Eckeron OÜ kaebus Veterinaar- ja Toiduameti 07.10.2019 kontrollaktis nr 05-99-19-030 sisalduva ettekirjutuse ja 02.01.2020 vaideotsuse nr 1.1-21/1 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Eckeron OÜ, volitatud esindaja advokaat Raiko Paas Vastustaja – Veterinaar- ja Toiduamet, volitatud esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Eckeron OÜ kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.06.2020 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Veterinaar- ja Toiduameti (vastustaja) Järvamaa keskuse peaspetsialist Linda Vooremäe viis 03.09.2019 Järvamaal Paides asuvas Benu apteegis läbi toidulisandite suunatud kontrolli ning teostas kontrolltoiminguna proovide võtmise toidulisandist „Monacor“ (parim enne 12.2021, partii nr 20190114; pakendi pilt kontrollakti nr 05-99-19-030 lisas 1; proovivõtuprotokoll kontrollakti lisas 2), eesmärgiga analüüsida selle raskemetallide sisaldust. 19.09.2019 katseprotokolli nr TA1915242-KT (kontrollakti lisa 3) järgi oli toidulisandis „Monacor“ kaadmiumi sisaldus 1,552+/-0,310 mg/kg.
2.Vastustaja tuvastas 07.10.2019 kontrollaktis nr 05-99-19-030, et toidulisandis „Monacor“ katseprotokolliga kindlaks tehtud kaadmiumi sisaldus 1,552+/-0,310 mg/kg on üle lubatud piirnormi ja see on vastuolus toiduseaduse (ToiduS) §-ga 12. Sama kontrollaktiga tegi vastustaja toidulisandi „Monacor“ maaletoojale ja turustajale Eckeron OÜ-le (kaebaja) ettekirjutuse, millega kohustas kaebajat kõrvaldama müügilt toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 ning teavitama vastustajat kõrvaldatud koguste ja nende edasise käitlemise kohta, samuti edastama teabe toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 müüdud ja müümata koguse kohta, toodete saatedokumendid, teatama, kui palju on müügil/olemas toidulisandi „Monacor“ teisi partiisid, ning tõendama, et teised partiid vastavad raskemetalli kaadmiumi osas nõuetele.
3.Kaebaja esitas 07.10.2019 kontrollaktis sisalduva ettekirjutuse peale 06.11.2019 vaide, mille vastustaja jättis 02.01.2020 vaideotsusega nr 1.1-21/1 rahuldamata. Põhjendused:
3.1.Kontrollaktis on selgesti välja toodud ettekirjutuse andmise asjaolud. Asjaolude kirjelduses on viidatud Veterinaar- ja Toidulaboratooriumi katseprotokollile nr TA1915242-KT, mille kohaselt leiti toidulisandi „Monacor“ preparaadis kaadmiumi sisalduseks 1,552 ± 0,310 mg/kg. Euroopa Komisjoni1 19.12.2006 määruse nr 1881/2006, millega sätestatakse teatavate saasteainete piirnormid toiduainetes (määrus nr 1881/2006), p 3.2.21 kohaselt on kaadmiumi sisalduse piirmäär toidulisandis 1,0 mg/kg. Kontrollaktis on välja toodud, et raskemetallide piirnormi ületav toit ei vasta nõuetele ja see on vastuolus ToiduS §-s 12 sätestatuga, mille järgi peab turuleviidav toit olema ohutu inimese tervisele ning vastama ToiduS-is ja teistes õigusaktides sätestatud nõuetele.
3.2.Menetlusõigust ei ole rikutud, sest ettekirjutuse koostanud ametnik on käitleja poolt kasutatavale e-posti aadressile [email protected] edastanud 07.10.2019 kl 14.25 kontrollakti tuvastatud asjaolude kirjeldusega, millest nähtus ka kavandatava ettekirjutuse resolutiivosa. Äriühingu juhatuse liige on samal päeval edastanud sellele ka vastuse. Järgnevalt edastati vastustaja poolt käitlejale kohustav ettekirjutus. Seega oli ettekirjutusele eelnevalt teavitatud kaebajat mittevastavusest ning tal oli võimalik esitada oma arvamus ja vastuväited.
