3-18-1397 4. detsember 2020 Roby Koik Jõelähtme valla kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumi 2. septembri 2019. a kirjana vormistatud otsuse nr 1.2-2/17/5251-8 tühistamiseks ja põhikooli ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg 1 alusel kantud kulude tasumiseks kohustamiseks, alternatiivselt Jõelähtme vallale tekkinud kahju hüvitamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Jõelähtme vald, seaduslik esindaja Leho Kure, volitatud esindaja vandeadvokaat Taimar Ehrlich Vastustajad – Haridus- ja Teadusministeerium, haridus- ja teadusminister, volitatud esindaja vandeadvokaat Tauno Tark
Kohtuistungi kuupäev Resolutsioon
Edasikaebamise kord
29. oktoober 2020
1.Rahuldada Jõelähtme valla kaebus.
2.Tühistada Haridus- ja Teadusministeeriumi 2. septembri 2019. a kirjana vormistatud otsus nr 1.2-2/17/5251-8 Jõelähtme Vallavalitsuse taotluse rahuldamata jätmise kohta.
3.Teha Haridus- ja Teadusministeeriumile ettekirjutus Jõelähtme Vallavalitsuse taotluse uueks otsustamiseks.
4.Jätta rahuldamata kohustamisnõudele alternatiivselt esitatud kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumilt kahjuhüvitise saamiseks.
5.Välja mõista Haridus- ja Teadusministeeriumilt Jõelähtme valla kasuks 4 750 eurot menetluskulu. Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates. Apellatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 4. jaanuar 2021. a. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.
Asjaolud, menetluse käik ja poolte seisukohad
1.Riigikogu võttis 09.06.2010. a vastu põhikooli ja gümnaasiumiseaduse, mille paragrahv 83 lõikes 1 sätestati: „Munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalevad täies ulatuses teised
vallad või linnad proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub nende valdade või linnade haldusterritooriumil.“. Põhikooli ja gümnaasiumiseadus (PGS) jõustus 01.09.2010. a.
2.Jõelähtme Vallavolikogu otsustas 11.05.2017. a otsusega nr 466 esitada Riigikohtule taotluse tunnistada põhiseaduse vastaseks olukord, kus Eesti Vabariik ei ole kehtestanud regulatsiooni, mis tagaks PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustuse täitmise riigieelarvest, kui Riigikohtu hinnangul on kõnealune kohustus riiklik. Alternatiivselt palus Jõelähtme Vallavolikogu tunnistada juhul, kui Riigikohtu hinnangul ei ole PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustus riiklik, PGS § 83 lõige 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.
3.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas 09.11.2017. a otsusega asjas nr 5-17-8 põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksusele PGS § 83 lg-ga 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis.
4.Jõelähtme Vallavalitsus esitas 20.12.2017. a haridus- ja teadusministrile taotluse nr 131/5258 (I kd, tl 14–15) PGS § 83 lg 1 alusel alates 2014. a novembrist kantud kulude kogusummas 681 379,61 eurot tasumiseks.
5.HTM jättis 19.01.2018. a kirjaga nr 5.1-1.1/17/5585-2 (I kd, tl 23–24) taotluse käiguta selgitades, et veendumaks, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida valla munitsipaalkoolides, tuleb esitada täiendavad andmed iga rahvastikuregistris oleva Jõelähtme valla põhikooli- ja gümnaasiumiõpilase kohta, kes õppis 2014. a novembrist kuni 2017. a lõpuni teise kohaliku omavalitsuse üksuse koolis. Jõelähtme vald esitas 29.03.2018. a vastuse koos täiendavate materjalidega (I kd, tl 25–28). Vastuse kohaselt nõuab HTM vallalt andmete esitamist, mis on suures osas kantud Eesti Hariduse Infosüsteemi (EHIS), mille vastutav töötleja on HTM, kellel on seega andmetele juurdepääs. Vallal on võimalik EHIS-st saada andmeid seisuga kuni üks aasta tagasi. Vald leidis, et HTM peab ise esitama õpilase isikukoodi ja elukoha asustusüksuse täpsusega ning omavalitsusüksuse ja kooli, kuhu õpilane asus õppima. Põhjust, miks õpilane teise omavalitsusse õppima asus, ei ole vallal võimalik välja selgitada, kuna PGS § 27 lg-st 1 tulenevalt on vanema jaoks kooli valik vaba ja ainus kriteerium on kooli valikul see, kas koolis on vabu õppekohti.
6.Jõelähtme vald esitas 12.07.2018. a Tartu Halduskohtule kaebuse (I kd, tl 1–5) taotledes: 1) kohustada HTM-i tasuma Jõelähtme vallale PGS § 83 lg 1 alusel tasutud 771 513,35 eurot; 2) alternatiivselt, kohustamisnõude rahuldamata jätmise korral mõista HTM-lt Jõelähtme valla kasuks välja kahju hüvitis summas 771 513,35 eurot; 3) peatada kohtumenetlus kuni HTM-i poolt Jõelähtme valla 20.12.2017. a taotluse lahendamiseni;
7.Tartu Halduskohus võttis 30.08.2018. a määrusega (I kd, tl 38) Jõelähtme valla kaebuse kohtu menetlusse. Ka vastustaja esitas 11.09.2018. a taotluse kohtumenetluse peatamiseks kuni haldusmenetluse lõppemiseni, s.o Jõelähtme valla 20.12.2017. a taotluse lahendamiseni.
8.Tartu Halduskohus peatas 11.09.2018. a määrusega haldusasja menetluse kuni haldusmenetluse lõppemiseni (I kd, tl 50).
9.Haldusmenetluse käigus täpsustas Jõelähtme vald oma nõuet 03.07.2019. a taotlusega (I kd, tl 86–87), milles märgib, et 20.12.2017. a taotluses käsitletud perioodiga hõlmab Jõelähtme valla nõude teiste kohalike omavalitsuse üksuste poolt vallale 2017. a detsembris esitatud arvete tasumisest tulenevat kulu. Taotluse kohaselt ootab taotleja riigilt tasumist ka perioodi osas alates 2018. a jaanuarist. Vastav nõue on osaliselt hõlmatud haldusasjas nr 3-18-1397 menetletava kaebusega.
10.HTM jättis 02.09.2019. a otsusega nr 1.2-2/17/5251-8 (I kd, tl 66–68) Jõelähtme valla 20.12.2017. a taotluse rahuldamata.
11.Halduskohus uuendas 09.09.2019. a määrusega haldusasja menetluse (I kd, tl 69) seoses haldusmenetluse lõppemisega.
12.Kaebaja esitas 02.10.2019. a kaebuse täienduse (I kd, tl 77–81), milles taotles kaebuse täiendamist nõudega tühistada HTM 02.09.2019. a otsus, kui kohtu hinnangul on tegemist haldusaktiga.
13.Kaebaja esitas 01.11.2019. a kaebuse täpsustuse (I kd, tl 89–90), mille kohaselt on perioodi 2014. a novembrist kuni 2017. a detsembrini vastustajalt nõutavate tegevuskulude summa 667 022,25 eurot. Kaebuse täienduse lisana 4-2 esitas kaebaja haldusmenetluse käigus koostatud tabeli, milles on näidatud 667 022,25 euro suuruse nõude kujunemine. Kaebaja esitas tabeli ka 01.11.2019. a menetlusdokumendi lisana 1. Perioodi 2018. a jaanuarist kuni 2018. a maini on vastustajalt nõutavate tegevuskulude summa 87 892,74 eurot. Nõude kujunemist ning arveid nimetatud perioodil käsitleb 01.11.2019. a menetlusdokumendi lisad 2 ja 3. Perioodil 2014. a novembrist kuni 2018. a maini vastustajalt nõutavate tegevuskulude summa kokku on 754 914,99 eurot.
14.Tartu Halduskohus tegi 11.11.2019. a kohtunõudes (I kd, tl 91) kaebajale ettepaneku nõude täpsustamiseks.
15.Kaebaja täitis kohtunõude 20.11.2019 (I kd, tl 93–95) ja loobus osaliselt nõudest (perioodi 2014 – 2018. a osas, kokku 30 166,75 eurot).
16.Tartu Halduskohus rahuldas 25.11.2019. a määrusega kaebuse muutmise taotluse (I kd, tl 96–97) ja luges kaebuse nõueteks Haridus- ja Teadusministeeriumi 02.09.2019. a otsuse nr 1.22/17/5251-8 tühistamine ja HTM-i kohustamine tasuma PGS § 83 lg 1 alusel kantud kulud summas 754 914,99 eurot või alternatiivselt hüvitada tekkinud kahju. Sama määrusega võttis halduskohus vastu kaebusest osalise loobumise ja lõpetas menetluse osaliselt, s.o 30 166,75 euro suuruse nõude osas (25.11.2019. a määruse resolutsiooni p 3). Määrus jõustus edasikaebust esitamata 10.12.2019. a.
17.Vastustaja esitas 20.12.2019. a vastuse kaebusele (I kd, tl 100–106).
18.Kohus teatas 08.01.2020. a määrusega kohtukoosseisu muutumisest (I kd, tl 110).
19.Kaebaja esitas 03.02.2020. a kaebuse tervikteksti (I kd, tl 115–122), milles kordab oma varasemalt esitatud seisukohti.
20.Vastustaja esitas 14.02.2020. a seisukoha (I kd, tl 151–154) tõendamiskoormuse jaotuse kohta. Vastustaja leiab, et menetlusse tuleb kaasata teised kohalikud omavalitsused, kus Jõelähtme vallas elavad õpilased vaidlusalusel perioodil õppisid, ning kaebajal on kohustus teha kindlaks ja tõendada õpilaste tegelikku elukohta.
