Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar, Madis Ernits, Maili Lokk 10.12.2020, Tartu 3-19-1050 MTÜ Piirumi Rannaniidud kaebus Keskkonnaameti kontrollaruande nr 181327 õigusvastasuse kindlakstegemiseks, Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 14.01.2019. a otsuse nr 12-6/19/76 ja 03.05.2019. a vaideotsuse tühistamiseks ning ettekirjutuse tegemiseks Tartu Halduskohtu 06.12.2019. a otsus MTÜ Piirumi Rannaniidud apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja – MTÜ Piirumi Rannaniidud, esindaja advokaat Brigitta Mõttus Vastustajad – Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) ja Keskkonnaamet
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada MTÜ Piirumi Rannaniidud apellatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 06.12.2019. a otsus ja saata asi samale halduskohtule tagasi uueks läbivaatamiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast, s.o 10.12.2020, arvates (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.MTÜ Piirumi Rannaniidud taotles 2018. a PRIA-lt poolloodusliku koosluse hooldamise toetust. Toetust taotleti koosluse nr 52744790910 alade 1 ja 4, kokku pindalaga 33,54 ha, hooldamiseks summas 5031 eurot. PRIA tegi 14.01.2019 otsuse nr 12-6/19/76, millega määrati kaebajale toetus osaliselt, võttes aluseks 21.11.2018 toimunud Keskkonnaameti kohapealse kontrolli tulemused. Keskkonnaamet leidis, et poolloodusliku koosluse nr 52744790910 ala 1 oli 3,20 ha ja ala 4 oli 1,75 ha ulatuses Keskkonnaameti kirjaliku loata hekseldatud. Sama poolloodusliku koosluse ala 1 ei olnud 24,35 ha ulatuses ja ala 4 ei olnud 3,67 ha ulatuses nõuetekohaselt karjatatud. Maaeluministri 22.04.2015. a määruse nr 38 „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“ (edaspidi määrus nr 38) § 10 lg 3 näeb ette, et karjatamise tulemusena peab 1. oktoobriks kogu taotletaval alal olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50% ulatuses madalaks söödud ning ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud. PRIA pidas seetõttu võimalikuks välja maksta toetussumma 504,01 eurot, vähendades toetussummat 4526,99 euro ulatuses.
2.MTÜ Piirumi Rannaniidud esitas 14.02.2019 vaide PRIA 14.01.2019. a otsuse nr 12-6/19/76 peale kaebajat puudutavas osas. PRIA jättis 03.05.2019. a vaideotsusega nr 12-4/19/41-3 MTÜ Piirumi Rannaniidud vaide rahuldamata. MTÜ Piirumi Rannaniidud esitas Keskkonnaametile taotluse kontrollaruande nr 181327 läbivaatamiseks. Keskkonnaamet vastas 08.02.2019. a vastusega nr 7-11/18/5-2, et ei muuda poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse kontrollaruannet.
3.MTÜ Piirumi Rannaniidud esitas 08.02.2017 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palutakse tuvastada Keskkonnaameti 30.11.2018. a kontrollaruande nr 181327 õigusvastasus, tühistada PRIA 14.01.2019. a otsus nr 12-6/19/76 ja 03.05.2019. a vaideotsus nr 12-4/19/41-3 ning teha PRIA-le ettekirjutus uue otsuse tegemiseks. Kaebuse kohaselt on Keskkonnaameti kontrollaruande näol tegemist menetlustoiminguga ning selle vaidlustamiseks on võimalik esitada õigusvastasuse tuvastamise nõue. Kaebuses märgitakse, et PRIA otsus tugineb ebaõigetele kontrolli tulemustele. Kontrolli käigus tehtud fotodelt ei nähtu alade reaalne olukord kontrolli tegemise ajal. Tallinna Halduskohus on 11.01.2019. a otsuses asjas nr 3-18-1637 samuti selgitanud, et:„/..../ sellise kontrollaruande koostamise eesmärk on fikseerida kohapealse kontrolli käigus tuvastatud faktilised asjaolud ja tegelik olukord mingil kindlal ajahetkel. Faktilised asjaolud, mis tuleb kontrollimisel tuvastada ja kontrollaruandes või muus kontrollimise käiku kajastavas dokumendis hilisemat kontrollimist võimaldaval moel kajastada, on kontrollitavat objekti (antud juhul teatud maa-ala) iseloomustavad mõõdetavad ja/või tajutavad ning kirjeldatavad objektiivsed tunnused. Mingisugust ala iseloomustavate faktiliste asjaolude fikseerimiseks on võimalik kasutada kirjeldamise kõrval erinevaid tehnilisi vahendeid, iseäranis pildistamist ja filmimist. Oluline kohapealse kontrolli tulemus fikseerida nii, et vastavatest dokumentidest (vaatlusprotokoll, kontrollaruanne vms) oleks jälgitav, milliseid kontrollitoimingid tehti ja mida nende käigus nähti. Olukorras, kus kontrolli objektiks on teatud suurem ala, peab vaatluse tulemus olema fikseeritud selliselt, et on võimalik aru saada, kus ja kuidas kontrolli teostanud isikud liikusid, mida ja kus nad nägid. Kui kontrolli teostamisel kasutatakse ala mõõtmiseks GPS-seadet, peaks vaatlusprotokollist nähtuma, kust alustati liikumist, kuidas liiguti ja milline
