Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Kaire Pikamäe ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
26. veebruar 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1431
Haldusasi
XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 22. juuli 2020. a otsuse nr 7002010014-1 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20. oktoobri 2020. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja XX, esindaja Markus Hallang Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Mirja Sarap
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata. Jätta Tallinna Halduskohtu 20. oktoobri 2020. a otsuse haldusasjas nr 3-20-1431 resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 29. märtsil 2021 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.XX on Süüria Araabia Vabariigi kodanik, kes lahkus Süüriast 22. veebruaril 2010 Araabia Ühendemiraatidesse (AÜE). XX lahkus AÜE-st 9. mail 2019 Saksamaa Liitvabariigi kaudu töötamise eesmärgil Eesti Vabariiki. Isikule oli väljastatud pikaajaline viisa (kehtivusega kuni 28. veebruar 2020) ning registreeritud lühiajaline töötamine (kehtivusega 1. veebruar 2019–28. veebruar 2020) ettevõttes Y OÜ.
2.XX esitas 22. jaanuaril 2020 taotluse rahvusvahelise kaitse saamiseks. Taotluse aluseks on asjaolu, et isik ei saa Süüriasse naasta, kuna seal on sõda ning tal on läbimata ajateenistus, mistõttu värvataks ta ajateenistusse ning see võib lõppeda surmaga.
3.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) määras 22. juuli 2020. a otsusega nr 7002010014-1 AÜE turvaliseks kolmandaks riigiks (välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) § 9 lg 6 ja § 8 lg 2) ning jättis XX taotluse sisuliselt läbi vaatamata ja lükkas selle tagasi (VRKS § 21 lg 1 p 3). PPA luges taotluse selgelt põhjendamatuks (VRKS § 201 p 7), kohustas isikut lahkuma AÜE-sse 30 päeva jooksul (väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 72 lg 1) ja kohaldas tema suhtes sissesõidukeeldu üheks saastaks (VSS § 74 lg 3). PPA esitas otsuses kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) AÜE on turvaline kolmas riik. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi asjaolu, mis viitaks tema tagakiusamisele, diskrimineerimisele, väärkohtlemisele või inimväärikuse alandamisele AÜEs. Ajal, mil taotleja viibis AÜE-s ei ohustanud teda väljasaatmine Süüriasse. Isik lahkus AÜEst üksnes põhjusel, et ta sai töökoha Eestis. Araabia noorte seas viidi 2016 läbi uuring, mille kohaselt peeti AÜE-d parimaks kohaks maailmas, kus elada. Ainuüksi selleks, et Süüria konfliktist pärit inimesed saaksid turvalises kolmandas riigis elada, ei ole ilmtingimata vajalik rahvusvahelise kaitse saaja staatust või läbida rahvusvahelise kaitse menetlust Euroopa ühtse varjupaigasüsteem järgi. Süüria kodanikele on AÜE-s tagatud juurdepääs elamislubadele, viisadele ning vajadusel tullakse vastu inimeste riigis viibimise seadustamisel; 2) nt Haagi ringkonnakohus otsustas 2017. a augustis, et AÜE-d saab pidada konkreetses asjas kaitse taotleja seisukohast turvaliseks kolmandaks riigiks ning seda olukorras, kus AÜE ei ole ratifitseerinud Genfi 1951. a pagulasseisundi konventsiooni ning seal puudub varjupaigamenetlus. Haagi ringkonnakohtu lahendi aluseks olnud kaebaja elas vahemikus 2009–2016 seaduslikult AÜE-s koos oma vanemate ja õega ning tema vanemad töötasid seal. Taotleja oli lahkunud AÜE-st Hollandisse õppima ning ta oli korduvalt Hollandis elamise ajal AÜE-s oma perekonda külastanud; 3) AÜE austab non-refoulement põhimõtet. Kuigi AÜE seadused ei näe ette varjupaiga andmist või pagulasstaatuse tunnustamist, pakutakse inimestele tagasipöördumise eest mitteametlikku kaitset. Rootsi migratsiooniameti 2018. a raportist nähtuvalt puuduvad teated Süüria kodanike deporteerimise kohta. USA välisministeeriumi 2019. a raportis on märgitud, et AÜE politsei pidas kinni uiguuri, kellele väidetavalt öeldi, et ta saadetakse Hiinasse, kuid edasine teave puudub. Välja on ka toodud Pakistani kodanikust aktivist, kes väidetavalt põgenes Pakistani julgeolekujõudude eest talle tehtud ähvarduste tõttu ning kes väidetavalt 2019. a juunis Pakistani deporteeriti; 4) AÜE