3-21-1189/10 - Haridus ja kultuur - Kutseharidus ja kvalifikatsioon - Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja - lahend.ee

4.Kohus jääb kohtu volituste osas kohustamisnõude lahendamisel ning kaebaja taotluse olemasolu möönmise osas 09.07.2021 määruses toodud seisukohtade juurde. Asjas on vaidluse all vastustaja 26.03.2021 otsus, millega keelduti kaebajale andmast ehituse tööjuht, tase 5 kutset tegevusalal üldehitustööde tegemine. HMS § 54 sätestab, et haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Haldusakti kehtib kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti (HMS § 61 lg 2). Erinevalt määrusest kui üldaktist ei sõltu haldusakti kehtivus sellest, kas haldusakti andmise seaduslik alus (või selle puudumine) on tunnistatud põhiseadusega vastuolus olevaks. Kui aga isik on pöördunud kaebetähtaja jooksul kohtusse, kontrollib kohus haldusakti selle andmise aja seisuga, arvestades samas hilisemat kohtupraktikat, kui selles on antud siduv hinnang normide või õigusliku lünga põhiseaduspärasusele. Riigikohtu üldkogu tunnistas 17.05.2021 otsuse asjas nr 3-18-1432 resolutsiooni p-ga 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ehitusseadustiku § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamata jätmise. Riigikohus asus kokkuvõtlikult seisukohale, et seadusandja on ehitusseadustiku (EhS) § 24 lg-tega 4 ja 5 kohustanud ministrit kehtestama määrusega ehitusvaldkonna teatud tegevusalade kvalifikatsiooninõuded, samuti seda, et minister ei ole neid nõudeid määrusega kehtestanud. EhS § 24 lg 4 ei jäta ministrile otsustusvabadust (vrd EhS § 23 lg 7, mille kohaselt minister võib määrusega kehtestada soovituslikke kvalifikatsiooninõudeid). Kaebaja taotles kutset üldehitustööde tegevusalal, mis kuulub EhS § 24 lg 2 nimetatud tegevusalade hulka (p 1 - ehitusloakohustusliku ehitise ehitamine), mille tegevusalade täpsema jagunemise ja täpsemad kvalifikatsiooninõuded peab minister kehtestama määrusega (EhS § 24 lg 4). Eeltoodust tulenevalt on vastustaja 26.03.2021 otsuse andmisel proovinud lähtuda sel hetkel olemasolevast ja kehtivast õigusest, kuid õiguslik alus ei ole korrektne, sh oli korrektne õiguslik alus, s.o ministri määrus EhS § 24 lg 4 volitusnormi alusel andmata. Seadusandja on määruse andmise teinud kohustuslikuks põhjusel, et oleks sätestatud materiaalõiguslik alus kutsete andmiseks, sest kvalifikatsiooninõueteta pole võimalik kutseid anda ja kutseta pole võimalik ehitusvaldkonnas pädeva isikuna tegutseda. Seega ei olnud vastustajal võimalik tugineda haldusakti andmise seisul seadusega nõutavale õiguslikule alusele. Kui haldusakti andmise ajal puudus õiguslik alus selle andmiseks, ei ole otsus kooskõlas HMS § 54 nõuetega ja haldusakt tuleb tühistada.