olukord valitses. Näiteks kirjeldamaks mingisugust suuremat ala, kus valdavalt kasvab 3meetri kõrgune pilliroog, oleks mõistlik fikseerida sellist pilliroogu näitava fotoga mingisugune liikumise lähtekoht ja järgnevalt kirjeldada seda, et liiguti GPS-seadmega samasuguse keskmise kõrgusega roostiku äärt mingisuguse järgmise punktini, kus fikseeritakse olukord jälle fotoga. Võimalusi on erinevaid, ent oluline on, et hiljem oleks võimalik aru saada, milline olukord ja kus täpselt valitses.“ Käesoleval juhul ei ole kontrollaruande ja sellele lisatud dokumentide pinnalt võimalik veenduda, kuidas kohapealne kontroll kulges ja milline olukord kontrollitud alal tegelikult valitses. Kaebaja selgitab, et kontrollaktis viidatud ilma loata hekseldamist ei ole toimunud. Taotleja on aladel pärast 1. oktoobrit mättaid freesinud, mis ei ole keelatud tegevus ja on vajalik, et valmistada ette niitmist ja niite kogumist. Rikuti kohapealse kontrolli läbiviimise korda, kuna kaebajat ei teavitatud kontrolli läbiviimisest. Kaebaja esitas kaebuse täienduse, milles märkis veel, et rikkumisi saab tõendada üksnes nõuetekohaselt karjatamata või hekseldatud ala jäädvustamisega igast küljest. Kui alade nõuetekohasust ei ole vastaval viisil jäädvustatud, ei ole võimalik mingil moel rikkumisi hiljem tuvastada. Kaebaja leiab, et PRIA on rikkunud ka haldusakti põhjendamise kohustust ning kõnealune rikkumine on mõjutanud asja otsustamist. Kaebaja taotles ja sai samade maade osas ühtset pindalatoetust ning ei ole arusaadav, miks vähendati nii oluliselt poolloodusliku koosluse hooldamise toetust. Samuti ei ole hooldusnõuete täitmine objektiivselt võimalik olukorras, kus kaebajale on seatud eritingimus, mille vajadus tuleneb Luitemaa looduskaitseala ja Luitemaa hoiuala kaitsekorralduskavast ning asjaolust, et taotletud alad on niidu-kuremõõga kasvukohaks. Niidu-kuremõõk on II kaitsekategooria kaitsealune liik.
4.Tartu Halduskohus jättis 06.12.2019. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus leidis, et PRIA on juhindunud otsustuse tegemisel õigesti Keskkonnaameti poolt kohapealse kontrolli läbiviimise tulemusel koostatud dokumentidest. Kontrolli käigus on tehtud fotosid (21.11.2018), millest nähtuvalt on hekseldamine toimunud. Kuigi kaebaja selgitas, et on aladel 1 ja 4 üksnes mättaid freesinud, märgib PRIA, et Keskkonnaameti loata on ka mätaste freesimine vastuolus kaitseala kaitse-eeskirja sätetega. PRIA on veel märkinud, et oluline on silmas pidada, et karjatatava ala niitmine ei saa olla vahend puuduliku karjatamise kompenseerimiseks, vaid see on vahend karjatatava ala hea seisundi tagamiseks. Keskkonnaameti poolt teostatud kontrolli tulemusel ei vastanud vaidlusalused alad määruse nr 38 § 10 lg-s 3 toodud karjatamise nõuetele. PRIA märkis, et kui taotleja karjatab poollooduslikku kooslust määruses nr 38 ettenähtud korras, arvestatakse, et taotleja on täitnud ka ühtsele pindalatoetusele ettenähtud põllumajandusliku tegevuse nõuded. Kui taotleja täidab ühtsele pindalatoetusele ettenähtud nõuded, siis selles osas sama maa poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse abikõlbulikkusele ei vasta. Kuna ühtse pindalatoetuse kontrollis 29.11.2018 ei õnnestunud PRIA-l põldudel lamendunud heina tõttu piisavalt täpseid kontrolltulemusi saada, otsustas PRIA lugeda kaebaja ühtse pindalatoetuse aluse maa valdavas osas toetuskõlbulikuks. Kohus ei pea põhjendatuks kaebaja väiteid selle kohta, et fotod ei kajasta kõikide alade ulatust ning on ebapiisavad. Kohus ei sea kahtluse alla ka fotode alusel tehtud järeldust ega Keskkonnaameti poolt tuvastatud asjaolusid. Kaebaja rõhutas, et PRIA ametnikud ei ole ise kohapeal viibinud ega tea tegelikku olukorda. Kohus märgib, et PRIA on otsuse tegemisel arvestanud kõiki kohapealses kontrollis tehtud fotosid ja dokumente. Kohtu arvates on tõendamata, et Keskkonnaamet oleks kontrolli
läbiviimise korda või menetlusnorme rikkunud. Ka nõue tühistada PRIA 14.01.2019. a otsus nr 12-6/19/76 kaebajat puudutavas osas jääb rahuldamata, kuna PRIA juhindus eelnimetatud kontrollaruandest, mida kohus peab õiguspäraseks. Vaideotsus on põhjendatud ja vastab haldusakti tunnustele ning selle tühistamiseks puudub õiguslik alus. Kuna kohus jätab rahuldamata tühistamisnõude, jääb rahuldamata ka kohustamisnõue uue otsuse tegemiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Kaebaja esitas Tartu Halduskohtu 06.12.2019. a otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsuse tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada või saata asi menetlusnormide olulise rikkumise tõttu halduskohtule tagasi uueks