tunnustab ÜRO Pagulasameti (UNHCR) tegevust. Puuduvad teated, et AÜE oleks asüülitaotlejaid jõuga riigist välja saatnud. Süüria konfliktiga tegelemine on välispoliitiline prioriteet ning selleks on pikendatud 100 000 süürlase elamisluba, et nad saaksid naasta AÜEsse. Riigis elab ühtekokku 242 000 süürlast. Aastatel 2012 ning 2015 on AÜE eraldanud Süüria konflikti jaoks abiraha kokku umbkaudu 700 miljonit dollarit; 5) alust on arvata, et isik lahkus Süüriast AÜE-sse töötamise eesmärgil ning parema eluolu otsingul. Kuna taotleja lahkus AÜE-st kehtiva Süüria passiga, eesmärgiga loobuda sealsest tööst ning asuda tööle Eestisse, ei olnud tema esmane eesmärk tulla taotlema rahvusvahelist 2(10)
3-20-1431 kaitset. Taotlejal puudub vahetu vajadus kõnealuse staatuse taotlemise järele. Taotleja on töötanud Eestis lühiajalise töötamise registreerimise alusel toitlustusasutuses, ning ta esitas 22. jaanuaril 2020 rahvusvahelise kaitse taotluse. Ta loobus oma tööst Eestis, kuna palk jäi oodatust väiksemaks. Taotleja tõi välja, et on üritanud Eestis muul alusel elamisluba taotleda, kuid see ei ole õnnestunud. Kuna taotleja ei too välja ühtegi asjaolu, mis viitaks tema tagakiusamisele, diskrimineerimisele, väärkohtlemisele või inimväärikust alandavale eluviisile AÜE-s, oli tal AÜE-s turvaline elada. AÜE on taotleja jaoks turvaline kolmas riik; 6) taotleja ütlustes on vastuolud, mis puudutavad Süüriast lahkumist. Taotleja väitis, et lahkus Süüriast 2010. a veebruaris algava sõja ja elule tekkinud ohu tõttu. Samuti väitis ta, et põgenes sõjaväekohustuse eest. Kuna Süüria relvakonflikt algas 2011. a märtsis, ei ole usutav, et ta lahkus koduriigist 2010 sõjast tingitud ohu eest elule. Kuigi relvakonflikt ei välista praegusel hetkel kaitse saamist, on koduriigist lahkumise põhjus otsitud ning taotleja lahkus koduriigist parema eluolu otsinguil. Kuna taotleja elas AÜE-s 10 aastat, ei ole usutav, et tal puuduvad riigis tuttavad, kes saaksid talle viisa saamiseks kutse teha. Kogu AÜE-s viibimise aja oli kaebajal olemas elamisluba ning erinevad töökohad. Seejuures pikendas AÜE taotleja elamisluba ka siis, kui olemasolev elamisluba oli kehtivuse kaotanud. AÜE ei sundinud taotlejat pärast elamisloa kehtivuse kaotamist riigist lahkuma. Taotleja jättis AÜE-s oma elamisloa pikendamata ja lahkus riigist. Selge on, et kui taotleja soov oleks viibida edasi AÜE-s, oleks tal nii töö kui ka piisav majanduslik kindlustatus. Taotleja suundus läbi Saksamaa Eestisse 2019. a mais. Samuti on ta käinud viisat taotlemas Eesti saatkonnas Gruusias. Taotleja ei ole esitanud rahvusvahelise kaitse taotlust oma teekonnal Saksamaal, Gruusias ega ka mitme kuu jooksul Eestis viibides. Selge on, et rahvusvahelise kaitse taotlemine on osutunud viimaseks võimaluseks enda Euroopas viibimise seadustamiseks, sest isiku enda sõnul ei õnnestunud tal Eestis elamisluba taotleda; 7) taotlejal on võimalik AÜE-sse naasta, kuid ta vajab selleks töökohta. Ligipääs tööturule käib sponsori kaudu, kes on vastutav nii välismaalase elupaiga/elamisloa kui ka töökoha eest. Sponsor võib olla kas AÜE kodanik, kes soovib välismaalast sponsoreerida (näiteks koduabilist), või tööandja, kes soovib välismaalast tööle võtta (kõige sagedasem), või välismaalane, kes soovib sponsoreerida pereliiget. Elamisluba kehtib tavaliselt 2–3 aastat, sõltuvalt konkreetsest tööst. AÜE elamisluba on võimalik nii pikendada kui ka taas taotleda. Taotlejal ei ole enda sõnul esinenud õigusrikkumisi, tal on olnud kehtivad elamisload, ta valdab araabia keelt, omab kehtivat Süüria passi ning ID-kaarti, mistõttu on tal olemas kõik eeldused, et leida omale sponsor ning seadustada enda viibimine AÜE-s. Kui elamisloaga välismaalane on viibinud AÜE-st väljaspool enam kui kuue järjestikuse kuu jooksul, ei lubata tal riiki uuesti siseneda ja tema elamisluba kaotab kehtivuse. Mainitud kuue kuu reegli erandiks on nt õppimine või meditsiiniabi saamine välismaal. Kuna taotleja on kümme aastat elamisloa alusel elanud ning töötanud AÜE-s, on põhjust eeldada, et tal on kohapeal piisavalt suur tutvusringkond, kelle kaudu tal on võimalik leida omale sponsor või tööandja, et AÜE-sse naasta.
