Otsuse avalikult teatavaks 23. märtsil 2020, Tallinn tegemise aeg ja koht Haldusasja number
3-18-2116
Haldusasi
OÜ Romero Assets kaebus Lennuameti 27.08.2018 kooskõlastuse „Detailplaneeringu kooskõlastamistingimuste muutmine“ nr 4.68/18/4490-1 tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastasuse tuvastamiseks ja Lennuameti kohustamiseks anda uus kooskõlastus
Menetlusosalised
Kaebuse esitaja: OÜ Romero Assets, esindajad: v.adv Madis Päts ja Veikko Varik Vastustaja: Lennuamet, volitatud esindajad Anastasia Levin ja Andres LKainoja Kaasatud haldusorgan: Tallinna linn, esindaja Eva Vanamb
Asja läbivaatamise viis
Kohtuistung 19.06.2019, kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebus ja tühistada Lennuameti 27.08.2018 kooskõlastus „Detailplaneeringu kooskõlastamistingimuste muutmine“ nr 4.68/18/4490-1
2.Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 4845 eurot. Kaasatud menetlusosalise menetluskulud jäävad tema enda kanda.
3.Sekretäril edastada kohtuotsus menetlusosalistele. Edasikaebamise kord Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 22. aprillil 2020. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse
päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna linna menetluses on Tallinna linna Paldiski mnt 104a, 104n, 106, 106a, 106b, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneering, millele andis Lennuamet 25.04.2014 kooskõlastuse nr 4.6-8/14/1182. Lennuameti lennutegevuse osakonna juhataja peadirektori ülesannetes Kaupo Toodu 27.08.2018 kirjaga nr 4.6-8/18/4490-1 “Detailplaneeringu kooskõlastamistingimuste muutmine” (tl 5) muutis Lennuamet oma 25.04.2014 antud kooskõlastust nr 4.6-8/14/1182 OÜ Romero Assets (edaspidi kaebaja) omandis olevate Tallinna linna Paldiski mnt 104a, 104n, 106, 106a, 106b, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneeringule (koostanud AS Nord Projekt, projekt 06260, edaspidi ka kui detailplaneering), millega sisuliselt vähendati esimese kooskõlastusega lubatud hoonete maksimaalset absoluutkõrgust 130 meetrilt merepinnast 89 meetrini merepinnast seoses Lennart Meri Tallinna lennuvälja rekonstrueerimistööde lõppemisega ja nendest tulenevate uute piirangupindade parameetritega.
2.Kaebaja esitas Lennuametile 27.09.2018 vaide, millega taotles uue kooskõlastuse kui eelhaldusakti tühistamist, sest see ei vasta haldusaktile esitatavatele nõuetele. Lennuamet tagastas oma 05.10.2018 teatega nr 2-2/18/5146-2 (tl 6-8p) vaide HMS § 79 lg 1 p 1 alusel. 09.11.2018 (koos 14.12.2018 kaebuse täpsustusega) saabus Tallinna Halduskohtule OÜ Romero Assets kaebus Lennuameti 27.08.2018 kooskõlastuse „Detailplaneeringu kooskõlastamistingimuste muutmine“ nr 4.6-8/18/4490-1 tühistamiseks või alternatiivselt Lennuameti 27.08.2018 kooskõlastuse “Detailplaneeringu kooskõlastamistingimuste muutmine” nr 4.6-8/18/4490-1 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Lennuameti kohustamiseks uue kooskõlastuse andmiseks.
3.21.12.2018 määrusega (tl 32) võttis kohus kaebuse menetlusse. Asjas toimus 19.06.2019 kohtuistung, millel mindi üle kirjalikule menetlusele.