arutamiseks. Kaebaja leiab, et vaidlustatud kohtuotsus on põhjendamata ja rikub sellisena tema õigusi. Halduskohus on oluliselt rikkunud menetlusõigusnorme, mis on kaasa toonud oma sisult pooliku ning ebaõige lahendi. Menetlusnormide rikkumine seisneb selles, et kohus ei ole oma otsuses üldse käsitlenud kaebaja kaebuses p-des 33-42 toodud selgitust, et karjatamisnõuete täitmine oli ka objektiivselt võimatu. Vastavad ajaolud ja põhistus on jäänud kohtu poolt täielikult tähelepanuta, samuti ei ole kohus käsitlenud oma otsuses ka vastustajate vastuväiteid vastavate punktide kohta. Seega puudub otsuses kohtu sellekohane seisukoht ja otsus on olulises osas puudulik ja põhjendamata, millega kohus on oluliselt rikkunud menetlusõiguse norme. HKMS § 157 lg 1 kohaselt peab kohtuotsus olema seaduslik ja põhjendatud, millistele nõuetele kaevatav kohtuotsus ei vasta. HKMS § 2 lg 3 kohaselt lahendab kohus asja üksnes kaebuses või seaduses sätestatud muus avalduses nõutud ulatuses. Halduskohus ei ole seda nõuet täitnud, kuna on lahendanud asja valikuliselt, mitte kogu esitatud kaebuse ulatuses. Kui kohus tõesti leidis, et talle jääb midagi kaebuse p-des 33-42 toodud seisukohtadest selgusetuks, oleks halduskohus pidanud asjaolude väljaselgitamiseks korraldama omaalgatuslikult istungi (HKMS § 134 lg 4), kus vastavad asjaolud endale selgeks teha. Seda, et kohus ei ole kõigisse kaebuses ja selle täienduses esitatud väidetesse ning seisukohtadesse süüvinud, näitab kõnekalt asjaolu, et kohtu arvates oli kaebaja poolt esitatud tõend ehk ekspertarvamus, asjasse mittepuutuv. Ometi on vastav tõend asjasse puutuv just seoses eelpoolviidatud kaebaja seisukohtadega. Samas ei ole halduskohus ka põhjendanud, miks ta leiab, et eelpool mainitud eksperthinnang ei ole asjasse puutuv. Vastavalt HKMS § 62 lg-le 6 võib kohus vastuvõetud või kogutud tõendi jätta asja lahendamisel ka arvestamata. Arvestamata võib jätta ka tõendi, mis on kohtu hinnangul ilmselt ebausaldusväärne, kuid tõendi arvestamata jätmist peab kohus põhjendama. Teine etteheide menetlusnormide rikkumise kohta on see, et halduskohtu otsusest ei nähtu, kas ja milliseid tõendid on selle tegemisel arvestatud, mida iga tõend kohtu seisukohast tõendab ja kuidas on neid tõendeid koostoimes analüüsinud. Kaebaja esitatud tõendid - 21.05.2019. a e-kiri ja 02.07.2019. a protokoll on kohtu poolt tähelepanuta jäänud ja otsusest ei selgu, kas kohus on vastavaid tõendeid üldse analüüsinud või ei. Vaidlustatav otsus ei vasta seega HKMS § 165 lg 1 nõuetele.
6.Kaebuse esimeseks nõudeks oli tunnistada Keskkonnaameti kontrollaruanne nr 181327 õigusvastaseks. Kaebaja leidis, et kontrolli tulemused olid ebaõiged. Kaebuses on viidatud ebapiisavale tõendusmaterjalile, kontrolli läbiviimise nõuete rikkumisele ja asjaolule, et objektiivselt ei olnud võimalust tingimusi täita, kuna kaebaja alustas karjatamisega hiljem ja Keskkonnaamet oleks pidanud kontrollaruande koostamisel sellega arvestama. Asjaolusid koostoimes vaadeldes on ilmne, et Keskkonnaamet oleks pidanud teostama kaalutusõigust ja
selle mitteteostamisele on kaebaja viidanud juba oma 21.12.2018. a pretensioonis. Kontrollaruandest nr 181327 ei nähtu, et kontrollijad kasutasid kaalutlusõigust karjatamise tulemuse hindamiseks, võtsid arvesse kõiki erandlikke asjaolusid ja vastavate alade kohta antud erisust. Samuti ei analüüsitud, kas objektiivselt oli võimalik saavutada määruses nr 38 sätestatud eesmärki hilisema karjatamise puhul. Kaalutlusõiguse teostamine on „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse (MAK 2014-2020) kohapealse kontrolli läbiviimise juhendi“ (edaspidi PLK juhend) kohaselt võimalik, samuti on otsustus, kas kaalutusõigust kohaldada või mitte, oma olemuselt kaalutlus. PLK juhendis on kirjas, et teenistuja võib kasutada kaalutusõigust, kus võetakse arvesse taotleja põhjendused ja erandlikud asjaolud ning teenistuja võib kõrvale kalduda hindamismaatriksist (arvestada rikkumiste puhul kergendavaid asjaolusid ning rikkumist hinnata hindamismaatriksist erinevalt ja muuta koefitsiente). Koefitsientidest oleneb teadupärast ka lõplik toetuse vähendamine, toetuse summa ja seega, kuna kontrollija oli teadlik, et antud alal on sätestatud erisus, s.o hilisem karjatamise algus, oleks pidanud kaalutusõigust kindlasti teostama. Samuti oli juba kaebuses esitatud argument, et kontrolli pole teostatud nõuetekohaselt muuhulgas selletõttu, et kaebaja ei olnud isiklikult kohal, mis võttis temalt ära võimaluse selgitada erandlikke asjaolusid näiteks kohapeal, et kontrolli läbiviijal oleks võimalik kaalutusõigust korrektselt teostada.