21.Kaebaja esitas 25.02.2020. a täiendava selgituse (I kd, tl 156–162). Kaebaja selgitas, et nõude suuruse muutumise põhjuseks on nõude perioodide erinevus ning kaebaja poolt haldusmenetluse käigus nõudest osaline loobumine. Kaebaja palus haldusmenetluses lahendada nõude summas 667 022,25 eurot ning nimetatud summa osas tegi vastustaja ka 02.09.2019. a. oma keelduva otsustuse. Kaebaja lootis, et vastustaja tegevus on suunatud PGS § 83 alusel kantud kulude küsimuse sisulisele lahendamisele, sealhulgas ka jooksvalt lisanduvate kulude osas. Seetõttu ei suurendanud kaebaja haldusmenetluses oma nõude perioodi kuni kohtumenetluses esitatud nõude perioodini, kuivõrd nõude perioodi suurendamine haldusmenetluses oleks eelduslikult toonud kaasa juba niigi pika haldusmenetluse täiendava viibimise. Samuti ei teinud kaebaja seda, kuna eeldas, et vaatamata haldusmenetluses perioodiga alates jaanuarist 2018. a seotud kulude mittekäsitlemisele laiendab vastustaja haldusmenetluses seisukohti ka nendele kuludele, mis on toimunud. Kaebaja esitas muuhulgas nimekirja koolikohustuslikest õpilastest, kellele oli vaidlusalusel ajavahemikul oli kaebaja munitsipaalkoolis tagatud õppekoht, kuid kes samal ajal õppisid mõne teise kohaliku omavalitsusüksuse munitsipaalkoolis.
22.HTM esitas 06.04.2020. a vastuse kaebuse terviktekstile (I kd, tl 165–174).
23.Kaebaja esitas 22.05.2020. a vastuse (I kd, tl 175–186) HTM 06.04.2020. a vastusele ja 21.10.2020. a täiendava selgituse (I kd, tl 188–200).
24.Kohus vaatas haldusasja läbi 29.10.2020. a toimunud kohtuistungil (kohtuistungi protokoll III kd, tl 57–60).
25.Kaebaja leiab, et kohaliku omavalitsuse üksus ei ole kohustatud PGS § 83 lg 1 alusel tegema teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolidega seotud kulutusi omavahenditest, kui kohaliku omavalitsuse kohustused hariduse andmiseks enda munitsipaalkoolis on täidetud, vaid selle rahastamine peab toimuma riigieelarvest ning kehtestatud peab olema vastav õiguslik regulatsioon. KOKS § 6 lg 5, PS § 37 ja § 154 lg 2 ning Riigieelarve seaduse (RES) § 51 lg 1 sätestatust tulenevalt lasub HTM-il kohustus kanda riikliku ülesande täitmisega seotud kulu riigieelarvest ja tasuda kohalikele omavalitsusüksustele PGS § 83 lg 1 alusel juba tasutud summad. Riigil on kohustus planeerida riigieelarves kõnealuse kohustuse täitmiseks vajalikud vahendid ning teha need ülesande õigeaegset täitmist võimaldaval viisil kohalikele omavalitsusüksustele kättesaadavaks.
26.Kaebaja on täitnud kohustuse võimaldada lastele, kelle rahvastikuregistri järgseks elukohaks on Jõelähtme vald, põhi- ja keskhariduse omandamist valla munitsipaalkoolis.
27.Kuivõrd kaebaja ei oleks pidanud kõnealuseid kulutusi tegema enda vahendite arvelt, on ta nende väljamaksete näol kandnud kahju (kahjustades sealjuures ka enda võimekust kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks) ning riik omakorda on nende kulutuste võrra kaebaja arvel
alusetult säästnud. Kaebajal puudus ning puudub jätkuvalt õiguspärane alus keelduda PGS § 83 lg 1 alusel esitatud teiste kohaliku omavalitsuse üksuste arvete tasumisest. Kaebajal ei olnud võimalik kahju tekkimist vältida. Kaebaja poolt tehtud kulutused kujutavad endast Jõelähtme valla vara vähenemisest tulenevalt otsest varalist kahju. Kaebajale tekkinud otsese varalise kahju ning riigi õigusvastase käitumise vahel on põhjuslik seos – kui riik poleks kehtestanud PGS § 83 lg 1 kohaliku omavalitsuse üksuste poolt riiklike ülesannete täitmise kohustust või oleks kehtestanud regulatsiooni selle rahastamiseks riigieelarvelistest vahenditest, ei oleks kaebaja pidanud omavahendite arvel vastavaid kulutusi tegema ega kõnealust kahju kannatanud.
28.Kaebaja leiab 02.10.2019. a kaebuse täienduses, et HTM 02.09.2019. a otsus on tühine, kuna seda ei ole andnud selleks pädev haldusorgan. Otsuse on allkirjastanud HTM-i kantsler. Vabariigi Valitsuse seaduse § 53 lg-st 1 ja § 54 lg-test 1-2 tulenevalt ei kuulunud kaebaja taotluse lahendamine kantsleri pädevusse.
29.Kui kohtu hinnangul ei ole vaidlustatud otsus tühine, siis on haldusakt siiski õigusvastane ja tuleb tühistada. Otsuses puudub õiguslik alus. Otsuse põhjendused on asjakohatud ning ebaõiged.
30.Asjaolu, et teatud õpilasgruppidele ei olnud kaebaja munitsipaalkoolis õppimise võimalust, ei anna alust taotluse tervikuna tagasilükkamiseks. Taotlus tuleb rahuldada nende õpilaste osas, kellele õppekoht valla munitsipaalkoolis oli tagatud, kuid kes siiski asusid õppima mõne teise kohaliku omavalitsusüksuse munitsipaalkoolis. Vastupidine käsitlus on vastuolus Riigikohtu seisukohtadega asjas nr 5-17-8.
31.Vastustaja ei saa keelduda kaebaja poolt teiste kohaliku omavalitsuse üksuste poolt PGS § 83 lg 1 alusel esitatud arvete tasumisel makstud summade hüvitamisest konkreetselt näitamata, millises osas konkreetne arve ei kujuta endast PGS § 83 lg 1 mõistes tegevuskulusid. Isegi, kui vastustaja oleks selliseid konkreetseid juhtumeid tuvastanud ning otsuses nimetanud, ei annaks see alust kogu nõude rahuldamata jätmiseks. Hüpoteetiliselt saaks see olla keeldumise aluseks üksnes ulatuses, milles kaebaja on teistele kohaliku omavalitsuse üksustele tasunud tegevuskuludena mittekäsitletavaid summasid.
32.Arvete ja EHIS-es kajastatud andmete kõrvutamisel on võimalik määratleda konkreetsed õpilased, kelle osas arve kaebajale on esitatud. Seda on kaebaja haldusmenetluse käigus ka teinud ning vastava informatsiooni vastustaja soovil iga õpilase lõikes ka nõuet käsitlevas andmefailis kajastanud.
33.Kohaliku omavalitsuse üksusel on kohustus talle teise kohaliku omavalitsusüksuse poolt PGS § 83 väljastatud arve tasumiseks sõltumata võimalikest vastuväidetest sellele (PGS § 83 lg 8 regulatsioon). Vastustaja poolt arvete mittekontrollimisele osundamine on taotluse rahuldamisest keeldumise alusena selgelt põhjendamatu.
34.Vastustaja ei ole haldusmenetlust kohaselt läbiviinud ning on teinud negatiivse otsustuse põhjendustel, mille suhtes pole kaebajale antud võimalust ärakuulamisõiguse realiseerimiseks.
35.Kaebuse terviktekstis (I kd, tl 115-122) kordas kaebaja oma seisukohta, et vastustaja on kohustatud PGS § 83 lg 1 alusel kantud kulu kaebajale tasuma. Kaebaja on teistele kohaliku omavalitsuse üksustele PGS § 83 lg 1 alusel tasunud perioodi eest 2014. a. oktoobrist kuni 2018.
a. maini esitatud arveid riikliku ülesande täitmiseks: 2014 – 36 315,91 eurot; 2015 – 215 774,76 eurot; 2016 – 209 265,05 eurot; 2017 – 205 666,53 eurot; 2018 – 87 892,74 eurot. Kokku on kaebaja nõue vastustaja vastu 754 914,99 eurot. Kaebaja esitas 03.02.2020. a menetlusdokumendi lisana ka kokkuvõtva tabeli (lisa 13).
36.Kaebaja märkis 25.02.2020. a menetlusdokumendis täiendavalt, et enne vaidlustatud otsuse tegemist ei toonud vastustaja haldusmenetluses välja, et ta peab puudulikuks asjassepuutuvatel arvetel kajastatud informatsiooni ning soovib selles osas selgitusi saada.
37.Kaebuse tervikteksti lisaks nr 13 olev tabel kajastab nõude kujunemist ning võimaldab nõude arvestust kontrollida. Isegi, kui kõnealust tabelit mitte käsitleda tõendina nõude suuruse kohta, kuna selle on koostanud kaebaja, siis on see nõude arvestuse kontrollimise aspektist siiski asjassepuutuv materjal. Kaebaja ei oska oma nõude suuruse kujunemisest ning selle aluseks olevatest arvetest ja tasutud summadest esitada kokkuvõtvat dokumenti mingisugusel ülevaatlikumal kujul kui seda võimaldab teha tabel.
38.Kaebaja nõude suuruseks 09.11.2017. a. seisuga oli 632 869,90 eurot.
39.Ebaõige on siduda käesolevas haldusasjas esitatud kohustamisnõuet ja selle tähtaega selle esitamiseks riigi- ja ministeeriumi eelarvete tegemisega.
40.Kaebaja on oma 08.03.2019. a e-kirjas (kaebuse tervikteksti lisa 6-1) selgitanud, miks ta teatud õpilastega seotud kulud loeb riigi kohustuseks ja nende nõudmisest ei loobu. Vastustaja ei ole neid seisukohti vaidlustatud otsuse tegemisel analüüsinud ega neile omapoolset vastuväidet esitanud.
41.Riigi kohustuse ja kohaliku omavalitsuse kohustuse sisustamine ja seetõttu ka küsimus, millistele õpilastele peab õppekoha kohaliku omavalitsuse koolis tagama kohalik omavalitsus, on õiguslikud küsimused, mille osas vastustaja seisukoha vaidlustamiseks ei pea kaebaja esitama tõendeid.
42.Kaebaja munitsipaalkoolides on olnud tagatud piisav arv õppekohti kõigile õpilastele, kellega seotud kohustust kaebaja käsitleb kohaliku omavalitsuse kohustuse täitmisena.