3.3.Määrus nr 1881/2006 sätestab teatavate saasteainete piirnormid toiduainetes. Selle määruse preambula p-de 2 ja 6 järgi on rahva tervise kaitseks oluline, et saasteainete sisaldust hoitaks toksikoloogiliselt vastuvõetaval tasemel. Rahvatervise tõhusa kaitse tagamiseks ei tohi piirnormist suurema saasteainesisaldusega tooteid turule viia ei olemasoleval kujul, segatuna teiste toiduainetega ega teiste toiduainete koostisosadena. Määruse nr 1881/2006 art 1 lg 1 järgi ei tohi määruse lisas loetletud toiduaineid turule viia, kui need sisaldavad lisas loetletud saasteaineid lisas sätestatud piirnormist suuremal määral. Kuna kaadmiumi saadakse erinevatest allikatest (enamasti toit), siis sätestatakse õigusaktis reguleeritav piirmäär nii madalana, kui on võimalik mõistlikkuse piires hea tootmistavaga saavutada. Toidulisandi „Monacor“ puhul kohaldub kaadmiumi sisalduse suhtes määruse lisa p-s 3.2.21 sätestatud piirnorm 1,0 mg/kg. Vaides toodud viide asjaolule, et nõuetekohaseks saab lugeda ka 3,0 mg/kg kaadmiumi sisaldusega toidulisandit, ei ole asjakohane, kuivõrd vastav piirnorm kohaldub üksnes või peamiselt kuivatatud merevetikatest, merevetikatest valmistatud toodetest või kuivatatud kahepoolmelistest molluskitest valmistatud toidulisanditele (määruse nr 1881/2006 lisa p 3.2.22). Merevetikatesse koguneb kaadmium looduslikult. Toidulisandites, mis koosnevad üksnes või peamiselt kuivatatud merevetikatest või merevetikatest valmistatud toodetest, võib seetõttu kaadmiumi sisaldus olla kõrgem kui muudes toidulisandites. Selle arvesse võtmiseks on üksnes või peamiselt merevetikatest koosnevate toidulisandite puhul vajalik kehtestada kõrgem kaadmiumi piirnorm. Toidulisand „Monacor“ koostisteabe kohaselt ei ole preparaadi sisalduses vetikaid, vaid see on valmistatud hiina punase riisi ekstraktist.
Vaideotsuses viidatakse ekslikult Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele nr 1881/2006, mida ei ole olemas.
2(9)
3-20-206
3.4.Tehtud ettekirjutust saab lugeda meetmena sobivaks, vajalikuks ja mõõdukaks abinõuks, kuivõrd raskemetall kaadmiumile on piirnorm seatud juhindudes rahvatervise kaitse eesmärgist ning kaadmiumit saadakse vaatamata toidulisandite tarbimisele enamikest suurtes kogustes tarbitavatest toiduainetest. Vastav tõdemus on välja toodud ka vaide lisana edastatud ekspertarvamuses. Lähtudes määruse nr 1881/2006 art 1 lg-s 1 sätestatud üldeeskirjast, ei tohi piirnormi ületavaid toiduaineid turule viia. Sellest tulenevalt on põhjendatud turule juba viidud toodete suhtes meetmena määrata toote tagasikutsumine. Ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28.01.2002 määruse nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (määrus nr 178/2002), art 19 lg-st 1 tuleneb, et kui toidukäitleja peab vajalikuks või kui tal on põhjust arvata, et tema imporditud, toodetud, töödeldud, valmistatud või turustatud toit ei vasta toiduohutusnõuetele, siis algatab ta viivitamata menetlused kõnealuse toidu kõrvaldamiseks turult, kui toit on kõnealuse esmakäitleja vahetu kontrolli alt väljunud, ning teatab sellest pädevatele asutustele. Kui toode võib olla juba tarbijani jõudnud, siis annab käitleja tarbijatele tõhusat ja täpset teavet toote kõrvaldamise põhjuste kohta ning toimetab tarbijatele juba tarnitud tooted vajaduse korral tagasi, kui muud meetmed ei ole piisavad tervisekaitse kõrge taseme saavutamiseks. Erinevate piirnormide kehtestamisel arvestatakse ekspertkogu hinnangutega. Võttes arvesse määruse nr 1881/2006 preambula p-s 41 kirjeldatut, on raskemetall kaadmiumi puhul peetud oluliseks piirata ja vähendada kaadmiumi saadavust toiduainete kaudu.
3.5.Vaide lisana esitatud ekspertarvamuses ei anta hinnangut sellele, kas toode on nõuetekohane või mitte. Ekspertarvamuses on soovitud saada hinnangut üksnes terviseriskile. Selles hinnangus on antud arvamus kitsalt 60 kg kaaluva täiskasvanu kohta ega ole arvestatud, et 60 kg täiskasvanu saab kaadmiumi ka muudest allikatest. Koostatud hinnang on puudulik selleks, et jõuda arvamuses toodud järelduseni. Sellise arvamuse korral tuleks anda hinnang kaadmiumi saadavusele tervikuna, määratleda toidulisandi tarbimisest tulenev osakaal ja kõrvutada tulemusi hinnangus tehtud arvutustega. Kuna toidulisandi sihtgrupp ei ole konkreetsemalt määratletud (täiskasvanu/kogu elanikkond), puudub arusaam, kas ka tarbimisrühmade lõikes on viidud hindamine läbi piisavas ulatuses. Ekspertarvamuses viidatud European Food Safety Authority (EFSA) dokumendid ei oma iseseisvat õigusjõudu võrreldes kohalduva saasteainete sisaldust reguleeriva määrusega. Vastavalt dokumendis „Statement on tolerable weekly intake for cadmium“ viidatule on EFSA täiendavalt kaalunud kehtestatud piirnormi asjakohasust FAO/WHO tulemuse valguses, kuid jäädi seisukohale, et nad algseid seisukohti ei muudeta. Kehtestatud määrad on kohased tarbijate huvide kaitseks, võttes arvesse mh erinevate tarbijarühmade (lapsed, taimetoitlased, enam saastatud piirkondades elavad inimesed) eksponeeritust kaadmiumile.