7.Vaidlusalune küsimus on endiselt ka see, kas kaebaja oli üldse rikkumise toime pannud ning kas rikkumine oli sedavõrd oluline, arvestades erandlikke asjaolusid, et toetust sellises mahus vähendada. Madalaks söödud rohustuga ala hindamiseks on kaks meetodit, samas ei selgu vaidlustatud kontrollaruandest, millist meetodit kasutati. Samuti jääb kaebaja kaebuses toodud väite juurde, et ta pole alasid hekseldanud, vaid on pärast 1.oktoobrit mättaid freesinud.
8.PRIA viitas halduskohtus Luitemaa kaitse-eeskirjale ning määruse nr 38 § 8 lg-le 8 ja leidis, et ka mätaste freesimine ei ole poolloodusliku koosluse kaitsealal lubatud tegevus. PRIA-l on tähelepanuta jäänud sama kaitse-eeskirja § 11. Vajalik tegevus: Kiviniidu, Piirumi, Pikla, Pulgoja, Sooküla ja Rannametsa sihtkaitsevööndis on poollooduslike koosluste esinemisaladel nende ilme ja liigikoosseisu tagamiseks vajalik heina niitmine, loomade karjatamine ning puu- ja põõsarinde harvendamine. Luitemaa kaitsekorralduskava sätestab, et hilisema karjatamise algusajaga rannaalasid tuleb üle aasta karjatamise järgselt niita, niide tuleb alal koristada. Seega ei ole selge, kas pärast 1. oktoobrit mätaste freesimine või mis tahes niitmise ettevalmistustöö on rikkumine vastavalt määrusele 38 või on see tegevus siiski lubatud vastavalt kaitsekorralduskavale.
9.Kaebaja teisteks nõueteks oli tühistada PRIA 14.01.2019. a otsus nr 12-6/19/76 ja 03.05.2019. a vaideotsus nr 12-4/19/41-3 ning kohustada PRIA-t tegema taotluse osas uus otsus. Kaebaja jääb enda seisukoha juurde, et PRIA otsus ei ole põhjendatud ja ka PRIA ei ole teostanud kaalutusõigust. PRIA on vaidlustatud otsust tehes rikkunud põhjendamiskohustust ja jätnud sisuliselt analüüsimata toetuse määramisel tähtsust omavad asjaolud, mis võisid mõjutada otsuse õiguspärasust. Vaidlustatud otsus ei vasta samuti haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 56 sätestatud põhjendamisnõuetele. Kontrolli käigus avastatud puuduste näol ei pea igal juhul olema tegemist rikkumistega, mis tingiksid automaatselt taotluse osalise rahuldamata jätmise ja PRIA oleks pidanud ka omalt poolt teostama kaalutusõigust, kas kontrollaruandes märgitud rikkumised, arvestades erisusi, on sellised, mis tingivad toetuse vähendamise. Antud juhul on tekkinud olukord, kus taotlejale on tekitatud usaldus, et asudes täitma erinõudeid
(hilisem karjatamine), on võimalik täita ka üldnõuded toetuse saamiseks, kuid selgunud on asjaolu, et erinõuete ning üldnõuete täitmine on oma olemuselt vastuolus ning toetuse saamine sõltub põhimõtteliselt ka kolmanda isiku käitumisest (Keskkonnaameti keeldumine hekseldamiseks loa andmisest). Kui Keskkonnaamet on andnud nõusoleku, et karjatamine võib toimuda alates muust tähtpäevast või kui muu tähtpäev on ette nähtud kaitse-eeskirjas, kaitsekorralduskavas või liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavas, tuleb karjatamisega alustada nimetatud tähtpäeval. Luitemaa looduskaitseala ja Luitemaa hoiuala kaitsekorralduskava 2018-2027 p 4.1.2.4. kohaselt on lubatud osaliselt karjatada alates 15. juulist, kusjuures tulemus peab olema sama, mis 31. mail alustatava karjatamise puhul, mis ei ole kaebaja arvates aga täidetav. Kaebaja taotles 2018. aastal PRIA-lt poolloodusliku koosluse hooldamise toetust ja taotlus kooskõlastati koos eritingimusega, seades hooldamise eritingimuseks, et alal 1 ja 4 on karjatamisega lubatud alustada alates 15. juulist. Vastava eritingimuse seadmise vajadus tulenes Luitemaa kaitsekorralduskavast ja asjaolust, et taotletud alad on niidu-kuremõõga kasvukohaks. Sama kaitsekorralduskava p 2.1.2.4 kohaselt on niidu-kuremõõk II kaitsekategooria kaitsealune liik, mis kasvab niisketel rohumaadel ning eelistab suve teises pooles niitmist või mõõdukat karjatamist koos niitmisega. Seega võib eeldada, et