Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-2452 11. august 2020 Eesistuja Julia Laffranque, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts kaebus Veterinaar ja Toiduameti põllumajandusloomade aretuse büroo kontrollakti tühistamiseks Kaebaja MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts, esindaja vandeadvokaat Margo Normann Vastustaja Veterinaar- ja Toiduamet, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Tallinna Ringkonnakohtu 25. septembri 2019. a otsus MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts kassatsioonkaebus ja Veterinaar- ja Toiduameti vastukassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 2. aprilli 2019. a otsus osas, milles ringkonnakohus selle muutmata jättis, ja Tallinna Ringkonnakohtu 25. septembri 2019. a otsus osas, milles ringkonnakohus jättis MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts apellatsioonkaebuse rahuldamata. Muus osas asendada ringkonnakohtu põhjendused käesoleva otsuse omadega.
3.Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus.
Tunnistada õigusvastaseks ja tühistada Veterinaar- ja Toiduameti põllumajandusloomade aretuse büroo 21. augusti 2017. a kontrollakti nr 16-226-17/008 ettekirjutuse punkt 8.2.
5.Jätta Veterinaar- ja Toiduameti vastukassatsioonkaebus rahuldamata.
6.Mõista Veterinaar- ja Toiduametilt MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts kasuks välja menetluskulud kokku 1830 eurot. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
7.Tagastada MTÜ-le Eesti Hobusekasvatajate Selts tasutud kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Veterinaar- ja Toiduameti (edaspidi VTA) põllumajandusloomade aretuse büroo esitas
21.augustil 2017. a MTÜ-le Eesti Hobusekasvatajate Selts (edaspidi EHS) kontrollakti nr 16-226-17/008, mille ettekirjutustega 8.1, mis puudutas eesti raskeveo tõugu hobuseid, ja 8.2, mis puudutas tori tõugu hobuseid, kohustati EHS-i parandama kontrollaktis nimetatud seitsme piirkondliku ülevaatuse protokolle nii, et oleks selgelt välja toodud eesti raskeveo tõugu hobuste
3-17-2452 jõudluskontrolli korra lisale nr 1 ja tori tõugu hobuste jõudluskontrolli korra lisale nr 1 mittevastavalt kogutud andmed. EHS-i kehtestatud eesti raskeveo tõugu hobuste jõudluskontrolli korra lisas nr 1 ja tori tõugu hobuste jõudluskontrolli korra lisas nr 1 on hobuste hindamise juhendid. Mõlemas juhendis on lause „Piirkondliku ülevaatuse saab korraldada, kui on hinnata vähemalt kolm noorhobust“. Ettekirjutuse kohaselt ei ole seda nõuet järgitud 3. mail 2017, 7. juunil 2017, 15. juunil 2017, 21. juunil 2017,
7.juulil 2017, 11. juulil 2017 ja 12. juulil 2017 toimunud ülevaatustel, kus osales vähem hobuseid. Seetõttu tuleb seltsil teha neil juhtudel kogutud andmete juurde protokollidesse märge, et nendel ülevaatustel ei kogutud andmeid nõuetekohaselt. Tori tõugu hobuste jõudluskontrolli korra lisas nr 1 on loetletud hinnatavad tunnused, muu hulgas ka galopp ja hüpe, mida hinnatakse tõuraamatu osa TB hobuste puhul. Protokollidesse on kaheksal juhul tehtud hüppe kohta märge 0. Asjassepuutuvate kordade kohaselt on selle sõnaliseks vasteks „hindamata“.
2.EHS esitas VTA 21. augusti 2017. a kontrollakti nr 16-226-17/008 kehtetuks tunnistamiseks vaide, mille VTA jättis 16. oktoobri 2017. a otsusega rahuldamata.
3.EHS esitas kaebuse VTA 21. augusti 2017. a kontrollakti nr 16-226-17/008 tühistamiseks. Kaebaja leidis, et kontrollakt on õigusvastane, ja palus see tühistada. Kaebaja arvates puudus kontrollakti andmiseks õiguslik alus ja vastustaja oli vääralt tõlgendanud kaebaja vastu võetud tori tõugu hobuste ning eesti raskeveohobuste hindamise juhendeid, mis reguleerivad piirkondlike ülevaatuste korraldamist. Mõlema juhendi lisas nr 1 sisalduv lause „Piirkondliku ülevaatuse saab korraldada, kui on hinnata vähemalt kolm noorhobust“ annab hobuse omanikule õiguse taotleda ülevaatust siis, kui on olemas vähemalt kolm hobust. Samas ei keela see jõudluskontrolli korraldada ka vähem kui kolme hobusega. Asjaolu, et kaebaja tuli omanikele vastu ja korraldas ülevaatusi ka neil juhtudel, kui kohal oli vähem kui kolm hobust, ei muuda jõudluskontrolli õigusvastaseks. Aretajate jaoks on jõudluskontrolli käigus kogutavad andmed oluliseks informatsiooniks. Hobuste transport, järelevalve ja hooldus on hobuseomanikule kulukad tegevused, mistõttu on kaebaja püüdnud hobuseomanikele vastu tulla. Kaebaja seisukohtadega on nõustunud ka Tartu Ringkonnakohus
24.mail 2018 asjas nr 3-15-1691 tehtud otsuses. Vastustaja arvamus, et hobuste aretuslikust väärtusest ei ole võimlik ülevaadet saada, kui piirkondlikul ülevaatusel osaleb vähem kui kolm hobust, on asjatundmatu. Näiteks ei ole sellist nõuet Eesti Sporthobuste Kasvatajate Seltsi poolt aretusprogrammide täitmisel korraldatud piirkondlikel ülevaatustel. Spetsialist suudab objekti hinnata, sõltumata hinnatavate objektide arvust. Üksikult ja erinevates piirkondades kogutud andmed on võrreldavad ja nende analüüs annab sisendi geneetilise väärtuse hindamiseks. Hobuse hindamistulemus ei sõltu kohal olevate hobuste arvust, vaid tema vastavusest tõu aretusprogrammis toodud soovitud omadustele. Asjaolu, et kaheksa tori tõugu hobuse puhul on tunnus „hüpe“ hindamata, ei anna alust pidada kontrolli mittenõuetekohaseks. Vigastatud või vigastusest paranevat hobust ei kohusta hindajad hüpet sooritama. Võib esineda olukord, kus hobuseomanik ei suuda tagada hüppe sooritamise ohutust või eelnev hobune on purustanud takistuse. Hüpe võib jääda sooritamata ka seetõttu, et pinnas on muutunud ebasobivaks. Kaebaja ei ole kunagi meelevaldselt jätnud hüpet hindamata. Kuna teised tunnused on hinnatavad, siis on ka jõudluskontroll korraldatud. Tartu Ringkonnakohus on 24. mai 2018. a otsuses ka eelkirjeldatud asjaolude kohta selge seisukoha võtnud. Kohus leidis, et “ebamõistlik oleks lugeda jõudluskontroll üheainsa tunnuse hindamise võimatuse tõttu mittesooritatuks, kui kõiki teisi tunnuseid on võimalik hinnata ning kaebaja on kõik vajaliku hindamise läbiviimiseks juba teinud”.