4.1.Kaebaja märgib, et HMS § 52 lg 1 p 2 kohaselt võib haldusorgan enne asja lõplikku lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu (eelhaldusakt). Eelhaldusaktiga tuvastatakse või määratakse seega kindlaks hilisema lõppotsustuse jaoks siduvalt haldusakti üksiku eelduse olemasolu, mis lõpp-otsustuse jaoks sõltumatult õiguslikke tagajärgi ei tekita. HMS § 52 lg 2 kohaselt eelhaldusakti suhtes kohaldatakse haldusakti sätteid. Kuigi eelhaldusakti pealkirjaks on „kooskõlastus“ ja selles ei ole märgitud eelhaldusakti andmise faktilist ega õiguslikku alust, ei järeldu sellest kaebaja hinnangul automaatselt see, et tegemist ei ole haldusakti, vaid kooskõlastusega HMS § 16 lg 1 tähenduses. Ka Lennuamet ise on teates kinnitanud seda, et on eelhaldusakti väljastanud lennundusseaduse (LennS) § 35 lg-te 2, 21 ja 22 alusel, mille kohalik omavalitsus peab Lennuametiga kooskõlastama muuhulgas maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist hõlmavad detailplaneeringud ja Lennuametil on õigus detailplaneeringu kooskõlastamisel väljastada lennuohutusnõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist
tulenevalt detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest. Nimetatud alustel ongi Lennuamet kehtestanud eelhaldusaktiga detailplaneeringu suhtes lubatavaks suurimaks hoone absoluutkõrguseks 89 m. Vastava planeeringuala suhtes kehtivale ja üldplaneeringu tähendust omava teemaplaneeringu ”Kõrghoonete paiknemine Tallinnas“ (edaspidi teemaplaneering) kohaselt on vastavaks suurimaks hoone absoluutkõrguseks 130 m, mida on taotlenud detailplaneeringu menetluses ka kaebaja. Kaebaja osundab ka sellele, et teemaplaneeringu (mis omab antud asjaoludel kehtiva üldplaneeringuga võrdväärset tähendust ja on seega õiguslikult siduv ka Lennuameti jaoks) punkti 6.10 kohaselt kõrghoonete kavandamisel vaatlusalusesse piirkonda tuleb teha aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiis, mille käigus määratakse ühtlasi ka ehitiste maksimaalne kõrgus maapinnast meetrites. Sellise ekspertiisi läbiviimise kohustus lasub nii teemaplaneeringust kui LennS §-st 35 tulenevalt Lennuametil. Eelhaldusaktist ei selgu, et selline ekspertiis oleks läbiviidud. Eelhaldusaktis ei ole ekspertiisi kajastatud, seda ei ole eelhaldusaktile lisatud ega sellele ka viidatud. Teates viitab Lennuamet sellele, et on eelhaldusakti andmisel justkui tuginenud kõnealuse piirkonna suhtes tehtud lennundusalasele ekspertiisile, kuid möönab, et ei ole sellele eelhaldusaktis viidanud. Samuti nõustub Lennuamet teates sellega, et ei ole eelhaldusaktis viidanud ühelegi asjasse puutuvale õigusnormile, mis kokkuvõttes võis raskendada kaebajal eelhaldusakti mõistmist.
4.2.Kaebaja hinnangul eelhaldusakt ei vasta haldusaktile sätestatud põhjendamise nõuetele, kuna ei sisalda asjakohast faktilist motivatsiooni asjaolude kohta ega ka õiguslikke aluseid, mis tõid kaasa eelhaldusaktiga vaide esitaja omandiõiguse olulise kitsendamise võrreldes teemaplaneeringus sätestatu ja varasema kooskõlastusega. Eelhaldusaktist ei selgu see, millisel moel Lennuamet on jõudnud järeldusele, et detailplaneeringu planeeringualal on detailplaneeringu suhtes