Aktsiaselts Medita Baltics kaebus riigihangete vaidlustuskomisjoni 11.11.2020 otsuse nr 22220/226791-1, 223-20/226796-1, 224-20/226800-1, 22520/226814-1 ja 226-20/226818-1 tühistamiseks ning riigilõivude tagastamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Aktsiaselts Medita Baltics, esindajad vandeadvokaadid Marko Kaevando ja Grete Tark Kaasatud haldusorgan – riigihangete vaidlustuskomisjon, esindaja Taivo Kivistik
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 12.03.2021 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Aktsiaselts Medita Baltics apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta Aktsiaselts Medita Baltics apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 12.03.2021 otsus haldusasjas nr 3-20-2324 muutmata.
2.Apellatsioonimenetluse kulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 10.01.2022. Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
3-20-2324 Medita esitas 09.11.2020 VAKO-le avaldused eelnimetatud vaidlustuste tagasivõtmiseks ja riigilõivu tagastamiseks.
2.VAKO lõpetas vaidlustusmenetlused 11.11.2020 otsustega nr 222-20/226791, 22320/226796, 224-20/226800, 225-20/226814 ja 226-20/226818 riigihangete seaduse (RHS) § 197 lg 1 p 2 alusel ning jättis 11.11.2020 otsusega nr 222-20/226791-1, 223-20/226796-1, 224-20/226800-1, 225-20/226814-1 ja 226-20/226818-1 rahuldamata riigilõivu tagastamise taotlused. Kuna vaidlustusmenetlus lõpeb vaidlustusest loobumisega, tuleb vaidlustusmenetluse kulude jaotamisel kohaldada RHS § 198 lg-t 3. Nimetatud sättest tuleneb, et vaidlustusmenetluse lõppemisel RHS § 197 lg 1 p-s 2 või 4 sätestatud alusel mõistab VAKO vaidlustajalt hankija kasuks välja hankija poolt vaidlustusmenetluses tasutud või tasumisele kuuluva eksperditasu ja kantud lepingulise esindaja kulud vajalikus ja põhjendatud ulatuses. Vaidlustaja tasutud riigilõiv, tasutud või tasumisele kuuluv eksperditasu ja tema poolt vaidlustusmenetluses kantud lepingulise esindaja kulud jäävad vaidlustaja kanda. Lünk seaduses puudub.
3.Aktsiaselts Medita Baltics esitas 23.11.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse VAKO 11.11.2020 otsuse nr 222-20/226791-1, 223-20/226796-1, 224-20/226800-1, 225-20/2268141 ja 226-20/226818-1 tühistamiseks ning riigilõivude tagastamiseks. Riigilõivu mõistet ja lõivustatud toimingu mõistet reguleerivad riigilõivuseaduse (RLS) §-d 2 ja 3. Riigilõivu normistiku põhimõtteks on lõivu tagastamine, kui avaldus, mille eest lõiv tasuti, jääb sisuliselt lahendamata (Riigikohtu 21.03.2011 määrus nr 3-3-1-9-11, p 10). Kaebaja võttis vaidlustused tagasi enne nende läbivaatamist, VAKO ei lahendanud neid sisuliselt. Pärast vaidlustuse esitamist pidasid kaebaja ja hankija kompromissiläbirääkimisi ning leppisid kokku, et hankija muudab ise osasid vaidlustatud riigihanke alusdokumentide tingimusi ja kaebaja võtab vaidlustused tagasi. Riigilõiv oleks tulnud RLS § 15 lg 1 p 4 alusel tagastada, sest kaebaja ei saanud sisuliselt seda teenust, mille eest tuli riigilõivu tasuda. VAKO viidatud RHS § 198 lg 3 reguleerib üksnes menetluskulude jaotamist vaidlustaja ja hankija vahel ega välista riigilõivu tagastamist RLS-i alusel. RHS § 198 lg 7 kohaselt ei kuulu riigilõiv RLS-i alusel tagastamisele, kui VAKO vaatab vaidlustuse läbi kasvõi ühe vaidlustuses sisalduva nõude osas. Sellest tulenevalt peab kaebajale riigilõivu tagastama. Puudub alus kohelda kaebajaid erinevalt sõltuvalt sellest, kas hankija kõrvaldab õigusrikkumise