavad määruse sätted kaebuse lahendamisel kohaldamata. Sellisel juhul oleks vastustaja pidanud määruse rakendamisel jätma määruses sätestatud piirmäära kohaldamata ning määrama toetuse summad kõiki kvalifitseerunud taotlejaid võrdselt koheldes.

6(13)

vahendite tingimustes oluliselt vähendada toetust saavate ettevõtete arvu. Ükski eelviidatud olukord ei oleks kooskõlas majandussektori kui terviku laiaulatusliku toetamise eesmärgiga. 5) Toetuse andmise eesmärki tagada ettevõtete majanduslik jätkusuutlikkus pärast piirangute lõppemist ei tule mõista sellisena, et toetuse maksmisega tagatakse samad majandusnäitajad, käibe- ja kasuminumbrid, mis ettevõtetel olid koroonaeelsel perioodil. Meetme eesmärk on aidata majandussektoril kui tervikul pandeemiast tingitud rasked ajad üle elada, et sektoris tegutsevad ettevõtted oleksid piirangute leevenemisel võimelised oma tegevust samas majandussektoris jätkama. Toetuse saajate jätkusuutlikkuse tagavad erinevate tegevuste ja abinõude koosmõju – lisaks meetmest saadud toetusele ka toetuse saaja ärilised valikud, ettevõttesisesed ümberkorraldused, võimalike maksepuhkuste ja ajatamiste taotlemised jne. 6) Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohaga, et toetusmeetme eesmärke ei ole toetuse ülempiirist tingituna saavutatud. Igasugune toetussumma on vaieldamatult abiks toetatavas sektoris esinenud kahjude leevendamisel, mistõttu on asjakohatud kaebaja väited, et tema jätkusuutlikust on meetme määruses tulenevate tingimuste tõttu kahjustatud. Kaebajale on makstud taotluse rahuldamise otsuse ja selle lisa alusel toetust kokku 150 000 eurot ning seda tavapäraste toetusmeetmetega võrreldes ettevõtet minimaalselt koormavate menetlusreeglite ja ajakuluga. Kõigist toetust saanud 66 ettevõttest ei ole vastustajale teadaolevalt ükski oma tegevust lõpetanud. Nende hulgas on kaebaja, kelle majandusnäitajad viitavad, et ettevõtte toimetulek ei ole kevadisest koroonapandeemiast ega meetme määruses kehtestatud toetuse ülempiirist tingituna pöördumatult kannatada saanud. Järelikult on meede täitnud oma eesmärgi ning ülempiiri kehtestamine on taganud abi saamise võimalikult suurele ettevõtete ringile. 7) Täiendavalt aitas meetme eesmärgi täitmisele kaasa Kultuuriministeeriumi poolt 27.09.2021 meetme eelarvesse eraldatud lisavahendid summas 806 272,53 eurot, mis võimaldas toetuse saajatele välja maksta 100% taotletud toetuse, võttes arvesse meetme määruse § 7 lg-s 1 kehtestatud toetuse ülempiiri. Täiendav toetus maksti toetuse saajatele välja RTK 28.09.2021 otsuse nr 11.2-35/1216 alusel ehk enam kui kuu aega hiljem, kui kaebaja esitas 25.08.2021 kaebuse Tallinna Halduskohtule. Kaebajale maksti viidatud otsusega toetust juurde 52 664,69 eurot, toetuse kogusummaks kujunes 150 000 eurot. 8) Kaebaja ei ole veenvalt põhjendanud, kuidas tagab isikute võrdse kohtlemise tema poolt pakutud lahendus, millega kaebaja ja veel kolme suure käibega ettevõtte niigi suuremaid toetussummasid suurendatakse ja ülejäänud toetuse saajate oluliselt väiksemaid toetussummasid vähendatakse. Kaebaja väited, et nimetatud vähendused on marginaalsed ning ei avalda mõju väiksemate ettevõtete jätkusuutlikkusele, on oletuslikud ja paljasõnalised. Puudub igasugune kindlustunne, et väiksema käibega ettevõtete niigi väikese toetussumma täiendav vähendamine ei võinuks kaasa tuua nende tegevuse lõpetamist. Samaaegselt on faktiliselt tõendatav, et taotluse rahuldamise otsuse ja selle lisa alusel makstud toetussummade korral ei ole vastustajale teadaolevalt ükski toetust saanud ettevõtetest oma tegevust lõpetanud. 9) Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et meetme määruse alusel eeldatakse vaikimisi, et mida väiksem ettevõte, seda rohkem toetusraha on vaja jätkusuutliku majandamise tagamiseks, ning mida suurem ettevõte, seda vähem. Ehkki ettevõtete käibenumbritega võrreldes moodustab kaebajale ja veel kolmele toetuse saajale väljamakstud toetussumma protsentuaalset väiksema osa kui teistele, madalama käibenumbritega toetuse saajatele, on kaebaja toetussumma 97 335 eurot (hilisemat 28.09.2021 otsust nr 11.2-35/1216 arvesse võttes 150 000 eurot) siiski arvuliselt kõige suurem. Taotluse rahuldamise otsuse kohaselt oli ühe toetuse saaja kohta eraldatud keskmiseks toetussummaks 22 727,27 eurot, mis on enam kui neli korda väiksem kui kaebajale makstud toetus. Seega looks kaebuses väljapakutav arvutusmeetod veelgi