2(10)
3-17-2452 Ettekirjutuse õiguslik alus ei saa olla korrakaitseseaduse (KorS) § 28 lg-d 1 ja 2, sest hobuste aretustegevus ei ähvarda avalikku korda ega ole avaliku korra rikkumine.
4.VTA palus jätta kaebuse rahuldamata. VTA arvates pidi kaebaja järgima enda kehtestatud kordasid ega tohtinud tõlgendada neid valikuliselt. Aretustegevus ei saa alluda kellegi suvale. Vähemalt kolme hobuse hindamise nõue on keeleliselt selge ega võimalda hinnata hobuseid, kui neid on hindamisel vähem kui kolm. Ka lause teleoloogiline tõlgendus toetab seisukohta, et hobuste piirkondlikul ülevaatusel peab olema vähemalt kolm looma. Jõudluskontroll on meetod, mille abil selgitatakse välja hobuste võimed ning määratakse nende tõu- ja aretusväärtus. Jõudluskontrolli eesmärk on langetada aretusalaseid otsuseid loomadele antud hinnangu põhjal. Jõudluskontroll ei ole lihtsalt loomade hindamine ja hinnete registreerimine, vaid regulaarne andmete kogumine analüüsiks ning seeläbi tõepäraste järelduste tegemiseks (vt põllumajandusloomade aretuse seaduse vaidlustatud kontrollakti andmise ajal kehtinud redaktsioonis (PõLAS v.r) § 19 lg 1). Üksikult ja erinevates piirkondades kogutud andmed ei ole võrreldavad ja nende analüüs ei anna sisendit geneetilise väärtuse hindamiseks. Vähemalt kolme looma osalemine samal jõudluskatsel on oluline jõudlusandmete kvaliteedi tagamiseks. Kui loomi vaadataks üle ühekaupa, võiksid korrektsed olla küll mõõdetavad suurused (nt turjakõrgus, rinnaümbermõõt, kämbla ümbermõõt jne), kuid katsel hinnatakse ka selliseid mittemõõdetavaid tunnuseid nagu üldmulje, tüüp jms, mida on võimalik paremini hinnata võrdluses teiste loomadega. Tori tõugu hobuste aretusprogrammis on muu hulgas märgitud: „Selleks, et aretajatel oleks parem ülevaade oma hobuste aretuslikust väärtusest ja võrdlusmomendi saamiseks teiste loomadega, peavad hobused osalema piirkondlikel ja üleriigilistel ülevaatustel, veokatsetel ja võõrratsaniku testil.“ Sarnane põhimõte on sätestatud ka eesti raskeveo tõugu hobuste aretusprogrammis. On vaieldamatu, et piirkondlikul ülevaatusel, kus osaleb vaid üks hobune, ei ole võimalik hobuseid võrrelda. Dokumendi „Tori tõugu hobuste jõudluskontroll“ lisas 1 (tori tõugu hobuste hindamise juhend) on loetletud hinnatavad tunnused ning nende hulka kuulub tunnus „galopp“ ja „hüpe“, mida hinnatakse tõuraamatu osa TB hobuste puhul. Protokollides on hüppe kohta tehtud märge 0. Asjakohaste kordade järgi on selle sõnaliseks vasteks „hindamata“. Kaebaja esitatud vaidest ilmneb, et ettekirjutuste faktiline ja õiguslik alus on olnud kaebajale arusaadav. Tuleb möönda, et praegusel juhul võib olla küsitav KorS § 28 lg-te 1 ja 2 kohaldamise õiguspärasus, kuid seda mitte kaebuses esile toodud põhjustel. PõLAS alusel toimuv aretustegevus on reguleeritud valdkond, milles tegutsemiseks on nõutav tegevusluba. See annab aluse järeldada, et aretusühingu tegevuse vastavus asjassepuutuvatele reeglitele (kaebaja kehtestatud kordadele) kuulub KorS § 4 lg 1 mõttes avaliku korra koosseisu.