ise või teeb seda kokkuleppel kaebajaga. VAKO praktikas on riigilõivu korduvalt tagastatud olukorras, kui hankija kõrvaldab ise õigusrikkumise. Hankeasjades tasutatakse riigilõiv RLS §-s 258 „Vaidlustuse läbivaatamine“ sätestatud korras. Selle pinnalt on selge, et hankevaidluses on lõivustatavaks toiminguks vaidlustuse sisuline läbivaatamine, mitte üksnes vaidlustuse menetlusse võtmine, selle vastaspoolele edastamine ning pooltevahelise kokkuleppe tõttu menetluse lõpetamine. VAKO käsitus ei haaku ka haldus- ja tsiviilkohtumenetluse normidega. Nii kaebusest kui ka hagist loobumise korral tagastatakse üldjuhul vähemalt pool tasutud riigilõivust. Kaebuse või hagi läbi vaatamata jätmisel tagastatakse riigilõiv täies ulatuses. Õige pole VAKO seisukoht, et kaebaja oleks pidanud vaidlustama mh konkreetsetes vaidlustusmenetlustes tehtud menetluste lõpetamise otsused, sest ka seal sisaldusid VAKO seisukohad riigilõivude osas. VAKO seisukoht oli otsuste põhjendustes, mitte resolutsioonis.
4.VAKO palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuses toodud seisukohtade juurde.
5.Tallinna Halduskohus jättis 12.03.2021 otsusega kaebuse rahuldamata. 2(6)
3-20-2324 Kaebaja ei pidanud vaidlustama VAKO otsuseid, millega vaidlustusmenetlused lõpetati, sest menetluskulude jagamist nendega ei otsustatud. VAKO lahendas menetluskulude küsimuse eraldiseisva dokumendiga. RHS § 197 lg 1 p 2 järgi lõpeb vaidlustusmenetlus vaidlustusest loobumisega vaidlustaja poolt. RHS § 198 lg 3 teisest lausest tuleneb selgelt, et vaidlustusest loobumisel jääb vaidlustaja tasutud riigilõiv tema kanda, s.t riigilõivu ei tagastata vaidlustajale. Riigilõivu tagastamise otsustamist ei ole seatud sõltuvusse sellest, millisel ajahetkel esitatakse VAKO-le loobumise avaldus. Kuni 31.08.2017 kehtinud RHS-s ei olnud norme vaidlustaja menetluskulude, eeskätt riigilõivu tagastamise kohta vaidlustusest loobumise korral. Seega oli vaidlustusest loobumise korral võimalik tagastada riigilõiv RLS alusel. Alates 01.09.2017 tegi seadusandja muudatuse, milles välistas otsesõnu vaidlustusest loobumise korral vaidlustajale riigilõivu tagastamise. Kuni 31.12.2018 tuli menetluskulude jaotamisel lähtuda RHS §-st 222, mis nägi ette, et vaidlustusest loobumise korral jäävad vaidlustaja tasutud või tasumisele kuuluvad menetluskulud tema enda kanda. Riigilõiv on alati olnud vaidlustaja poolt tasumisele kuulunud menetluskulu. 01.01.2019 muutus normistik üksnes niivõrd, et vaidlustaja peab loobumise korral kandma ka vastaspoole põhjendatud ja vajalikud lepingulise esindaja kulud. Eeltoodust nähtub selgelt seadusandja tahe muuta kehtivat õigust selliselt, et riigilõivu tagastamine pole vaidlustusest loobumise korral enam võimalik. RLS § 15 lg 1 p-i 4 ei saa kohaldada, sest RHS § 198 lg 3 näeb selgelt ette, et vaidlustusest loobumisel jääb riigilõiv vaidlustaja kanda. Tegemist on erisättega RLS § 15 lg 1 p 4 suhtes. Õige pole kaebaja seisukoht, et RHS § 198 lg 3 reguleerib üksnes menetluskulude jaotamist vaidlustaja ja hankija vahel. Sellist tõlgendust ei toeta kõnesoleva normi sõnastus, RHS-i seletuskiri ega kaebaja viidatud RHS § 198 lg 7. Selle normiga on reguleeritud ühemõtteliselt olukorda, kus vaidlustustes on esitatud mitu nõuet ning vaidlustus vaadatakse läbi vähemalt ühe nõude osas. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist. Põhjendatud pole väita, et VAKO ei tee pärast vaidlustuse laekumist ja enne asja sisulist läbivaatamist mistahes menetluslikke toiminguid, mille eest on kehtiva õiguse kohaselt ette nähtud riigilõiv. VAKO-l tuleb ühe tööpäeva jooksul hinnata vaidlustuse vastavust RHS 8. ptk-s sätestatud nõuetele (RHS § 192 lg 1). RLS §-i 258 pealkiri „Vaidlustuse läbivaatamine“ ei anna alust teistsuguse järelduse tegemiseks. Asjakohane ei ole võrrelda RHS-i haldus- ja tsiviilkohtumenetluse normidega. RHS on kohtumenetluse seadustikest põhimõtteliselt erinev ning seega nende normid täielikult harmoneeruda. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
6.Aktsiaselts Medita Baltics palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 12.03.2021 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb halduskohtule esitatud seisukohtade juurde, esitades kohtuotsusele järgmised vastuväited. Halduskohus jättis tähelepanuta, et kaebaja esitas 09.11.2020 vaidlustuse tagasivõtmise avalduse hankijaga 06.11.2020 kokkuleppe sõlmimise tõttu (RHS § 197 lg 1 p 1). Kohus ei põhjendanud, miks ei ole see asjaolu oluline. Lõivustatavaks toiminguks saab pidada vaid vaidlustuse sisulist läbivaatamist ning seda pole VAKO teinud. Asjaolu, et VAKO ei vaadanud vaidlustusi läbi, nähtub ka halduskohtu otsusest. Õige pole halduskohtu järeldus, et riigilõivude tagastamata jätmist õigustavad VAKO poolt enne asja sisulist läbivaatamist tehtavad menetluslikud toimingud. Kohtu 3(6)
3-20-2324 käsituse korral ei saaks hankemenetluses riigilõivu kunagi tagastada. VAKO on praktikas tagastanud riigilõivu, kui hankija muutis vaidlustuses nõutud osas hankedokumente (nt VAKO 18.12.2020 otsus nr 275-20/230145). Puudub mõistlik põhjus kohelda kaebajat erinevalt. RHS-i seletuskirjas rõhutatakse, et kui VAKO pole teinud toiminguid vaidlustuse läbivaatamiseks ehk vaidlustaja pole riigilt teenuseid saanud, tuleb riigilõiv tagastada. Seda kinnitavad ka RHS § 198 lg 7 ning RLS § 15 lg 1 p 4. RHS § 198 ei reguleeri riigilõivu tagastamise küsimust olukorras, kus vaidlustus jääb täies mahus läbi vaatamata (Tallinna Ringkonnakohtu 17.11.2020 määrus nr 3-20-1995, p 18). See säte reguleerib üksnes menetluskulude jaotamise küsimust. Ka HKMS-s on menetluskulude jaotamine ja riigilõivu tagastamine reguleeritud eraldi. Tallinna Halduskohtu tõlgenduse korral on RHS-i sätted, mis välistavad kaebajale riigilõivu tagastamise, vastuolus põhiseadusega (PS) ning tuleb jätta kohaldamata. Norm võib riivata nii omandipõhiõigust (PS § 32) kui ka õigust kohtulikule kaitsele (PS § 15 lg 1). Riigilõivu eesmärk on hüvitada riigi tehtava toimingu kulutused huvitatud isiku poolt. RHS seletuskirja kohaselt kulus ühe hankeasja lahendamiseks halduskohtutes 2010. a-l 882 eurot, VAKO-s aga umbes 100 eurot vähem. Samas oli hankeasjade läbivaatamisele kuluv aeg kohtutes 6,7 korda pikem kui komisjonis. Hankeasjades kehtestatud riigilõivudel on seega olemas selge seos vaidlustus- ja kohtumenetluse kuludega. PS-ga ei ole kooskõlas riigilõivu tagastamisest keeldumine olukorras, kus VAKO pole asja sisuliselt läbi vaadanud. Kaebaja ei ole riigilt teenust saanud. Põhiõiguste riive ei ole menetlusökonoomia ja õigusemõistmise kulude kandmises osalemise eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne. Asi lahenes tänu kaebaja ja hankija läbirääkimistele VAKO sisulise panuse ja pingutuseta. Isikute võrdse kohtlemise tagamiseks tuleb riigilõiv tagastada nii siis, kui õigusrikkumise kõrvaldamiseks sõlmib hankija kaebajaga kokkulepe, kui ka siis, kui hankija teeb seda kokkuleppeta.