7(13)

ebavõrdsema kohtlemise, milles diskrimineeritud pooleks jäävad kõikidest taotlejatest arvulise enamuse moodustanud väiksemad ettevõtted. 10) Riigikohtu 22.12.2020 otsusele asjas nr 5-20-6 tehtud viited ei ole juhtumite erinevate asjaolude tõttu antud vaidluses asjakohased. 11) Tallinna Halduskohtu 17.06.2021 määruses asjas nr 3-21-1242 on kohus nõustunud Kultuuriministeeriumi hinnanguga, et kaebuse rahuldamine võib tuua kaasa olukorra, kus toetusmeetmest abi jagamise metoodika tuleb tagantjärele ümber teha või abi andmisest sootuks loobuda. Mõlemal juhul võib eksisteerida olukord, kus tuleb muuta toetuste proportsioone ja/või väljamakstud toetused osaliselt tagasi nõuda. Eeltoodu oleks selges vastuolus meetme ühe eesmärgiga anda sektoris tegutsevatele ettevõtetele võimalikult kiiresti kriisitoetust.

KOHTU PÕHJENDUSED

sätestatud tingimustest. Seejuures on kaebaja hinnangul mõistlik määruses toetuse rahalise määra sidumine taotlejate 2,5 kuu keskmise käibega. Küll on aga kaebaja seisukohal, et määruses fikseeritud rahaline ülempiir (koosmõjus toetuse summa vähendamise põhimõtetega) on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega, kuna seab põhjendamatult eelisseisu väiksema käibega ettevõtted. Kaebuse kohaselt on toetuse andmisel lähtutud põhimõttest, et mida suurem on ettevõte, seda väiksema osa kaotatud käibest kompenseerib antav toetus ning piirangutest võrdselt kannatanud toetuse saajate selliseks eristamiseks puudub legitiimne alus ja eluline põhjus. 150 000 euro suurune toetus moodustab vaid 15% kaebaja tegelikust 2019. a 2,5 kuu keskmisest käibest ja kaebajal jäi toetuse ülempiiri tõttu saamata 849 103 eurot. Kaebaja leiab, et kui määruses oleks sätestatud ainult määruse § 7 lg-s 6 toodud meede ilma põhiseadusevastase toetuse ülempiirita, oleks saavutatud määruse eesmärk toetada kõiki määruse § 1 lg-s 1 nimetatud ettevõtjaid viisil, mis reaalselt tagab nende jätkusuutlikkuse. 9.1 Asja materjalist nähtuvalt oli ka vaidemenetluses sisuline vaidlus üksnes selle üle, kas RTK otsuse aluseks olev määrus on kooskõlas põhiseadusega. Kuigi see ei mõjuta praeguse kohtumenetluse lõpptulemust, peab kohus vajalikuks selgitada vastustajale ja kaebaja advokaadist esindajale järgmist. Vaide pealkirjas on märgitud, et vaie on RTK 16.06.2021 