lubatavaks suurimaks hoone absoluutkõrguseks just 89 m. Lennuameti üldist viidet sellele, et selline kõrguspiirang tuleneb L. Meri lennuvälja konfiguratsioonis ja instrumentaallähenemise protseduurides toimunud muudatustest, ei ole vaide esitaja hinnangul võimalik käsitleda kehtestatud piirangu asjakohase või piisava põhjendusena. Seda juba ainuüksi seetõttu, et selle põhjal ei ole võimalik aru saada, kuidas Lennuamet on jõudnud just 89 m kõrguspiiranguni. Eelhaldusakti mainitud defekte ei eita ka Lennuamet ise kaebajale hiljem saadetud teates. Samas Lennuameti poolt vaidemenetluse käigus esitatud ebamääraseid väiteid eelhaldusakti põhjendamise osas ei saa arvestada, kuivõrd eelhaldusakti defektsuse tõttu puudub võimalus kontrollida, millest Lennuamet eelhaldusakti andmisel tegelikult lähtunud on. Mainitud asjaoludel leiab kaebaja, et Lennuamet ei ole tuvastanud eelhaldusakti andmiseks vajalikke faktilisi eeltingimusi ja ei ole seetõttu eelhaldusakti asjakohaselt põhjendanud. Mainitud menetlusvead on endaga kaasa toonud ka ebaõige ja põhjendamatu eelhaldusakti andmise, mis kaebaja hinnangul on TLPA-le siduv, mistõttu on see käsitletav HMS § 52 lg 1 p 2 alusel eelhaldusaktina. Eelhaldusakt on kaebaja hinnangul nii formaalselt kui ka sisuliselt meelevaldne, põhjendamatu ja õigusvastane. Kaebaja leiab eelpool toodud asjaoludel, et Lennuamet on eelhaldusakti andmisel rikkunud kaebaja subjektiivseid õigusi ja seaduslikke huve, kuivõrd eelhaldusaktiga oluliselt piiratakse kaebaja edasisi võimalusi püstitada oma kinnistutele kõrghoone. Menetlusvigadega tehtud ja motiveerimata haldusakt on seadusevastane sellepärast, et pole võimalik kontrollida, miks ja millisel õiguslikul alusel on haldusakt antud.
4.3.Toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõue LennS § 35 lg-te 2, 21 ja 22 kohaselt on Lennuametil on õigus detailplaneeringu kooskõlastamisel väljastada lennuohutusnõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist üksnes tulenevalt detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest. Sellisele ekspertiisile Lennuamet kirjas ei viita. Seetõttu ei ole käesoleval ajal võimalik teostada ka kohtulikku kontrolli selle üle, millest Lennuamet kirja koostamisel tegelikult lähtus. Lennuamet on kirjaga seatud piiranguid
põhjendanud üksnes menetlusvälise isiku tegevusega, mis seisnevad pärast eelmise analoogse kooskõlastuse andmist Tallinna lennujaama konfiguratsiooni ja instrumentaallähenemise protseduurides tehtud muudatustest. Kuivõrd Lennuamet ei ole kirjas esile toonud LennS § 35 lg-te 2, 21 ja 22 sätestatud aluseid, on kirja näol tegemist õigusvastase menetlustoiminguga. Kaebaja esitas kirjale vaide, mille Lennuamet jättis läbivaatamata leides, et kirjaga ei piirata kaebaja subjektiivseid õigusi ja tegemist on üksnes Lennuameti ettepanekuga detailplaneeringu sisu suhtes. Kaebaja vaidele vastuseks esitatud teates asus Lennuamet lisaks mainitule ka uuele seisukohale, viidates nüüd sellele, et vastavalt lennundusseadusele ja teemaplaneeringus sätestatule on 20.06.2018 piirkonna kohta tehtud lennundusalane ekspertiis Tallinna lennuvälja instrumentaallähenemise protseduuride ja ICAO Annex 