7.VAKO palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega ning jäädes varasemate seisukohtade juurde. RHS-i asjaomased normid ei ole PS-ga vastuolus.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Esiteks märgib ringkonnakohus, et praegust haldusasja ei lahendata hankeasjana HKMS § 266 tähenduses, kuna vaidluse all pole hankija vastu suunatud tühistamis-, kohustamis-, heastamis- või tuvastamisnõue.
9.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
10.VAKO lõpetas 11.11.2020 otsustega nr 222-20/226791, 223-20/226796, 224-20/226800, 225-20/226814 ja 226-20/226818 vaidlustusmenetluse RHS § 197 lg 1 p-i 2 alusel, kuna Medita loobus vaidlustusest. Menetluse lõpetamise alus nähtub nii otsuste põhjendustest kui ka resolutsioonist. Kaebaja ei ole menetluse lõpetamise otsuseid vaidlustanud. Eeltoodud asjaoludel pole põhjendatud kaebaja etteheide, et halduskohus jättis tähelepanuta, et kaebaja esitas vaidlustuse tagasivõtmise avalduse hankijaga kokkuleppe sõlmimise tõttu (RHS § 197 lg 1 p 1). Kaebaja 09.11.2020 avalduses ei ole sõnaselgelt märgitud, et kaebaja loobub vaidlustustest, vaid kaebaja palub võtta vastu avaldus vaidlustuste tagasivõtmiseks ning lõpetada vaidlustusmenetlus. Kaebaja viitab avalduses RHS § 197 lg 1 p-dele 1 ja 2. VAKO tõlgendas kaebaja avaldust loobumisena (RHS § 197 lg 1 p 2). Kui kaebaja sellega ei nõustunud, oleks 4(6)
3-20-2324 ta pidanud kohtus vaidlustama ka 11.11.2020 otsused nr 222-20/226791, 223-20/226796, 22420/226800, 225-20/226814 ja 226-20/226818. Seejuures on VAKO riigilõivu osas õigesti märkinud, et RHS § 197 lg 1 p 1 (vaidlustuse lahendamine kokkuleppel) kohaldamisel oleks riigilõivud jäänud kaebaja kanda, sest hankijaga puudus teistsugune kokkulepe (RHS § 198 lg 4). Seega tuleb VAKO 11.11.2020 otsuse nr 222-20/226791-1, 223-20/226796-1, 22420/226800-1, 225-20/226814-1 ja 226-20/226818-1 õiguspärasuse kontrollimisel lähtuda eeldusest, et vaidlustusmenetlus lõpetati RHS § 197 lg 1 p 2 alusel ning määrav ei ole, mis asjaoludel kaebaja vaidlustustest loobus. Kaebajat esindasid juba vaidlustusmenetluses vandeadvokaadid, mistõttu ei saanud kaebaja jaoks olla ebaselge, millised on menetluse lõpetamise tagajärjed ühe või teise lõpetamise aluse puhul.