otsusele. Vaide taotlusena on toodud - tunnistada kehtetuks meetme määrus osas, milles vaide esitaja toetust vähendati. Vaide põhjendused seonduvad üksnes meetme määruse põhiseaduspärasuse hindamisega. Kohtu hinnangul tulnuks selline vaie jätta vaidemenetluse eseme (HMS § 72) täpsustamiseks käiguta (HMS § 78), kuna olukorras kus vaidlustatakse üksnes meetme määrust, tulnuks vaideorganil vaie tagastada (HMS § 79 lg 1 p 1). Samuti tulnuks selgitada vaide käiguta jätmisel, et isegi kui formaalselt esitatakse vaidemenetluse esemena RTK 16.06.2021 otsus, kuid selle õigusvastasuse põhjuseks on vaid meetme määruse põhiseadusele mittevastavus, mitte mõne vahetu õigusmõjuga EL-i õigusakti kohaldamata jätmine1, on sellise vaidemenetluse läbiviimine tarbetu. Kuigi sellist teadmist võiks samas eeldada ka advokaadist esindajalt. Vaideorgani volitusi ja vaidemenetluse eset on RTK selgitanud alles vaideotsuse punktides 3.4 ja 3.5. Vaide esitaja tulnuks viivitamatult (enne kaebuse esitamise tähtaja möödumist) suunata kohtusse pöörduma, mitte raisata aega ilmselgelt eesmärgipäratule vaidemenetlusele. Vaideotsusest (p 1.2) nähtub, et vaideorgan on tõlgendanud vaiet selliselt, et see on esitatud nii RTK 16.06.2021 otsusele kui meetme määrusele. Kui vaideorgan menetlenuks üksnes üldakti kehtetuks tunnistamiseks esitatud vaiet (ehk vaiet, mida sisuliselt menetleda ei saanud) võinuks tõusetuda kaebuse tähtaegsuse küsimus. Asjaolu, et vaideotsuses jäeti vaie tervikuna rahuldamata (mitte ei tagastatud määruse kehtetuks tunnistamise osas) ei riku samas kaebaja kaitstavaid subjektiivseid õigusi. Eelnevast tulenevalt on õiguslikult asjatundmatu ka kaebaja esindaja väide kaebuses, et vastustaja oleks pidanud määruse rakendamisel jätma määruses sätestatud piirmäära kohaldamata ning määrama toetuse summad kõiki kvalifitseerunud taotlejaid võrdselt koheldes. Üksikaktiga ei saa kehtetuks tunnistada üldakti ega jätta määrust haldusorgani paremal äranägemisel lihtsalt kohaldamata (vt PS § 3). 9.2 Kohtu hinnangul ei ole alust jätta määruse § 7 lg-t 1 koosmõjus lg-ga 6 kohaldamata ning algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust (HKMS § 158 lg 4) ega teha vastavat märget

Vt põhiseaduslikkuse järelevalve skeemi kohta Riigikohtu 15.03.2022 lahend asjas nr 5-19-29

9(13)

