OÜ Hunt Kriimsilm ja osaühingu Esperan kaebus väliskaubandus- ja infotehnoloogiaministri 20.01.2021 määruse nr 2 „Turismiga seotud majandusharu ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga“ § 9 lg 1 punkti 1 osaliseks tühistamiseks ning väliskaubandusja infotehnoloogiaministri kohustamiseks
Menetlustoiming
Kaebuse tagastamine
Muud selgitused
Sekretäril saata määrus kaebajatele (esindajate kaudu).
RESOLUTSIOON
Tagastada OÜ Hunt Kriimsilm ja osaühingu Esperan kaebus.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) § 121 lg 4 ja § 204 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Väliskaubandus- ja infotehnoloogiaminister võttis 20.01.2021 vastu määruse nr 2 „Turismiga seotud majandusharu ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga“ (jõustus 08.03.2021; edaspidi määrus nr 2). Vastavalt määruse nr 2 § 9 lg 1 punktile 1 võib Tallinna vanalinna toitlustusettevõtja käibe languse osalise hüvitamise toetust taotleda Tallinna vanalinna toitlustusettevõtja, kelle perioodi 2020. a 1. aprill kuni 30. november summaarne käibe langus oli võrreldes 2019. a sama perioodi summaarse käibega vähemalt 60 protsenti.
OÜ Hunt Kriimsilm ja osaühing Esperan esitasid 22.02.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse määruse nr 2 § 9 lg 1 p 1 tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks otsustada uuesti määruse nr 2 § 9 lg 1 p-s 1 sätestatud käibe languse miinimummäär ning kehtestada toetuse
3-21-377 eelduseks Tallinna vanalinna toitlustusettevõtja Tallinna vanalinnas asuva tegevuskoha käibe languse määr, mitte äriühingu kui terviku käibe languse määr. Kaebajad leiavad, et määrust nr 2 võib vormist olenemata käsitleda vaidlusaluses osas üldkorraldusena, kuna adressaadid on üldiste tunnuste alusel objektiivselt kindlaks määratavad Tallinna vanalinna toitlustusettevõtjad. Juhul, kui määrus nr 2 on käsitletav (osaliselt) üldkorraldusena, on see ebaproportsionaalne ja rikub võrdse kohtlemise põhimõtet. Määrus nr 2 tuleb vastavas osas tühistada ja kohustada vastustajat määrust muutma. Nimelt, määruse nr 2 vaidlusaluse osa kohaselt peab toetusele kvalifitseerumiseks olema Tallinna vanalinna toitlustusettevõtja äriühingu käibe langus 01.04.2020–30.11.2020 võrreldes 2019. aasta sama perioodiga 60%. Mitme Tallinna vanalinnas tegutseva toitlustusettevõtja, sh kaebajate puhul opereerib sama äriühing (juriidiline isik) mitut toitlustuskohta nii Tallinna vanalinnas kui väljaspool seda. Kaebajaid (ja teiste sarnase tegutsemisloogikaga ettevõtjaid) koheldakse ebavõrdselt võrreldes konkurentidega, kelle Tallinna vanalinnas paiknev toitlustuskoht on äriühingu ainus käitis. Tegemist on täiesti juhusliku ning äriühingu enda sisemisest tegutsemisloogikast tuleneva asjaoluga, mis ei oma mingit puutumust toetusmeetme eesmärgiga, mis on määruse seletuskirja kohaselt tagada Tallinna vanalinna toitlustuskohtade tegevuse jätkumine. Käibe langust oleks võinud arvestada ka käitisepõhiselt. Kaebajatele ega ilmselt teistelegi ei saanud olla ettenähtav, et juhuslik ning äriühingu enda sisemisest tegutsemisloogikast tulenev asjaolu tekitab tagantjärele sellise tulemuse. Lisaks ei tulene määruse nr 2 seletuskirjast, millistel kaalutlustel on käibelanguse määraks valitud 60%. Sellise nõude proportsionaalsus ja vastavus võrdse kohtlemise põhimõttele ei ole kontrollitav.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
3.Kohus tagastab kaebuse määrusega selle esitajale, kui vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses (HKMS § 121 lg 1 p 1). Halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda (HKMS § 4 lg 1).
4.Käesoleval juhul on vaidlustatud väliskaubandus- ja infotehnoloogiaministri määrust. Vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) §-le 88 on määrus õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks. Üldkorraldus on haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele (HMS § 51 lg 2). Toodud määratlus sisaldab kahte üldkorralduse liiki: 1) üldkorraldus, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele ja 2) üldkorraldus, mis on suunatud asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Kaebajate hinnangul on tegemist esimest liiki üldkorraldusega – üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele.