ka kaitsekorralduskava väljatöötajad nägid ette võimalust, et hilisema karjatamise alguse puhul ei ole saavutatav sama tulemus, mis 31. mai karjatamise alguse puhul ja see on ka loogiline, kuna on oluline vahe, kas karjatada vaid 2,5 kuud või 4 kuud. Keskkonnaameti seisukoht, et võimalus on taotleda ka eritingimustega alade eelniitmist 10-31.juulil, ei ole õige, kuna mõjub kaitsealusele liigile samuti negatiivselt. Ekspertarvamuse „Rannaniitude hooldamine niidu-kuremõõga ja emaputke kasvualadel“ p-s 7, mis on halduskohtule esitatud, aga mida esimese astme kohus ei ole arvestanud, on kirjas, et soovitatakse just varast niitmist (enne 15. juunit) ja hilist karjatamist. Looduskaitseseaduse § 55 lg 7 sätestab, et I ja II kaitsekategooria taimede ja seente kahjustamine, sealhulgas korjamine ja hävitamine, on keelatud. Hilisema karjatamise algusega aladel, kuna rohustu on karjatamise alguseks juba nii suureks kasvanud, ei ole määruses nr 38 kirjeldatud tulemus enam saavutatav ilma II kaitsekategooria taime kahjustamata. Seega ei ole määruses nr 38 sätestatud eesmärke võimalik objektiivselt saavutada, kui tegemist on karjatamise eritingimusega.
10.Kaebaja juhib ringkonnakohtu tähelepanu sellele, et esimese astme kohtule on esitatud ka 21.05.2019. a e-kiri, kus Keskkonnaamet ei välistanud kaitsekorralduskava teatavat muutmist (mis lubaks hekseldada ala ka 30 % ulatuses madalaks söödud taimestu korral), samuti on kohtule esitatud kaebaja ja Keskkonnaameti esindajate Piirumi rannaniidul kohtumise protokoll, mida halduskohus samuti otsuses käsitlenud ei ole. Protokolli kohaselt otsustati, et Keskkonnaamet tellib inventuuri antud alale ja üritatakse leida lahendus Piirumi sihtkaitsevööndis majandavatele niidu-kuremõõga kasvualadele.
11.PRIA palub ringkonnakohtule esitatud vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Määrus nr 38 § 10 lg 3 näeb ette, et karjatamise tulemusena peab 1. oktoobriks kogu taotletaval alal olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50% ulatuses madalaks söödud ning ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud. Ka karjatamisega perioodil 15. juuli kuni 1. oktoober tuleb see hooldustulemus saavutada. PRIA ei ole veendunud, kas ja mil määral on karjatamisnõude rikkumine seotud hilisema karjatamise algusajaga. Kui kaebaja soovib taotleda toetusi looduskaitseliste erisustega aladele, siis peab ta arvestama selliste alade hooldusnõuete erisustega ning sellega, et nõuete täitmine ei pruugi alati õnnestuda. PRIA-l ei ole alust kahelda Keskkonnaameti hinnangus alade seisukorrale. PRIA ei ole ka kontrollaruande õigusvastasust tuvastanud.
12.PRIA ei pea põhjendatuks kaebaja etteheidet Keskkonnaameti kontrolli toimumisest ette teatamata jätmise osas. Taotlejale on võimalik tutvustada juba kontrollitud ja veel kontrollimist vajavaid asjaolusid ja dokumente ka pärast seda, kui poolloodusikud kooslused on füüsiliselt kontrollitud. Kui taotleja või tema esindaja kontrolli juures ei viibi, leiab taotleja ärakuulamine aset pärast kohapealse kontrolli toimumist.
13.Samuti ei ole kaebaja tõsikindlalt ümber lükanud KeA poolt kindlaks tehtud asjaolu, et aladel ei olnud rohustu vähemalt 50% ulatuses madalaks söödud. Kontrollaruande kohaselt oli hooldatav ala ilma Keskkonnaameti nõusolekuta hekseldatud kokku 5,42 ha ulatuses. Keskkonnaamet ei tuvastanud rikkumisega aladelt mätaste freesimist. Seega oli teostatud tegevuse tulemus igal juhul võrreldav hekseldamisega, mis kaebuses väidetud niitmist ette ei valmista. PRIA hinnangul lubab ka Luitemaa looduskaitseala kaitse-eeskiri Piirumi sihtkaitsevööndis poollooduslike koosluste ilme ja liigikoosseisu tagamiseks vajalikku tegevust kaitseala valitseja nõusolekul. Seega on Keskkonnaameti loata mätaste freesimine vastuolus kaitseala kaitse-eeskirjaga.