11.Ringkonnakohus nõustub VAKO ja halduskohtu seisukohaga, et RHS § 198 lg 3 sõnastust, mille järgi „[v]aidlustaja tasutud riigilõiv /.../ jäävad vaidlustaja kanda“, tuleb mõista nii, et vaidlustusest loobumise korral ei tagastata riigilõivu vaidlustajale. Tähtsust ei oma, et RHS §-i 198 pealkirjaks on „Vaidlustusmenetluse kulude jaotamine“. RHS § 198 lg 7 sätestab, et kui VAKO vaatab vaidlustuse läbi kas või ühe vaidlustuses sisalduva nõude osas, ei kuulu tasutud riigilõiv RLS alusel tagastamisele. Eelnevast tuleneb, et riigilõivu tagastamisel tuleb üldjuhul lähtuda RLS-st, mille § 15 lg 1 p 4 kohaselt tagastatakse tasutud riigilõiv, kui isik võtab toimingu tegemise taotluse tagasi enne taotluse läbivaatamist. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et taotluse läbivaatamise all tuleb praeguses asjas mõista vaidlustuse sisulist läbivaatamist. Halduskohus leidis õigesti, et RHS § 198 lg 3 on RLS § 15 lg 1 p 4 suhtes erinorm. Kuna kaebaja vaidlustusi ei vaadatud sisuliselt läbi ning kehtiva õiguse järgi ei pidanud VAKO kaebajale riigilõivu tagastama, tuleb alljärgnevalt hinnata, kas selline olukord on kooskõlas PS-ga.
12.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on RLS-s sisalduvate riigilõivumäärade osas teinud hulgaliselt lahendeid, kus on muu hulgas avatud ka riigilõivu kehtestamise eesmärke (vt nt Riigikohtu 26.05.2015 otsus nr 3-4-1-59-14). Lahenditest nähtub, et riigilõivudega kaasneva õiguste riive esmane legitiimne eesmärk on menetlusökonoomia, mis väljendub riigilõivude puhul selles, et riik suunab isikuid mitte esitama põhjendamatuid või pahatahtlikke kaebusi. Riive proportsionaalsuse kindlakstegemisel tuleb lähtuda konkreetsetest asjaoludest. Riigihangete tavapärast maksumust silmas pidades ei saa riigihankes osalevale isikule 1280 euro suuruse riigilõivu tasumine olla ülemäära koormav. Samuti ei ole põhjust arvata, et norm, mille kohaselt vaidlustusest loobumise korral riigilõivu ei tagastata, takistab liigselt isikute õigust pöörduda enda kaitseks vaidlustuskomisjoni ja seejärel kohtusse, riivates seeläbi ebaproportsionaalselt PS § 15 lg-t 1. Riigihankemenetlus, sh vaidlustusmenetlus peab toimuma võimalikult kiiresti. Tihti on selleks oluline avalik huvi. Kuna vaidlustuste esitamine võib kogu menetlust märkimisväärselt pidurdada, on oluline, et ei esitataks põhjendamatuid vaidlustusi. Normistik, mille kohaselt vaidlustusest loobumise korral riigilõivu ei tagastata, aitab selle eesmärgi saavutamisele kaasa, sest suunab vaidlustajat vaidlustuse esitamise põhjendatust rohkem kaaluma. Tähtsust ei oma, et praeguses asjas loobus kaebaja vaidlustustest, sest hankija muutis läbirääkimiste käigus hanke alusdokumente. Sellisel juhul ei pea kaebaja vaidlustusest loobuma, vaid võimalik on menetluse lõpetada RHS § 197 lg 1 p-de 1 või 3 alusel. Nagu eespool märgitud, ei vaidlustanud kaebaja VAKO otsuseid, millega menetlus lõpetati RHS § 197 lg 1 p 2 järgi.
5(6)
3-20-2324 Eelnevat arvestades ei leia ringkonnakohus, et RHS § 198 lg 2 ls 2 oleks riigilõivu puudutavas osas PS-ga vastuolus.
13.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. VAKO-l ei ole menetluskulusid. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.