Maarja Lainevoo (nim Lainevoog) kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumi 25.09.2019.a otsuse nr 9.4-3.2/19/ 3611 tühistamise ning asja uueks otsustamiseks kohustamise nõudes
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised
Kaebaja Maarja Lainevoog, esindaja Liisa Ojangu Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium, esindaja Indrek Kilk
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud kaebaja kanda. Jätta menetluskulud vastustaja kasuks välja mõistmata.
Edasikaebamise kord ja muud selgitused
3.Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates, viimane päev apellatsioonkaebuse esitamiseks on 23.11.2020. Ringkonnakohus võib lahendada apellatsioonkaebuse kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.
4.Kaebajal on õigus esitada enne kohtuotsuse jõustumist kohtule taotlus otsuse avaldamise viisi kohta (vt otsuse punkti 20).
Asjaolud ja poolte seisukohad
1.Kaebaja Maarja Lainevoog asus Tallinna Humanitaargümnaasiumis õpetajana tööle 22.08.2017. Kaebaja esitas 18.09.2018 õpetaja/tugispetsialisti lähtetoetuse taotluse (edaspidi taotlus).
2.Haridus- ja Teadusministeerium (HTM) teatas 29.11.2018.a e-kirjaga kaebajale, et jätab taotluse läbi vaatamata, kuna see esitati tähtaega ületades ja HTM otsustas taotluse esitamise tähtaega mitte ennistada.
3.Tartu Halduskohus kohustas 10.06.2019.a otsusega haldusasjas 3-18-2382 HTM-i uuesti otsustama kaebaja taotluse läbivaatamine. Kohtuotsus on jõustunud. Kohus leidis, et vastustaja on kaebajat küll menetlustähtaja ennistamata jätmisest ja taotluse läbi vaatamata jätmisest teavitanud, kuid ei ole oma otsustusi põhjendanud. Alles kohtumenetluses esitatud kaalutlusi ei saa toimingu õiguspärasuse hindamisel arvestada. Kohus ei kohustanud vastustajat taotluse esitamise tähtaega ennistama ja taotlust läbi vaatama, vaid tegi vastustajale indefinitiivse ettekirjutuse uuesti otsustada kaebaja taotluse läbivaatamine. Vastustaja pidi kaaluma ning nõuetekohaselt põhjendama, kas taotluse esitamise tähtaja ennistamine ja taotluse sisuline läbivaatamine on põhjendatud.
4.HTM palus 13.08.2019.a e-kirjas kaebajal põhjendada, miks on taotlus esitatud tähtaega ületades. Kaebaja selgitas 16.08.2019.a e-kirjas (tl 4), et taotluse varasemat esitamist takistas infopuudus. Seadusemuudatusest teavitamine üksnes sotsiaalmeedias ja ministeeriumi kodulehel ei ole piisav, kuna täiskoormusega töötades ei ole õpetajal võimalik neid jälgida. Toetuse taotlemise võimalusest ei teadnud ka kooli juht. Taotluse esitamise tähtaja lõpp langes kõige kiiremale tööajale, kui kooliaasta oli lõppemas.
5.HTM jättis 25.09.2019.a otsusega nr 9.4-3.2/19/3611 (edaspidi vaidlustatud otsus, tl 5) kaebaja taotluse läbi vaatamata. Vastustaja leidis, et kaebaja esitas taotluse hilinemisega ja tähtaeg ei kuulu ennistamisele. Vastustaja osundas haridus- ja teadusministri 21.02.2018.a määruse nr 5 „Õpetaja ja tugispetsialisti lähtetoetuse taotlemise, maksmise ja tagasinõudmise kord“ (edaspidi lähtetoetuse kord) § 3 lõikele 5. Vastustaja viitas 30.08.2017 ja 10.01.2018.a uudistele oma kodulehel ning 25.04.2018 ja 08.05.2018.a teadetele Facebook’i lehel. 10.01.2018.a uudis sisaldas teavet lähtetoetuse saajate ringi laiendamise kohta. Toetuse taotlemise tähtaeg on alati olnud neli kuud. 01.02.2018 jõustunud seadusemuudatusega tekkis toetuse taotlemise võimalus Tallinna ja Tartu õpetajatel, tähtaeg selleks oli 31.05.2018. Seadusemuudatus, mille alusel kaebajal toetuse taotlemise õigus tekkis, sisaldus viimase viie aasta suurimas üldharidusvaldkonna õigusaktide muudatuses, millega muuhulgas oluliselt muudeti haridusliku erivajadusega õpilaste õppekorraldust ja millest õpetajad oleksid pidanud olema teadlikud. Koolijuhtidel tuleb olla kursis kehtivate õigusaktidega ja mõistlik on eeldada, et nad informeerivad kooli töötajaid. Kaebaja töökoormus ei ole mõjuv põhjus tähtaja möödalaskmisel. Vastustajale esitati 2018. aasta kevadel toetuse taotlusi nii Tallinna kui Tartu koolidest. 2018. aastal said lähtetoetust 103 alustavat õpetajat ja veidi üle 20 tugispetsialisti, seda oli rohkem kui varasematel aastatel.