5.Tallinna Halduskohus jättis 2. aprilli 2019. a otsusega kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Halduskohus pidas põhjendatuks jääda sarnase sisuga asjades tehtud ringkonnakohtu otsusest erinevale seisukohale, kuna vaidlusküsimuse kohta pole tehtud lõplikku (Riigikohtu) lahendit. Halduskohus märkis esmalt, et PõLAS v.r § 19 lg 1 järgi on jõudluskontroll põllumajanduslooma jõudlus- ja põlvnemisandmete regulaarne kogumine, registreerimine, töötlemine, säilitamine ja analüüsimine tema geneetilise väärtuse hindamiseks. Jõudluskontrolli läbiviimise korra kehtestab isik, kellele on jõudluskontrolli läbiviimiseks väljastatud vastav luba (PõLAS v.r § 9 lg 6 p 1). Jõudluskontrolli läbiviijaks on kõnealusel juhul kaebaja ning kaebaja ongi eespool nimetatud korrad kehtestanud. Vastustaja kinnitab vastuses, et on need korrad heaks kiitnud. Halduskohus leidis, et vähem kui kolme hobust ei tohtinud piirkondlikul ülevaatusel hinnata. Sõnad „saab korraldada“ viitavad, et kui ülevaatusel on vähem hobuseid, siis neid hinnata ei saa. Sellist tõlgendust toetab ka lause „Hobuste arv ülevaatusel ei ole piiratud“. Nõue teenib jõudluskontrolli eesmärke, sest üksikult ja erinevates piirkondades kogutud andmed ei anna vajalikku sisendit geneetilise väärtuse hindamiseks. Hindamisel kasutatavate statistiliste meetodite abil tagatakse 3(10)
3-17-2452 hinnang, mis ei sõltu keskkonnategurite mõjust ning võtab arvesse kogu kättesaadavat teavet aretuslooma kohta. See on oluline jõudlusandmete kvaliteedi tagamiseks. Katsel hinnatakse ka mittemõõdetavaid tunnuseid, nagu üldmulje, samm, keha jms, mida on võimalik efektiivselt hinnata võrdluses teiste loomadega. Seda seisukohta toetab mõlemat tõugu hobuste aretusprogrammi kuuluv aretuslooma ja aretusmaterjali aretuseks sobivaks tunnistamise kord. Piirkondlikul ülevaatusel, kus osaleb vaid üks hobune, ei ole võimalik loomi võrrelda. Seetõttu ei nõustu kohus kaebajaga, et asjatundlik isik saab anda loomale hinnangu ka siis, kui ülevaatusel ei osale nõutavat arvu hobuseid. Aretajate huvi hoida kokku piirkondlikele ülevaatustele sõitmise kulusid ei õigusta nõudest kõrvalekaldumist, sest piirkondlikke ülevaatuseid on tehtud vähemalt 11. Nõutava arvu hobuste olemasolu oleks garanteeritud, kui kaebaja korraldaks samal ajal ühes piirkonnas ühe ülevaatuse, kus saavad osaleda kõik selle piirkonna loomad. Tori tõugu hobuste hindamise juhendi kohaselt hinnatakse hobuseid järgmiste tunnuste alusel: tüüp, keha, jäsemed, samm, traav, galopp ja hüpe, üldmulje. Neljal juhul on hindamata jäetud nii galopp kui ka hüpe. Hindamisjuhendist ei nähtu võimalust, et mõni tunnus jäetakse hindamata. Hindamisskaala sellist võimalust ei anna. Kontrollaktis tulnuks KorS-i kõrval viidata ka PõLAS v.r-ile, kuid selline vormiviga ei mõjutanud asja otsustamist. PõLAS v.r § 30 lg-s 1 oli sätestatud, et vastustaja on riiklikuks järelevalveasutuseks mh tunnustatud isikute poolt kehtestatud nõuete täitmise kontrollimisel. Järelevalve teostamisel on järelevalveametnikul õigus teha ettekirjutusi (PõLAS v.r § 32). Kaebaja kui jõudluskontrolli korraldaja on tunnustatud isikuks PõLAS v.r § 8 tähenduses ning ta on kehtestanud asjaomased normid, mille täitmist vastustaja kontrollis. Seega oli vastustaja pädev kaebajale ettekirjutusi tegema.
6.EHS esitas apellatsioonkaebuse, milles palus Tallinna Halduskohtu 2. aprilli 2019. a otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada. EHS toetas haldusasjas nr 3-15-1691 samade poolte vahel analoogilises vaidluses 11. detsembril 2018. a jõustunud kohtulahendis väljendatud seisukohti. Hiljem kehtestatud korras ei ole enam nõuet, et piirkondlikul hindamisel peab osalema vähemalt kolm hobust. Kuna korrad on välja töötanud ja kehtestanud apellant, tuleb õigeks pidada tema tõlgendust. Viide KorS § 28 lg-tele 1 ja 2 on ainetu, sest võimalikud minetused ei ole kvalifitseeritavad avaliku korra ohustamiseks või avaliku korra rikkumiseks. PõLAS § 32 lg 1 ei saanud ettekirjutuse aluseks olla, sest selle järgi võib ettekirjutuse teha üksnes õigusrikkumise avastamise korral.
7.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 25. septembri 2019. a otsusega EHS-i apellatsioonkaebuse osaliselt ja tühistas VTA ettekirjutuse p-i 8.1, mis puudutas eesti raskeveo tõugu hobuseid. Ülejäänud osas jäi kaebus rahuldamata. Ringkonnakohus mõistis VTA-lt kaebaja kasuks välja kahes kohtuastmes kantud menetluskulude katteks 258 eurot 30 senti. Seejuures võttis ringkonnakohus arvesse kaebuse rahuldamise proportsiooni ega pidanud põhjendatuks kogu kaebaja apellatsiooniastmes kantud esindajakulu (arvestas sama suure summaga, kui oli kulunud esindajatasuks halduskohtus). Ringkonnakohus leidis, et ettekirjutuse adressaadi käitumise õiguspärasusele hinnangut andes tuleb arvestada kohaldatavate materiaalõiguse normide selgusega ja ka kohtupraktikas neile antud tõlgendusega, ent senine tõlgendus ei ole ainumäärav. Kaebajale ettekirjutuse tegemise ajal ei olnud haldusasjas nr 3-15-1691 tehtud kohtuotsus jõustunud. Ringkonnakohtu arvates on hobuste hindamise juhendites sisalduvad nõuded avaliku korra osa, kuna on hõlmatud PõLAS v.r §-s 30 nimetatud nõuetega, mille täitmise üle tegi VTA riiklikku järelevalvet. VTA pidi PõLAS v.r § 10 lg 3 järgi enne tegevusloa andmist veenduma, et loataotleja esitatud korrad on piisavad aretustegevuseks ja et taotleja on suuteline neid kordasid järgima. KorS § 4 lg 1 järgi on avalik kord ühiskonna seisund, milles on tagatud õigusnormide järgimine ning õigushüvede ja isikute subjektiivsete õiguste kaitstus. Õigusnormidena tuleb mõista selliseid keelelisi vormeleid, mille 4(10)