3.6.Toidulisandi „Monacor“ (seeria 20190114, parim enne 31.12.2021) müügilt kõrvaldamiseks ning toote käitlemisega seonduva teabe esitamiseks kohustava sisuga ettekirjutus on olnud haldusakti andmise hetkel otstarbekas ja vajalik, antud seaduse alusel ja sellega kooskõlas.
4.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse vastustaja 07.10.2019 kontrollaktis sisalduva ettekirjutuse ja 02.01.2020 vaideotsuse tühistamiseks. Kaebaja palus ettekirjutuse tühistamist osas, milles teda kohustati eemaldama müügilt toidulisand „Monacor“ (partii nr 20190114). Põhjendused:
4.1.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Kaebaja leiab, et ettekirjutus pole õiguspärane ning rikub kaebaja õigusi ja huve. Ettekirjutusest ei selgu, miks on haldusakt antud, kas vastustaja peab toidulisandit „Monacor“ ohtlikuks inimese tervisele või on põhjuseks ainult piirnormi ületamine. Ainuüksi see, et mingi 3(9)
3-20-206
koostisaine piirnormi on ületatud, ei tähenda veel seda, et see on automaatselt ohtlik inimese tervisele. Juhul, kui ohtu tervisele pole, ei ole ettekirjutuse tegemine põhjendatud. Vastustaja pole välja toonud põhjusi, miks on toidulisandi „Monacor“ tarbimine ohtlik tervisele ja miks on ainsaks mõeldavaks abinõuks partii turult eemaldada. Haldusaktis pole tehtud ühtegi viidet ühelegi uuringule või ekspertiisile, miks osundatud kaadmiumi sisaldus tootes on inimese tervisele ohtlik. Näiteks vastustaja poolt viidatud määruses nr 1881/2006 on nõuetekohane ka toidulisand, mille kaadmiumi sisaldus on 3,0 mg/kg (s.o toidulisand, mis koosneb üksnes või peamiselt kuivatatud merevetikatest, merevetikatest valmistatud toodetest või kuivatatud kahepoolmelistest molluskitest). Kuna ühe toidulisandi puhul on kaadmiumi koostisaine suurem piirmäär lubatav, siis ei saa automaatselt piirmäära ületamise faktist tuletada, et selline piirmäära ületamine iseenesest on tervist kahjustav. Seega ei saa väita, et tootes ainuüksi kaadmiumi sisalduse piirmäära ületamine või määr 1,5 mg/kg kujutab ohtu inimese tervisele ja et ainsaks lahenduseks on jätta selline partii müümata. Eeltoodud osas on haldusakt jäänud olulises osas motiveerimata.
4.2.Kaebaja esitatud eksperthinnangus asutakse seisukohale, et „Monacori“ tarbimisel vastavalt juhendile ei saa piirmäärast mõnevõrra kõrgem kaadmiumi kontsentratsioon selles toidulisandis märkimisväärselt tõsta toiduga tarbitava kaadmiumi summaarset ohutaset tervisele. Seega saab ilma teistsuguste või vastupidiste arvamusteta asuda seisukohale, et toidulisand „Monacor“ üksi nõuetele vastava tarbimise korral ei ole ohtlik inimese tervisele, arvestades seda, et inimene saab üheaegselt kaadmiumit ka muust toidust.
4.3.HMS § 3 lg 2 ja § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui see on proportsionaalne. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 11 teise lause kohaselt peavad õiguste ja vabaduste piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Käesoleval juhul ei nähtu ettekirjutusest, et toote partii turult eemaldamine on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu arvestades kaebaja õigusi ja huve müüa partii lõpuni, hoides sellega ära suure varalise kahju, mis möödapääsmatult kaasneb partii müügilt eemaldamise ja müümata jätmisega. Haldusaktis pole hinnatud meetme proportsionaalsust.