14 piirangute suhtes. Teates asub Lennuamet võrreldes kirjaga uuele seisukohale ja leiab, et vaidlusaluse kooskõlastuse aluseks olid hoopis vastava ekspertiisi tulemused. Teatest ei selgu, miks Lennuamet ei viidanud juba kirjas vastavale dokumendile ja kui ekspertiisile siiski toetuti, siis millisele konkreetsemale ekspertiisis sisalduvale seisukohale/järeldusele Lennuamet kirjaga antud kooskõlastuses on tuginenud. Lennuamet on piirdunud vaid üldise viitega vastavale dokumendile ja möönnud seda, et kirjas sisalduv seisukoht võis tõepoolest kaebajale kõnealustel põhjustel ebaselgeks jääda. Pärast teate kättesaamist ja enne kaebuse kohtule esitamist pöördus kaebaja Lennuameti poole täiendava selgitustaotlusega, millega muuhulgas palus selgitada, millega konkreetsemalt on põhjendatud planeeringualal maksimaalselt lubatava hoonestuse kõrguse oluline vähendamine 89 meetrile olukorras, kus ICAO piirangupindade analüüs peab jätkuvalt võimalikuks alale kuni 217 m kõrguse hoonestuse rajamist. Nimetatud küsimusele Lennuamet oma 07.11.2018 vastuskirjas nr 2-2/18/5146-4 sisuliselt ei vastanud, piirdudes vaid üldsõnalise viitega väidetavalt läbi viidud lennundusalasele ekspertiisile, lisades nüüd ekspertiisi läbiviija nime – Lennuliiklusteeninduse AS. Kaebajale jääb arusaamatuks Lennuameti vaatlusaluses vastuses sisalduv seisukoht, mille kohaselt vaatamata sellele, et vaidlusalune kiri ei sisalda selles sisalduva kooskõlastuse andmise õiguslikku ega faktilist alust, on kooskõlastus ise antud adekvaatsetel ja seaduslikel alustel. Kaebaja osundab antud kontekstis ka sellele, et kaebajale kättesaadav Lennuliikluse AS poolt koostatud “Aeronavigatsiooniline ekspertiis teemaplaneeringule “Kõrghoonete paiknemine Tallinnas““ on ilmselt koostatud 2017-ndal, mitte 2018-ndal aastal (edaspidi ekspertiisiakt). Seega jääb ebaselgeks, millisele dokumendile Lennuamet oma teates ja vastuses kaebaja selgitustaotlusele viitab. Juhul, kui Lennuameti kooskõlastus üldse tugineb ekspertiisiaktile, jääb ebaselgeks, millisele konkreetsele ekspertiisiakti osale Lennuamet tugines oma kooskõlastuse andmisel. Kaebaja hinnangul ei ole kirjas sisalduva Lennuameti seisukoha põhjendatust võimalik käesoleval ajal kuidagi kontrollida, kuivõrd ei ole võimalik selgitada, millest Lennuamet tegelikult lähtus kirja koostamisel. Seoses ekspertiisiaktiga ja vaidlustatava kooskõlastusega peab kaebaja vajalikuks osundada veel järgmistele aspektidele: (a) ekspertiisiakti lisa 2 (ICAO Annex 14 piirangupindade analüüs) kohaselt ala nr 10 kohal (selles alas paiknevad kaebaja kinnistud) Annex 14 tõususektori piirangupind 217 m üle keskmise merepinna, mistõttu ekspertiisiakti kohaselt planeeritava hoonestuse kõrgust 130 m see ei mõjuta. Lennuamet viitab oma 07.11.2018 kirjas ICAO Annex 14 sätestatud piirangupinnale 177 m maapinnast, mis on küll madalam, kui ekspertiisiaktis ja ICAO Annex 14 sisalduv vastav näitaja, kuid on siiski oluliselt kõrgem kui teemaplaneeringus sätestatud ja kaebaja detailplaneeringu lahenduses sisalduv maksimaalne lubatav hoonestuse kõrgus, mis on 130 m. Kaebaja osundab ka sellele, et LennS § 35 lg-le 21 kohaselt saab Lennuamet lubada (seega ka keelata) üksnes lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist. Muudel juhtudel saab Lennuamet kaebaja hinnangul üksnes esitada lennuohutusnõuetest tulenevaid tehnilisi tingimusi LennS § 342 lg 3, 4 ja 5 tähenduses ja mitte piirata muude õigusaktidega ettenähtud hoonete kõrgusi;