kohtuotsuse resolutsioonis (HKMS § 162 lg 2). Seejuures pole vaidlust, et vaidlusalune regulatsioon on formaalselt põhiseaduspärane. Kohtu hinnangul ei anna asjaolu, et määruse § 7 lg-s 1 sätestatud ülempiiri tõttu ei saanud keskmisest suurema käibega ettevõtjad (sh kaebaja) täielikult või ülempiirist suuremas osas kaetud 2019. a 2,5 kuu keskmist käivet, alust järeldada, et toetuse arvutamise metoodika koos toetuse ülempiiri arvesse võtmisega oleks vastuolus PS §-ga 12 ja kaebaja võrdsuspõhiõigust rikkuv. Lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõiguse piiramiseks sobib iga seaduses sätestatud põhjus, kui see on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11). Põhjus isikute erinevaks kohtlemiseks peab olema mõistlik ja asjakohane. 9.2.1 Pooled on viidanud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi lahendile asjas nr 3-4-1-12-07 (p 19), kus on selgitatud, et õigusloome võrdsus nõuab seda, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Ehk võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Meelevaldseks saab ebavõrdset kohtlemist lugeda siis, kui selleks ei leidu mõistlikku põhjust. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud. Seejuures tuleb arvestada, et tegemist on riigipoolse erakorralise toetusmeetmega, mille osas määruse andnud kultuuriminister on selgitanud, et: „Piiratud rahaliste vahendite tingimustes tuleb teha valikuid, kellele ja millistel tingimustel toetust suunata. Tegemist on poliitilise valikuga, mille puhul on ministril ulatuslik kaalutlusruum. Olukorras, kus kriisist mõjutatud valdkonna ettevõtjaid on palju, kuid rahalised vahendid nende toetamiseks on piiratud, tuleb riigil toetuse jagamise tingimuste kehtestamisel arvestada toetuse eesmärki ning selle võimalikku mõju, sealhulgas näha ette võimaliku toetuse lagi.“ (haldusasi nr 3-21-1242, 17.06.2021 määruse p 3 ap 5). Ministri laia otsustusruumi olemasolu on tunnistanud Riigikohus ka toetusmeetme põhiseaduspärasuse vaidluses asjas nr 5-20-6 (p 19). Viidatud lahendis tuvastas Riigikohus võrdsuspõhiõiguse riive ning ei leidnud, et selliseks erinevaks kohtlemiseks oleks olnud mõistlikku ja asjakohast põhjust. Selles asjas jäi taotleja toetusest täielikult ilma ning ebavõrdse kohtlemise tõttu tekkinud olukord ei sobitunud kokku eesmärkidega osaliselt leevendada ebasoodsaid tagajärgi, mis kaasnesid viiruse leviku tõkestamise piirangutega etendusasutuste loometegevusele ja ettevõtlusele. 9.2.2 Kultuuriministri määruse nr 15 alusel makstava toetuse (riigiabi erakorralise abina) eesmärgiks on COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevatest piirangutest oluliselt mõjutatud elamuskeskuste pidajate ning konverentside ja teiste selliste ürituste korraldamiseks kasutatavate hoonete valdajate jätkusuutlikkuse tagamine. Toetuse andmisega peaks olema tagatud nende majanduslik jätkusuutlikkus pärast piirangute lõppemist ja COVID19 pandeemia raugemist (vt määruse § 2 lg 2). Määrusandja pole üleliia detailselt lahti kirjutanud, mida peetakse silmas majandusliku jätkusuutlikkuse tagamise all. Määruse seletuskirja2 kohaselt soovitakse leevendada piirangutest tulenevaid kahjusid piirangutest otseselt mõjutatud sektorites ning kiirendada kriisist välja tulemist. Meede on vajalik pehmendamaks COVID-19 kriisi ja kehtestatud piirangute mõju määruse sihtrühma kuuluvas sektoris. Antud meetme kogumaht on 1 500 000 eurot (vt lk 1). Õige on vastustaja osundus, et määrusandja eesmärgiks oli toetada kõiki ettevõtjaid (suurusest olenemata), kes on käsitatavad elamuskeskuse pidajatena või konverentside ja teiste selliste

Kättesaadav Riigi Tugiteenuste Keskuse kodulehelt: https://www.rtk.ee/kriisiabi-atraktsioonidele

10(13)