5.Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata, asudes seisukohale, et vaidlustatud kontrollakt on õiguspärane. Põhjendused:
5.1.Määruse nr 1881/2006 lisa p-s 3.2.21 sätestatakse, et toidulisandites on kaadmiumi sisaldumise piirnorm 1,0 mg kg kohta. Asjakohane on viidata ka sama määruse preambula p-le 6, mis ütleb, et rahvatervise tõhusa kaitse tagamiseks ei tohi piirnormist suurema saasteainesisaldusega tooteid turule viia ei olemasoleval kujul, segatuna teiste toiduainetega ega teiste toiduainete koostisosana. Määruse nr 1881/2006 art 1 lg 1 näeb ette reegli, mille kohaselt määruse lisas loetletud toiduaineid ei tohi turule viia, kui need sisaldavad lisas loetletud saasteaineid lisas sätestatud piirnormist suuremal määral. Vaidlustatud kontrollaktist nähtub, et ettekirjutuse esemeks olnud tootepartiist võetud proovi analüüsi tulemusena tuvastati tootes kaadmiumi sisaldus tasemel 1,552±0,310 mg/kg. Vastava analüüsitulemuse õigsust ei ole kaebaja kahtluse alla seadnud. Järelikult on vaieldamatu, et tootes sisaldub lubatust suuremal määral kaadmiumi. Järeldus, et kõnealuse tootepartii turustamine ei ole lubatud, tuleneb tootest võetud proovi analüüsitulemustega fikseeritud lubatud taset ületavast kaadmiumisisaldusest ja määruse nr 1881/2006 art 1 lg-st 1. Ühtlasi järeldub eeltoodust, et toode ei ole nõuetekohane ToiduS § 12 lg 1 tähenduses. Reegel, et turule võib viia nõuetekohast toitu (sh toidulisandit), tuleneb ToiduS § 12 lg-st 1.
5.2.Vaidlustatud ettekirjutusega määrati, et toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 tuleb müügilt kõrvaldada ning teavitada vastustajat kõrvaldatud koguste ja nende edasise käitlemise kohta. Ettekirjutus on kaebajale tehtud korrakaitseseaduse (KorS) § 28 lg 1 alusel. Konkreetne
4(9)
3-20-206
meede korrarikkumise kõrvaldamiseks, mille rakendamise kohustus ettekirjutusega kaebajale pandi (tootepartii turult tagasi kutsumine), on toidukäitleja kohustusena sätestatud määruse nr 178/2002 art 19 lg-s 1. Ettekirjutusega kaebajale pandud kohustused on kehtiva õigusega kooskõlas ning korrarikkumise kõrvaldamiseks vajalikud ja proportsionaalsed. Kaebaja taotleb sisuliselt seda, et tal lubataks kõnealune tootepartii turul lõpuni realiseerida ja seda vaatamata asjaolule, et toode ei ole nõuetekohane ning asjassepuutuva Euroopa Liidu ja Eesti õiguse kohaselt ei ole sellise toote turustamine lubatud. Kaebaja taotlus on ilmselgelt suunatud õigusvastase eesmärgi saavutamisele. Kaebaja väide, et kui ohtu inimese tervisele pole, ei ole ettekirjutuse tegemine põhjendatud, on põhimõtteliselt väär. Esiteks annab toote turult kõrvaldamise ettekirjutuse tegemise aluse asjaolu, et toode ei ole nõuetekohane (sh sisaldab lubatud piirnormi ületaval määral kaadmiumi). Seega ei eelda kõnealuse meetme rakendamine seda, et haldusmenetluses oleks tuvastatud tootest lähtuv vahetu oht inimese tervisele. Teiseks tuleb arvestada, et nimelt toiduohutuse aspektist on regulatsioonide eesmärgiks seatud kaadmiumi sisalduse vähendamine toidus nii palju kui võimalik (vt määruse nr 1881/2006 preambula p 41), mistõttu saab ka põhjendatult järeldada, et piirnormi ületavas määras kaadmiumi sisaldav toidulisand ei ole ohutu inimese tervisele. Nõuetele mittevastava toidulisandi turustamine ei ole kehtiva õiguse kohaselt lubatav sõltumata sellest, kas sellise toote ohtlikkus inimese tervise seisukohalt on tuvastatud või mitte. ToiduS § 12 lg-st 1 ja määruse nr 1881/2006 art 1 lg-st 1 tulenevalt ei ole võimalik valida antud toote turustamise lubamise ja keelamise vahel ning sellest tulenevalt ei tõusetu ka küsimust sellest, kas valitud meede on proportsionaalne või mitte. Vastustaja on kohaldanud ainuvõimalikku meedet ja vastustajal puudus meetme valiku osas diskretsioon.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Kaebaja vaidlustab vastustaja 07.10.2019 kontrollaktis tehtud ettekirjutust osas, millega kohustati kaebajat kõrvaldama müügilt toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 ning teavitama vastustajat kõrvaldatud koguste ja nende edasise käitlemise kohta. Samuti vaidlustab kaebaja ettekirjutuse peale esitatud vaide kohta tehtud vaideotsust. Kaebaja ei ole vaidlustanud ettekirjutusest tulenevaid teisi kohustusi, s.o kohustusi esitada teave toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 müüdud ja müümata koguste kohta, esitada toote saatedokumendid ja teave selle kohta, palju on müügil/olemas toidulisandi „Monacor“ teisi partiisid, ning kohustust tõendada teiste partiide vastamist raskemetalli kaadmiumi osas nõuetele. Menetlusosaliste vahel on vaidlus ennekõike selles, kas vastustaja ettekirjutus toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 müügilt kõrvaldamise kohta ning kõrvaldatud kogustest ja nende edasisest käitlemisest teavitamise kohta on õiguspärane.