3-18-1432 p-d 25-26). Kohus hindab aga haldusakti õiguspärasust selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2). Seega ei ole võimalik ka õiguslikku alust alles kohtumenetluse jooksul loodud normiga n.ö asendada. Sama kinnitab ka sarnastes asjades hetkel kujunev kohtupraktika (Tallinna Ringkonnakohtu 17.06.2021 otsus nr 3-19-1505, 02.07.2021 otsus nr 3-20-97 ja Tallinna Halduskohtu 09.09.2021 otsus nr 3-21-195). Kohus ei saa asuda hindama, kas sama haldusakt tuleks ka uuel õiguslikul alusel välja anda. See tähendaks kohtu panemist haldusorgani rolli, millega kohus rikuks võimude lahususe põhimõtet. Vastavat rolli ei saa kohtule omistada ka menetlusökonoomia kaalutlustel, ehkki see võib tunduda teatud olukordades otstarbekas. Kohtu järeldust ei muuda ka Riigikohtu otsuse nr 3-18-1432 punktis 48 märgitu, et otsus ei mõjuta ehitusvaldkonna nende kutsete kehtivust, mis on antud enne üldkogu otsuse jõustumist (HMS § 61 lg 2). Lisaks HMS § 61 lg-s 2 nimetatud kehtivuse lõppemise alustele võib haldusakti kehtivus lõppeda ka kohtu poolt haldusakti tühistamisega. Riigikohtu seisukoht on seotud õiguskindluse ja õigusrahu tagamisega, et haldusaktide kehtivus, mille osas on möödunud kaebetähtaeg, ei satuks üldkogu otsusest tulenevalt kahtluse alla. Kehtiva haldusakti kehtetuks tunnistamisel isiku kahjuks tuleb arvestada ka isiku usaldust (HMS § 67). Kaebetähtaja jooksul kohtusse pöördumisel ei ole aga isikul ega ka avaliku võimu kandjal (käesoleval juhul vastustajal) õiguspärast ootust, et vaidlustatud haldusakt jääb kehtima. Kontrolli haldusakti õiguspärasuse üle teostabki sellisel juhul kohus. Vastustaja mõtteliini järgides ei oleks võimalik ka esimese või teise astme kohtul seada mistahes haldusakti aluseks olevat õigustloova akti põhiseaduspärasust kahtluse alla, jätta see kohaldamata ja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust, sest ka sellises olukorras oleks ju haldusakt antud andmise ajal kehtiva, kuid võimaliku põhiseadusvastase normi alusel (või oleks normi puudumine põhiseadusvastane). Selliselt muutuks ka isikute põhiõiguste kaitse PS § 15 lg 2 mõttes sisutuks.

6.Vastustaja otsuse tühistamise tulemusel on kaebaja taotlus kutse saamiseks jätkuvalt lahendamata. Isiku taotlus tuleb lahendada ja selleks vajalik haldusmenetlus läbi viia mõistliku aja jooksul (HMS § 5 lg 2). Kohus möönab, et ka kaebaja taotluse uuesti läbivaatamisel on võimalik, et vastustaja teeb määruse alusel uue samasuguse otsuse. Tegemist ei ole kaebuse läbivaatamata jätmise alusega põhjusel, et kaebusega ei ole võimalik saavutada selle eesmärki. Kaebuse eesmärki peetakse saavutamatuks siis, kui esitatud on ebaõige nõue (nt tuvastamisnõue tühistamisnõude asemel) või on kaebus ennatlikult esitatud. Tallinna Ringkonnakohus on ka analoogses asjas nr 3-20-97 leidnud, et taotluse uuesti lahendamise ajaks võivad ka muutuda tähtsust omavad asjaolud, sh isiku töökogemus või haridus. Kaebuse rahuldamisel peab vastustaja vaatama kaebaja taotluse kehtiva õiguse alusel uuesti läbi. Kohus märgib, et käesolevas asjas ei ilmne ka Tallinna Ringkonnakohtu 17.06.2021 otsuses nr 319-1505 toodud asjaolusid, s.o kus isiku taotluse rahuldamine ei olnud võimalik kutse andmise korra muudest nõuetest tulenevalt, mis ei seondunud isiku kvalifikatsiooniga (s.o ei hariduse ega töökogemusega). Samuti ei ole kohtul võimalik hinnata seda, kas 02.07.2021 jõustunud määruse nr 61 redaktsioonis on kõrvaldatud Riigikohtu tuvastatud puudused ja kas määrust nr 61 tuleb nüüd pidada korrektseks õiguslikuks aluseks EhS § 24 lg-s 2 loetletud tegevusaladel kutse andmise otsuste tegemisel. Kohtule nähtuvalt ei ole määrusandja 02.07.2021 redaktsiooni kavandanud jõustuma ka tagasiulatuvalt, mistõttu ei saa seda käesolevas asjas tehtava otsuse hindamisel arvesse võtta. Kohus möönab, et tekkinud olukord on vastustaja vaates ebaõiglane, kuivõrd korrektse õigustloova akti jättis õigeaegselt kehtestamata minister, mitte vastustaja. Samas kaebaja seisukohalt tegutseb riik ühtse tervikuna, sh delegeeritud avaliku-õigusliku ülesande täitmisel. Vastustaja ja riigi vahel tekkinud vaidlused tuleb vajadusel lahendada eraldi menetluses (vrdl analoogia korras erakoolide rahastamise vaidlused, nt RK otsused nr 3-3-1-84-14 p 15 ja 3-3-1-41-15). 4(5)