6.Kaebaja esitas 24.10.2019 Tartu Halduskohtule kaebuse ja menetluse käigus täiendava avalduse. Kaebaja palus tühistada vaidlustatud otsuse ning kohustada vastustajat asja uuesti otsustama. Kaebaja esitas taotluse hilinenult infopuudusest. Vastustaja teavitas toetuse taotlemise võimalusest üksnes oma kodulehel ja Facebook’i vahendusel, neid ei ole kaebajal suure töökoormuse tõttu võimalik pidevalt jälgida. Vastustaja kaalus tähtaja ennistamise mõjuva põhjusena üksnes kaebaja suurt töökoormust, kuid mitte asjaolu, et toetuse taotlemise õigusest teavitamine võis olla ebapiisav. Vastustaja ei teavitanud lähtetoetuse saajate ringi laienemisest piisavalt. Sügisel 2017 vastustaja kodulehel avaldatud teave lähtetoetuse uuendamise plaanist sisaldus mahukas dokumendis ja ei olnud kergesti märgatav. Lisaks ei andnud see konkreetset teavet, kas ja millal Tallinna koolide noored õpetajad toetust taotleda saaksid. 10.01.2018.a info kodulehel oli üldsõnaline ja
ei toonud välja, millal hakkab tähtaeg „4 kuud pärast lähtetoetuse saamise õiguse tekkimist“ kulgema. Kaebaja ei leidnud ühtegi meediaväljaannet, mis oleks 2017-2018 talvel kajastanud lähtetoetuse saajate ringi laiendamist. Piisav ei olnud see, et seadusemuudatusest olid teadlikud koolijuhid ja Eesti Koolijuhtide Ühendus. Vastustaja oleks saanud teavitamiskohustust täita näiteks saates teavituse Tallinna Haridusametile palvega edastada see Tallinna koolijuhtidele. Puudulik teavitamine on mõjuvaks põhjuseks tähtaja ennistamisel. Kaebaja ei väida, et vastustaja oleks pidanud iga lähtetoetust saama õigustatud isikut eraldi teavitama
7.Vastustaja esitas 16.03.2020 vastuse kaebusele, milles palus jätta kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud otsuses ei esine kaalutlusvigu ning otsuse tühistamiseks puudub alus. Vaidlustatud otsus ei ole haldusakt, vaid on menetlust lõpetav toiming ja sellele ei kohaldu haldusaktile omane põhjendamise kohustus. Vastustaja on esitanud kirjaliku põhjenduse selle kohta, miks kaebajale taotluse esitamise tähtaega ei ennistata. Vastustaja kaalus nii kaebaja märgitud suurt töökoormust kui asjaolu, et toetuse taotlemise õigusest teavitamine võis olla ebapiisav. Vastustaja hinnangul oli sihtrühmade teavitamine piisav. Piisavale teavitusele viitab see, et 2018. aastal oli varasemast enam lähtetoetuse taotlejaid ja saajaid. Seega oli teistele taotlejatele info taotlemiseks kättesaadav. Kaebaja pidi ka ise hoolas olema ja vajadusel tegema pingutusi oma teadlikkuse tõstmiseks. Ka koolijuhtide esindusorganisatsioon tegeles teavitustööga, kuna õpetaja/tugispetsialisti lähtetoetus on koolijuhi üks võimalusi oma kooli töötajaid motiveerida. Vastustaja ei eeldanud, et koolijuhtide esindusorganisatsioon teeks HTM-i eest teavitustöö ära, vaid et ka nemad osalevad selles. Kaebuse rahuldamisega ei saavuta kaebaja soovitud tulemust, kuna esitatud taotlus on endiselt esitatud seaduses ja lähtetoetuse korras sätestatud tähtaegu mitte järgides. Vastustajal ei ole võimalik taotluse esitamise tähtaega ennistada. Kohtu seisukoht