4.XX esitas 31. juulil 2020 halduskohtule kaebuse, milles nõudis PPA 22. juuli 2020. a otsuse tühistamist ja taotluse uuesti läbivaatamise kohustamist. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) PPA määras AÜE ekslikult kaebaja suhtes turvaliseks kolmandaks riigiks. Kaebaja ei ole AÜE kodanik ning tal ei ole AÜE-s seaduslikuks viibimiseks elamisluba ega viisat. Seega ei lubata tal riiki siseneda. Kui see peaks aga õnnestuma, siis AÜE kohta kättesaadava info kohaselt saadetaks ta kas lähteriiki või päritoluriiki tagasi. Kuna kaebajal ei ole võimlik seaduslikult AÜE-sse minna või seal viibida, siis on PPA otsus õigusvastane; 2) liikmesriigid võivad kohaldada turvalise kolmanda riigi mõistet ainult juhul, kui taotlejat koheldakse asjaomases kolmandas riigis kooskõlas direktiivis 2013/32/EL väljatoodud põhimõtetega. Üheks põhimõtteks on, et isikul on võimalus taotleda pagulasseisundit ning 3(10)
3-20-1431 pagulaseks tunnistamise korral saada kaitset vastavalt Genfi konventsioonile. Kuigi lahtine on küsimus, et kas see tingimus nõuab, et kolmas riik oleks pagulaskonventsiooniga ühinenud või selle ametlikult ratifitseerinud, või piisab, kui taotlejat tunnustatakse pagulasena ja koheldakse vastavalt pagulaskonventsioonis sätestatud standarditele, praegusel juhul seda küsimust ei tõusetu. PPA märkis vaidlustatud otsuses, et AÜE ei ole ratifitseerinud pagulasseisundi konventsiooni ega paku pagulasstaatuse tunnustamist siseriiklike seadustega; 3) AÜE ei vasta VRKS § 8 lg 2 sätestatud nõuetele, kuna AÜE ei ole ratifitseerinud Genfi konventsiooni ega selle protokolle. Seega ei saa AÜE-d pidada turvaliseks kolmandaks riigiks varjupaiga menetluse kontekstis. Sama on välja toodud ka VRKS § 8 lg-s 4 ning Euroopa Kohtu
19.märtsi 2020. a otsuses kohtuasjas C-564/18; 4) hiljutise AÜE inimõiguste raporti kohaselt on teada vähemalt kaks non-refoulement printsiibi rikkumist; 5) vastustaja ei ole tõendanud, et kaebaja oleks rahvusvahelise kaitse süsteemi VRKS § 201 pdes 1–9 sätestatud moel kuritarvitanud või andnud teada, milles see kuritarvitamine avaldus. PPA jättis kaebaja taotluse VRKS § 21 lg 1 p 3 alusel sisuliselt läbi vaatamata ning tegi otsuse tagasilükkamise kohta VRKS § 21 lg 2 alusel. PPA ei hinnanud, kas taotleja vastab Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2011/95/EL sätestatud rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele või mitte. Seega ei ole kaebaja taotlus VRKS § 201 mõttest selgelt põhjendamatu; 6) kaebaja ei saa AÜE-s viisat taotleda, selleks tuleks minna Helsingisse. Kaebajal ei ole viisa taotlemiseks raha. PPA väide, et kaebaja leiaks endale sponsori, on spekulatsioon; 7) PPA otsus on ka lahkumisettekirjutuse osas õigusvastane. Kui kaebajat ei lubata seaduslikult kolmandasse riiki, peab temale võimaldama juurdepääsu rahvusvahelise kaitse menetlusele liikmesriigis; 8) sissesõidukeelu kohaldamine toob kaasa olukorra, kus isegi AÜE-sse naasmisel oleks kaebajal välistatud õiguspärane AÜE-st lahkumine, kui teda soovitaks non-refoulement põhimõtte rikkumisega riigist välja saata.
5.Vastustaja taotles vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) AÜE on kaebaja jaoks turvaline kolmas riik. Kaebajal on võimalik seaduslikult AÜE-sse minna, kui ta taotleb omale viisa ettekirjutuses antud 30 päeva jooksul. Usutav ei ole, et 10 aastat AÜE-s elanud kaebaja ei leia omale sponsorit või tema elamisluba ei pikendata, kui seda on varasemalt tehtud. Kaebajal on kehtiv Süüria pass ning AÜE on ka varem pikendanud kaebaja elamisluba, olenemata sellest, et elamisload ei kehtinud järjestikku. Kaebajal on kaasaaitamise kohustus ja ta peab ka ise näitama üles initsiatiivi menetluse asjaolude väljaselgitamisele, mitte käituma passiivselt. Kaebaja väitis, et on korduvalt taotlenud Eestis elamisluba, kuid talle on keeldutud seda andmast. Vastustaja kinnitab, et PPA andmekogudes ei ole ühtegi kaebaja esitatud taotlust elamisloa saamiseks; 2) kuigi AÜE ei ole 1951. a Genfi konventsiooniga liitunud, austab ta välja- või tagasisaatmise lubamatuse põhimõtteid. AÜE on ratifitseerinud ÜRO piinamisvastase konventsiooni, mille art 3 kohaselt peab järgima non-refoulement printsiipi. VRKS § 8 lg 2 p-des 2 ja 3 sätestatud tingimused on täidetud. Nagu otsuses välja toodud, siis AÜE-st puuduvad teated Süüria kodanike deporteerimise kohta, mistõttu ei ohusta kaebajat AÜE-sse naasmisel väljasaatmine Süüriasse; 3) tõenäoline ei ole, et kaebajale saaks AÜE-s osaks diskrimineerimine usu, soo või rassi alusel. Kaebaja tagasisaatmine kolmandasse turvalisse riiki ei ole seadusevastane. Tagasisaatmise lubamatuse põhimõttest kinnipidamiseks ei pea turvalise kolmanda riigi puhul olema tegemist Euroopa riigiga; 4) kaebajal on õigus taotleda sissesõidukeelu kohaldamata jätmist või sissesõidukeelu tähtaja lühendamist. Kui kaebajal ei õnnestu vabatahtliku lahkumistähtaja jooksul AÜE-sse lahkuda, võib taotleda lahkumistähtaja pikendamist. 4(10)