43.Vastustaja pole osundanud mitte ühelegi juhtumile, kus kaebaja poolt teistele kohalikele omavalitsustele tasutud summa ei kujuta endast tegevuskulu PGS § 83 mõistes. Vastustaja ei tõstatanud seda küsimust enne vaidlustatud otsuse tegemist haldusmenetluses, mistõttu on sellisel põhjendusel kaebaja suhtes negatiivse otsustuse tegemine õigusvastane.
44.Kaebaja on teistelt kohalikelt omavalitsustelt PGS § 83 lg 1 alusel esitatud arvete saamisel jooksvalt kontrollinud, kas need on esitatud korrektses ulatuses s.o. seoses konkreetse teise kohaliku omavalitsuse koolis õppinud Jõelähtme valla elukohaga õpilastega, kooskõlas teise kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud õpilaskoha maksumusega, ega ületa § 83 lg 7 kohaselt kehtivat tegevuskulu riiklikku piirmäära. Seda, et kaebaja seoks haldusmenetluse käigus õpilasi puudutavas andmefailis kuludokumendid (teiste kohalike omavalitsusüksuste poolte esitatud arved) konkreetse õppuriga, on vastustaja kaebajalt nõudnud 10.04.2019. a e-kirjaga (kaebuse tervikteksti lisa 7). Kaebaja esitas vastavalt täiendatud andmefaili (kaebuse tervikteksti lisa 82) vastustajale oma 06.06.2019. a e-kirjaga (kaebuse tervikteksti lisa 8-1). Pärast arveid ja konkreetseid õpilasi siduva andmefaili saamist ei tõstatanud vastustaja haldusmenetluses
kordagi küsimust kuludokumentide ja õpilaste sidumise korrektsusest või sellest, et kuludokumendid ei tõenda vastustaja hinnangul seotust konkreetse õpilase tegevuskuluga. Seda kinnitavad kaebuse tervikteksti lisa 9 ja 10, millest nähtub haldusmenetluse käigus käsitletu.
45.Teiste kohalike omavalitsuste poolt väljastatud arveid on võimalik konkreetsete kuludokumentidega siduda EHIS andmebaasi kannete kaudu. Vastustajal on EHIS-e andmetele piiramatu juurdepääs.
46.Kaebaja lisab 22.05.2020. a vastuses vastustaja vastusele, et kohalikud omavalitsused võivad arvete esitamisel olla kasutanud erinevaid formuleeringuid, kuid tegemist on ikkagi õpilaskohaga seotud tegevuskuluga. Vastustajal oleks olnud võimalik küsida selle kohta selgitusi ning vastavaid asjaolusid ka endal EHIS-se põhjal kontrollida, seda pole aga toimunud. Arved väljastanud kohalikud omavalitsuse üksuste käest on samuti võimalik arvete osas selgitust küsida. Teiste kohalike omavalitsuste kaasamine käesoleva haldusasja menetlusse ei ole vajalik ega ka otstarbekas.
47.Kaebaja leiab 22.05.2020. a vastuses, et on tõendanud, kui suuri kulutusi ta teiste kohalikud omavalitsuse üksuste poolt PGS § 83 alusel esitatud arvete tasumisel on kandnud. Pole põhjust eeldada, et kaebajale väljastatud arved sisaldaksid selliseid summasid, mis ei ole käsitletavad tegevuskuluna PGS § 83 mõistes. Väitmaks, et tegemist ei ole PGS § 83 sätestatud tegevuskuluga, vaid mingisuguse muu kuluga, peaks vastustaja seda ka konkreetsete arvete osas põhjendama. Seda ei ole vastustaja teinud. Vastustajal oleks võimalik EHIS-e kaudu kontrollida seda, kui palju Jõelähtme valla elukohaga õpilasi mingisugusel perioodil mõne teise kohaliku omavalitsuse munitsipaalkoolis õppis, millises ulatuses oli see kohaliku omavalitsus seetõttu õigustatud kaebajale PGS § 83 lg 1 alusel arveid esitama, ning kas esitatud arve vastab EHIS-e andmetest nähtuvale.
48.Kaebaja loobus oma nõudest osaliselt, kuna asus seisukohale, et nendele õpilastele polnud valla munitsipaalkoolis sobivat õppekohta. Seejuures on kaebaja loobunud nõudest selliste õpilaste puhul, kellele sobiva õppekoha tagamine oli riigi kohustus. Kaebaja leiab, et enne Riigikohtu 09.11.2017. a. otsuse tegemist kantud kulud on asjassepuutuvad ja kuuluvad hüvitamisele. Käesolevas vaidluses puudutatud perioodil kehtivas redaktsioonis sätestas PGS § 2 lg 4, et riik tagab koolide asutamise ja pidamise nägemis- ja kuulmispuudega õpilastele, liikumispuudega õpilastele, kellel lisaks liikumispuudele esineb täiendav hariduslik erivajadus, tundeelu- ja käitumishäiretega õpilastele, toimetuleku- ja hooldusõppel olevatele õpilastele ning kasvatuse eritingimusi vajavatele õpilastele. Seega ei olnud nimetatud erivajadustega õpilaste puhul õppekoha tagamine kohaliku omavalitsuse vaid riigi kohustus ning selliste õpilaste puhul oleks nõude esitamine siiski põhjendatud. Kaebaja on aga haldusmenetluses oma nõudest loobunud selliste õpilaste puhul. Kaebaja on oma 08.03.2019. a e-kirjas selgitanud, miks ta ei ole loobunud oma nõudest õpilaste osas, kes õpivad mittestatsionaarses õppes ja eksternõppes. Kaebajale ei ole mõistetav, milliseid konkreetseid õpilasi peab vastustaja silmas, kui räägib nende osas nõudest loobumisest Jõelähtme valda 2017. a elama asumise tõttu.
49.Vastustaja esitatud juriidiline konstruktsioon väidetava alusetu rikastumise tekkimiseks on ülimalt teoreetiline, tuginedes asjaolule – vastustaja poolt teistele kohalikele omavalitsustele võimaliku väljamakse tegemine – mida tegelikkuses ei esine. Võttes arvesse ajakirjanduse kaudu teadaolevat asjaolu, et lisaks kaebajale on PGS § 83 alusel kantud kuludega seotud nõude vastustajale esitanud üksnes Lääneranna vald, ning vastustaja on avaldanud täielikku vastuseisu kulude kandmiseks otsitud põhjendustel, ei ole usutav, et vastustaja oleks teistele kohalikele
omavalitsustele väljamakseid teinud. See asjaolu ei mõjuta vastustaja kohustust ning vastustaja ei saa sellele viidates keelduda enda kohustuse täitmisest. Kohalike omavalitsuste omavaheline arveldamine PGS § 83 alusel ei muuda vastustaja kohustust suuremaks ega tähenda, et kaebaja saaks kaebuse rahuldamisel mingisuguse raha topelt – esiteks nõuab kaebaja juba tehtud kulutuste tasumist ning teiseks ei ole nõutava summa alus sama.
50.Kaebaja leiab, et haldusmenetluse käiku puudutavatel materjalidel on käesoleva haldusaja lahendamisel tähtsus ning need on asjakohased.
51.Kaebaja osundab 21.10.2020. a seisukohas vastustaja 06.04.2020. a. vastuse punktides 2.5. ja 2.6. esitanud käsitlusele, mille kohaselt tuleks kaebaja nõudest nii kohustamisnõude kui ka kahju hüvitamisnõude puhul arvata maha kaebaja poolt perioodil 12.11.2014. kuni 14.12.2017. a. teistelt kohalikelt omavalitsustelt PGS § 83 alusel saadud tegevuskulude väljamaksed kogusummas 361 579,53 eurot. Täiendavalt varem esitatule toob kaebaja esile, et vastustaja nimetatud summa on ebaõige. Vastustaja on summa arvutanud lähtudes kaebaja poolt teistele kohalikele omavalitsustele esitatud arvete kogusummast pööramata tähelepanu sellele, millises ulatuses on need esitatud PGS § 83 alusel kaebaja munitsipaalkoolide tegevuskulude osas. Kaebaja poolt esitatud arved hõlmavad lisaks PGS § 83 kohastele tegevuskuludele ka huvikoolide ja lasteaedade kohtadega seotud summasid. Need ei oma käesolevas vaidluses tähtsust ning tuleb PGS § 83 alusel teistelt kohalikelt omavalitsustelt laekunud summade hulgast maha arvata, sest õige summa on summa 256 888,88 eurot mitte 361 579,53 eurot.
52.Vastustaja kaebusega ei nõustu ja vaidleb sellele vastu.
53.Vastustaja leidis 02.09.2019. a otsuses, et Jõelähtme vald on ise loobunud osadest väidetavatest tegevuskuludest (p 5). Jõelähtme vald on muuhulgas kinnitanud, et algselt kohtule esitatud nõudest moodustab põhjendamatu osa selline õpilastega seotud tegevuskulu, mis valdavalt seondub Jõelähtme vallas mittepakutava õppevormiga. Näiteks puudub vallas mittestatsionaarne, ekstern-, lihtsustatud, õpiraskustega õpilaste või toimetulekuõpe, ühtlasi puudub liitpuudega õpilaste või väikeklass. Samuti on Jõelähtme vald loobunud tegevuskulude nõudest juhul, kus õpilasel on koht valla koolis olemas, kuid ta on kolinud Jõelähtme valda nt 2017. a. Kokku on Jõelähtme vald loobunud 26 029,75 eurost 389-l tegevuskulu real.
54.Riigikohtu otsuse resolutsioon näeb nõude eeldusena ette vajadustele vastava õppekoha olemasolu kõikidele oma elanikele, olenemata õppevormist, klassi liigist või õppekeelest. Jõelähtme vald ei ole seda kohustust täies mahus täitnud ja seega pole ka esitatud nõue põhjendatud, leiab vastustaja 02.09.2019. a otsuse p-s 6.
55.Vastustaja hinnangul ei ole tõendatud, et Jõelähtme vald on kandnud tegevuskulusid PGS § 83 tähenduses. Vastustaja 02.09.2019. a otsuse kohaselt (p 7–9) ei ole tõendatud tegevuskulu maksumus konkreetses koolis. PGS § 83 lg 4 sätestab ka rea kulusid, mida sama paragrahvi lõikes 1 kirjeldatud tegevuskulude hulka ei arvata ning neid tuleb tegevuskulude leidmisel arvesse võtta. Jõelähtme valla esitatud kuludokumendid ei tõenda, et tegemist on konkreetse õpilasega seonduva tegevuskuluga. Jõelähtme vald ei ole kontrollinud kulude, mida teistele kohaliku omavalitsuse üksustele hüvitatud on, põhjendatust ja on raha vastavalt teise kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud arvele lihtsalt ära maksnud.