14.HMS § 58 järgi ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. PRIA leiab, et vaidlustatud otsus on piisaval määral põhjendatud ja arusaadav. Kuigi otsuseid ei ole võimalik täielikult põhjendada, kuna vastasel juhul muutuks PRIA töö ebamõistlikult keerukaks, on kaebajale otsuse tegemise aluseks olevaid asjaolusid selgitatud juba enne vaidlustatud otsuse tegemist ja seda Keskkonnaameti poolt. Otsuse tegemise aluseks olevad asjaolud selgusid kaebajale juba kätte toimetatud kontrollaruandest. Kontrollaruanne koostoimes toetuste määramise otsusega tagab otsuse motiveerituse, nii faktilise kui ka õigusliku aluse ning seeläbi kontrollitavuse nõude järgimise.
15.Seoses apellatsioonkaebuses välja toodud väidetega ebavõrdse kohtlemise ja õiguskindluse puudumise kohta, märgib vastustaja, et Keskkonnaamet edastas 18.05.2018 MTÜ-le Piirumi Rannaniidud poollooduslike koosluste hooldamise tingimused nr 7-11/18/7934, milles seati eritingimuseks, et alal 1 ja 4 on karjatamisega lubatud alustada alates 15. juulist. Seega oli kaebaja teadlik poollooduslike koosluste alade hooldamise taotlust esitades, et nendel aladel tohib looduskaitseliste erisuste tõttu alustada karjatamisega alates 15. juulist. Kaebaja pidi juba taotlemise hetkel teadma, et on ebavõrdsemas seisus nende taotlejatega võrreldes, kes ei taotle toetust looduskaitseliste piirangutega aladele. Kui kaebaja taotleb toetust looduskaitseliste piirangutega aladele, siis peab ta arvestama asjaoluga, et kui selliste alade hooldamine ei õnnestu, siis toetust täies ulatuses ei määrata. Nõuete täitmisel ebaõnnestumine ei ole toetuse määramise aluseks. Kui nõuete mittekohane täitmine on kindlaks tehtud, siis ei ole PRIA-l alust seda arvestamata jätta. PRIA kaalutlus seisneb üksnes toetuse vähendamise suuruse leidmisel. Vaatamata sellele, et kaebajale võib tunduda otsusel märgitud toetuse vähendamine ebaproportsionaalne, on PRIA hinnangul antud juhul toetuse vähendamine õige.
16.Keskkonnaamet on vastuses apellatsioonkaebusele kokkuvõtlikult seisukohal, et apellatsioonkaebus tuleks jätta rahuldamata. Kaebaja valis hooldatava ala hooldusvõtteks karjatamise. Määruse nr 38 § 8 lg 8 järgi on niidetaval poollooduslikul kooslusel hekseldamine keelatud. Määruse nr 38 § 10 lg 3 kohaselt peab karjatamise tulemusena 1. oktoobriks kogu taotletaval alal olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50 % ulatuses madalaks söödud ning
ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud. Kuigi kaebaja ei saanud kontrolli läbiviimise juures olla, ei viinud see kontrollaruande sisu ja otsustust valele järeldusele. Kaebaja sai esitada vaide ja olla seega ära kuulatud. Kaebaja ei oleks oma kohalviibimisega saanud kuidagi mõjutada Keskkonnaameti objektiivset ja GPS mõõtmisega ning fotodega fikseeritud hinnangut karjatamistulemusele.
17.Keskkonnaamet selgitas, et ei ole ka oluline, kumma meetodi järgi rohustu kõrgust hinnati, sest tulemus on ühe või teise meetodi kasutamisel sama. Antud juhul hinnati kokku, kui suur osa rohustust oli madalaks söödud ja kui suur osa rohustust oli valdavalt söödud. Tulemus ei andnud Keskkonnaameti arvates kokku 50% madalaks söödud taimestiku osakaalu. Hooldamist tuleb jätkata ka ajal, kui järele on jäänud taimestik, mida loomad üldjuhul ei söö.
18.Keskkonnaamet on juba vastuses kaebusele selgitanud, et mätaste freesimist ei tuvastatud. Samas on ka selgitatud, et kuna väidetava freesimise tulemus oli võrdväärne hekseldamisega, ei saa seda lugeda mätaste tõrjumiseks. Antud juhul ei ole Keskkonnaamet kõnealuste alade hekseldamiseks ega ka niitmiseks luba andnud.