8.Õigusteoorias ja kohtupraktikas ei ole ühtset seisukohta, kas otsust tähtaja ennistamata jätmise kohta tuleks käsitelda haldusaktina või menetlustoiminguna ning kas sellist otsust saab vaidlustada tühistamiskaebusega. Praeguses asjas on kaebaja esitanud tühistamiskaebuse ja kohus on selle menetlusse võtnud. Kohus peab õigeks menetluse sellisena lõpule viia, kuna tähtaja ennistamise suhtes tehtud otsustuse täpne õiguslik määratlemine ei mõjuta oluliselt asja lahendamist. Tähtaja ennistamata jätmine lõpetas kaebaja võimaluse toetust saada. Pooled ei vaidle selle üle, et tähtaja ennistamise kohta tehtud otsus on kaalutlusotsus, vastustaja pidi oma kaalutlused ja põhjendused kaebajale esitama ning kaebajal oli õigus tähtaja ennistamata jätmine vaidlustada.
9.Vastustaja leidis, et kuna taotluse esitamise tähtaeg tuleneb õigusaktist, siis ei ole selle ennistamine haldusorgani poolt üldse võimalik. Tähtaja ennistamise võimalikkus sõltub sellest, kas tegemist on menetlustähtaja või õigust lõpetava tähtajaga. Õigust lõpetavat tähtaega haldusorgan ennistada ei saa. Menetlustähtaja ennistamine on aga võimalik haldusmenetluse seaduse (HMS) § 34 sätestatud alustel ja korras. Seda ka siis, kui menetlustähtaeg on sätestatud õigusaktiga, praegusel juhul haridus- ja teadusministri määrusega. Kohtu hinnangul tuleb lähtetoetuse korra § 2 lg 1 sätestatud tähtaega pidada menetlustähtajaks. Sellest eeldusest lähtus kohus ka kohtuasjas 3-18-2382 ning praeguses menetlusstaadiumis puudub põhjus seda seisukohta ümber hinnata.
10.Põhikooli- ja gümnaasiumiseadus (PGS) näeb ette õpetaja lähtetoetuse ehk esimest korda kooli tööle asuvale õpetajale makstava toetuse. PGS § 77 lg 1 ja 2 tuleneb, et toetust saab taotleda isik, kes 18 kuu jooksul kõrghariduse tasemel toimuva õpetajakoolituse lõpetamist asub esmakordselt ja vähemalt 0,5 ametikohaga tööle kooli õpetajana. Säte oli olemas juba PGS algses, 01.09.2010 jõustunud redaktsioonis. Kuni 31.01.2018 sätestas PGS § 77 lg 2 p 1, et lähtetoetust ei saa taotleda isik, kes asub tööle Tallinnas või Tartus asuvas koolis. Alates 01.02.2018 kehtiv PGS § 77 lg 2 p 1 sellist piirangut enam ei sisalda. Lähtetoetuse korra § 2 lg 1 sätestab, et lähtetoetuse taotlus tuleb esitada hiljemalt neli kuud pärast lähtetoetuse saamise õiguse tekkimist. Korra § 3 lg 5 kohaselt jäetakse pärast tähtaja möödumist esitatud taotlused läbi vaatamata.
11.01.02.2018 jõustunud PGS muudatusele ei kehtestatud rakendussätteid, mis oleksid andnud enne muudatuse jõustumist Tallinna või Tartu koolis tööle asunud isikule lähtetoetuse taotlemise õiguse tavapärasest erineval tähtajal või korras. Kaebaja suhtes kehtisid toetuse taotlemise üldised reeglid selle erisusega, et kaebaja õigus toetusele ei tekkinud mitte tema kooli tööle asumisega, vaid seadusemuudatuse jõustumisega. Poolte vahel puudub vaidlus selles, et kaebaja esitas taotluse hilinenult. Kaebajal tekkis lähtetoetuse saamise õigus 01.02.2018. Kaebaja ei esitanud taotlust hiljemalt neli kuud pärast selle õiguse tekkimist, vaid tegi seda alles 18.09.2018. Kohus märgib, et vastustaja eksib selles, et viimane päev taotluse esitamiseks oleks olnud 31.05.2018. Kui nelja kuu pikkuse tähtaja kulgemine algas 01.02.2018, siis oli tähtaja viimaseks päevaks 01.06.2018. Eeltoodud ühepäevane viga ei mõjuta oluliselt asja otsustamist.