5.Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 50 lõike 1 kohaselt annab minister määrusi ja käskkirju seaduse alusel ja täitmiseks. Ministri määrus on õigustloov akt (VVS § 51 lg 1). „Üldnõude kohaselt peaks akti vorm olema vastavuses selle materiaalse sisuga, st Vabariigi Valitsuse õigustloovateks aktideks on määrused ning üksikaktideks korraldused. Selline aktide eristamise nõue tugineb muu hulgas PS § 87 punktile 6 ja Vabariigi Valitsuse seaduse 1. peatüki 6. jaole. Õigusaktide andmisel on aga osal juhtudel normatiivse regulatsiooni ning individuaalse ettekirjutuse range eristamine komplitseeritud ega pruugi vastata regulatsiooni ökonoomsuse põhimõttele. /.../ Üldkorralduse andmine ei tohi olla suunatud isiku menetluslike õiguste ja kaebeõiguse ülemäärasele kitsendamisele. Siinkohal tuleb märkida, et seadusandja võib ka juhul, kui akti liigiks on valitud määrus, näha erinormidega ette täiendavad akti andmise menetlus- või vaidlustamisreeglid, mis üldiselt on omased teistsugusele akti liigile ja isiku 2(4)
3-21-377 õiguste kaitse seisukohalt konkreetsel juhul vajalikud. Määruse andmine ei ole kohane juhul, kui üldkorraldus on õigustloovatest aktidest oluliselt konkreetsem.“1 Eeltoodu tähendab, et piiripealsetel juhtudel on seadusandjal võimalik kirjutada täitevvõimule ette, kas lahendada küsimus määrusega või üldkorraldusega; kohus peab seda valikut aktsepteerima, v.a kui ta algatab põhiseaduslikkuse järelevalve selle tõttu, et seadusandja poolt aktile antud kohatu vorm takistab ülemääraselt õiguskaitset.2
6.Käesoleva määruse nr 2 õiguslikuks aluseks on riigieelarve seaduse (RES) § 531 lg 1, mille kohaselt kehtestab minister määrusega tingimused ja korra ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt riigisisese toetusprogrammi elluviimiseks, toetusprogrammist vahendite saamiseks ning saadud vahendite kasutamiseks, kui nimetatud tingimused ja kord ei tulene muust õigusaktist. Seega on seadusandja otsustanud reguleerida riigieelarvest finantseeritavate toetuste andmise tingimused ja korra määruse vormis (vt RES § 531 lg 1).
7.Samas ei saa akti liigi määramisel lähtuda üksnes volitusnormi tekstis väljendatud seadusandja eelistusest, vaid peab hindama akti liiki selle sisu järgi.3 Õigusakti liigitamine õigustloovaks aktiks või üksikaktiks sõltub regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest.4
8.Sarnaselt käesolevas asjas antud ministri määrusega on Riigikohtu põhiseaduslikkuse kolleegiumi menetluses olnud kultuuriministri määrus nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“. Nii on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma 22.12.2020 otsuses nr 5-20-6 hinnanud kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 4 lõike 2 punkti 6 põhiseaduspärasust. Vaidlusalune kultuuriministri määrus reguleeris sarnaselt käesolevas asjas vaidluse all oleva määrusega riigiabi andmist ettevõtjatele COVID19 puhangust tingitud kahjude korvamiseks. Riigikohus leidis, et määruse näol ei ole sisuliselt tegemist üldkorraldusega, vaid õigustloova aktiga. Riigikohus märkis, et määrus tervikuna on põhimõtteliselt kohaldatav kultuuri- ja spordivaldkonnas toetuste jaotamiseks mitmes taotlusvoorus, kui sarnane vajadus peaks ilmnema ja määruse rakendusaega pikendatakse; selle adressaatide ring ei ole piiritletud individuaalselt.5
9.Kohus leiab, et ka praegusel juhul on tegemist õigustloova aktiga sõltumata asjaolust, et määruse nr 2 § 9 lg 1 punktis 1 on adressaatideks Tallinna vanalinna toitlustusettevõtjad. On tõsi, et Tallinna vanalinn on territooriumina selgelt piiritletav ning seetõttu oma konkreetsusastmelt täpsem kui mõiste toitlustusettevõtjad. Siiski ei ole konkreetsusaste sarnane üldkorraldusele, kuivõrd ühe linnaosa eraldi välja toomine ei anna alust järelduseks, et tegemist oleks individuaal-abstraktse regulatsiooniga. Individuaal-abstraktsed üldkorraldused reguleerivad määratlemata hulka juhtumeid kindla isikute ringi suhtes.6 Juhuslikult teatud kinnistule sattuva tegevuse reguleerimine ei ole üldkorraldus. Üldkorraldusega ei ole tegemist, kui kinnisasi on kindlaks määratav vaid üldiste aktis märgitud tunnuste alusel.7
10.Riigikohus on asjas nr 3-4-1-4-02 selgitanud järgmist: „Kuigi vaidlustatud õigusaktidest kaks on vormistatud linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema korraldustena, on nad siiski üldaktid. Vaidlustatud korraldustega on kehtestatud tänavakaubanduse kauplemiskoha tasumäärad vastavalt kauplemiskoha liigile. Samuti on sätestatud, et Tallinna Kesklinna Valitsuse Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, punktid 23-24. K. Merusk ja I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2013. Kommentaar paragrahvile 6, punkt cc), lk 75.
Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-6-10, p 43 ja seal viidatud kohtupraktika.
Riigikohtu halduskolleegiumi 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 11.
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22.12.2020 otsus nr 5-20-6, p 16.
K. Merusk ja I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2013. Kommentaar paragrahvile 6, punkt bb), lk 75.
Riigikohtu halduskolleegiumi 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 16.
3(4)
3-21-377 teenindamiskomisjonil on õigus tasumäärasid korralduses nimetatud alustel suurendada. Kehtestatud on ka müügiloa vormistamise tasu. Linnaosa valitsuse ja vanema vaidlustatud korraldused on õigusaktid, mis sisaldavad üldkohustuslikke käitumisreegleid – norme, mis loovad õigusi ja kohustusi konkreetselt määratlemata isikute ringile. Seega on tegemist õigustloovate aktide e õiguse üldaktidega.“8 Ka käesoleval juhul sisaldab vaidlustatud määrus üldkohustuslikke käitumisreegleid, sh norme Tallinna Vanalinna toitlustusettevõtjatele (määruse nr 2 § 9 lg 1 p 1). Kaebuses esitatud näide, kus Tallinna Linnavalitsus keelaks Vabaduse väljaku ääres tegutsevate poodide ja kohvikute pidajate äritegevuse vabariigi aastapäeva paraadi ajaks, seondub konkreetse sündmusega (vabariigi aastapäev), mistõttu ei ole tegemist võrreldava situatsiooniga.
11.Eeltoodust lähtuvalt leiab kohus, et käesoleval juhul on vaidlustatud õigustloovat akti.
12.Kohus selgitab, et halduskohtu pädevuses ei ole lahendada kaebusi õigustloova akti peale. Ka Riigikohus on märkinud, et halduskohus ei vaata läbi õigustloovate aktide peale esitatud kaebusi, kuna selleks on ette nähtud teistsugune menetluskord (HKMS § 4 lg 1, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (PSJKS) § 2 p 1; vt Riigikohtu halduskolleegiumi 25.10.2017 määrus nr 3-17-749, p 9). Selline menetluskord on reguleeritud PSJKS-s. Vastavalt PSJKS § 2 p-le 1 lahendab PSJKS alusel taotlusi kontrollida õigustloova akti või selle andmata jätmise vastavust põhiseadusele Riigikohus. Taotluse võivad Riigikohtule esitada Vabariigi President, õiguskantsler, kohaliku omavalitsuse volikogu ja Riigikogu (PSJKS § 4 lg 2).
13.Eeltoodust lähtuvalt puudub halduskohtul pädevus käesoleva kaebuse lahendamiseks, mistõttu kuulub OÜ Hunt Kriimsilm ja osaühingu Esperan kaebus selle esitajatele tagastamisele. Kaebuse tagastamine ei võta õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud (HKMS § 43 lg 2).
14.Kaebuselt on tasutud riigilõivu 30 eurot. HKMS § 104 lg 5 p-s 2 sätestatakse, et tasutud riigilõiv tagastatakse, kui kohus tagastab kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub HKMS § 121 lg 2 alusel. Käesoleval juhul tagastatakse kaebus selle esitajatele HKMS § 121 lg 1 punkti 1 alusel, mistõttu on kaebajatel õigus taotleda tasutud riigilõivu tagastamist. Kohtu infosüsteemi andmetel on riigilõivu tasunud advokaadibüroo TRINITI OÜ. Eeltoodust lähtuvalt tuleb kaebajatel teatada, kellele riigilõiv 30 eurot tagastada (HKMS § 104 lg 8).
(allkirjastatud digitaalselt) Anu Maria Brenner kohtunik
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.04.2002 otsus asjas nr 3-4-1-4-02, p 13.
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.