(b) ekspertiisiaktis sisalduvad küll läbisegi ekspertiisi erinevad tulemused, seletused ja kaardid, kuid selles ei ole üldse kajastatud ekspertiisi käiku ehk siis seda, kuidas ekspertiisi läbiviijad on jõudnud meetri täpsusega järeldusteni (eelduslikult kalkulatsioonid) lubatava hoonestuse kõrguste osas. Kaebaja leiab, et sellisel kujul on ekspertiisiakt mainitud põhjustel ise olulisel määral defektne, kuivõrd puudub igasugune objektiivne võimalus kontrollida selles toodud järelduste õigsust. Defektsele ekspertiisiakti alusel ei olnud Lennuametil võimalik välja anda õiguspärast kooskõlastust, millega oluliselt piiratakse kaebaja ehitusõigust; (c) lähtudes kirjas toodud seisukohtadest on Lennuamet piiranud olulisel määral kaebaja detailplaneeringu lahendusega ettenähtavat ehitusmahtu vaid seetõttu, et AS Tallinna Lennuväli menetlusvälise eraõigusliku juriidilise isikuna on mingil hetkel väidetavalt otsustanud omal äranägemisel muuta oma lennuvälja konfiguratsiooni ja instrumentaallähenemise protseduure. Seega isegi juhul, kui oleks võimalik asuda seisukohale, et kiri vastab vastavale menetlustoimingule esitatavatele elementaarsetele nõuetele, jääb kaebajale arusaamatuks, kuidas saab kaebaja vaatlusaluseid subjektiivseid õigusi ja seaduslike huvisid piirata üksnes kolmanda isiku tegevuse pinnalt, mida ei ole kooskõlastatud kaebaja, kui puudutatud isikuga. Kaebaja detailplaneeringu lahenduse menetlust alustati juba aastaid enne vastavaid AS Tallinna Lennujaam poolt läbiviidud muudatusi. Puudub ka kindlus selles, et AS Tallinna Lennujaam edaspidi uusi muudatusi ei teosta. Sellisel kujul muutub kaebaja majandustegevus planeeringuala arendamisel sisuliselt täiesti võimatuks, sest eelduslikult peaksid vastavate detailplaneeringute menetlemine toimuma maksimaalselt 2 aastase perioodi jooksul. Kuivõrd LennS tulenevalt võib Lennuamet justkui vastavaid piiranguid kehtestada ka hiljem, kaotavad ka juba kehtestatud detailplaneeringud sellisel juhul oma eesmärgi ning regulatiivse tähenduse. Kaebaja osundab sellele, et Riigikohtu senise praktika kohaselt ei pea küll menetlustoimingu tingimata vastama kõikidele nõuetele, mida esitatakse haldusaktile, kuid põhjendused peavad olema siiski piisavad tõhusa kaebeõiguse tagamiseks (RK lahend 3-3-1-62-08, p 10, 3-3-8214, p 20). Arvestades vaidlustatava kooskõlastuse mõju ja olulisust detailplaneeringu menetlemise edasisele käigule (vaidlusalune kõrguspiirang toob minimaalselt kaasa mitmete aastate jooksul koostatud ja kooskõlastatud detailplaneeringu lahenduse olulise muutmise vajaduse ja maksimaalset kogu detailplaneeringu menetluse luhtumise) on kaebaja hinnangul põhjendatud ka vastavale menetlustoimingule kõrgendatud põhjendamisnõuete esitamine. Kaebaja rõhutab veelkord seda, et Lennuamet ei ole antud asjaoludel täitnud isegi mitte elementaarset põhjendamise kohustust.