3-17-2452 eesmärk on õiguslike tagajärgede esilekutsumine. Sellele määratlusele vastavad vaidlusalused laused juhendites, mille eesmärk on tagada põllumajandusloomade aretustegevuse eesmärgipärasus. Seega oli riikliku järelevalve tegemine VTA pädevuses ning viimane võis ettekirjutuse PõLAS-i ja KorS-i alusel teha. Juhendeid tõlgendades ei pea lähtuma kaebaja kui nende väljatöötaja seisukohtadest. Õigusnormi väljatöötaja arusaama ei ole põhjust eelistada muudele tõlgendamiskriteeriumitele. Lause, mis puudutab kolme hobuse osalemise nõuet, sõnastus ei ole õigusnormidele tavapärane. Seda pole põhjust tõlgendada nii, et silmas peetakse isiku õigust nõuda teatud eelduste täitmise korral piirkondliku ülevaatuse korraldamist. Seda eesmärki saaks väljendada palju selgemalt. Lause mõte saab olla vaid alla kolme noorhobuse korral piirkondliku ülevaatuse võimalikkuse välistamine. Kuigi ka seda mõtet saaks selgemini väljendada (näiteks sõnaga „võib“), vastab see paremini kasutatud sõnade tavapärasele tähendusele. Kuna 2018. aastast ei ole eesti raskeveo tõugu hobuste jõudluskontrolli korras enam nõuet, et hindamisel peab osalema vähemalt kolm noorhobust, ning VTA on selle korra heaks kiitnud, pidanuks viimati nimetatu ettekirjutuse tegemise vajadust põhjendama mitte üksnes formaalsete rikkumistega, vaid ka selgitama, kuidas selle nõude eiramine takistab seda tõugu hobuste aretamise eesmärkide saavutamist. See eesmärk ei ole olukorras, kus aktsepteeritud on hindamist ka ilma kolme hobuse võrdluseta, äratuntav ning põhjendusi pole lisatud ka kohtumenetluses. Tori tõugu hobuste jõudluskontrolli korda muudetud ei ole. Eri tõugu hobuste aretamisel võivad nii hindamiskriteeriumid kui ka -metoodika erineda, mh lähtuvalt tõu eripäradest. Selles olukorras ei olnud VTA-l suurenenud põhjendamiskohustust nõude eesmärkide osas. Vaideotsuses on võrdluse eesmärki ja selleks mitme hinnatava hobuse kohaloleku nõuet põhjendatud. Tuleb nõustuda, et võrdlusvõimalus võib anda täpsemaid andmeid hobuste tõutunnuste ja iseärasuste kohta ning omanikule parema ülevaate teistest sama tõugu loomadest. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu seisukohtadega hüppe hindamata jätmise kohta. Tori tõugu hobuste hindamise juhend ei võimaldanud jätta mõnd tunnust hindamata, sh nt vigastuse, hobuse närvilisuse või hindamiseks ebasobiva keskkonna tõttu. Hüppele on esitatud täpsed nõuded (tori tõugu hobuste jõudluskontrolli korra lisa 3 võõrratsaniku testi juhendi I osa näeb ette, et „hinnatakse hüppevõimet, hüppestiili ja hobuse üldmuljet (tasakaal, lõdvestus, tähelepanelikkus, püüdlikkus, julgus)“; sama nähtub jõudluskontrolli korra p-ist 7). Tori tõugu hobuste aretusprogrammi p-is 5 on märgitud, millistele nõuetele hüpe soovitavalt peab või ei pea vastama. Jõudluskontrolli korda ei saa selge sõnastuse tõttu mõista nii, et hindamist võiks pidada nõuetekohaseks, kui hinnatav hobune ei proovinudki hüpet sooritada. Aretusühingul on koostöös VTA-ga ülesanne töötada välja aretusprogramm, mis võtaks arvesse ka hobuste vigastusi, millel pole tõutunnustele ega põlvnemisele mõju. Kuna kehtivad õigusnormid aga erisusi teha ei võimalda, ei ole ettekirjutus õigusvastane.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.EHS esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse osas, millega jäeti kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata. Kaebaja väidab oma kassatsioonkaebuses järgmist: 1) vaidlus lahendati juba asjas nr 3-15-1691, kui Riigikohtu halduskolleegium menetlusluba ei andnud. Tallinna Ringkonnakohus pidanuks vähemasti selgitama, miks Tartu Ringkonnakohtu tõlgendus oli ekslik; 2) ettekirjutuse p-i 8.2 sisu on arusaamatu. Hindamisprotokollidest nähtub juba praegu, millisel moel on jõudluskontroll korraldatud, sh andmed, millele tuginedes VTA tuvastas rikkumise;
5(10)
3-17-2452 3) on arusaamatu, miks ringkonnakohus leidis, et eesti raskeveohobuste puhul ei ole ettekirjutuse eesmärk äratuntav, kuid tori hobuste puhul on sama nõue endiselt eesmärgipärane. Pealegi on VTA nüüdseks (VTA 10. mai 2018. a otsusega) kinnitanud ka tori tõugu hobustele uue jõudluskontrolli korra, milles seda nõuet enam ei ole. Kaebaja ei esitanud seda ringkonnakohtule, sest alles kohtuotsusest selgus, et ringkonnakohus omistas korra muutmisele otsustava mõju. Kuna ringkonnakohus aga pidas kordade sätteid õigusnormideks, pidi ta ise õigusnormi kehtivuse välja selgitama. Samuti ei ole uue jõudluskontrolli korra kohaselt enam hüpe kohustuslik; 4) noorhobuste arv ülevaatusel või hüppe mittesooritamise aktsepteerimine hindamisel ei ohusta avalikku korda. Aretusseltsi juhendid pole käsitatavad õigusnormidena KorS § 4 lg 1 mõttes; 5) normi koostaja seisukohad on normi tõlgendamisel relevantsed. Ka seaduste tõlgendamisel kasutatakse eelnõude seletuskirju. MTÜ ei ole õigusloome asutus ja kasutab „maakeelt“. EHS märkis täiendavates seisukohtades, et Riigikohus on 12. novembril 2019 teinud lahendi ka haldusajas nr 3-16-1573, kus samad pooled vaidlesid sisuliselt samade asjaolude üle ja Riigikohus ei aktsepteerinud VTA kontrollakti andmise motiive. Riigikohtu samas lahendis toodud seisukohad annavad aluse ka VTA vastukassatsioonkaebuse rahuldamata jätmiseks. Kassaator taotleb VTA kontrollaktis nr 16-226-17/008 esitatud ettekirjutuse p-i 8.2 kui toimingu tunnistamist õigusvastaseks, et ära hoida analoogilisi vaidlusi tulevikus.