3-20-1431
6.Tallinna Halduskohus rahuldas 20. oktoobri 2020. a otsusega kaebuse, tühistas PPA 22. juuli 2020. a otsuse ning kohustas PPA-d kaebaja rahvusvahelise kaitse taotlust uuesti läbi vaatama. Halduskohus põhjendas oma seisukohti kokkuvõtlikult järgmiselt: 1) kaebajal on piisav side AÜE-ga, et kaaluda AÜE-d turvalise kolmanda riigina. Viimati märgitud järeldust ei muuda asjaolu, et halduskohus ei nõustu PPA tõlgendusega Haagi ringkonnakohtu 2017. a augusti lahendile. Viidatud välisriigi kohtulahendi asjaolud ei ole praeguse vaidluse asjaoludega sarnased. PPA on viidatud lahendit kajastanud valikuliselt. Viide välisriigi lahendile on asjakohane osas, milles isik oli elanud AÜE-s 2009–2016 ning lahkunud AÜE-st Hollandisse rahvusvahelise kaitse taotlemise eesmärgil. Viidatud lahendist nähtub, et isiku perekonnaliikmed elasid jätkuvalt AÜE-s, isikul oli olemas kehtiv elamisluba ning ta ei olnud AÜE-st lahkunud enam kui kuus kuud tagasi. Praeguses asjas sellist erilist sidet ei eksisteeri. Kaebaja on AÜE-st olnud eemal rohkem kui kuus kuud. PPA teabe kohaselt ei lubata välismaalasel uuesti riiki siseneda, kui ta on viibinud AÜE-st eemal rohkem kui kuus kuud ja tema elamisluba on kaotanud kehtivuse. Riiki uuesti sisenemiseks on tarvis uut elamisluba ja selleks on vaja leida endale sponsor; 2) kaebaja elas enne Eestisse saabumist 10 aastat AÜE-s. Tema lahkumise põhjuseks oli üksnes töö saamine Eestis. Seega ei ole usutav, et kaebajal puuduvad AÜE-s elavate isikutega kontaktid, et endale sponsorit leida. Sel põhjusel ei ole ka asjakohane kaebaja viide UNHCR-i
12.mail 2020 koostatud raporti kohta, mis puudutab isikuid, kes on eelnevalt AÜE-s elanud ning kes soovivad sinna naasta. Kuigi kohus nõustub, et eelviidatud raport kinnitab, et tühistatud elamisloa alusel ja ilma elamisloata või viisata ei ole AÜE-sse naasmine võimalik, praegusel juhul ei ole selles küsimust. PPA väidab, et kaebajal on võimalik kontakteeruda AÜEs olevate tuttavatega, et saada õiguslik alus AÜE-sse naasmiseks. Ehkki kaebaja sõnul tal kontaktid puuduvad, ei pea kohus usutavaks, et pärast 10 aastat AÜE-s seaduslikult elamist ja töötamist, kaebajal kontaktid puuduvad. Kaebajal oli piisavalt oskust ja kontakte, et leida endale töökoht Eestis; 3) PPA on põhjendatult asunud seisukohale, et on põhjust arvata, et kaebajat lubatakse AÜEsse või ta võetakse sinna tagasi. Hinnates direktiivi ja VRKS-i vastavaid sätteid, ei nähtu, et tagasivõtmisega seonduv ebakindlus võiks takistada taotluse vastuvõetamatuse aluse kohaldamist. Ka direktiivi 2013/32/EL põhjenduste p-st 44 nähtub, et turvalise kolmanda riigi määramisel on aluseks „on põhjust arvata, et taotlejal lubatakse siseneda [kolmandasse turvalisse riiki] või võetakse ta sinna tagasi“. Kui aga pärast „turvalise kolmanda riigi“ aluse kohaldamist selle riigi pädevad asutused keelduvad taotlejat oma territooriumile lubamast, paneb direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 4 ja VRKS § 9 lg 2 taotluse saanud liikmesriigi pädevatele asutustele kohustuse tagada võimalus alustada uut menetlust rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamiseks, st tegemist on menetluse uuendamise alusega; 4) kuigi kaebajal on olemas side AÜE-ga, ei ole praegusel juhul täidetud eeldus, et kaebaja saaks taotleda AÜE-s rahvusvahelist kaitset. Tegemist on VRKS § 9 lg 1 ja § 8 lg 2 p 4 alusel turvalise kolmanda riigi määramise ühe alusega; 5) kuigi VRKS § 8 lg 2 p 4 ja direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1 punkt e ei näe ette, et turvaline kolmas riik peab olema ühinenud Genfi konventsiooniga, järeldub nimetatud normidest, et riigis peab olemas olema süsteem, mille alusel on isikul võimalik rahvusvahelist kaitset taotleda ning see kaitse peab vastama Genfi konventsioonile. AÜE ei ole Genfi konventsiooniga liitunud. Piisav ei ole see, et AÜE on ühinenud ÜRO piinamisvastase konventsiooniga ning austab sellest tulenevalt ka non-refoulement põhimõtet. Vastasel korral muutuks VRKS § 8 lg 2 p 2 ja direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1 punkt c sisutuks. Need normid näevad need kohustuse austada tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet vastavalt Genfi konventsioonile. Direktiivi 2013/32/EL põhjenduste p 44 sõnastusest nähtub, et võimalus taotleda rahvusvahelist kaitset kolmandalt riigilt on turvalise kolmanda riigi määramisel keskse tähendusega;