ürituste korraldamiseks kasutatavate hoonete valdajatena määruse § 1 lg 1 mõttes ja kes vastavad määruse §-s 4 sätestatud nõuetele. Kõnealuse rahalise abi kaudu soovis määrusandja leevendada vastava valdkonna ettevõtjatele piirangutest tingitud majanduslikke raskusi ning tagada tervikuna selle majandussektori jätkusuutlikkus. Kohtu hinnangul pole majandusliku jätkusuutlikkuse tagamise all ebaõige arvestada ka sektoris konkurentsi säilimise tagamist ehk võimalikult paljude seni toimivate ettevõtete nö ellujäämist ja võimekust pärast kriisi samas valdkonnas edasi tegutseda. Meede on olemuselt riigiabi. Kohus ei nõustu kaebajaga, et meetme eesmärk oli välistada toetuse taotleja majandusliku olukorra muutumatus võrreldes tervisekriisiaegsa ajaga ning kompenseerida täies mahus teatud perioodil käibe puudumine. Sellise eesmärgi korral puuduks riigil vajadus nii lisaeelarvest eraldatava toetussumma kogusuuruse määramiseks kui toetuse ülempiiri kehtestamiseks ning tegemist oleks pelgalt ettevõtjate nõuete rahuldamisega. Seega ei saa kaebaja sellise seisukohaga nõustuda. Riigil tuli arvestada, et koroonapandeemia mõjutas negatiivselt väga suurt hulka vastava sektori ettevõtjaid (aga ka muid sektoreid, mida rahaliselt toetati), kuid toetuse maksmiseks olid ettenähtud piiratud eelarvelised vahendid. Kohtu arvates on ilmne, et määruses ei saanud seada eesmärgiks hüvitada iga ettevõtja mis tahes suuruses käibe äralangemist. Riigi rahaliste vahendite kasutamine peab olema otstarbekas, seda enam rahaliselt kuluka tervisekriisi tingimustes. 9.2.3 Kohus ei nõustu kaebajaga, et toetuse ülempiir ei aita tagada kõigi toetuse saamiseks kvalifitseerunud ettevõtete majanduslikku jätkusuutlikkust ehk toetuse eesmärk jääb saavutamata. Selle väite lükkab ümber juba vastustaja osundus, et talle teadaolevalt on kõik toetuse saajad antud valdkonnas tegevust jätkanud, sh kaebaja. Ülempiiri määramine on tingitud esmajoones riigi rahaliste vahendite piiratusest ning eesmärgipärase ja otstarbeka kasutamise vajadusest. Seejuures on ka kaebaja iseenesest nõustunud, et toetuse ülempiiri seadmine aitab kaasa sellele, et võimalikult paljudele toetuse saajaks kvalifitseerunutele jaguks toetust piiratud eelarvest. Küll aga on kaebaja seisukohal, et toetusele ülempiiri seadmine töötab vastu piirangutest oluliselt mõjutatud ettevõtjate jätkusuutlikkuse tagamise saavutamisele, sh pidurdades suurte ettevõtete jätkusuutlikkust. Kohus leiab, et kaebaja selline väide on paljasõnaline ning lähtub määratlemata õigusmõiste „jätkusuutlikuse tagamise“ ekslikust sisustamisest. See, et kaebajale määratud toetus ei kompenseerinud määruses sätestatud toetuse ülempiiri tõttu kogu tema 2019. a 2,5 kuu käibe kaotust, ei tähenda, et see avaldas kaebajale määrusega taotletust vastupidist mõju. Ka vastustaja on põhjendatult märkinud, et ettevõtte jätkusuutlikkuse tagamist ei tule mõista nii, et toetuse maksmisega tagatakse samad majandusnäitajad ja käibenumbrid, mis ettevõttel olid koroonaeelsel perioodil. Seega on asjakohatu kaebaja etteheide, et kaebajale hüvitatav käive pidanuks ilma toetuse ülempiirita olema 18 korda suurem kui toetuse saajatel keskmiselt, et toetusega tagada kaebaja jätkusuutlik majandustegevus. 9.2.4 Toetusega sooviti leevendada piirangutest tingitud majanduslikke raskusi ning tagada, et võimalikult paljud pandeemiast oluliselt mõjutatud majandussektoris tegutsevad ettevõtted oleksid ka piirangute lõppemisel võimelised oma tegevust samas sektoris jätkama. Kuna toetus ei ole mõeldud selleks, et ettevõttel säiliks tervisekriisi ja piirangute eelne majanduslik olukord, ei saanud ettevõtted edasise jätkusuutlikkuse tagamisel panustada ainuüksi riigi poolt makstavale erakorralisele toetusele, vaid igaühel tuli ka endal kriisist võimalikult väikeste kahjudega väljumiseks vajalikke samme astuda (nt ettevõttesisesed ümberkorraldused, maksepuhkuste ja ajatamiste taotlemine jms). Sellest tulenevalt on põhjendamatu kaebaja väide, et tema majanduslikku jätkusuutlikkust ei aidanud tagada mitte ülempiirile vastav toetus, vaid pelgalt kaebaja enda tegevus. Kaebaja on ise rõhutanud, et riigi poolt pakutav toetus on 11(13)