7.Vaidlus puudub selles, et Järvamaa keskuse peaspetsialist Linda Vooremäe viis 03.09.2019 Järvamaal Paides asuvas Benu apteegis läbi toidulisandite suunatud kontrolli ning teostas kontrolltoiminguna proovide võtmise toidulisandist „Monacor“ (parim enne 12.2021, partii nr 20190114), eesmärgiga analüüsida toidulisandis olevate raskemetallide sisaldust. Vaidlus puudub ka selles, et kaebaja on kõnealuse toidulisandi maaletooja ja turustaja. Nimetatud asjaolu nähtub ka toidulisandi pakendi pildilt (kontrollakti lisas 1) ja proovivõtu protokollist (kontrollakti lisa 2). Samuti ei vaidle pooled selle üle, et nimetatud toidulisandi kaadmiumi sisaldus 1,552+/-0,310 mg/kg ületab lubatud piirnormi määruse nr 1881/2006 mõttes, s.o määruse lisa p-s 3.2.21 kehtestatud kaadmiumi piirnorm toidulisanditele (1 mg/kg). Tuvastatud kaadmiumi sisaldus kõnealuses toidulisandis nähtub ka 19.09.2019 katseprotokollist nr TA1915242-KT (kontrollakti lisa 3).
8.Kaebaja hinnangul ei selgu ettekirjutusest selle andmise põhjendused, täpsemalt see, kas vastustaja peab toidulisandit ohtlikuks või on põhjuseks ainult piirnormi ületamine. Kaebaja on 5(9)
3-20-206
seejuures arvamusel, et ainuüksi piirnormi ületamine ei tähenda ohtu inimese tervisele ja sellisel juhul pole ettekirjutuse tegemine põhjendatud. Vastustaja pole kaebaja arvates esitanud põhjendusi toidulisandi ohtlikkuse kohta ega põhjendanud toote partii turult eemaldamise kohta. Kaebaja arvates ei ole rakendatud meede proportsionaalne ja meetme proportsionaalsust pole ka hinnatud.
9.HMS § 54 järgi on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. HMS § 55 lg 1 järgi peab haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav HMS § 56 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Kontrollakti tuvastatud asjaolude kirjeldusest nähtub selgelt, millisest toote partiist on võetud proovid ja millisel eesmärgil, s.o toidulisandi „Monacor“ tootepartii nr 20190114 proov raskemetallide analüüsimiseks. Samuti nähtub tuvastatud asjaolude osast viide määruses nr 1881/2006 kehtestatud kaadmiumi sisalduse piirnormile ja välja on toodud ka katseprotokolliga nr TA1915242-KT tuvastatud toidulisandi „Monacor“ kaadmiumi sisaldus. Kontrollaktis on määruse nr 1881/2006 osas viidatud selle andjatena Euroopa Parlamendile ja nõukogule, kuigi tegemist on Euroopa Komisjoni määrusega. Et kontrollaktis toodud viited siiski kattuvad komisjoni määruse sisuga, on nimetatud eksimus käsitletav ebatäpsusena, mis ei mõjutanud haldusakti sisu (HMS § 59). Seega ei ole see eksimus aluseks otsuse tühistamisel. Kontrollakti asjaolude kirjeldusest nähtub selgelt, et raskemetallide piirnormi ületav toit ei vasta nõuetele ja see on vastuolus ToiduS §-ga 12, mille järgi peab turule viidav toit olema ohutu inimese tervisele ja vastama õigusaktides sätestatud nõuetele. Seega on vaidlustatud haldusaktis selgelt välja toodud selle andmise eeldusena asjaolu, et kõnealuses toidulisandis „Monacor“ ületas kaadmiumi sisaldus õigusaktidega lubatud piirnormi. Seejuures on eelnevalt esile toodud põhjendused, sh selle andmise faktiline ja õiguslik alus, kooskõlas HMS § 56 sätetega. Ettekirjutuses rakendatud meetme alusena on viidatud korrektselt ka KorS §-dele 26-29. Ettekirjutus on üldjoontes selge ja üheselt mõistetav (HMS § 55 lg 1).