5(10)
3-20-1431 6) PPA selgitab Haagi ringkonnakohtu otsusele viidates, et UNHCR-i andmetel võimaldatakse inimestele praktikas kaitset. Seda ei saa siiski samastada võimalusega taotleda pagulasseisundit ning pagulasena tunnustamise korral saada kaitset vastavalt Genfi konventsioonile. Kuna Haagi ringkonnakohtu lahendis esitatud väide praktikas kaitse saamise kohta ei ole ühegi päritoluriigi allikaga seotud ning vastavat seost ei nähtu ka otsusest, on tegemist paljasõnalise väitega, et isikutele võimaldatakse praktikas kaitset. Asjaolu, et isikuid ei saadeta AÜE-st jõuga välja, ei ole samastatav kaitse andmisega; 7) PPA selgitab otsuses, et AÜE valitsus tunnustab UNHCR-i tegevust, kes aitab riigis määrata seda, kas inimene kvalifitseerub pagulaseks või mitte. PPA märgib otsuses, et AÜE annab kaitse taotlejatest UNHCR-ile teada. Ühestki päritoluriigi allikast pärinev informatsioon, millele PPA viitab ning millega kohus avalike allikate kaudu tutvus, ei anna alust väita, et AÜE-s oleks tagatud rahvusvahelise kaitse taotlejatele Genfi konventsiooniga sarnased õigused. Vaidlust ei ole, et sellises olukorras, kus riik ei ole loonud rahvusvahelise kaitse süsteemi, ega vastuta tehtud otsuste eest, ei saa pidada süsteemi Genfi konventsiooniga kooskõlas olevaks. PPA väljatoodud päritoluriigi informatsioonist nähtub, et rahvusvahelise kaitse taotlejatega tegelemine on sisuliselt üksnes UNHCR-i õlul. Seda ei saa pidada Genfi konventsiooniga kooskõlas olevaks süsteemiks; 8) praegusel juhul on seega täitmata VRKS § 8 lg 2 p 4 ja direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1 punkti e nõue. Seetõttu ei saa kaebaja AÜE-s kaitset taotleda ning AÜE-d ei saa tunnustada kaebaja suhtes turvalise kolmanda riigina. Kuna PPA otsus on õigusvastane AÜE turvaliseks riigiks määramisel, on õigusvastased ka lahkumisettekirjutus ja sissesõidukeeld.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Vastustaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist. Vastustaja on kokkuvõtlikult järgmisel seisukohal: 1) halduskohus pole põhjendanud seda, miks ta jõudis järelduseni, et Genfi konventsiooniga pole kooskõlas see, kui AÜE-s rahvusvahelise kaitse taotlejatega tegelemine on sisuliselt üksnes UNHCR-i õlul. UNHCR-i töö efektiivsuses pole põhjust kahelda. UNHCR on kõige suurem inimõigustega tegelev organisatsioon, mis on tegutsenud 70 aastat ja kus töötab üle 17 324 töötaja ning organisatsioon on aidanud üle 50 miljoni pagulase. AÜE valitsus tunnustab UNHCR-i tegevust. UNHCR aitab AÜE-s määrata, kas inimene kvalifitseerub statuudipagulaseks. Kuigi AÜE-s ei reguleeri riigisisene õigus rahvusvahelist kaitset, austab AÜE rahvusvahelisi standardeid ja non-refoulement põhimõtteid. UNHCR-le pole teada ühtegi juhtumit asüülitaotlejate jõuga väljasaatmisest. UNHCR-i tegevus on olnud piisav, kuna on taganud sadadele tuhandetele Süüria kodanikele AÜE-s turvalise elu ning elamisload; 2) VRKS § 8 lg 2 p 4 ja direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1 punkti e nõue ei oleks täidetud, kui kaebajat ähvardaks piinamine või muu julm kohtlemine. AÜE on süürlaste jaoks turvaline riik. Kaebaja elas enne Eestisse tulemist AÜE-s 10 aastat. Ta lahkus AÜE-st vabatahtlikult ja seal ei esinenud ohtu kaebaja elule ega tervisele; 3) PPA on õigesti viidanud Haagi ringkonnakohtu lahendile. Viidatud kohtulahendist järeldus üheselt, et AÜE-s on kõigil süürlastel ohutu elada ning kedagi ei saadeta jõuga välja; 4) VRKS § 8 lg 2 p-des 2 ja 3 sätestatud tingimused on täidetud. AÜE austab non-refoulement põhimõtet vastavalt Genfi konventsioonile ja ÜRO piinamisvastasele konventsioonile. Kuigi AÜE-st ei saa pagulasseisundit, puuduvad teated Süüria kodanike deporteerimise kohta. Kaebajat ei ohusta AÜE-sse naasmisel väljasaatmine Süüriasse.
8.Kaebaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:
6(10)
3-20-1431 1) halduskohus põhjendas seda, kuidas ta oma otsustuseni jõudis. Turvalises kolmandas riigis peab olema võimalus taotleda pagulasseisundit ja saada Genfi konventsioonile vastavat kaitset. AÜE-s pole võimalik pagulasseisundit saada; 2) kuna AÜE pole turvaline kolmas riik, ei oma tähendust need asjaolud, mis seonduvad kaebaja elamisega AÜE-s; 3) AÜE peatas hiljuti 13 riigi, sh Süüria kodanikele uute töö- ja külastusviisade väljastamise. Seetõttu puudub kaebajal seaduslik võimalus AÜE-sse siseneda.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.PPA asus seisukohale, et AÜE on kaebaja jaoks turvaline kolmas riik VRKS § 8 lg 2 tähenduses ning seetõttu tuleb tema taotlus jätta VRKS § 21 lg 1 p 3 alusel läbi vaatamata.