56.Vastustaja leiab 20.12.2019. a vastuses kaebusele, et vaidlustatud otsus on kooskõlas kõikide õigusnormidega ning HTM on Jõelähtme taotluse lahendamisel kulude hüvitamiseks käitunud õiguspäraselt.
57.Haridus- ja Teadusministeeriumi põhimääruse § 7 lg 2 p 8 kohaselt käsutab kantsler ministri kinnitatud eelarve alusel ministeeriumi eelarvevahendeid ja võib selleks volitada ministeeriumi teenistujaid, vastutades eelarve täpse ja otstarbeka täitmise ning Euroopa Liidu struktuuritoetuste ja muu välisabi sihipärase kasutamise eest. Jõelähtme valla kaebus tuginebki nõudele kohustada HTM-i välja andma akt, millega riigieelarvest rahastataks PGS § 83 sätestatud tegevuskulude hüvitamist. HTM-i kantsler on isik, kellele on antud seaduse ja ministeeriumi põhimäärusega volitus käsutada ministeeriumi eelarvevahendeid.
58.Nõude aluseks olevad kulud ei kujuta endast PGS §-s 83 sätestatud ning Riigikohtu lahendi alusel hüvitavaid tegevuskulusid. Jõelähtme vallavalitsuse poolt esitatud taotlustest ega koondtabelitest haldusmenetluses ega ka käesolevas kohtuasjas esitatust pole võimalik järeldada, mida kujutavad endast taotletavad kuluread, mida Jõelähtme vald on väidetavalt kandnud. HTM-il pole võimalik aru saada ega kinnitada, et kuluread kujutavad endast tegevuskulusid PGS § 83 tähenduses. Koondtabelites ja kuludokumentides on tehtud vaid viited järgnevas konkreetsusastmes: „Haridusteenus koolis X“, „Koolitusteenus“, „Koolinimi“; „Hariduskulud“, „Kohamaks“, „Õpilaskoht“, „Osalus“ jne. Enamikku kuluridu pole selliselt võimalik seostada mõne konkreetse õpilasega seonduva tegevuskuluga, millele teeb viite PGS § 83. Seega ei saa välistada, et tegemist on olnud näiteks õpilase huvitegevusega või õppekavaväliste tegevustega seotud kuludega, mis aga ei kuulu hüvitamisele kaebuses esitatud alustel.
59.Kui Jõelähtme vald on oma raamatupidamises kajastanud tehinguid selliselt, et need ei vasta PGS § 83 kuludele, kannab vigase aruandluse riisikot Jõelähtme vald. HTM-i hinnangul ei ole mitte ühegi nõutud arve aluseks oleva kulu näol tegemist tegevuskuluga seaduse tähenduses, kuivõrd arvetest ega selgitustest seda ei nähtu.
60.Igal juhul on nõue põhjendamatu osas, mis eelneb 09.11.2017. a tehtud kulutustele. Riigikohtu otsuses kohtuasjas nr 5-17-8 pole mitte kordagi viidatud, nagu oleks sel mingisugunegi tagasimõju. Ka otsuse põhjendavas osas pole tagasimõjule mitte kordagi viidatud, veelgi enam pole läbi viidud tagasiulatuva jõu kaalumist ning selle kontrolli. Vaidlusalune norm ei olnudki kunagi mõeldud tagasimõju omama. HTM on veendunud, et Riigikohtu lahend nr 5-17-8 näeb ette põhiseadusega vastuolus olevaks õigustloovate aktide andmata jätmise raha maksmiseks kohalikele omavalitsustele pärast otsuse jõustumist 09.11.2017. a.
61.Kui kohus peaks mingil põhjusel leidma, et nõuet tuleb menetleda ka kulude osas, mis on tehtud enne Riigikohtu lahendit, esitab HTM alternatiivse vastuväite kaebuse osalise mittetähtaegsuse osas. Riigi- ja ministeeriumi eelarved koostatakse ühe kalendriaasta kohta prognooside alusel, mis tähendab, et kõik kaebused seoses nõuetega riigi või ministeeriumi eelarveliste vahendite kasutamise kohta pidid kohalikud omavalitsused esitama hiljemalt kulu tekkimise aastale järgneva aasta lõpus (näiteks 2014. aastal tehtud kulude osas on nõude aegumistähtaeg 31.12.2015). Jõelähtme vallal puudub kaebeõigus kõikide tegevuskulude osas, mis on kantud enne 01.11.2017. a.
62.Nõue on põhjendamatu, kuivõrd kaebaja pole taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis.
63.HTM leiab, et õiguslikku tähendust ei oma küsimus, kas näiteks eksternõppe pakkumine keskkooli õppetasemel on riigi või kohaliku omavalitsuse kohustus. Tähendust omab vaid asjaolu, kas kohalik omavalitsus on kõikidele oma elanikele loonud võimaluse hariduse omandamiseks.
64.Jõelähtme vald on ise kinnitanud, et olulises osas on jäetud võimalus hariduse omandamiseks Jõelähtme vallas loomata. HTM toob näitena esile, et olukorras, kus Jõelähtme vald pole loonud liikumispuudega õpilaste klassi, liitpuuetega õpilaste klassi, õpiraskustega õpilaste klassi, õpiraskustega õpilaste klassi või käitumisprobleemidega laste klassi, puudub sellistes klassides (teises kohalikus omavalitsuses) õppivate õpilaste puhul mis tahes nõudeõigus riigi vastu. Niisamuti, kui vallas pole toimetulekuõpet, lihtsustatud õpet, mittestatsionaarset õpet või eksternõpet, on vastavate õpilaste osas esitatud kulunõuded alusetud. Seda hoolimata asjaolust, kas sääraste klasside või õppevormide pakkumine on seadusega kohaliku omavalitsuse kohustuseks või mitte. PGS § 83 lg-s 1 kajastatud Riigikohtu otsuse resolutsioon näeb nõude eeldusena ette vastava õppekoha olemasolu kõikidele oma elanikele, olenemata õppe- või klassivormist.
65.Jõelähtme vallale on teised kohalikud omavalitsused teinud PGS § 83 alusel tegevuskulude väljamakseid. Perioodil 12.11.2014 kuni 14.12.2017. a on väidetavate tegevuskulude osas toimunud kaebajale laekumisi 361 579,53 euro ulatuses. Kuivõrd kaebaja on ise oma kaebeõigust sisustanud väidetava enesekorraldusõiguse rikkumise kaudu seoses tema käsutuses oleva raha vähenemisega, tuleb antud juhul eitada enesekorraldusõiguse rikkumist ning seekaudu ka kaebeõiguse olemasolu vähemalt 361 579,53 euro ulatuses.
66.Juhul, kui Jõelähtme vallal esineb siiski kogu kaebuse ulatuses kaebeõigus, tuleb tema nõue igal juhul 361 579,53 euro ulatuses jätta rahuldamata, kuivõrd vastupidisel korral rikastuks Jõelähtme vald vastavas ulatuses alusetult.
67.Alternatiivne kahjunõue tuleb jätta, kas täielikult või osaliselt rahuldamata samadel põhjendustel, mis kohustamiskaebus. Antud juhul puudus HTM-il alus ja kohustus vastavasisulisi akte välja anda enne Riigikohtu lahendi jõustumist. Ka pärast Riigikohtu juhiste saamist ning seaduse täiendamist kohtuotsuse resolutsiooniga, puudub HTM-il kohustus ka kahjuna hüvitada lahendile eelneva perioodi kulusid, kuivõrd otsus ei oma tagasiulatuvat mõju. Kaebaja ei pöördunud HTM-i poole näiteks 2014, 2015 ega 2016. aastal PGS § 83 sätestatud tegevuskulude hüvitamise küsimuses. Kui kaebaja peab teistele kohalikele omavalitsustele tehtud väljamakseid talle tekkinud kahjuks, pidi ta RVastS § 7 lg 1 rakendamiseks vastavasisulise nõude esitama nende kulude tegemise ajal.
68.RVastS § 14 lg 1 kohaselt võib isik võib nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Kaebaja nõue ei kuulu eelneval alusel rahuldamisele, kuivõrd kaebaja pole tõendanud ega põhjendanud viidatud normis kirjeldatud tingimuste olemasolu käesolevas kaasuses.
69.Vastustaja hinnangul peab ning saab Jõelähtme vald sisustada tema poolt makstud arvete sisu. Arvete kontrollimine ja tehtud kulude sisuline analüüs on kulu tegija ehk Jõelähtme valla kohustuseks. Jõelähtme vald pole seda teadlikult haldusmenetluse ega kohtumenetluse käigus teinud. Hoolimata eeltoodust ning Jõelähtme valla tõendamiskoormisest, leiab HTM, et asja õige lahendamise seisukohalt tuleks kaasata menetlusse kolmandate isikutena kõik kohalikud omavalitsused, kus Jõelähtme vallas elavad õpilased vaidlusalusel perioodil õppisid, ja kes on arveid Jõelähtme vallale esitanud tasumiseks. Eeldatavalt valdavad vastavad kohalikud omavalitsused teavet, mis on käesolevas menetluses kaebuse lahendamise seisukohalt määrava tähendusega ning mida Jõelähtme vald ise keeldub avaldamast. Asja lahendamise seisukohalt on vajalik kindlaks teha iga arve tegelik sisu, mis on aluseks kaebaja nõudele.
70.HTM on seisukohal, et asja õigeks lahendamiseks oli vajalik teha kindlaks vaidlusaluste õpilaste tegelik elukoht, hoolimata nende rahvastikuregistrijärgsest sissekandest. HTM-ile teadaolevalt ei ole Jõelähtme vald teostanud isikute registrijärgse elukoha vastavuse sisulist kontrolli. HTM-i hinnangul on analüüsi teostamata jätmine õigusvastane.