9.VTA esitas vastukassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse osas, millega kaebus rahuldati, ning menetluskulude jaotuse. VTA leiab, et ringkonnakohus ei ole otsuses põhjendanud, mis alusel halduskohtu otsus tühistati ja mis normi alusel kaebus rahuldati. Mõlemas ettekirjutuse punktis lähtuti identse sõnastusega normidest. 2017. aastal, st haldusakti andmise ajal, polnud kumbagi jõudluskontrolli korda muudetud, nii et sellest ei saa tagantjärele tekkida põhjendamiskohustus. Lisaks leidis VTA, et aretusühingu korrad ja juhendid kuuluvad KorS § 4 lg 1 tähenduses avaliku korra valdkonda ning et VTA kontrollakti nr 16-226-17 /008 p 8.2 on õiguspärane.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Praeguse vaidlusega sarnaseid vaidlusi on pidanud lahendama nii Tartu kui ka Tallinna haldus- ja ringkonnakohtud. EHS on esitanud kaebusi nii VTA kontrollaktide ettekirjutuste kui ka Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) otsuste, millega viimati nimetatu on VTA kontrollaktidest lähtudes vähendanud kaebajale antavat toetust, õigusvastasuse tuvastamiseks. Kohtud on neid kaebusi lahendades pidanud tõlgendama kolme noorhobuse piirkondlikul ülevaatusel osalemise nõuet ning võtma seisukoha jõudluskontrolli käigus mõne hindamiskriteeriumi, sh hüppe hindamata jätmise kohta. Kohtud on jõudluskontrolli korda erinevalt tõlgendanud. Kolleegium peab vajalikuks kohtupraktikat ühtlustada.
11.Praeguses asjas on peamiseks vaidlusküsimuseks see, kas asjaolu, et kaheksa tori tõugu hobuse hindamisel on tunnus „hüpe“ hindamata, annab VTA-le aluse pidada EHS-i korraldatud jõudluskontrolli nende hobuste puhul mittenõuetekohaseks. Kolme noorhobuse piirkondlikul ülevaatusel osalemise nõuet on Riigikohus käsitlenud 12. novembri 2019. a otsuses nr 3-16-1573/41, milles avaldatud seisukohti allpool ka korratakse. Hüppe kohustuslikkust/mittekohustuslikkust ei ole Riigikohus varem käsitlenud.
12.Kolleegium märgib veel, et kuigi kontrollakti andmise ajal tuli lähtuda tol ajal kehtinud kordadest, on kohtuotsuse tegemise ajaks mõlema tõu jõudluskontrolli korda muudetud, nõnda et noorhobuste minimaalne arv ülevaatusel ei ole piiratud kolmega, vaid sisuliselt võib piisata ka ühest hobusest ning hüpe ei ole ülevaatusel kohustuslik (vt kassatsioonkaebuse lisad 2 ja 4; eesti raskeveo tõugu hobuste jõudluskontrolli korras tehti ülevaatusel osalevate hobuste arvu puudutav muudatus 20. aprillil 2018 6(10)
3-17-2452 ning tori tõugu hobuste jõudluskontrolli korda tehti nii ülevaatusel osalevate hobuste arvu kui ka hüpet puudutav muudatus 10. mail 2018). Mõlemad muudatused ehk uued korrad on VTA ka heaks kiitnud.
13.Ringkonnakohus lähtus ekslikult sellest, et muudetud oli üksnes eesti raskeveo tõugu hobuste hindamise juhendit. Kui ringkonnakohus pidas juhendi hilisema muutmise fakti määravaks asjaoluks, siis pidi ta välja selgitama, kas ka tori tõugu hobuseid puudutavat juhendit on muudetud või ei. Kuna oluline asjaolu jäeti välja selgitamata, rikkus ringkonnakohus menetlusnormi (HKMS § 2 lg 4).