12.HMS § 34 lg 1 sätestab, et kui menetlustähtaeg on mööda lastud mõjuval põhjusel, võib haldusorgan oma algatusel või menetlusosalise taotlusel tähtaja ennistada. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 3 sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Taotluse esitamise tähtaja möödalaskmise põhjuste väljatoomine oli kaebaja ülesanne. Kohus saab hinnata, kas vastustaja on õigesti leidnud, et kaebaja esitatud põhjuseid ei saa pidada HMS § 34 lg 1 tähenduses mõjuvaks ning tähtaja ennistamiseks alust ei ole.
13.Tähtaja ennistamist loetakse põhjendatuks reeglina siis, kui tähtaja järgimist takistasid objektiivsed põhjused nagu haigus, taotluse esitamise objektiivne võimatus (side- või elektrikatkestus, tõrked postiteeninduse töös) jms. Kaebaja ei ole sellistele põhjustele tuginenud. Kaebaja on küll viidanud oma suurele töökoormusele, kuid seda tähenduses, et töökoormuse tõttu ei olnud tal võimalik jälgida meediakanaleid ja saada teada toetuse taotlemise võimalusest. Kaebaja ei väida, et ta küll teadis taotluse esitamise võimalusest, kuid objektiivsetel põhjustel ei saanud seda tähtaegselt teha. Ka töökoormuse objektiivse asjaoluna esitamise korral ei oleks seda saanud mõjuvaks põhjuseks pidada. Ei ole usutav, et kaebajal ei leidunud töökoormuse tõttu neljakuulise tähtaja jooksul võimalust taotluse esitamiseks.
Kaebaja tugineb sellele, et ta ei olnud toetuse taotlemiseks ette nähtud tähtaja jooksul sellisest võimalusest teadlik. Tegemist on subjektiivse asjaoluga, mida kohtupraktikas reeglina ei peeta piisavaks põhjuseks tähtaja ennistamisel.
14.Õigusaktide muudatused avaldatakse Riigi Teatajas. Vaidlus puudub selles, et PGS muudatused Riigi Teatajas avaldati. Haridus- ja Teadusministeeriumi põhimääruse § 5 p 5 alusel kuulub ministeeriumi ülesannete hulka avalikkuse ja sihtrühmade teavitamine ja kaasamine ning teadlikkuse suurendamine ministeeriumi valitsemisala küsimustes.
15.Kohtu hinnangul on vastustaja õigesti leidnud, et teavitamise ulatusest või viisist ei saa tuletada alust kaebajale toetuse taotlemise tähtaja ennistamiseks. Ministeeriumi üldine selgitamis- ja teavitamisülesanne ei tähenda seda, et vastustajal oli kohustust teatada isiklikult kõigile potentsiaalselt puudutatud isikutele toetuse taotlemise võimalusest. Ka kaebaja möönab, et vastustajal ei olnud kohustust teavitada eraldi iga toetuse saamise õigust omavat isikut. Vastustaja jagas avalikkusele oma kodulehel teavet selle kohta, et PGS on oluliselt muudetud. Vastustaja avaldas oma Facebook’i lehel meeldetuletusi lähtetoetuse taotlemise võimaluse kohta, sh avaldati teated 25.04.2018 ja 08.05.2018 ehk ajal, mil kaebaja oleks saanud taotluse tähtaegselt esitada (tl 8, 9). Teadete esimene lause on: „Hei, alustav õpetaja või tugispetsialist - kas oled juba kaheteisttuhande seitsmesaja kaheksakümne kolme euro suurust lähtetoetust taotlenud?“ ning teade sisaldas viidet, kus toetuse taotlemise korraga sai lähemalt tutvuda. Kohtu hinnangul oli eeltoodu piisav selleks, et anda kaebajale mõistlik võimalus saada teada toetuse taotlemise õigusest ja esitada taotlus tähtaegselt. Seda olenemata asjaolust, et teadetes ei ole eraldi rõhutatud Tallinna ja Tartu õpetajate õigust toetust taotleda. Õigusaktid muutuvad ajas pidevalt. Kaebajal oli piisav võimalus teada saada lähtetoetuse olemasolust ning uurida välja selle taotlemise täpsemad eeldused ja tingimused. Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et vastustaja sai eeldada, et ka koolide juhid hoiavad ennast kursis kooli tegevust reguleerivate õigusnormide ja nende muudatustega ning täidavad oma osa õpetajate teavitamisel.