71.Põhjendamatu on nõue igal juhul osas, mis puudutab tegevuskulusid seoses õpilastega, kes õpivad mittestatsionaarses õppes, eksternõppes ning lihtsustatud õppes. Kuivõrd kaebaja on loobunud nõudest olukorras, kus õpilane on kolinud Jõelähtme valda 2017, tuleb jätta nõue rahuldamata osaliselt nende õpilaste puhul, kes on Jõelähtme valda kolinud alates 2017. aastast.
72.Riigikohtu otsuse resolutsioon näeb nõude eeldusena ette vastava õppekoha olemasolu kõikidele oma elanikele, olenemata õppe- või klassivormist. Riigikohus on teadlikult näinud otsuse resolutsiooni p-ga 2 ette, et kohustus hüvitada PGS § 83 lg 1 järgsed kulud esineb ainult juhul, kui kohalike omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistrijärgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis. Jõelähtme vald on kinnitanud, et seda kohustust ta täitnud pole.
73.Kuivõrd Riigikohtu lahend nr 5-17-8 ei oma tagasiulatuvat mõju, on nõue igal juhul põhjendamatu, mis kajastab tegevuskulusid enne 09.11.2017. a. Antud juhul puuduski HTM-il alus ja kohustus vastavasisulisi akte välja anda enne Riigikohtu lahendi jõustumist. Ka pärast Riigikohtu juhiste saamist ning seaduse täiendamist kohtuotsuse resolutsiooniga, puudub HTM-il kohustus ka kahjuna hüvitada lahendile eelneva perioodi kulusid, kuivõrd otsus ei oma tagasiulatuvat mõju. Kohtu seisukoht
74.Halduskohus, hinnates asjas kogutud tõendeid vastastikuses seoses ja kogumis, on seisukohal, et tühistamis- ja kohustamiskaebus kuuluvad rahuldamisele.
75.Seoses kohustamiskaebuse rahuldamisega tuleb alternatiivselt esitatud hüvitamiskaebus jätta rahuldamata.
76.Vastustaja on 02.09.2019. a otsusega jätnud rahuldamata kaebaja 20.12.2017. a taotluse kaebaja poolt 03.07.2019. a täpsustatud redaktsioonis.
77.Kaebaja 20.12.2017. a taotluse kohaselt (I kd, tl 14–15) taotleti, et vastustaja hüvitaks PGS § 83 lg 1 alusel alates 2014. a novembrist kantud kulud kogusummas 681 379,61 eurot. Kaebaja 03.07.2019. a taotluse muutmise avalduse kohaselt (I kd, tl 86–87) selgitas kaebaja, et esialgses
taotluses esitatud nõue hõlmab ka Jõelähtme valla nõuet teiste kohalike omavalitsuse üksuste poolt vallale 2017. a detsembris esitatud arvete tasumisest tulenevat kulu perioodi eest alates 2018. a jaanuarist, mille tasumist riigilt soovitakse.
78.Seega oli taotlus haldusõiguse üldosa mõttes esitatud toimingu tegemiseks (HMS § 43 lg 4 p 1).
79.Vastustaja keeldus kaebaja taotluse rahuldamisest ja kulutuste riigieelarvest rahastamisest, s.o taotletud toimingu tegemisest. Vastustaja on taotlust rahuldamata jättes õigusliku alusena viidanud PGS § 83 lg-le 1 ja RKPSJKo 5-17-8, p-le 71 ning taotluse rahuldamata jätmise vormistanud vallavalitsusele adresseeritud kirjana vormistatud otsustusena (I kd, tl 66–68).
80.Halduskohtu hinnangul on vastustaja kirjana vormistatud otsustuse puhul tegemist haldusaktiga HMS § 51 lg 1 tähenduses. Kuigi vastus on vormistatud kirjana ega sisalda ka vaidlustamisviidet, omab see kohtu arvates regulatiivset toimet, s.o kaebaja taotluse (HMS § 35 lg 1 p 1) rahuldamisest keeldumine (HMS § 43 lg 2, lg 4 p 2). Sega on otsustus tehtud kaebaja õigusi ja kohustusi puudutava üksikjuhtumi kohta ja vastab haldusakti tunnustele.
81.HTM 02.09.2019. a kirjana vormistatud otsustuse (I kd, tl 66–68) Jõelähtme valla taotluse rahuldamata jätmise kohta on allkirjastanud ministeeriumi kantsler.
82.Halduskohtu hinnangul ei ole käesoleval juhul tegemist tühise haldusaktiga, nagu leiab kaebaja.
83.Halduskohtumenetluse menetlusõiguse kohaselt on käesolevas asjas tühistamis- ja kohustamisnõuetes vastustajaks haridus- ja teadusminister (HKMS § 17 lg 1) ja seaduse andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamisnõudes ministeerium (HKMS § 17 lg 3 teine lause).
84.Vaidlustatud otsuse allkirjastamise puhul on halduskohtu hinnangul tegemist haldusorgani sisepädevuse valdkonda kuuluva küsimusega haldusorgani esindamisel. Haldusõiguse erialakirjanduse kohaselt määrab sisepädevus kindlaks, kes haldusorganisse nimetatud ametiisikutest on volitatud organi nimel ametlikke toiminguid tegema. Erinevalt välispädevuse ületamisest ei too sisepädevuse rikkumine kaasa haldusakti automaatset tühisust (vt A. Aedma jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu 2004, lk 46–54).
85.Sama seisukohta on toetatud ka kohtupraktikas. Nimelt on Riigikohtu halduskolleegium kohtupraktika ühtlustamiseks märkinud, et sisepädevuse (HMS § 8 lg 2) rikkumine haldusakti andmisel ei too kaasa haldusakti tühisust. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan ( vt RKHKm 3-17-725, p 20). Haldusakti tühisuse alustena on HMS § 63 lg-s 2 sätestatud järgmised alused – sellest ei selgu haldusakti andnud haldusorgan; sellest ei selgu haldusakti adressaat; seda ei ole andnud pädev haldusorgan; see kohustab toime panema õigusrikkumise; sellest ei selgu õigused ja kohustused, kohustused on vastukäivad või seda ei ole muul objektiivsel põhjusel kellelgi võimalik täita.
86.Halduskohus on seisukohal, et kaebaja taotluse rahuldamata jätmiseks tehtud otsustus, millega keelduti soovitud toimingu teostamisest, ei sisalda ühtegi neist tunnustest. Kaebaja arvamus, et otsustuse allkirjastanud kantsleril puudus selleks pädevus, lähtub eeldusest, et kantsler ületas õigusvastaselt oma pädevust, kuid vastustaja on kohtumenetluses esitanud usaldusväärselt
õigusliku aluse kantsleri pädevuse kinnitamiseks, millega mittenõustumiseks kohtu hinnangul alus puudub.
87.Kaebaja on vaidlusaluse taotluse adresseerinud üheaegselt ministrile ja ministeeriumile (I kd, tl 14). Taotluse on ministeeriumi nimel allkirjastanud kantsler (I kd, tl 67). Käesolevas asjas on vastustajateks nii minister kui ministeerium. Ka kohtuasjas nr 5-17-8 on vastustajaks olnud haridus- ja teadusminister.
88.Neil asjaoludel ei ole halduskohtu hinnangul see kaebaja poolt väidetud haldusakti tühisuse alus ilmselge, sest ka taotluses tuginetakse õigustloova akti andmata jätmise faktile. Tühisuse aluse ilmselgust on Riigikohus pidanud oluliseks haldusakti tühisuse lisatunnuseks, mis peab olema täidetud, et haldusakti saaks tühiseks lugeda (nt RKHKm 3-3-1-21-03, p 13).
89.Pooled ei ole apelleerinud sellele, et vastustaja ei oleks pädev kaebaja taotluse lahendamiseks. Kaebaja ei ole esitanud ka arvestatavaid vastuväiteid vastustaja osundatud õiguslikule alusele, millest tuleneb ministeeriumi kantsleri pädevus kaebaja taotluse rahuldamata jätmiseks ja vastava otsustuse allkirjastamiseks.
90.Halduskohus on neil faktilistel ja õiguslikel alustel seisukohal, et kantsleri poolt ministeeriumi nimel taotluse rahuldamata jätmine ei ole antud juhul saanud mõjutada asja otsustamist.
91.Tühistamiskaebus kuulub rahuldamisele.
92.Poolte vahel ei ole vaidlust küsimuses, et kaebajal lasub kohustus tagada valla territooriumil elavatele koolikohustuslikele õpilastele võimalus õppida elukohajärgses koolis. Kohalikul omavalitsusel pole ainuüksi temal lasuvat kohustust tagada õpilase või vanema soovil õppimisvõimalust teise kohaliku omavalitsuse peetavas koolis (v.a PGS § 49 lg 3). PGS § 37 lg 3 kohaselt on küll vanematel otsustav roll laste hariduse valikul, kuid ka sellest sättest ei tulene lapsevanematele õigust valida tema arvates lapsele sobivaimat avalik-õiguslikku kooli sõltumata kooli asukohast. Sama seisukohta on jagatud kohtupraktikas (RKPSJKo 3-4-1-2614) ja sedastatud, et kohalik omavalitsus ei ole kohustatud tagama oma koolikohustuslikule elanikule õppimisvõimalust teises kohaliku omavalitsuse üksuses.
93.Viidatud kohtupraktika kohaselt, kui kohalik omavalitsus on taganud munitsipaalkoolide kaudu kõigile elukohajärgsetele koolikohustuslikele isikutele võimaluse omandada põhiharidus, on kohalik omavalitsus oma avaliku ülesande täitnud. Sama põhimõte kohaldub halduskohtu hinnangul ka käesolevale asjale.
94.Riik on kohustanud omavalitsusi paindlikkuseks, nimelt on PGS § 27 lg-s 1 kohalikele omavalitsustele ette nähtud kohustus võimaldada õpilasel õppida teise kohaliku omavalitsuse koolis, kui selles koolis on õppekohti. Paindlike õppimisvõimaluste tagamise aspektist paneb PGS § 83 lg 1 kaebajale kohustuse finantseerida õppimiskohta siis, kui laps on pere soovil asunud õppima teise kohaliku omavalitsuse kooli. Sisuliselt on kohustatud kaebajat maksma laste õppe eest ka siis, kui ta on loonud neile koolikoha oma koolides.