4.4.Kaebaja on läbivalt osundanud sellele, et Lennuamet ei ole vaidlustatud menetlustoimingut tehes seda põhjendanud. Vaidemenetluses Lennuamet selle seisukohaga ka nõustus ja viitas hiljem põhjendamiskohustuse täitmiseks üldsõnaliselt Lennuliiklusteeninduse AS-i poolt 20.06.2018 koostatud lennundusalasele ekspertiisile Tallinna Lennuvälja instrumentaallähenemise protseduuridele ja ICAO Annex 14 piirangute suhtes. Konkreetsemaid vaidlusaluse menetlustoimingu faktilisi põhjendusi ei ole Lennuamet siiani esitanud. Kaebusele 24.01.2019 esitatud vastuses viitab Lennuamet antud asjaoludel koguni 2le erinevale ekspertiisiaktile, kuid ei ole oma vastusele neist ühtegi lisanud. Vastusest ei selgu ka see, kas Lennuamet käsitab vaidlustatud menetlustoimingu sisulise põhjendusena kaebaja poolt 14.12.2018 menetlusdokumendile lisatud Lennuliiklusteeninduse AS-i poolt koostatud “Aeronavigatsiooniline ekspertiis teemaplaneeringule „Kõrghoonete paiknemine Tallinnas““ (edaspidi ekspertiisiakt) või mõnda teist dokumenti. Samuti ei käsitle Lennuamet oma vastuses kaebuses ja kaebuse täienduses esitatud seisukohti, mis puudutavad vaidlustatud menetlusdokumendi sisulist põhjendamatust, sealhulgas kaebaja poolt esile toodud seisukohti ekspertiisiakti oluliste sisuliste puuduste kohta. Kaebaja leiab, et ekspertiisiakt on defektne ja sellele toetudes ei olnud Lennuametil võimalik teha ka õiguspärast menetlustoimingut. Juhul, kui oleks võimalik nõustuda Lennuameti seisukohaga, mille
kohaselt antud vaidluse lahendamiseks piisab üksnes üldsõnalisest ja formaalsest viitamisest ekspertiisiaktile, puuduks kaebaja hinnangul igasugune reaalne võimalus vaidlusaluse menetlustoimingu sisulise õigsuse ja põhjendatuse kohtulikuks kontrollimiseks. Kaebaja märgib, et Lennuamet on oma vastuses kaebusele vaid üldsõnaliselt kirjeldanud Tallinna Lennuväljal 2016 - 2017 toiminud rekonstrueerimistöid ja nendest tekkinud väidetavat vajadust alandada teatud Tallinna piirkondades kõrghoonete maksimaalset lubatavaid kõrgusi koos ebamäärasete viidetega mitmetele erinevatele Lennuliiklusteeninduse AS poolt koostatud uuringutele. Kaebaja poolt esitatud menetlustoimingu põhjendatuse sisulisele kriitikale ei ole Lennuamet üldse vastanud. Samuti ei ole Lennuamet esitanud ühtki põhjendust selle kohta, miks Tallinna lennujaama rekonstrueerimine andis praktikas vastupidise tulemuse planeeritule – eesmärgiks oli tõsta laskuvate lennukite kõrgust Tallinna linna ja Ülemiste järve kohal (vt. https://www.tallinn-airport.ee/uudised/valmis-tallinna-lennujaama-lennuliiklusalaarendusprojektikeskkonnamoju-hindamise-aruanne/ ). Kaebaja toob välja, et menetlusse kaasatud Tallinna linn on oma seisukohas piirdunud vaid viidetega kehtivale õigusele ning konstateeringuga, et Lennuamet on siiski põhjendanud oma menetlustoimingut. Ka Tallinna linn ei ole oma vastuses käsitlenud kaebaja poolt esitatud sisulisi etteheiteid ekspertiisiaktile, kui vaidlusaluse menetlustoimingu oletatavatele faktilisele alusdokumendile.
4.5.Kaebuse esitaja palub vastustajalt välja mõista menetluskulud kokku summas 5325 eurot ilma käibemaksuta sh riigilõiv summas 15 eurot vastavalt kohtule esitatud menetluskulude nimekirjale.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
5.Vastustaja kaebusega ei nõustu ja vaidleb sellele vastu kogu ulatuses.