äärmiselt vajalik pandeemiast tingitud negatiivsete mõjude vähendamiseks. Kui toetus aitas leevendada ettevõtte piirangutest tingitud kahjusid ja aitas seeläbi (koosmõjus kaebaja enda tegevusega) kaasa kaebaja edasise jätkusuutlikkuse tagamisele, ei ole alust seisukohal, justkui määruses sätestatud ülempiirile vastav toetus ei aidanud määruse eesmärki saavutada. Vaidlust ei ole, et kaebaja on saanud oma tegevust samas sektoris jätkata (sh oli kaebaja käive 2021. a suveperioodil 713 378,71 eurot). Samuti pole vastustaja kinnitusel ükski toetust saanud ettevõtetest oma tegevust pidanud lõpetama. Järelikult ei ole määruse § 7 lg-s 1 sätestatud toetuse ülempiir takistanud määruse eesmärgi saavutamist – riigipoolne rahaline abi on aidanud leevendada võimalikult paljude vastavas sektoris tegutsevate ettevõtjate koroonapandeemiast tingitud majanduslikke raskusi ning aidanud seeläbi tagada terve sektori jätkusuutlikkust. 9.2.5 Kaebaja väide, et väikeettevõtjate toetuste vähendamine ei avalda mõju nende jätkusuutlikkusele on paljasõnaline ja hüpoteetiline. Ka kaebuses toodud näited väiksema käibega ettevõtetele kaebaja väljatoodud lahenduse korral kujunevate toetussummade kohta ei põhista kuidagi kaebaja vastavat seisukohta. Väiksemate ettevõtete jaoks võib ka kaebaja jaoks marginaalsena tunduv rahaline abi olla arvestatavaks toeks majanduslikult keerulise olukorra üleelamiseks ning seega ei ole alust asuda seisukohale, et niigi väikese toetussumma vähendamine ei oleks omanud nende majanduslikule jätkusuutlikkusele mingit mõju. Mikroettevõtetel ei pruugi olla ka võimalik piisavalt kohandada enda ressursse (nt vähendada töötajaid), ilma et see tooks kaasa tegevuse lõpetamise. Ka Euroopa Komisjon on rõhutanud esmajoones just väikeettevõtjate erilist haavatavust (vt Euroopa Komisjoni 19.03.2020 teatis „Riigiabi ajutine raamistik majanduse toetamiseks praeguse COVID-19 puhangu kontekstis“ (ELT C 91 I, 20.3.2020, osa 1.1 p-d 4 ja 9)3. Samal ajal ei ole aga määruse § 7 lg-s 1 sätestatud toetuse ülempiiri arvestamine toetuse jagamisel takistanud kaebajal kriisi üle elada ja oma majandustegevust jätkata. Mõistagi pakkunuks kaebajale majanduslikult suuremat tuge 150 000 eurost kordades suurem toetus, kuid see ei anna alust väita, et kaebajale hetkel kehtiva metoodika alusel makstud toetus ei aidanud tema jätkusuutlikust üldse tagada või on seda suisa kahjustanud. Kohus peab usutavaks, et väikse käibega ettevõtete niigi väikese toetussumma täiendava vähendamise korral ei pruukinuks olla saavutatav määruse eesmärk tagada võimalikult paljude vastava sektori ettevõtete jätkusuutlikkus, eelkõige majandustegevusega jätkamise suutlikkuse mõttes, mitte niivõrd kriisieelse majandusliku edukusega jätkamise mõttes. Sellest, et ettevõte vastas toetuse taotlemisel määruse § 4 lg-s 2 nimetatud nõetele, ei saa teha järeldust, et ettevõte ilma piisava toetuseta suudaks igal juhul tagada oma majandusliku jätkusuutlikkuse ka pärast piirangute lõppemist. Kaebaja vastupidine väide on muu hulgas vastuolus tema enda poolt kaebuses märgituga, mille kohaselt tema jätkusuutlikkust ei aidanud väidetavalt tagada ka 150 000 euro suurune toetus, millega kohus ei nõustu. Nagu kohus eelnevalt leidis, ei saa määruses toodud jätkusuutlikust sisustada kriisi- ja piirangute eelse käibe täieliku säilitamise kaudu. Vastustaja on põhjendatult leidnud, et soovides maksta suure käibega ettevõttele suuremas mahus toetust, välistades samal ajal väiksema käibega ettevõtete toetussummade vähenemise, tulnuks piiratud eelarveliste vahendite tingimustes oluliselt vähendada toetust saavate ettevõtete arvu ning ka selline olukord ei oleks kooskõlas majandussektori laiaulatusliku toetamise eesmärgiga (vt määruse seletuskiri). 9.2.6 Kaebaja selgitused selle kohta, millised kliendid ta piirangute tõttu kaotas ning viide riigile tasutud suurematest maksudest võrreldes väikeettevõtjatega pole antud vaidluses asjakohased. Riigipoolse toetusmeetme eesmärk polnud premeerida varasema või tulevase