95.Tõendikogumi kohaselt on kaebaja vastava kohustuse täitnud, samuti puudub vaidlus selles, et riik ei ole vastustaja kaudu selleks kaebajale riigieelarvest raha eraldanud.
96.HTM-i 20.12.2017. a otsuse kohaselt jäeti Jõelähtme Vallavalitsuse 20.12.2017. a esitatud taotlus 03.07.2019. a redaktsioonis 667 022,25 euro hüvitamiseks põhikaalutluse kohaselt rahuldamata, sest HTM tuvastas haldusmenetluses, et Jõelähtme vald on jätnud võimaluse hariduse omandamiseks Jõelähtme vallas olulises osas loomata.
97.Kõrvalkaalutlusena on HTM esitatud andmetele tuginedes tuvastanud, et teistele kohaliku omavalitsuse üksustele makstavate summade juures ei ole hinnatud, kas esitatud arved on põhjendatud ja kajastavad teise kohaliku omavalitsuse üksuse tehtud tegelikke kulusid Jõelähtme valla elanike õpetamiseks.
98.Vaidlustatud otsuse kohaselt on kaebaja taotluse materiaalõigusliku alusena tuginetud kaebaja poolt taotluse alusena esitatud PGS § 83 lõikele 1 ja Riigikohtu otsusele asjas nr 5-178, mille kohaselt, kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis, on põhiseadusega vastuolus selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksusele põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lõikega 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest.
99.Halduskohus on tõendikogumi alusel seisukohal, et vaidlustatud otsuse kaalutlused ei anna alust ei vastustaja põhikaalutluse ega ka kõrvalkaalutluse tõendatuks lugemiseks.
100.Poolte vahel puudub vaidlus küsimuses, et tegemist on kaalutlusõiguse alusel tehtud otsustusega (haldusaktiga), mille põhjendustes tuleb märkida, millest haldusorgan on lähtunud. Võimude lahususe maksiimi kohaselt ei teosta kohus haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause).
101.Põhikaalutluse on vastustaja sisustanud valla rahvastikuregistri järgsetele elanikele õppimisvõimaluse tagamise kohta kogutud tõenditega.
102.Kohus märgib vahemärkusena vastuseks vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud arutelule seonduvat laste rahvastikuregistri järgse elukoha ja tegeliku elukoha tähendusest vaidluses, et kohtule ei ole teada õigusakti, mis kohustaks rahvastikuregistri andmete alusel opereerima laste tegelike elukohtadega. Seda ei tulene ka RKPSJK otsusest asjas nr 5-17-8.
103.Otsuse kohaselt on põhikaalutlust põhistavateks tõenditeks vallavalitsuse 06.06.2019. a esitatud täiendatud andmefail ja 08.03.2019. a e-kiri. Nimetatud tõendite alusel on vastustaja otsuse põhikaalutluses tuginenud kaebaja poolt osade tegevuskulude hüvitamise nõudest osaliselt loobumisele.
104.Vastustaja poolt refereerituna on Jõelähtme vald seega kinnitanud, et algselt ka kohtule esitatud nõudest moodustab põhjendamatu osa selline õpilastega seotud tegevuskulu, mis valdavalt seondub Jõelähtme vallas mittepakutava õppevormiga. Vastustaja tugineb näitena valla esile toodule, mille kohaselt puudub vallas mittestatsionaarne, eksternõpe, lihtsustatud, õpiraskustega õpilaste või toimetulekuõpe, ühtlasi puudub liitpuudega õpilaste või väikeklass.
105.Teiseks on oluliseks peetud, et valla poolt on loobutud tegevuskulude nõudest juhul, kus õpilasel on koht valla koolis olemas, kuid ta on kolinud Jõelähtme valda nt 2017. aastal.
106.Põhikaalutlus on vastustaja poolt kokku võetud tõdemusega, et Jõelähtme vallavalitsus on kokku loobunud 26 029,75 eurost 389-l tegevuskulu real.
107.Vastustaja on põhikaalutluse osas täiendavalt väljendanud seisukohta, et vald on jätnud arusaamatult taotlusest loobumata väga olulises mahus väidetavatest tegevuskuludest, mis tulenevad samuti erineva õppevormiga ja õppekeelega õpilaste kuludest. Kusjuures vastustaja ei ole pidanud asjakohaseks täpsustada, millistest õiguslikest alustest omab määravat tähendust nõudest osaliselt loobumine ja millisest õiguslikust alusest lähtudes oleks vald pidanud ka ülejäänud nõudest kas täielikult või osaliselt loobuma.
108.Halduskohus märgib siinkohal, et vastustaja on küll menetlusdokumentides viidanud poolte vahelistele aruteludele, kuid tõendeid nende arutelude ja seal lahendatud asjaolude kohta halduskohtule esitatud pole.
109.Neil faktilistel asjaoludel on põhikaalutluse osas järeldatud, et vald ei ole täies mahus täitnud Riigikohtu otsuse resolutsiooni, mis näeb nõude eeldusena ette vajadustele vastava õppekoha olemasolu kõikidele oma elanikele, olenemata õppevormist, klassi liigist või õppekeelest, mille tõttu pole ka esitatud nõue põhjendatud.
110.Halduskohus on seisukohal, et PGS § 83 lg 1 koostoimes Riigikohtu 9. novembri 2017. a otsusega kohtuasjas nr 5-17-8 ei anna õiguslikku alust vastustaja põhikaalutluse materiaalõiguslikult õiguspäraseks lugemiseks.
111.Halduskohus ei pea liigseks osundamist haldusõiguse üldosas sätestatud põhimõttele, mille kohaselt peab haldusakt vastama ja olema kooskõlas haldusakti andmise hetkel kehtiva õigusega (HMS § 54).
112.PGS § 83 lg 1 kehtis vaidlustatud otsuse andmise ajal seaduse jõustumise aegses redaktsioonis ja sätestab, et munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalevad täies ulatuses teised vallad või linnad proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub nende valdade või linnade haldusterritooriumil. Seda õigusliku reservatsiooniga, et 09.11.2017. a tunnistas Riigikohus põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksusele põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lõikega 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis.
113.Halduskohus märgib vahemärkusena, et nõustuda tuleb kaebajaga, et seaduses nimetatud HEV õpilastele koolikoha tagamine oli vaidlusalusel perioodil riigi ülesandeks (PGS § 2 lg 4) ja kaebaja nõudest loobumine on puudutanud vähemalt osaliselt neid õpilasi, mistõttu esineb vastustaja kaalutlustes ka vähemalt osaliselt sisuline ebaõigsus ja vastuolu kehtiva materiaalõigusega.
114.Halduskohtu hinnangul tuleb PGS § 83 lg 1 alusel antud haldusaktides, milleks on vaidlustatud otsustus, seega seaduse tõlgendamisel lähtuda kaalutlustest nii, nagu seda tehti Riigikohtu poolt õigustloovate aktide andmata jätmist põhiseadusevastaseks tunnistades. Seda põhjusel, et riik ei ole vastavaid õigustloovaid akte andnud vastustaja poolt vaidlustatud otsuse tegemise ajaks ega ole neid andnud ka käesoleva kohtuotsuse tegemise ajaks.
115.Teisisõnu, riik ei ole neid välistusi (aluseid), mis vastustaja arvates välistavad valla taotluse rahuldamise, asjakohases materiaalõiguses kehtestanud, mis on tõendatud mh RKPSJK 09.11.2017. a kohtuotsusega asjas nr 5-17-8.
116.Kohtuasja nr 5-17-8 otsuse punktides 65 ja 66 on Riigikohus sedastanud järgmist: „Käesolevas asjas on menetlusosalised erinevatel seisukohtadel küsimuses, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele võimaluse käia valla munitsipaalkoolis. Jõelähtme Vallavolikogu taotlusest võib järeldada, et volikogu arvates on kõigile valla rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele õppekohad valla munitsipaalkoolides tagatud. Seevastu haridus- ja teadusminister on oma arvamuses (arvamuse lk 4) märkinud, et Haridus- ja Teadusministeeriumi andmetel ei olnud 2016/2017 õppeaastal 864-st Jõelähtme valla elanikuna registreeritud õpilasest 75-le õpilasele tagatud tema vajadustele vastav koolikoht valla koolis. Kolleegium ei pea siiski vajalikuks lähemalt analüüsida, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida valla munitsipaalkoolides. Jõelähtme valla esitatud taotluse lisaks olevatest andmetest (taotluse lisa – PGS § 83 lõike 1 alusel perioodil 2010–2016 tehtud väljamaksete tabel) võib järeldada, et 2016. a teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppinud Jõelähtme valla elanike arv, kelle õppekulude katmisel vald osales, ületas igal juhul haridus- ja teadusministri välja toodud väidetavalt Jõelähtme valla munitsipaalkoolides puuduvate õppekohtade arvu.“
117.Riigikohtu seisukohti peetakse Eesti õigusruumis kohustuslikeks (PS § 152, HKMS § 233, J. Siider, Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, Tallinn, Juura 2013, lk 659).
118.Vaidluste lahendamisel peavad alama astme kohtud arvestama, et Riigikohtu seisukohad seaduse tõlgendamisel ja kohaldamisel on asja uuesti läbivaatavale kohtule kohustuslikud sellest hoolimata, et uues kohtumenetluses on vaidlustatud uus otsus, kus asjaolud on samad ja õiguslik regulatsioon ei ole muutunud. Alama astme kohtutele on otsuse resolutsiooni kõrval siduvad ka otsuse põhjendavas osas esitatud tingimused, millest tuleb asja uuesti läbivaatamisel lähtuda (vt RKÜKo 3-3-1-69-09, p 94).
119.Nii kaebaja kui vastustaja olid menetlusosalisteks Riigikohtu menetluses olnud kohtuasjas nr 5-17-8. Halduskohus on seisukohal, et eelpool käsitletud Riigikohtu seisukohtade kohustuslikkuse tähenduses, tuli ka vastustajal Riigikohtu resolutsiooni kõrval otsuse tegemisel arvestada kohtuotsuse põhjendavas osas esitatuga. Vastustaja ei ole seda vaidlustatud otsuses teinud. Samuti ei ole esitatud otsuses sisulisi kaalutlusi Riigikohtu põhjendavas osas esitatud asjaoludest ja tingimustest hälbimiseks, mis on halduskohtu hinnangul käsitletav kaalutlusveana ja vaidlustatud otsuse puhul seega tegemist diskretsiooniveaga õigusvastase haldusaktiga.