9.1.Rahvusvahelise kaitse taotlus jäetakse läbi vaatamata, kui taotleja saabus Eestisse riigi kaudu, mida võib pidada turvaliseks kolmandaks riigiks (VRKS § 21 lg 1 p 3). VRKS § 8 lg 2 kohaselt on kolmas riik turvaline, kui: 1) rahvusvahelist kaitset taotleva välismaalase elu ja vabadus ei ole ohus tema rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste tõttu; 2) riigis austatakse välja- või tagasisaatmise lubamatuse põhimõtet vastavalt 28. juuli 1951. a Genfi pagulasseisundi konventsioonile; 3) riigis järgitakse rahvusvahelistes õigusaktides sätestatud keeldu saata välismaalane tagasi, kui teda ähvardab piinamine või muu julm, ebainimlik või inimväärikust alandav kohtlemine; 4) välismaalasel on võimalus taotleda pagulasseisundit ning pagulasena tunnustamise korral saada kaitset vastavalt Genfi konventsioonile ning 5) välismaalast ei ähvarda VRKS § 4 lg-s 3 nimetatud tõsine oht.
9.2.VRKS § 8 lg 2 aluseks on direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1, mille kohaselt saab riiki käsitada turvalisena, kui: a) riigis ei ole elu ja vabadus ohus rassi, usu, rahvuse, teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumise või poliitiliste tõekspidamiste tõttu; b) puudub direktiivis 2011/95 kindlaks määratud suure kahju oht; c) riigis austatakse tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet vastavalt Genfi konventsioonile; d) riigis austatakse rahvusvahelistes õigusaktides sätestatud keeldu saata isikut tagasi, kui sellega rikutaks isiku õigust kaitsele piinamise või muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise eest ning e) isikul on võimalus taotleda pagulasseisundit ning pagulaseks tunnistamise korral saada kaitset vastavalt Genfi konventsioonile. Tegemist on kumulatiivsete tingimustega ning üksnes kõigi nende eelduste esinemise korral on õigus pidada kolmandata riiki turvaliseks ja jätta sellel alusel rahvusvahelise kaitse taotlus läbi vaatamata (Euroopa Kohtu 19. märtsi 2020. a otsus asjas C-564/18, p-d 36, 40 ja 41; 14. mai 2020. a otsus asjas C-924/19, p 153).
10.PPA hinnangul vastab AÜE VRKS § 8 lg 2 p 1 tingimusele, mida PPA põhjendab järgnevalt. Kaebaja ei ole AÜE-s olnud poliitiliselt aktiivne ja ta pole võimude vastu meelt avaldanud. Seetõttu ei saaks AÜE-sse naastes eeldada poliitilisel alusel tagakiusamist. Kaebaja pole väitnud AÜE-s kümne aasta jooksul diskrimineerimist ega tagakiusu. Arvestades asjaoluga, et kaebaja on araabia keelt kõnelev meessoost moslem, ei ole tõenäoline, et AÜE-s teda diskrimineeritaks usu, soo või rassi alusel. Samuti puuduvad viited, et kaebajale saaks osaks tagakius sotsiaalsesse gruppi kuulumise alusel. Kaebaja pole selle tingimuse täidetuks lugemist vaidlustanud.
11.PPA hinnangul vastab AÜE VRKS § 8 lg 2 p-de 2 ja 3 tingimusele, mida PPA põhjendab järgnevalt. PPA tugineb Rootsi migratsiooniameti andmetele, mille kohaselt puudub teave, et Süüria kodanikke oleks AÜE-st Süüriasse saadetud. AÜE on ratifitseerinud ÜRO piinamisvastase konventsiooni, mille art 3 p 1 keelab isikut saata riiki, kus isikut ähvardaks 7(10)
3-20-1431 piinamine. ÜRO piinamisvastase konventsiooni art 3 nõuab seda, et AÜE järgiks nonrefoulement printsiipi. Kaebaja pole nende tingimuste täidetuks lugemist vaidlustanud.
12.PPA hinnangul vastab AÜE VRKS § 8 lg 2 p 5 tingimusele, mida PPA põhjendab järgnevalt. Teadaolevalt ei ole AÜE-s alates 2018. a-st surmanuhtlusi täide viidud, riigis ei ole relvakonflikte, mistõttu ei ähvardaks kaebajat AÜE-sse naasmisel tõsine oht ega suur kahju. Kaebaja hinnangul oli tema eluolu AÜE-s hea. Kaebaja pole selle tingimuse täidetuks lugemist vaidlustanud.