19.Mis puudutab kaebaja viiteid kaitsekorralduskavale, siis see on rakenduslik tegevusplaan, s.o tegemist on üldise juhisega. Kaitsekorralduskava ei loo kellelegi õigusi ega kohustusi. Kaitsekorralduskava lubab niidu-kuremõõga kasvualadel niita koos niite koristamisega või karjatada, alustades tegevustega hiljemalt 15. juulil. Selles ei ole toodud soovitud karjatamistulemust nimetatud kasvualadel, mistõttu tuleb lähtuda poolloodusliku koosluse toetusega aladel karjatamisjärgse niitmise lubamisel nimetatud toetuse määrusest toodud karjatamise tingimustest. Liigist lähtuvalt saab taotleja loa olemasolul niita ja koristada osaliselt, st ainult selliseid kohti, kus on probleemsem ja paksem taimestik nagu näiteks pilliroog, tarnad ja kõrrelised, mida loomad süüa ei taha. Niitmata saab jätta ka niidu-kuremõõga esinemiskohad. Selliselt on võimalik saavutada ka 1. oktoobriks määrusega nr 38 § 10 lg-s 3 ette nähtud hooldustulemus.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
20.Ringkonnakohus leiab, et kaebaja apellatsioonkaebus tuleb osaliselt rahuldada. Tartu Halduskohtu 06.12.2019. a otsus tuleb HKMS § 199 lg 2 p-de 2 ja 3 alusel tühistada menetlusnormide olulise rikkumise tõttu ja saata asi HKMS § 200 p 2 alusel samale halduskohtule tagasi uueks läbivaatamiseks.
21.Kaebaja leidis apellatsioonkaebuses, et halduskohus on rikkunud menetlusnormi, sest kohtuotsuse põhjendav osa ei vasta HKMS-i nõuetele. Ringkonnakohus nõustub kaebaja seisukohaga ja leiab, et kohtuotsuse põhjendav osa ei vasta sellisena tõesti HKMS § 157 lg-s 1, § 158 lg-s 1 ning § 165 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Kuna ringkonnakohtul ei ole võimalik selliseid puudusi ise kõrvaldada ja asjas uut otsust teha, tuleb asi saata halduskohtule uueks läbivaatamiseks (HKMS § 200 p 2). HKMS § 157 lg 1 kohaselt peab kohtuotsus olema seaduslik ja põhjendatud. Kohtulahendi põhjenduste puudumine tähendab HKMS § 165 rikkumist. HKMS § 165 lg 1 p-de 1-3 kohaselt märgitakse otsuse põhjendavas osas asjaolud ja tõendid, millele kohus otsuse tegemisel tugineb ning lg-te 4-6 kohaselt põhjendused, miks kohus ei nõustu menetlusosaliste väidetega, õigus, mida kohus kohaldas ja kohtu järeldused. Kohtuotsuse põhjendamise kohustus tähendab kohtu kohustust esitada kohtuotsuse põhjendavas osas resolutsiooni kohta selged, ammendavad, vastuoludeta ja veenvad põhistused, mille aluseks oleks kohtu siseveendumuse kujunemine otsuse lugejale jälgitav
(I. Pilving. Kohtulahend. – K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, Juura 2013, lk 523). Riigikohtu praktika kohaselt peavad menetlusosalistele kohtuotsuse põhjendavast osast selguma põhjused, miks kohus lahendas asja kohtuotsuse resolutsioonis märgitud viisil (RKHK 12.12.2007. a otsus asjas nr 3-3-1-70-07, p 10). Kohtulahendi põhjendamise kohustus loob tingimused seaduslikkuse nõudest kinnipidamise kontrollimiseks nii järgmise kohtuastme kui ka avalikkuse poolt. Otsuse põhjendav osa peab võimaldama jälgida otsuse resolutsiooni kujunemist ja on seetõttu otsuse kontrollitavuse seisukohalt määrava tähtsusega. Kohtuotsuse põhjendava osa peamine eesmärk on selgitada otsuse resolutsioonis esitatud otsuste kujunemist ja teha seeläbi otsus arusaadavaks ning edasikaebemenetluses kontrollitavaks (T. Saar. Kohtulahend. - K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, Juura 2013, lk 560).
22.Vaidlustatud halduskohtu otsusel on vormiliselt küll olemas põhjendav osa, kuid sisuliselt kohtu enda põhjendused otsuses puuduvad. Halduskohtu vaidlustatud otsuses välja toodud kohtu põhjendused ei põhine nende sisust tulenevalt mitte ühelgi asjas esitatud tõendil ega kohtupoolsel sisulisel analüüsil. HKMS § 61 lg 1 järgi hindab kohus seadusest juhindudes kõiki tõendeid igakülgselt, täielikult ja objektiivselt ning otsustab oma siseveendumuse kohaselt, kas menetlusosalise esitatud väide on tõendatud või mitte. HKMS § 158 lg 1 kohustab kohut otsust tehes hindama tõendeid ning otsustama, millised asjaolud on tuvastatud, millist õigusakti tuleb asjas kohaldada ja kas kaebus kuulub rahuldamisele. Kui asjas on esitatud mitu nõuet, teeb kohus otsuse kõigi nõuete kohta. Kohtuotsuse põhjendamiskohustus tähendab kohtu kohustust esitada kohtuotsuse põhjendavas osas resolutsiooni kohta selged, ammendavad, vastuoludeta ja veenvad põhjendused, mille alusel oleks kohtu siseveendumuse kujunemine otsuse lugejale jälgitav (RKHK 27.05.2015. a otsus asjas nr 