14.Kolleegium selgitab esmalt VTA järelevalve tegemise pädevust ja kontrollakti õiguslikku iseloomu (I). Seejärel käsitleb kolleegium seda, milline õiguslik iseloom on aretusseltsi juhendil ja kuidas seda tuleks tõlgendada, ning kordab oma seisukohta kolme hobuse piirkondlikul ülevaatusel osalemise nõude kohta (II). Siis selgitab kolleegium, milline tagajärg oli sellel, et jõudluskontrolli käigus jäeti kaheksa tori tõugu hobuse puhul hindamata tunnus „hüpe“ (III). Lõpetuseks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused (IV). I
15.Kaebaja arvates ei olnud VTA-l kontrollakti andmiseks õiguslikku alust. Ettekirjutuse õiguslik alus ei või olla KorS § 28 lg-d 1 ja 2, sest hobuste aretustegevus ei ähvarda avalikku korda ega ole avaliku korra rikkumine. VTA möönab, et praegusel juhul võib KorS § 28 lg-te 1 ja 2 kohaldamise õiguspärasus olla küsitav, kuid PõLAS-i alusel toimuva aretustegevuse jaoks on nõutav tegevusluba ja tegevus peab vastama reeglitele ning kuulub KorS § 4 lg 1 mõttes avaliku korra koosseisu. Halduskohtu arvates pidanuks VTA kontrollaktis KorS-i kõrval viitama ka PõLAS v.r-ile: vaidlustatud kontrollakti andmise ajal kehtinud PõLAS v.r § 30 lg 1 sätestas, et VTA on riiklikuks järelevalveasutuseks mh PõLAS v.r § 8 tähenduses tunnustatud isikute (ka EHS-i) kehtestatud nõuete täitmise kontrollimisel ja tal on õigus teha ettekirjutusi (PõLAS v.r § 32). Ringkonnakohtu arvates on hobuste hindamise juhendites sisalduvad nõuded avaliku korra osa, riikliku järelevalve tegemine on VTA pädevuses ning VTA võis ettekirjutuse PõLAS v.r § 31 ja KorS § 28 alusel teha. Riigikohtu halduskolleegium on 12. novembril 2019 tehtud otsuse nr 3-16-1573/41 p-is 29 leidnud, et PõLAS v.r § 30 järgi teostas riiklikku järelevalvet PõLAS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete ning tegevusluba omavate isikute poolt PõLAS-i alusel kehtestatud nõuete täitmise üle VTA. Sama otsuse p-is 36 on lisatud, et PõLAS v.r §-st 30 tulenes VTA-le pädevus teostada riiklikku järelevalvet mitte ainult PõLAS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle, vaid ka tegevusluba omavate isikute poolt PõLAS-i alusel kehtestatud nõuete täitmise üle. PõLAS v.r § 9 lg 6 p 1 järgi pidi jõudluskontrolli korra kehtestama jõudluskontrolli läbiviija. VTA järelevalve on seejuures piiratud PõLAS-i eesmärkidega tagada põllumajandusloomade jõudlusvõime ja geneetilise väärtuse suurenemine ning genofondi säilimine (PõLAS v.r § 1 lg 1). Lisaks juhtis kolleegium viidatud otsuse p-is 43 tähelepanu, et tõsisema rikkumise korral saab VTA teha ettekirjutuse rikkumise lõpetamise või sellest tulevikus hoidumise kohta juhul kui täidetud on PõLAS v.r-is ja KorS §-s 28 sätestatud eeldused. Seega on kolleegium pidanud VTA kontrollakti andmise õiguslikeks alusteks nii PõLAS v.r-i kui ka KorS-i. Sama otsuse p-is 31 on kolleegium täheldanud, et iseenesest oli VTA-l PõLAS v.r-i alusel pädevus teha järelevalve raames ka ettekirjutusi rikkumise lõpetamiseks (PõLAS v.r § 32 lg 1) ning sellised ettekirjutused on käsitatavad haldusaktina. Kolleegium ei näe põhjust oma varasemaid seisukohti muuta ja leiab seega, et VTA kontrollakt kujutas endast haldusakti, mille andmise õiguslikud alused on sätestatud PõLAS v.r-is ja KorS-is. Erinevalt asjast nr 3-16-1573 on praegusel juhul tegemist haldusaktiga, sest kontrollaktis on kaebajale tehtud ettekirjutused, st see on suunatud isikule kohustuste tekitamisele (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1; vt ka otsus nr 3-16-1573/41, p-id 30–31). Kolleegium nõustub halduskohtuga, et VTA kontrollaktis tulnuks KorS-i kõrval viidata ka PõLAS v.r-ile, kuid see ei anna alust kontrollakti tühistamiseks (HMS § 58).
7(10)
3-17-2452 II
16.Vaidlustatud kontrollakti andmise ajal kehtinud PõLAS v.r § 19 lg 1 ja jõudluskontrolli korra järgi on jõudluskontroll põllumajanduslooma jõudlus- ja põlvnemisandmete regulaarne kogumine, registreerimine, töötlemine, säilitamine ja analüüsimine tema geneetilise väärtuse hindamiseks. Jõudluskontrolli läbiviimise korra kehtestab isik, kellele on jõudluskontrolli läbiviimiseks väljastatud vastav luba (PõLAS v.r § 9 lg 6 p 1). EHS kui jõudluskontrolli läbiviija on tunnustatud isikuks PõLAS v.r § 8 tähenduses ning ta on kehtestanud asjaomased korrad. PõLAS v.r reguleeris mh tõuraamatu pidamist ning jõudluskontrolli läbiviimist. Selles oli ette nähtud, et jõudluskontrolli läbiviimiseks peab tegevusloa taotleja esitama jõudluskontrolli läbiviimise korrad (§ 9 lg 6, § 10 lg 3). Vastustaja kinnitas halduskohtu istungil, et on kaebaja jõudluskontrolli korrad heaks kiitnud. PõLAS v.r § 10 lg 3 järgi pidi VTA enne tegevusloa andmist veenduma, et loataotleja esitatud korrad on piisavad aretustegevuseks ja et taotleja on suuteline neid kordasid järgima. Kordade täitmist ja kaebaja tegevuse vastavust tema kui jõudluskontrolli läbiviija kehtestatud jõudluskontrolli kordadele kontrollis vastustaja, kes oli sellest tulenevalt ka pädev kaebajale ettekirjutusi tegema. Kõnealuste kordade lisadeks on vastavalt eesti raskeveohobuste ja tori hobuste hindamise juhendid.
17.Vastustajal on õigus, et kuivõrd vaidlusalused ettekirjutused on tehtud 2017. a ning ettekirjutuste tegemise ajal kehtisid mõlemat tõugu hobuste hindamise juhendid asjassepuutuvas osas identses sõnastuses, siis tuli VTA-l ettekirjutusi tehes ka sellest sõnastusest lähtuda. Normi hilisem muutmine võib aidata normi ja selle arengut mõista, kuid ei tähenda, et varasemat nõuet võis selle kehtivusajal ignoreerida.