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:52020XC0320(03) (25.04.2022)

12(13)

suurema maksulaekumise eest ning ilmne on ka see, et kriisiolukorras meetmeid ettenägeva üldaktiga ei saa reeglina kujundada toetusmeedet konkreetsete ettevõtjate spetsiifilisi asjaolusid üksikasjalikult arvesse võttes. Et kriisist mõjutatud ettevõtete majanduslikku toimetulekut oleks võimalik toetada liigse bürokraatiata ja mõistliku aja jooksul, tuli lähtuda teatud üldistustest. 9.2.7 Praegusel juhul ei saa põhjendatult väita, et erinev kohtlemine (väikese ja suure käibega ettevõtete) poleks määruse eesmärgist lähtuv, selleks puuduks mõistlik ja asjakohane põhjus ning tekkinud oleks raske ebavõrdne olukord. Kaebajat koheldi määruse kohaldamisel ja toetuse määramisel seejuures võrdselt teiste suure käibega ettevõtetega. Kaebaja on saanud summaliselt ka kõige suurema toetuse (vaidlustatud otsuse alusel 97 335,31 eurot + sellele hiljem lisandunud 52 664,69, s.o kokku 150 000 eurot). Üksnes asjaolu, et kaebajale määratud toetus ei kata määruses sätestatud toetuse ülempiiri tõttu kogu kaebaja 2019. a 2,5 kuu käibe kaotust, erinevalt väikse käibega taotlejatest, ei tähenda, et kaebaja puhul oleks jäänud toetusmeetme eesmärk täielikult saavutamata. Kaebajat pole kohtu arvates koheldud põhjendamatult ebavõrdselt. 9.2.8 Kohus leiab sarnaselt vastustajaga, et kaebaja viide Riigikohtu 22.12.2020 otsusele nr 520-6 pole asjakohane. Kaebaja poolt viidatud kohtuasjas oli tegemist olukorraga, kus toetuse saamine oli seatud sõltuvusse toetuse sihtgruppi kuuluva isiku käitumisvalikust, mille mõju tulevikule tal polnud kuidagi võimalik ennustada – etendusasutus jäi ilma toetusest ainuüksi seetõttu, et ta jättis esitamata statistika, mille esitamiseks tal samas kohustust ei olnud. Viiruse leviku takistamiseks kehtestatud piirangute tõttu oli samas ka tema tegevus (tulu teenimine) täielikult välistatud. Seetõttu leidis Riigikohus, et tekkinud olukord ei ole kooskõlas eesmärgiga osaliselt leevendada ebasoodsaid tagajärgi, mis kaasnesid viiruse leviku tõkestamise piirangutega etendusasutuste loometegevusele ja ettevõtlusele. Praegune asi pole analoogne – kaebaja kvalifitseerus toetuse saamisele ja talle ka maksti määruses ettenähtud tingimustel toetust. 9.2.9 Kohus leiab eeltoodust tulenevalt, et määruse § 7 lg-s 1 sätestatud toetuse ülempiir (koosmõjus toetuse vähendamise põhimõttega) ei ole kaasa toonud võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist. Kaebajat pole määrusest tulenevalt koheldud meelevaldselt ebavõrdselt.

/allkirjastatud digitaalselt/

13(13)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.