120.Riigikohus on 2016. aastale ja sellele eelnenud perioodi kohta esitatud tõenditele tuginedes pidanud võimalikuks järeldada, et 2016. a teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppinud Jõelähtme valla elanike arv, kelle õppekulude katmisel vald osales, ületas igal juhul haridus- ja teadusministri välja toodud väidetavalt Jõelähtme valla munitsipaalkoolides puuduvate õppekohtade arvu.
121.Vastustaja ei ole vaidlustatud otsuses esitanud sisulisi kaalutlusi, miks neil faktilistel asjaoludel omab määravat tähtsust ca 667 000 euro suurusest nõudest ca 26 000 euro osas nõudest loobumine olukorras, kus loomata õppekohtade arv oli väiksem, kui teiste omavalitsuste koolides õppivate valla elanike arv.
122.Halduskohtu hinnangul on vastavate kaalutluste otsuses käsitlemata jätmine vastuolus Riigikohtu eelpool viidatud suunistega. Samuti esineb vastuolu selles, et Riigikohus on PGS § 83 lg 1 nimetatud kohustust pidanud riigi poolt kohalikele omavalitsustele pandud riikliku kohustusena, mille osas on Riigikohtu järeldused analoogilised varem kohaliku omavalitsuse üksusele EraKS §-ga 222 pandud erakoolide tegevuskulude kandmise kohustust käsitledes võetud seisukohaga (vt RKPSJKo 5-17-8, p 67 ja RKPSJKo 3-4-1-26-14, p 56).
123.Halduskohus nõustub vastustaja kõrvalkaalutluse kohase konstateeringuga, et PGS-is ning Riigikohtu suunistega ette nähtud kulude katmine saab toimuda kindlaksmääratud ulatuses, peab olema põhjendatud ja vahendite kasutamine üheselt arusaadav ning läbipaistev.
124.Vaidlustatud otsuse kohaselt ei ole taotluse esitaja tõendanud, et Jõelähtme vald on kandnud tegevuskulusid PGS § 83 tähenduses. Seda põhjusel, et ei ole tõendatud tegevuskulu maksumus konkreetses koolis, millele viitab PGS § 83.
125.Kaalutluse sisustamiseks on vastustaja poolt tehtud üldine viide PGS § 83 lg-le 1, mille järgi osalevad munitsipaalkooli tegevuskulude katmises täies ulatuses teised vallad või linnad proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub nende valdade või linnade haldusterritooriumil. Samalaadne viide on tehtud PGS § 83 lgle 4, mis sätestab kulud, mida sama paragrahvi lõikes 1 kirjeldatud tegevuskulude hulka ei arvata ning neid tuleb tegevuskulude leidmisel arvesse võtta.
126.Halduskohus on seisukohal, et taolise üldisena ja konkretiseerimata esitatud viidete alusel seadusele tuginemisel puudub halduskohtul võimalus asjas kogutud tõendite alusel veenduda, kas kaebaja oli haldusmenetluses esitanud vastustajale taotluse kuluda katmiseks taoliste kulude osas, mis on loetletud PGS § 83 lg 4 seitsme punktises loetelus. Halduskohus on seisukohal, et ka selles osas on vaidlustatud otsustuse puhul tegemist diskretsiooniveaga haldusaktiga, kuna vastustaja pole esitanud konkreetseid asjaolusid, millele tuginedes ta keeldub taotluse rahuldamisest PGS § 83 lg 4 punktide 1–7 alusel. Vastustaja otsustus ei sisalda asjaolusid, ühegi viidatud punkti kohaldatavusest asjas kaebaja taotluse rahuldamata jätmise alusena.
127.PGS § 83 lg 3 teeb blanketse viite raamatupidamisseadusele, mida mõistetakse PGS-s tegevuskulu all. Vaidlustatud otsus seda seadusekohast blanketset viidet konkreetse õigusnormiga ei sisusta. PGS § 83 lõiked 3 ja 4 on seega määratlemata õigusmõisteid sisaldavad normid, mille kohaldamine eeldab tuginemist konkreetsele materiaalõigusele, mille rikkumist menetlusosalisele ette heidetakse.
128.Vastustaja viidatud avaliku sektori finantsarvestuse ja –aruandluse juhend (kehtestatud rahandusministri 11.12.2003. a määrusega nr 105) ei ole halduskohtu arusaamisel haldusorganist väljapoole jäävaid õigussuhteid reguleerivaks õigusnormiks ja ei saa seetõttu olla ka materiaalõiguslikuks aluseks kaebaja taotluse rahuldamata jätmisele. Juhendi kehtestamise volitusnorm rahandusministrile tuleneb raamatupidamise seaduse § 34 lg-st 4 ja sama seaduse § 35 lg 4 kohaselt on tegemist halduse siseaktiga. Seda eriti olukorras, kus
vaidlustatud haldusaktis ei ole avatud, milles seisneb etteheide, et kaebaja poolt vastustajale esitatud dokument või dokumendid ei kajasta majandustehingut, mille toimumise tõendamiseks ta esitati, õigesti.
129.PGS § 83 lg 3 eeldab faktiliste asjaolude sidumist õiguslike asjaoludega, mis tulenevad raamatupidamise seadusest. Taolist asjaolude sidumist vaidlustatud otsuses ei leidu.
130.Vastustaja heidab otsuses kõrvalkaalutluse raames kaebajale ette, et kuludokumendid ei tõenda, et tegemist on konkreetse õpilasega seonduva tegevuskuluga.
131.Kohtumenetluses on kaebaja esitanud A4 formaadis 204 leheküljele laotuva loetelu õpilastest (ees- ja perenimega), kellega seonduva kulu katmist vastustajalt on taotletud (II kd, tl 1–102p). Halduskohtule ei ole arusaadav, et vastustaja oleks haldusmenetluses uurimisprintsiipi kohaldades kohustanud kaebajat taoliste andmete esitamiseks hoiatusega, et andmete esitamata jätmisel võidakse taotlus jätta rahuldamata.
132.Vastustaja volitatud esindaja ei osanud kohtule kohtuistungil selgitada, mis vastustaja poolt oluliseks peetud andmetest, s.o konkreetne kool, kus õpilane õpib ja kulu seostamine konkreetse õpilasega, ei sisaldu EHIS-es, mille olemasolule viitab kaebaja. Seega ei ole vastustaja kõrvalkaalutluse asjakohasus vaidlustatud otsuses kontrollitav.
133.Kõrvalkaalutluse raames sisaldab vaidlustatud otsus HTM-i arvamusena esitatud paljasõnalist väidet, et kaebaja on teiste kohaliku omavalitsuse üksuste arved nö lihtsalt ära maksnud, kontrollimata nende põhjendatust.
134.Halduskohus märgib siinjuures vastuseks vastustaja arvamusele, et tõendamiskoormus lasub selles osas menetlusosalisele koormava haldusakti andjal, mitte taotlejast menetlusosalisel. Liiatigi on tegemist vastustaja paljasõnalise arvamusega, sest kaalutluses ei ole välja toodud faktilisi asjaolusid, mis andsid vastustajale aluse taoliselt arvamiseks.
135.Neil asjaoludel on vastustaja jätnud haldusmenetluses taotluse lahendamiseks olulised asjaolud välja selgitamata.
136.Vastustaja esitas alles kohtumenetluses kohtule taotluse kohalike omavalitsuste, milliste nimed loetles vastustaja volitatud esindaja kohtuistungil asja kolmandate isikutena ja/või kaasatud isikutena arvamuse andmiseks kaasamiseks. Kusjuures vastustaja ei ole kohtumenetluses põhjendanud, miks seda ei tehtud haldusmenetluses või miks ei saanud ministeerium järelevalvet teostava organina neid andmeid ise kohalikelt omavalitsustelt kaebaja taotluse põhjendatuse kontrollimise staadiumise välja nõuda (HMS § 11 lg 1 p 3 ja p 4).
137.Halduskohus tõlgendab seda vastustaja taotlust vastustaja kahjuks. Kui kohalikud omavalitsused on tarvis kaasata kohtumenetlusse tõendiallikatena, siis on taotlus hilinenud, sest kohus ei saa haldusmenetlust vastustaja eest korrakohaselt läbi viia.
138.Neil asjaoludel ei ole vastustaja otsuse alusel tuvastatav, kuidas jõudis vastustaja järeldusele, et kaebaja on jätnud võimaluse hariduse omandamiseks vallas olulises osas loomata. Samuti ei ole kontrollitav vastustaja väide arvete põhjendamatusest teiste kohaliku omavalitsuse üksuste tehtud tegelikest kuludest.
139.Halduskohus osundab järgmistele põhimõtetele, mille mittejärgimine vastustaja poolt tingib vaidlustatud otsuse tühistamise.
140.Kaalutlusotsuste puhul peab haldusakti motivatsioon olema põhjalik. Põhjenduste esitamine kohtumenetluses, nagu see on juhtunud määravas osas käesolevas asjas, ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks, sest pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti (vt RKHKo 3-3-1-29-12 ja seal viidatud kohtupraktika). Halduskohtu hinnangul ei saa tõendikogumi alusel järeldada, et käesolev asi vastaks nn erandjuhtudele, mil on peetud võimalikuks põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmist (nt RKHKo 3-3-1-74-11, 3-3-1-57-09, 3-3-1-49-08, 3-3-1-33-07). Halduskohtu hinnangul ei ole vastustaja kohut suutnud veenda, et haldusaktist välja jäänud, kuid kohtumenetluses esitatud põhjendusest juhinduti tegelikult juba haldusakti andmise ajal. Vastustaja ei ole selles osas täitnud temal lausvat tõendamiskoormus küsimuses, kas põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati. Vastustaja ei ole järginud seisukohta, et kaalutlusotsuse põhikaalutlused peavad sisalduma haldusaktis. Kaebaja taotluse puudustele abstraktselt viitamine ei võimalda käesoleval juhul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, mistõttu on küsitav, kas vastustaja on kõiki taotluse rahuldamise poolt- ja vastuargumente läbi mõelnud (nt RKHKo 3-3-1-47-12, 3-3-1-13-11 ja 3-3-1-54-03).