18.Ringkonnakohus leidis, et vaidlusalused laused juhendites on õigusnormid, st sellised keelelised vormelid, mille eesmärk on õiguslike tagajärgede esilekutsumine, ning viitas ka KorS § 4 lg-le 1. Kaebaja arvab, et nimetatud korrad ehk aretusseltsi juhendid pole käsitatavad õigusnormidena KorS § 4 lg 1 mõttes ja et EHS ei ole õigusloome asutus ega kasuta oma tegevuse eesmärke ja juhendeid sõnastades õiguskeelt. KorS § 2 lg 1 järgi on korrakaitse avalikku korda ähvardava ohu ennetamine, ohukahtluse korral ohu väljaselgitamine, ohu tõrjumine ja avaliku korra rikkumise kõrvaldamine. Kolleegium on varem selgitanud, et VTA järelevalve eesmärgiks PõLAS-i alusel on tagada põllumajandusloomade jõudlusvõime ja geneetilise väärtuse suurenemine ning genofondi säilimine (otsus nr 3-16-1573/41, p 36). Osas, milles aretusseltsi kehtestatud juhendid on suunatud selle eesmärgi täitmisele, on need hõlmatud KorS-is kasutatud avaliku korra mõistega.
19.Otsuse nr 3-16-1573/41 p-is 41 on kolleegium asunud seisukohale, et juhend sisaldab nii sisulisi ja menetluslikke nõudeid, mis loovad eeldused jõudluskatse tulemuste õigsuseks ja kontrollitavuseks ning mille järgimist VTA saab PõLAS v.r § 30 alusel kontrollida, kui ka programmilisi sätteid. Kolleegium ei pea vajalikuks korrata viidatud otsuses toodud põhjendusi, mille kohaselt on kolme hobuse hindamise nõude puhul tegemist programmilise sättega, mille peamine eesmärk on kavandada EHS-i enda tööd piirkondlike ülevaatuste korraldamisel ja mille järgimata jätmine ei muuda toimunud jõudluskontrolli nõuetele mittevastavaks.
20.EHS-il on õigus, et juhendi koostaja seisukohad on normi tõlgendamisel relevantsed, kuigi mõistagi mitte ainukesed tõlgendusallikad. Lisaks keelelisele ja ajaloolisele tõlgendusele on oluline ka normilooja tahte väljaselgitamine ja normi eesmärgipärane (teleoloogiline) tõlgendamine. Kuivõrd VTA on tegevusloa menetluses pidanud korra heaks kiitma, siis ei ole võimalik EHS-il korda ainult oma äranägemise järgi sisustada. Kui vaadelda jõudluskontrolli eesmärgina nii aretajale info jagamist kui ka regulaarset andmete kogumist analüüsiks ja hobuse vastavuse tüüpilistele tunnustele väljaselgitamist, siis on kolleegium juba asjas nr 3-16-1573 tehtud otsuses jõudnud seisukohale, et võrdlusmoment teiste loomadega on võimalik saada ka jõudluskatse tulemuste põhjal, mis on esitatud kümnepunktisüsteemis, kõrvutades saadud tulemusi tõuraamatus teiste sama tõu esindajate 8(10)
3-17-2452 tulemustega, ega eelda, et vähemalt kolme looma korraga kontrollitakse. Jõudluskontrolli käigus ei ole vaja kohapeal olevaid hobuseid omavahel võrrelda ning pikaajalise kogemusega hindajad ei vaja võrdluseks teisi hobuseid.
21.Eeltoodud põhjustel on kontrollaktis tehtud ettekirjutused õigusvastased osas, mis puudutab protokollide parandamist seoses nn kolme hobuse hindamise nõudega. Seetõttu on lõppastmes õige ringkonnakohtu otsus osas, millega kaebus rahuldati ja kontrollakti ettekirjutuse p 8.1 tühistati. Muuta tuleb aga ringkonnakohtu sellekohaseid põhjendusi.
22.Lisaks juhib kolleegium tähelepanu sellele, et jääb arusaamatuks, mis eesmärgil on VTA nõudnud ettekirjutuse p-des 8.1 ja 8.2 EHS-ilt protokollide parandamist. VTA on ettekirjutuses nõudnud, et protokollides oleks „selgelt välja toodud [...] hobuste jõudluskontrolli korra lisale 1 mittevastavalt kogutud andmed“. Samas, nagu kaebaja õigesti märgib, jäävad tõuraamatusse jõudluskontrolli tulemused alles ja viidatud protokollides juba kajastuvad ka need asjaolud, millele tuginedes VTA rikkumise tuvastas (sellele infole tuginedes saigi VTA neist asjaoludest teada). Kolleegiumi jaoks on küsitav, mida selles kontekstis tähendab VTA kõnealune ettekirjutus ja miks need andmed tuleb veel kord välja tuua (protokolli parandada). Lisaks viitab kolleegium oma otsuse nr 3-16-1573/41 p-ile 43, mille kohaselt tuleb VTA-l hinnata, kas ettekirjutus on proportsionaalne meede: selline protseduuriline viga, mis jõudluskontrolli tulemust ei mõjuta, ei anna alust teha ettekirjutust tõuraamatu kannete parandamise kohta. III
23.Allpool selgitab kolleegium, milline tagajärg oli sellel, et jõudluskontrolli käigus jäeti kaheksa tori tõugu hobuse puhul hindamata tunnus „hüpe“.
24.Riigikohus märgib esmalt, et pooled vaidlesid üksikute hindamiskriteeriumite (hüpe) hindamata jätmise tagajärje üle juba haldusasjas nr 3-15-1691. Selles asjas jõustus Tartu Ringkonnakohtu 24. mai 2018. a otsus 11.detsembril 2018, kui Riigikohtu halduskolleegium jättis VTA kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata. Nimetud haldusasjas vaieldi VTA 7. aprilli 2015. a kontrollakti nr 16-407.15/002 p-ide 4–6 õiguspärasuse üle, kuid vaidluse sisu oli osaliselt sama praeguse asja vaidlusküsimusega – juhendis toodud vähemalt kolme noorhobuse piirkondlikul ülevaatusel osalemise nõude ja hüppe kohustuslikkuse/mittekohustuslikkuse tõlgendamine. Tartu Ringkonnakohus on 24. mai 2018. a otsuse p-is 18 leidnud, et ebamõistlik oleks pidada jõudluskontrolli üheainsa tunnuse hindamise võimatuse pärast mittesooritatuks, kui kõiki teisi tunnuseid on võimalik hinnata ning kaebaja on kõik vajaliku hindamise läbiviimiseks juba teinud.