10.Vastupidiselt kaebuses väidetule on kohtu hinnangul ainuüksi toidus sisalduva saasteaine piirnormi ületamine aluseks toote turult kõrvaldamise ja turustamise keelamise ettekirjutuse tegemiseks. Kohus nõustub vastustajaga, et ettekirjutuse tegemisel ja meetme rakendamisel ei pidanud vastustaja eraldi sisustama inimesele lähtuvat vahetut ohtu, kuivõrd ToiduS §-st 12 tuleneb selgelt, et turuleviidav toit peab olema ohutu inimese tervisele ning vastama samas seaduses ja teistes õigusaktides sätestatud muudele nõuetele. Nimetatud sättest tuleneb üheselt, et nõuetekohane ei ole seega ka toit, mis ei vasta ToiduS-is ja teistes õigusaktides sätestatud nõuetele. ToiduS § 141 lg 1 esimese lause kohaselt käsitatakse toidulisandina toitu, mille kasutamise eesmärk on tavatoitu täiendada ning mis on inimesele toitainete või muude toitainelise või füsioloogilise toimega ainete kontsentreeritud allikaks. ToiduS § 19 lg 1 kohaselt on saasteaine toidus leiduv aine, mis on sinna sattunud esmatootmisel kasutatud ainete tõttu, käitlemise ajal või keskkonna saastumise tagajärjel ning mis võib olla inimese tervisele ohtlik või mis võib halvendada toidu omadusi. Määruse nr 1881/2006 art 1 lg 1 kohaselt ei tohi lisas loetletud toiduaineid turule viia, kui need sisaldavad määruse lisas loetletud saasteaineid lisas sätestatud piirnormist suuremal määral. Seega tuleneb nimetatud määrusest sõnaselge keeld saasteainete sisalduse osas piirnorme ületava toidu turule viimiseks. Nimetatu tuleneb selgelt ka Euroopa Komisjoni 12.05.2014 määrusest nr 488/2014, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1881/2006 seoses toiduainetes sisalduva kaadmiumi piirnormidega (määrus nr 488/2014). Nimelt muudeti määrusega nr 488/2014 määrust nr 1881/2006 ja kehtestati täiendavad kaadmiumi piirnormid toodetele, millele enne neid piirnorme polnud kehtestatud. Määruse nr 488/2014 art-s 2 on välja toodud need erandid, milliste piirnormidele mittevastavate toiduainete turustamine võis jätkuda kuni minimaalse säilivusaja või tarvitamise tähtaja lõpuni. See tähendab, et täiendavate kaadmiumi piirnormide kohaldamist teatud toodete suhtes lükati
6(9)
3-20-206
kohanemise tagamiseks edasi (määruse nr 488/2014 preambula p 18). Toidulisanditele ei ole sellist üleminekuaega ühegi õigusaktiga kehtestatud, seega ei ole lubatud ühelgi juhul turustada toidulisandeid, mille kaadmiumi piirnorm ületab määruse nr 1881/2006 lisas toodud piirnorme. Lisaks on määruse nr 1881/2006 preambula p-s 2 esile toodud, et rahva tervise kaitsmiseks on oluline, et saasteainete sisaldust hoitaks toksikoloogiliselt vastuvõetaval tasemel. Rahvatervise tõhusa kaitse tagamiseks ei tohi piirnormist suurema saasteainesisaldusega tooteid turule viia ei olemasoleval kujul, segatuna teiste toiduainetega ega teiste toiduainete koostisosana (määruse nr 1881/2006 preambula p 6). Seega on Euroopa Liidu tasandil kehtestatud ühtsed ja ranged piirnormid teatavatele saasteainetele, mis võivad toiduainetes sisalduda. Liidu pädevuse teostamisel võtavad institutsioonid vastu määruseid, direktiive, otsuseid, soovitusi ja arvamusi (Euroopa Liidu toimimise lepingu art 288). Määrust kohaldatakse üldiselt. See on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. Seega on määrused liikmesriigile siduvad ja otseselt kohaldatavad. Ka määruse nr 1881/2006 art-st 12 tuleneb selgelt, et määrus on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides.
11.Eelnevast tulenevalt ei pidanud vastustaja peale kaadmiumi sisalduse tuvastamist piirnorme ületavas suuruses eraldi kaaluma, kas toidulisand „Monacor“ on ohtlik inimese tervisele. Ainuvõimalik meede oli saasteaine piirnormi ületav toode müügilt kõrvaldada. Vastustajal puudus õigus kaaluda meetme kohaldamist või kohaldamata jätmist või valida meetmete kohaldamise vahel. Ainuüksi piirnormi ületamise tuvastamine on toote müügilt kõrvaldamise õiguslikuks aluseks. Vastustaja järelevalve pädevus tuleneb ToiduS § 47 lg-st 1. Meetme rakendamise aluseks on KorS § 28 lg 1, mille kohaselt on pädeval korrakaitseorganil ohu või korrarikkumise korral õigus panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus ning hoiatada teda sama paragrahvi lg-s 2 või 3 nimetatud haldussunnivahendite kohaldamise eest, kui isik ei täida kohustust hoiatuses määratud tähtaja jooksul. Lisaks tuleneb ka kaebajale endale vahetu kohustus nõuetele mittevastava toidu turult eemaldamiseks määruse nr 178/2002 art 19 lg-st 1, mille kohaselt peab toidukäitleja, kui tal on põhjust arvata, et tema imporditud, toodetud, töödeldud, valmistatud või turustatud toit ei vasta toiduohutusnõuetele, algatama viivitamata menetlused kõnealuse toidu kõrvaldamiseks turult, kui toit on kõnealuse esmakäitleja vahetu kontrolli alt väljunud, ning teatab sellest pädevatele asutustele. Kui toode võib olla juba tarbijani jõudnud, siis annab käitleja tarbijatele tõhusat ja täpset teavet toote kõrvaldamise põhjuste kohta ning toimetab tarbijatele juba tarnitud tooted vajaduse korral tagasi, kui muud meetmed ei ole piisavad tervisekaitse kõrge taseme saavutamiseks.