16.Kohus märgib, et 01.02.2018 jõustunud seadusemuudatus ei olnud suunatud eeskätt kaebajale. Lähtetoetuse eesmärgiks on motiveerida kõrghariduse omandanud isikut asuma tööle kooliõpetajana. Kaebaja oli kooli tööle asumise otsuse juba teinud. Vastustajale ei saa seda arvestades ette heita, et ta ei teinud teavitamisel spetsiaalselt kaebajale suunatud pingutusi. Kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vastustaja ei ole vaidlustatud otsuses käsitlenud tema väiteid ebapiisava teavitamise kohta. Sellele küsimusele on pühendatud enamus vaidlustatud otsusest. Vastustaja selgitas, milliste infokanalite kaudu ta infot edastas ning põhjendas, miks ta leiab, et teavitamine oli piisav.
17.Pooled viitavad Riigikohtu lahendis 3-3-1-31-03 toodud seisukohtadele. Lahendi asjaolud ei ühildu praeguse vaidluse asjaoludega: vaidluse all olnud dokument oli haldusakt, mitte õigusakt ning lahend käsitles olukorda, kus akt üksnes avaldati Riigi Teatajas ja muul viisil teavitamist ei toimunud. Lisaks oli tegemist keskkonna-alase otsusega, mille suhtes kehtivad mitmed erinormid. Üldisemalt võetuna toetab lahend pigem vastustaja seisukohti. Lahendis on öeldud, et ühelt poolt tuleb riigil kasutada mõistlikke võimalusi huvitatud isikute kohaseks informeerimiseks, kuid teiselt poolt peab demokraatlikus riigis isik ka ise oma informeerituse eest hoolitsema ja massimeediat jälgima. Seda tasakaalu ongi vastusaja
vaidlustatud otsuses hinnanud ning leidnud, et teavitustöö oli piisav selleks, et kaebaja oleks saanud taotluse tähtaegselt esitada.
18.Kokkuvõttes on kohtu hinnangul õiguspärane vastustaja otsus jätta kaebajale lähtetoetuse taotlemise tähtaeg ennistamata. Vaidlustatud otsus on nõuetekohaselt põhjendatud. Vastustaja ei ole teinud kaalumisvigu, mis tooksid kaasa otsuse tühistamise. Tähtaja ennistamata jätmisel oli õiguspärane ka taotluse läbi vaatamata jätmine. Kohus jätab tühistamisnõude rahuldamata. Kui vaidlustatud otsus jääb kehtima, siis ei saa vastustajat kohustada asja uuesti lahendama. Kaebus jääb tervikuna rahuldamata. Menetluskulud, selgitused
19.HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Selle sätte alusel on menetluskulude kandmine kaebaja kohustus. Kuna vastustaja menetluskulude nimekirja ja kuludokumente esitanud ei ole, jätab kohus menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel välja mõistmata.
20.HKMS § 175 lg 1 näeb ette jõustunud kohtuotsuse avaldamise arvutivõrgus, otsus avaldatakse elektroonilises Riigi Teatajas. Kaebajal on õigus esitada taotlus otsuse osaliseks avaldamiseks, eelkõige tema nime avaldamata jätmiseks (HKMS § 175 lg 3-5). Kui kaebaja seda soovib, siis sellekohane taotlus tuleb esitada kohtule enne otsuse jõustumist. Kõige kindlam on esitada taotlus apellatsioonkaebuse esitamiseks ette nähtud tähtaja jooksul.
(allkirjastatud digitaalselt) Karin Jõks kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.