141.Halduskohtu hinnangul ei anna tõendikogum alust ka RVastS § 3 lg 3 p 1 alusel vaidlustatud otsuse kehtetuks tunnistamata jätmiseks, sest kohtul puudub veendumus, et rikutud menetlus- ja vorminõue ei võinud mõjutada asja otsustamist. Vastustaja ei ole esitanud sellekohaseid piisavaid põhjendusi tagantjärele kohtumenetluses, mistõttu ei ole halduskohus veendunud, et vastustaja lähtus samadest kaalutlustest ka tegelikult otsuse tegemisel (vt RKHK o 3-17-1927).
142.Neil faktilistel ja õiguslikel asjaoludel on vaidlustatud otsuse puhul tegemist kaebaja õigusi rikkuva kaalutlusveaga haldusaktiga (RVastS § 3 lg 1), mis tuleb seetõttu tühistada.
143.Seoses haldusakti tühistamiskaebuse rahuldamisega kuulub ka kohustamiskaebus rahuldamisele. RVastS § 2 lg 1 p 4 kohaselt võib isik riigilt nõuda haldusakti andmist või toimingu sooritamist.
144.Vastustaja ei teostanud kaebaja taotletud toimingut ja keeldus haldusaktiga selle sooritamisest. Kohustamisnõude aluseks on reeglina haldusorgani kohustus haldusakt anda või toiming sooritada ning kaebaja õiguste rikkumine keeldumise või tegevusetusega. Riigikohus on 16.12.2008. a otsuse nr 3-3-1-56-08 p-s 22 sedastanud, et kohustamiskaebuse lahendamisel peab kohus juhinduma asjaoludest, mis esinesid halduskohtusse kaebuse esitamise hetkel, s. o antud juhul 12.07.2018. a.
145.Vaidluse all ei saa olla tõsiasi, et kohustamiskaebuse halduskohtule esitamise ajal oli vastustaja õigusvastases tegevusetuses. Vastustaja õigusvastane tegevusetus on tõendatud RKPSJK otsusega kohtuasjas nr 5-17-8, samuti asjaoluga, et kaebaja 2017. a vastav taotlus oli vastustaja poolt kaebuse kohtusse esitamise ajaks 2018. a suvel lahendamata. Nimetatud kohtuotsus tõendab ka riigi kohustust tegevuseks, s.o õigustloovate aktide andmiseks. Riik seda kohustust ei täitnud ja kaebaja oli sunnitud oma õiguste maksma panemiseks pöörduma kulu katmise nõudega vastustaja poole. Vastustaja vastava otsuse tühistamise õiguslikuks järelmiks on olukord, kus toimingu tegemisest keeldumine on õigusvastane ning ka kaebaja õigusi on rikutud keeldumisega ja seeläbi ka tegevusetusega kaebaja kantud kulude katmisel.
146.Halduskohus on seisukohal, et kohustamisnõue on käesoleval juhul lubatav. RVastS § 6 lg 1 sätestab, et isik võib nõuda haldusakti andmist või toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma või toimingu sooritama ja see puudutab isiku õigusi. Kohustamiskaebus kuulub rahuldamisele, kui vastustaja on kohustatud sooritama toimingu; kaebajal on õigus nõuda toiminut vastustajalt; toimingut ei ole vaatamata kaebaja taotlusele veel sooritatud; ei esine muid põhjendatud vastuväiteid, millest tulenevalt õigus toimingule võiks olla ära langenud. Kusjuures kohustus toimingut sooritada ja sellele vastav õigus nõuda toimingut võib tuleneda seadusest, muust õigustloovast aktist, haldusaktist või halduslepingust (nt RKHKo 3-31-2-01). Kohustus toimingut sooritada ja sellele vastav õigus nõuda toimingut tuleneb käesoleval juhul kohtuotsusest ja PGS § 83 lg-st 1.
147.RVastS § 6 lg 4 kohaselt, kui õigusvastaselt on jäetud andmata haldusakt või sooritamata toiming, mille andmine või sooritamine tuleb otsustada kaalutlusõiguse (diskretsiooni) alusel, teeb kohus nõude rahuldamise korral avaliku võimu kandjale ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks.
148.Neil faktilistel ja õiguslikel asjaoludel tuleb vastustajale teha ettekirjutus asja uueks otsustamiseks koos asjaolude täiendava kaalumise õigusega ja kohustamiskaebus rahuldada.
149.Kuivõrd halduskohus rahuldab tühistamiskaebuse ja kohustab Haridus- ja Teadusministeeriumi Jõelähtme Vallavalitsuse taotluse kohta uue otsuse tegemiseks, puudub vajadus hinnata Jõelähtme valla alternatiivset taotlust kahjuhüvitise saamiseks.
150.Neil asjaoludel rahuldab halduskohus kaebuse.
151.Kuna otsus tehakse vastustaja kahjuks, peab ta kandma enda menetluskulude kõrval ka kaebaja menetluskulud (HKMS § 108 lg 1).
152.Mõlemad pooled kasutasid käesolevas kohtumenetluses haldusvälist õigusabi.
153.Kohtupraktikas valitseva seisukoha kohaselt on vastustajast haldusorgani kasuks haldusvälise õigusabiteenuse kulude väljamõistmine piiratud (nt RKHKo 3-3-1-24-07, RKHKo 3-3-1-52-07).
154.Halduskohus on seisukohal, et need põhimõtted ei laiene täiel määral olukorrale, kus välist õigusabi kasutab avalik-õiguslikust juriidilisest isikust kaebaja (TsÜS § 25 lg 2) haldusorgan (KOKS § 4 p 2).
155.Liiatigi on halduskohus seisukohal, et käesoleval juhul ei ole tegemist kaebajale õigusaktidega pandud ülesannete täitmisest vahetult tekkinud vaidlusega (KOKS § 6 lg 2), sest riigi poolt on jäetud asjas tähtsust omavad õigustloovad aktid andmata, mistõttu väljub vaidlus kohaliku omavalitsuse põhitegevuse raamidest.
156.Põhiseadusliku seaduslikkuse maksiimist lähtudes tuleb erandlikuks pidada olukorda, kus kohalik omavalitsusüksus peab riigiga õigustloovate aktide andmata jätmisest tõusetunud vaidluse oma rikutud õiguse maksma panemiseks lahendama halduskohtus, mis õigustab halduskohtu hinnangul kaebaja poolt käesolevas kohtuasjas välise õigusabi kasutamist.
157.Kaebaja taotleb vastustajalt (III kd, tl 22–56) 17 808, 85 euro õigusabikulu ja 750 euro riigilõivu ning 1 752 euro kohtuistungil osalemisega seotud õigusabikulu (III kd, tl 61–64) välja mõistmist.
158.HKMS § 109 lg 6 kohaselt kuuluvad väljamõistmisele üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.
159.Halduskohus on seisukohal, et kaebaja kulutusi õigusabile ei saa täies mahus pidada vajalikuks ja põhjendatud menetluskuluks. Kaebaja esitas 20.12.2017. a (I kd, tl 14) vastustajale taotluse PGS § 83 lg 1 alusel kantud kulude tasumiseks. Kaebuse esitas kaebaja halduskohtule 12.07.2018. a (I kd, tl 1) taotledes samas haldusasjas menetluse peatamist (I kd, tl 4). Vastustaja jättis kaebaja taotluse kohtuväliselt rahuldamata 02.09.2019. a (I kd, tl 66). Kaebaja on taotlust nii kohtuväliselt kui halduskohtus muutnud ja täiendanud (I kd, tl 25–28, 77–81, 89–90, 93–95), sh nõudest osaliselt loobunud. Kohus on kohustanud kaebajat seetõttu kaebuse tervikteksti esitamiseks (I kd, tl 110).
160.Neil asjaoludel on halduskohus seisukohal, et kaebaja kulu õigusabile ei saa täies ulatuses pidada vajalikuks ja põhjendatuks, mistõttu vähendab halduskohus vastustajalt kaebaja kasuks väljamõistetavat menetluskulu. Halduskohtu hinnangul on vastustaja poolt kaebaja taotluse kohtuväliselt rahuldamata jätmise järgselt tegemist nn keskmise haldusasja tunnustele vastava kohtumenetlusega. Arvestades kaebaja menetlusdokumentides kajastatud ühikuhinda ja õigusabi ajakulu, mõistab halduskohus neil faktilistel ja õiguslikel asjaoludel vastustajalt kaebaja kasuks välja 4 750 eurot menetluskulu, sh 4 000 eurot õigusabikulu ja riigilõivu 750 eurot. (allkirjastatud digitaalselt) Tartu Halduskohtu 04.12.2020 otsust on muudetud Tartu Ringkonnakohtu 16.12.2021 otsusega. Tartu Ringkonnakohtu 16.12.2021 otsuse resolutsioon:
RESOLUTSIOON
Jätta Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebus rahuldamata. Rahuldada Jõelähtme valla apellatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tartu Halduskohtu 4. detsembri 2020. a otsuse resolutsiooni punkt 3. Teha tühistatud osas uus otsus, millega: - kohustada Haridus- ja Teadusministeeriumi tegema kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest Jõelähtme vallale makse nelisada kümme tuhat ükssada kolmkümmend kolm (410 133) eurot 35 senti ajavahemikul oktoober 2014 kuni detsember 2017 põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg-s 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamiseks; - kohustada Haridus- ja Teadusministeeriumi selgitama välja ajavahemikul jaanuar 2018 kuni juuni 2018 põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg-s 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmisega seotud Jõelähtme valla kulude suurus ja otsustama kulude hüvitamine kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest, arvestades selle kohta kohtuotsuses antud juhiseid.
5.Muuta Tartu Halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 4 ja mõista Haridus- ja Teadusministeeriumilt Jõelähtme valla kasuks välja kuus tuhat seitsesada viiskümmend (6 750) eurot halduskohtus kantud menetluskulu katteks.
6.Mõista Haridus- ja Teadusministeeriumilt Jõelähtme valla kasuks apellatsioonimenetluse kulude katteks välja neli tuhat viisteist (4015) eurot. Ülejäänud osas jätta Jõelähtme valla apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
7.Jätta Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonimenetluse kulude tema enda kanda.
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.