25.Kolleegium märgib, et vaidlusaluse ettekirjutuse tegemise ajal oli hüpete hindamine tori tõu aretussuuna puhul (tõuraamatu TB osa) ette nähtud, tänaseks seda nõuet ei ole. Kontrollakti tegemise ajal jõus olnud tori tõugu hobuste hindamise juhendi kohaselt hinnati hobuseid järgmiste tunnuste alusel: tüüp, keha, jäsemed, samm, traav, galopp ja hüpe (tõuraamatu TB osa), üldmulje. Juhendites pole kindlaks määratud, kas hindamise võib läbiviiduks tunnistada ka siis, kui mõni tunnus jääb mingil põhjusel hindamata Halduskohus on nentinud, et nelja hobuse puhul on jäänud hindamata nii galopp kui ka hüpe, ja seetõttu ei ole selge, kui mitu juhendi nõuet võib olla täitmata, et kontrolli saaks veel nõuetekohaseks pidada. Ringkonnakohus ei pidanud vajalikuks halduskohtu otsuse põhjendusi selles osas korrata. Kolleegium märgib, et kuivõrd galopp ja hüpe on hindamisjuhendis toodud ära komplekstunnusena (“Galopp ja hüpe (tõuraamatu TB osa)”), siis tuleb seda pidada üheks tunnuseks ja halduskohtu ette heidetavat ebaselgust ei ole.
9(10)
3-17-2452 Ringkonnakohus on valesti järeldanud, et tori tõugu hobuste hindamise juhendi järgi ei olnud võimalik jätta hobuse jõudluskontrolli käigus mõnd tunnust, sh galoppi ja hüpet, hindamata. Kolleegium juhib tähelepanu asjaolule, et hindamisjuhendis on kirjas, et hindamine toimub numbriliselt kümnepunktisüsteemis, kusjuures hinnete sõnaliste vastete all on toodud skaalal ka 0 = hindamata. Järelikult oli selline võimalus olemas, et tulemusena märgitakse null. Sellele viitab ka juhendi välja töötanud kaebaja halduskohtule esitatud kaebuses, kus ta on selgitanud: “VTA väidab, et kontrollaktis viidatud osadel tori hobustel on hüpe hindamata. EHS kinnitab, et osade hobuste osas on õige lugeda hüppe hinne – hindamata. Protokollides puudus hindamistulemuse numbriline väljendus, kuid tori tõugu hobuste kehtivas jõudluskontrolli korras on selgelt välja toodud, et hobuse hindamise tulemus võib olla: hindamata (hindamata = 0)” (dtl 3). VTA pole vaidlustatud aktis põhjendanud, miks pole ühe tunnuse hindamata jätmise korral nõudluskontroll nõuetekohaselt läbi viidud. Kaebaja on eluliselt usutavalt selgitanud, et hüppe ärajätmine võib olla põhjendatud hobuse vigastusega või turvaliste sobivate hüppetingimuste puudumisega. Vigastatud või vigastusest paranevat hobust ei kohusta hindajad hüpet sooritama. Võib esineda olukord, kus hobuseomanik ei suuda tagada hüppe sooritamise ohutust või eelnev hobune on purustanud takistuse. Võib esineda olukord, kus pinnas on muutunud ebasobivaks. Kaebaja on kinnitanud, et ei ole kunagi meelevaldselt jätnud hüpet hindamata. Kuna teised tunnused on hinnatavad, siis on ka jõudluskontroll läbi viidud. Jõudluskontrolli üheks eesmärgiks on selgitada välja hobuse vastavus tõu tüüpilistele tunnustele. Hüppe ühekordne sooritamata jätmine ei takista seda eesmärki saavutamast, lihtsalt üks punkt on jäänud saamata, kuid kogumis on ikka võimalik tõu vastavust hinnata. Kolleegium nõustub Tartu Ringkonnakohtu 24. mail 2018 asjas nr 3-15-1691 tehtud otsuse p-is 18 toodud tõlgendusega, mille kohaselt ei nõudnud vaidlustatud akti andmise ajal kehtinud tori tõugu hobuse hindamise kord, et alati peavad olema hinnatud kõik tunnused. Samuti nõustub kolleegium, et õigusvastane ega haldusõiguse üldpõhimõtetega vastuolus ei ole see, kui hobuse ülevaatus tunnistatakse sooritatuks ka juhul, kui objektiivsetel põhjustel ei saa teda panna hüppama ega galopeerima, aga muud andmed on tema kohta kogutud. Kuivõrd vaid osa hinnatavatest tunnustest on füüsilist sooritust nõudvad tunnused, siis ei saa selline tõlgendus muuta tunnuste hindamist täiesti tähtsusetuks.
26.Eeltoodut silmas pidades tuleb EHS-i kassatsioonkaebus täies ulatuses rahuldada. VTA vastukassatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohtu otsus tuleb materiaalõiguse normide ebaõige kohaldamise tõttu tühistada osas, millega jäeti kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ülejäänud osas jääb ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta tuleb selle põhjendusi. Tühistada tuleb ka see osa halduskohtu otsusest, mille ringkonnakohus tühistamata jättis. Riigikohus teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ning tühistab vaidlustatud VTA kontrollakti tervikuna. IV
27.Lähtudes HKMS § 109 lg-test 2 ja 4, muudab Riigikohus menetluskulude jaotust ja esitab kogu seni kantud menetluskulude jaotuse. Põhjendatud ja vajalikud menetluskulud on järgmised: halduskohtus riigilõiv 15 eurot ja lepingulise esindaja tasu 600 eurot, ringkonnakohtus riigilõiv 15 eurot ja lepingulise esindaja tasu 600 eurot (taotletud 720 asemel, põhjendusi vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 11. oktoobri 2019. a otsus nr 3-15-2232/93, p 14.3) ning riigikohtus 600 eurot. Seega tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista kokku 1830 eurot. Ülejäänud menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda.
28.Kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4 esimene lause). (allkirjastatud digitaalselt) 10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.