12.Asjakohatu on kaebaja viide komisjoni määruse nr 1881/2006 lisa p-s 3.2.22 kehtestatud kaadmiumi piirnormile 3 mg/kg, mis on kehtestatud toidulisanditele, mis koosnevad üksnes või peamiselt kuivatatud merevetikatest, merevetikatest valmistatud toodetest või kuivatatud kahepoolmelistest molluskitest. Vaidlust ei ole selles, et toidulisand „Monacor“ ei kuulu eelnimetatud toidulisandite hulka ja see koosneb hoopis punase riisi ekstraktist. Seega ei saa toidulisandile „Monacor“ kohaldada piirnormi, mis on toodud määruse lisa p-s 3.2.22 ja mis kehtib teistsugustele toodetele. Seejuures ei nõustu kohus sellega, et mõne muu toote osas leebema piirnormi kehtestamine tähendab väiksema kaadmiumi sisaldusega toodete osas ohutust inimese tervisele, samuti, et see asjaolu võimaldaks jätta turuleviimist piiravate meetmete, sh müügist kõrvaldamise, rakendamata. Nagu öeldud, tuleb rakendada turuleviimist piiravaid meetmeid igal juhul, kui toit ei ole nõuetekohane ning lähtuda tuleb seejuures vastavale tootegrupile kehtestatud piirnormidest. Toidu ohutuse üle spekuleerimine erinevatele toodetele kehtivate piirnormide erinevuse mõttes eelnevat ümber ei lükka. Asjaolu, et mõne toote osas on raskemetallide piirnormid leebemad kui teise toote suhtes, ei tähenda antud juhul seda, et järelevalveasutus peaks sel põhjusel asuma kaaluma toidust lähtuvat ohtu inimese tervisele. Sellisel juhul kaotaks piirnormide kehtestamine oma sisulise mõtte. Kui konkreetsele
7(9)
3-20-206
tootele on kehtestatud piirnorm, siis tuleb selle piirnormi ületamisel rakendada asjakohaseid meetmeid.
13.Kaebaja on esitanud vastustajale ja kohtule ekspertarvamuse, milles on antud hinnang normist erineva kaadmiumi sisaldusega toidulisandi mõjust inimese tervisele ja ohutaseme muutusele. Kaebaja arvates tõendab ekspertarvamus, et toidulisand „Monacor“ ei ole nõuetele vastava tarbimise korral ohtlik inimese tervisele. Kohus nõustub vastustaja poolt vaideotsuses märgitud seisukohaga, et ekspertarvamuses puudub hinnang toote nõuetelevastavuse kohta ning hinnatud on vaid terviseriski ja sedagi piiratult vaid 60 kg kaaluva täiskasvanu kohta. Seejuures on vastustaja õigesti märkinud, et ekspertarvamus peaks sisaldama ka hinnangut kaadmiumi saadavusele tervikuna, arvestades, et kaadmiumi saadakse ka muudest allikatest. Tuleb märkida, et täiendavate kaadmiumi piirnormide kehtestamisel märkis Euroopa Komisjon määruse nr 488/2014 preambula p-s 3 järgmist: CONTAM-komisjon järeldas toidus esineva kaadmiumi kohta esitatud arvamuses, et Euroopa riikides saadakse toidust kaadmiumi nädalas keskmiselt ligikaudu 2,5 μg/kehamassi kilogrammi kohta. On võimalik, et teatavates elanikkonnarühmades ületatakse lubatud nädaladoosi umbes kaks korda. CONTAM-komisjon järeldas lisaks, et kuigi tõenäoliselt ei avalda selline kaadmiumi kogus inimese neerudele kahjulikku mõju, tuleks inimeste kokkupuudet kaadmiumiga siiski vähendada. Samuti on sama määruse preambula p-s 7 esile toodud, et saasteainete piirnormid kehtestatakse, järgides ALARA põhimõtet (nii madal kui mõistlike vahenditega saavutatav) nii selliste kaupade puhul, mille suhtes on kaadmiumi piirnormid juba kehtestatud (näiteks köögiviljad, liha, kala, mereannid, rups ja toidulisandid) kui ka selliste kaupade puhul, mille suhtes piirnormid alles kehtestatakse (näiteks kakao- ja šokolaaditooted), võttes aluseks andmed ainete esinemise kohta ja Euroopa Liidu kodanike tarbimisharjumused. Seega on iga toote piirnormide kehtestamisel arvestatud andmeid selles tootes ainete esinemise kohta ja kodanike tarbimisharjumusi. Lisaks on oluline märkida, et rahvatervise kaitsmise kõrval on piirnormide kehtestamisel peetud silmas ka erinevusi