13.PPA hinnangul vastab AÜE VRKS § 8 lg 2 p 4 tingimusele, mida PPA põhjendab järgnevalt. Kuigi AÜE õigus ei näe ette varjupaiga andmist ega pagulasstaatuse tunnustamist, on teada, et inimestele pakutakse tagasipöördumise eest mitteametlikku kaitset. AÜE tunnustab UNHCR-i tegevust, kes aitab määrata, kas inimene kvalifitseerub statuudipagulaseks või mitte. AÜE austab praktikas rahvusvahelise valdkonna standardeid ning non-refoulement põhimõtet. UNHCR-le ei ole teada, et asüülitaotleja oleks sunniga riigist välja saadetud. Pikendatud on 100 000 süürlase elamisluba. AÜE-s elab ühtekokku 242 000 süürlast. AÜE on eraldanud 2012 ja 2015 Süüria konflikti tarvis abirahasid umbes 700 miljonit dollarit. PPA hinnangul ei pea isik AÜE-s saama tingimata rahvusvahelist kaitset ega läbima rahvusvahelise kaitse menetlust, kui isikutele on muul moel tagatud juurdepääs elamislubadele, viisadele ning nende riigis viibimine seadustatakse. PPA hinnangul ei olnud kaebajal reaalset vajadust 10 aasta jooksul, mil ta viibis AÜE-s, taotleda rahvusvahelist kaitset, kuna tema riigis viibimine ja töötamine oli seadustatud. Seejuures ei lahkunud kaebaja AÜE-st Eestisse mitte rahvusvahelise kaitse taotlemise, vaid tööle asumise eesmärgil.
13.1.Halduskohtu hinnangul ei saanud AÜE-d käsitada turvalise kolmanda riigina VRKS § 8 lg 2 p 4 ja direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1 punkti e mõttes, kuna selles riigis ei saa taotleda rahvusvahelist kaitset. Halduskohtu hinnangul on kehtiva õiguse kohaselt tegemist turvalise riigiga üksnes juhul, kui selles on mh olemas süsteem, mille alusel on isikul võimalik rahvusvahelist kaitset taotleda ja see kaitse peab vastama Genfi konventsioonile. Kuna AÜE ei ole Genfi konventsiooniga ühinenud, ei saa piisavaks lugeda asjaolu, et AÜE ühines ÜRO piiramisvastase konventsiooniga ning järgib non-refoulement põhimõtet. AÜE-s on rahvusvahelise kaitse taotlejatega tegelemine üksnes UNHCR-i kanda, mida aga ei saa pidada Genfi konventsiooniga taotletava eesmärgiga kooskõlas olevaks.
13.2.VRKS § 8 lg 2 p 4 ja direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1 punkti e kohaselt tuleb turvalise kolmanda riigi määratlemisel muu hulgas arvestada põhimõtet, kas isikul on võimalus kolmandas riigis, millega tal on side, taotleda pagulasseisundit ning vajadusel saada kaitset vastavalt Genfi konventsioonis määratud tasemel. Kui normi üksnes grammatiliselt tõlgendada, võib jõuda järelduseni, et turvalise kolmanda riigi eelduseks on asjaolu, et isikul peab olema võimalus taotleda selles riigis rahvusvahelist kaitset ning see menetlus ja selle lõplik tulemus peab vastama Genfi konventsiooniga ette nähtud nõuetele. Viidatud norm näeks isikule turvalise kolmanda riigi määratlemisel ette kõrgema kaitse standardi. Samas on mitmeid riike, kes ei ole ühinenud Genfi konventsiooniga ega näe enda siseriiklikus õiguses ette rahvusvahelise kaitse andmise menetlust, kuid kes võivad rahvusvahelise kaitse vajaduse olukorras olevale isikule Genfi konventsiooniga taotletava eesmärgi tagada muul moel (nt elamisloa andmisega). Kuigi direktiivi 2013/32/EL põhjenduste p 44 räägib kaitsest, ei ole selles selgesõnaliselt nõutud, et tegemist peaks olema üksnes Genfi konventsiooni mõttes rahvusvahelise kaitsega (vt ka direktiiv 2013/32/EL art 2 punkt i). Seega ei pruugi üheselt olla välistatud normile ka sellise tõlgenduse andmine, et kui isikule on kolmandas riigis tagatud muude meetmetega samaväärne olukord, mis oleks tagataks rahvusvahelise kaitse andmise
8(10)
3-20-1431 menetluse korral ja tulemusel, võiks seda riiki käsitada turvalisena, sõltumata sellest, kas riik pakub Genfi konventsiooni mõttes rahvusvahelist kaitset või mitte.
13.3.Normi mitmeti tõlgendamise võimalusele on juhitud tähelepanu ka EASO analüüsis (lk 118): direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1 punkti e osas on lahtine küsimus, kas sellest punktist tulenev tingimus nõuab, et kolmas riik peab olema ametlikult ühinenud Genfi konventsiooniga või piisab ka sellest, kui selles riigis tunnustatakse taotlejat pagulasena ja koheldakse vastavalt pagulasseisundi konventsioonis sätestatud standardite järgi, isegi kui need standardid on tagatud ainult siseriikliku õiguse või rakenduspraktikaga.1 PPA viitab ka Haagi kohtu
28.augusti 2017. a otsuse nr NL17.6539 punktile 6.2, milles peeti AÜE-d turvaliseks kolmandaks riigiks hoolimata sellest, et viimane ei olnud Genfi konventsiooniga ühinenud ega näinud oma õiguses ette rahvusvahelise kaitse taotlemise menetlust. Haagi kohtu viidatud otsuse kohaselt oli piisav, kui riigis on sisuliselt need tingimused tagatud, mis on Genfi konventsiooniga ette nähtud.2
13.4.Direktiivi 2013/32/EL art 38 lg 1 punktist e tulenev tingimus ei pruugi praegusel hetkel seega olla üheselt mõistetav ning see võib anda aluse küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Samas ei pea ringkonnakohus eelotsuse küsimist praeguses asjas vajalikuks, kuna kaebus on õigesti rahuldatud, kuid teisel põhjendusel.