3-3-1-14-15, p 20). Halduskohtu otsus ei vasta ringkonnakohtu hinnangul kohtuotsuse põhjendamiskohustuse nõuetele ning kohus ei ole tegelikkuses ühtegi menetlusosaliste poolt esitatud tõendit sisuliselt hinnanud, vaid asus suuresti vastustajate vastustes toodud põhjendusi kasutades seisukohale, et vaidlustatud haldusaktid ja menetlustoiming on õiguspärased ja kaebuse rahuldamiseks puudub alus. Kohtu siseveendumuse kujunemist vaidlustatud otsuses ei ole võimalik objektiivselt kontrollida. Halduskohus ei ole oma otsuses sisuliselt analüüsinud ei kaebaja ega ka teiste menetlusosaliste väiteid ning ei ole jälgitavate põhjenduste kaudu vastanud ka kaebaja seisukohtadele. Otsuse põhjendustest nähtuvalt tuleb kaebajaga nõustuda ka selles osas, et halduskohus jättis asja lahendades üldse käsitlemata esitatud kaebuse p-des 33-42 toodud väited ja selgitused. Vastavad ajaolud ja põhistus on seega jäänud kohtu poolt täielikult tähelepanuta, samuti ei ole kohus käsitlenud oma otsuses ka vastustajate vastuväiteid vastavate punktide kohta. HKMS § 165 lg 1 p 4 järgi peab kohus otsuse põhjendavas osas märkima muuhulgas põhjendused, miks kohus ei nõustu menetlusosaliste väidetega. Olukorras, kus kohus jätab kaebuse rahuldamata, peab kohus seega põhjendama eeskätt seda, miks ta ei nõustu kaebaja poolt menetluse käigus esitatud seisukohtadega. Otsusest ei nähtu ka ühtegi põhjendust ega analüüsi selle kohta, mida arvab halduskohus nende kaebaja väidete õigsuse/ebaõigsuse või põhjendatuse kohta, millega kaebaja vastustajate poolt välja toodud põhjendustele vastu vaidles.
23.Käesoleval juhul ei nähtu mitte kuskilt otsuse põhjendustest kaebuse väidete sisulist käsitlemist ega nende ümberlükkamist. Seega on halduskohus rikkunud HKMS § 165 lg 1 p-s 4 sätestatud põhjendamiskohustust. Kuna vaidlustatud halduskohtu otsus on HKMS § 199
lg 2 p 2 mõistes olulises ulatuses põhjendamata, siis ei ole ringkonnakohtul sellises olukorras võimalik asuda selgele seisukohale, kas selline menetlusnormide rikkumine on kaasa toonud ka asjas sisuliselt ebaõige otsuse tegemise või mitte. Eeltoodust tulenevalt on ringkonnakohus seisukohal, et halduskohus on oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme. HKMS § 199 lg 2 p 3 järgi võib ringkonnakohus isegi olenemata apellatsioonkaebuse ja selle vastuväidete põhjendustest kohtulahendi tühistada ja saata asja uueks arutamiseks halduskohtule, kui kohtumenetluse normide olulisi rikkumisi ei ole võimalik apellatsioonimenetluses kõrvaldada. Ringkonnakohus leiab, et tal ei ole endal võimalik kõrvaldada halduskohtu otsuse puudusi, sest halduskohus ei ole sisuliselt täitnud esimesele kohtuastmele pandud ülesannet. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole võimalik halduskohtu otsuse puudusi apellatsioonimenetluses kõrvaldada, sest sisuliselt on kõik kaebaja esitatud väited tähelepanuta jäetud ning tänu sellele on halduskohtule esitatud kaebus sisuliselt suures ulatuses lahendamata jäänud. Sellises olukorras ei ole ringkonnakohtul võimalik täita apellatsiooniastme ülesannet - kontrollida esimese astme kohtu otsuse seaduslikkust, kuna halduskohus pole oma seisukohti kaebuses esitatud väidete ja teiste menetlusosaliste vastuväidete osas sisuliselt üldse väljendanudki. Kui ringkonnakohus hakkaks sellises olukorras seda puudust ise kõrvaldama, peaks ta asja lahendades asuma analüüsima kaebuse väiteid ja vastuväiteid, asudes sellega kaebust lahendama esimese astme kohtuna. Sellisel juhul ei eksisteeriks kolmeastmelist kohtusüsteemi, mis omakorda piiraks oluliselt menetlusosaliste edasikaebeõigust (vt ka Tartu Ringkonnakohtu 27.04.2012. a otsus asjas nr 3-10-541, p 13 ja 07.02.2012. a otsus asjas nr 3-08-2411, p 12). Nagu juba varem märgitud, ei võimalda halduskohtu otsuses sisuliste põhjenduste puudumine ringkonnakohtul tegelikult ka otsuse resolutsioonis esitatud otsustuse kujunemist kontrollida. Kuna halduskohtu otsus ei ole kohtupoolsete sisuliste põhjenduste puudumise tõttu edasikaebemenetluses kontrollitav, tühistab ringkonnakohus HKMS § 199 lg 2 p-de 2 ja 3 alusel halduskohtu otsuse.
24.Ringkonnakohus saadab HKMS § 200 p 2 alusel asja uueks lahendamiseks halduskohtule tagasi. Sellest tulenevalt ei anna ringkonnakohus käesolevas otsuses hinnangut apellatsioonkaebuse ülejäänud väidetele. Kuna asja menetlus jätkub, siis ei jaota ringkonnakohus menetluskulusid (HKMS § 109 lg 4).
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.