liikmesriikide õigusaktides ja nendest erinevustest tulenevat konkurentsi moonutuste ohtu ning vajadust kehtestada mõnede saasteainete puhul ühenduse meetmed, et proportsionaalsuse põhimõtet järgides tagada turu ühtsus (määruse nr 1881/2006 preambula p 3). Määruse nr 1881/2006 preambula p-s 4 rõhutatakse vajadust kehtestada ranged piirnormid, mida on võimalik mõistlikkuse piires saavutada heade põllumajandus-, kalandus- ja tootmistavade järgimise abil ning toidu tarbimisega seotud riske arvesse võttes. Seega on piirnormide kehtestamisel lisaks rahvatervise kaitsele ka turu ühtsuse tagamise eesmärk ja konkurentsi moonutuse ohu vältimine. Järelikult ei saa nimetatud ekspertarvamus olla ühelgi juhul aluseks ettekirjutuses ja vaideotsuses toodud põhjenduste ümberlükkamiseks, isegi kui piirnormi ületamisel ei pruugi selle toote tarbimine olla igal juhul inimese tervisele ohtlik. Ennekõike ei ole ekspertarvamusega ümberlükatud, et toidulisand „Monacor“ ei vasta nõuetele kaadmiumi sisalduse piirnormi ületamise tõttu, piirnormid on kehtestatud nii toiduohutuse kui turu ühtsuse tagamiseks ning toidulisandi „Monacor“ turustamine ei saa olla sel põhjusel lubatud.
14.Kaebaja viitas vaides ärakuulamisõiguse rikkumisele. Kaebuses ta sellele rikkumisele ei tugine. HMS § 40 lg 1 järgi peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. HMS § 5 lg 1 järgi määrab haldusorgan menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Seega on menetlustoimingu vormi valik vastustaja otsustada. Kontrollaktist nähtuvalt edastati kaebajale 07.10.2019 e-postiga tuvastatud asjaolude kirjeldus, kus olid välja toodud ka kavandatava ettekirjutuse kohustused. Muuhulgas oli välja toodud, et vastav toidulisandi partii tuleb müügilt kõrvaldada ning teavitada vastustajat kõrvaldatud koguste ja nende edasise käitlemise kohta. Et kaebaja sai esitada oma arvamuse, nähtub asjaolust, et kaebaja juhatuse
8(9)
3-20-206
liige Magnus Kõur on 07.10.2019 andnud kontrollakti asjaolude kirjeldusele järgmise tagasiside: „Tere. Selge on, et edaspidi peame kaadmiumi teemale rohkem tähelepanu pöörama, et selliseid olukordi üldse ei tekiks. Toote turult tagasikutsumisega me ei nõustu.“. Nimetatu on välja toonud vastustaja ka vaideotsuses. Kaebaja ei ole vaidlustanud kontrollakti asjaolude kirjelduse saamist selles toodud ulatuses, samuti tagasiside andmist eelmärgitud viisil ja sõnastuses. Seega on kaebajal olnud võimalus esitada ettekirjutusele oma arvamus ja vastuväited ning vastupidised kaebaja väited ei ole põhjendatud. Haldusmenetlus viidi läbi õiguspäraselt ja selle käigus ei ole kaebaja õigusi rikutud.
15.Vaideotsus on õiguspärane samadel põhjendustel nagu ettekirjutuski. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu vaideotsuses toodud seisukohtade ja põhjendustega, ei muuda seda õigusvastaseks. Kaebaja ei ole välja toonud täiendavaid menetluslike või muid rikkumisi, mis tingiksid vaideotsuse tühistamise.
16.Kokkuvõtvalt leiab kohus, et vaidlustatud ettekirjutus ja vaideotsus on antud pädeva haldusorgani poolt selle andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Seega on vastustaja 07.10.2019 kontrollaktis tehtud ettekirjutus ja 02.01.2020 vaideotsus õiguspärased. Eeltoodud põhjendustel jätab kohus kaebuse terves ulatuses rahuldamata.
17.Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, jäävad menetluskulud tema kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole taotlenud tema menetluskulude väljamõistmist kaebajalt ega ole esitanud kohtule tähtaegselt menetluskulu dokumente, seepärast jäävad tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).
/allkirjastatud digitaalselt/
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.