14.Selleks, et tegemist oleks taotleja jaoks turvalise kolmanda riigiga, peab isikul selle riigiga olema ka side, mille alusel on põhjust eeldada, et tal lubatakse riiki siseneda või et ta võetakse tagasi (VRKS § 9 lg 1; direktiivi 2013/32/EL põhjenduste p 44 ja art 38 lg 2 punkt a; Euroopa Kohtu 14. mai 2020. a otsus asjas C-924/19, p-d 156–159). Seega selleks, et AÜE-d käsitada kaebaja suhtes turvalise kolmanda riigina, peab esinema ka alus eeldada, et kaebajal lubatakse AÜE-sse siseneda või et ta võetakse tagasi.
14.1.PPA asus seisukohale, et kaebajal on AÜE-ga side, mistõttu on tal võimalik sinna naasta. PPA märgib, et AÜE on soodustanud Süüria põgenike vastuvõtmist. PPA lisab, et kaebaja on elanud ja töötanud AÜE-s 10 aastat, mistõttu on alust eeldada, et tal on suur tutvusringkond, kelle kaudu on võimalik leida endale sponsor või tööandja, kelle abil on võimalik taotleda elamisluba. Samuti toob PPA välja, et kaebaja pole AÜE-s õigusrikkumisi toime pannud, tal on olemas kehtiv Süüria pass ja ID-kaart ning ta valdab araabia keelt.
14.2.Kaebaja väidab, et tal ei ole võimalik AÜE-sse tagasi pöörduda, kuna tal puudub selles riigis kehtiv elamisluba ning ta on AÜE-st olnud eemal rohkem kui kuus kuud. PPA vaidlustatud otsuse kohaselt ei lubata välismaalasel uuesti riiki siseneda, kui ta on viibinud AÜE-st eemal rohkem kui kuus kuud järjestikku ja tema elamisluba on kaotanud kehtivuse. Riiki sisenemiseks on tarvis uut elamisluba ja sponsorit, kes vastutaks elupaiga ja töökoha eest.
14.3.Erinevalt halduskohtust ei jaga ringkonnakohus PPA seisukohta, et kaebaja suhtes on alust eeldada, et tal lubatakse riiki siseneda või et ta võetakse tagasi. Sellise järelduse tegemiseks ei anna alust üksnes asjaolud, et kaebaja kõneleb araabia keelt ja ta on AÜE-s elanud 10 aastat. Tõenäosust, et taotlejal lubatakse riiki naasta, suurendaks see, kui taotlejal on riigis isiklikud, majanduslikud ja sotsiaalsed sidemed (nt perekonnaliikmed, lähedased inimesed, töökoht, vara), sh seaduslik alus selles riigis viibida. Üksnes hüpoteetiline võimalus leida endale töökoht või sponsor, kelle abil oleks võimalik taotleda seaduslikku alust riigis viibimiseks,
3-20-1431 sidumata seda taotlejast lähtuvate asjaolude või tema seletustega, ei ole piisav. VRKS § 11 lg-st 2 tulenev kaasaaitamiskohustus ei ulatu nii kaugele, et isik peaks otsima endale sõpru või sponsoreid, kelle abil oleks tal võimalik taotleda teise riigi elamisluba. Näiteks ka PPA viidatud Haagi kohtu 2017. a lahendis jaatas kohus taotleja sidet kolmanda riigiga põhjusel, et isikul elasid AÜE-s vanemad ja õde ning ta omas AÜE kehtivat elamisluba. Kaebajal ei ole kehtivat AÜE elamisluba ning kuna ta on AÜE-st eemal viibinud rohkem kui kuus kuud, ei lubata tal riiki siseneda. PPA pole vaidlustatud otsuses toonud välja seda, et kaebajal oleksid selles riigis teiste inimestega tihedad sõprussidemed või et just kaebaja on seotud kindla tööandjaga, kelle abil oleks kaebajal võimalik riiki naasta. Samuti pole teada, et kaebajal oleksid AÜE-s pereliikmed või muud lähedased inimesed. Seega ei ole PPA vaidlustatud otsuse põhjal võimalik järeldada, et AÜE on riik, kuhu kaebajal on võimalik naasta. Seejuures viitas kaebaja ka asjaolule, et AÜE peatas pärast PPA otsuse tegemist 13 riigi, sh Süüria kodanikele uute tööja külastusviisade väljastamise.3 Viimati märgitud asjaolu võib ümber lükata PPA seisukoha, et võrrelduna 2018. a-ga soosiks AÜE ka hetkel süürlaste, sh kaebaja riiki saabumist.
15.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus PPA apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus muudab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuste põhjendustele.
16.Kuna kaebaja pole menetluskulude nimekirja ega kuludokumente esitanud, jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
Reuters, UAE halts new visas to citizens of 13 mostly Muslim states: document, 25. November 2020, kättesaadav: https://www.reuters.com/article/us-emirates-immigration/uae-halts-new-visas-to-citizens-of-13mostly-muslim-states-document-idUSKBN2850OI. Bloomberg, UAE halts new visas for citizens of 13 mostly Muslim countries, 25. november 2020; kättesaadav: https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-1125/uae-halts-new-visas-for-13-mostly-muslim-countries-reuters-says.
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.