5.1.Vastustaja selgitab esmalt, et Teemaplaneering „Kõrghoonete paiknemine Tallinnas“ on kehtestatud Tallinna Linnavolikogu poolt 16.04.2009. Selle aluseks olev esimene aeronavigatsiooniline ekspertiis tehti Lennuliiklusteeninduse AS-i (EANS) poolt 2005. aastal, mis määras toonaste Annex 14 pindade ja instrumentaallähenemisprotseduuride alusel kriitilised kõrgused ja kehtestas nende andmete alusel eri piirkondades kõrghoonetele suurimad lubatavad kõrgused. Vastustaja selgitab, et juunis 2016 kutsus Lennuamet kokku kohtumise TLPA, Lennuameti ja EANSi vahel. Selle käigus selgitati osapooltele, et seoses Lennart Meri Tallinna lennuvälja rekonstrueerimisprojektiga ning sellest tulenevate mõjude tõttu lennuliiklusele tuleb kõrghoonete teemaplaneeringut peale rekonstrueerimisprojekti lõppemist muuta. Varasemal muutmisel polnud mõtet, kuna rekonstrueerimise käigus muutusid pea kõik lennuvälja ning seega ka selle lähiümbruse piirangupindade parameetrid. Lennuvälja rekonstrueerimistööd lõppesid 2017. aasta IV kvartalis, mille järgselt koostas EANSi kaardigrupp ajakohase aeronavigatsioonilise ekspertiisi (ekspertiis nr
vt https://www.tallinn.ee/est/ehitus/Korghoonete-paiknemine-Tallinnas või tl 21-31). TLPA-le edastas Lennuamet selle ekspertiisi 13.12.2017. Uus ekspertiisi dokument lisati 19.07.2018 ka kõrghoonete teemaplaneeringu lehele ning samal päeval kinnitas linna peaarhitekt Endrik Mänd e-kirja teel, et igapäevatöös lähtutakse uue ekspertiisi kohasest infost. 2018. aasta suvel esitas TLPA Lennuametile Haaberstisse planeeritava kahe kõrghoone ehitusprojekti kooskõlastustaotluse, kus huvitatud isikuks oli teine arendaja. Lähtudes LennS §-st 35 lõikest 4, palus Lennuamet eelnevat aeronavigatsioonilist ekspertiisi, mis näitas, et hoonete suurim lubatav kõrgus piirkonnas on 89 meetrit merepinnast (ekspertiis nr 2 tl 71-75) ning ühtlasi kinnitas ekspertiisi nr 1 tulemusi. Kõnealuse arendaja detailplaneeringul oli samuti 2013. a kooskõlastus kõrguspiiranguna 130 meetrit merepinnast. 07.09.2018 toimus kohtumine arendaja ja TLPA-ga, kus selgitati samuti, et detailplaneeringus antud kõrgus on maksimaalne
ehituskõrgus ning see ei pea alati realiseeritud saama, kui objektiivsed asjaolud seda nõuavad. Lisaks detailplaneeringule peab ehitis olema kooskõlas teiste õigusaktidega ning lennundus on vaid üks, mis võib seada lisatingimusi - on tavaline, et pärast detailplaneeringu kinnitamist tulevad ehitusloa taotlemisel lisapiirangud. Et vältida tulevikus taolisi juhtumeid, mil ehitusprojektis lubatav kõrgus on planeeringus kehtestatud kõrgusest väiksem, kontrollis Lennuameti lennuliiklusteeninduse ja lennuväljade osakonna vaneminspektor Andres Lainoja viimastel aastatel antud kooskõlastusi ja leidis Paldiski mnt 104a, 104n, 106, 106a, 106b, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneeringule 25.04.2014 antud kooskõlastuse nr 4.6-8/14/1182. Kuna TLPA-ga konsulteerides selgus, et kõnealune detailplaneering on seni kehtestamata, palus Lennuamet 27.08.2018 kirjaga nr 4.68/18/4490-1 2014. aastal antud kooskõlastuse tingimusi 2017. aastal koostatud ekspertiisile tuginedes muuta. Siinkohal tuleb arvesse ka võtta kaebaja selgitustaotlusele vastuseks täiendavalt selgitatut (Lennuameti 07.11.2018 vastuses nr 2-2/18/5146-4), et 25.04.2014 antud kooskõlastus nr 4.6-8/14/1182 tugines kõrguspiirangute määramisel Lennuliiklusteeninduse AS-i poolt 2005. aastal koostatud aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiisile. Nimetatud ekspertiisi andmetel oli ala piiravaks kõrguseks ICAO Annex 14 kohane lähenemissektori piirangupind. 2017. aastal toimunud Lennart Meri Tallinna lennuvälja liiklusala rekonstrueerimise tõttu muutusid lennuraja parameetrid ja lähenemisprotseduurid. Sellega seoses koostas Lennuliiklusteeninduse AS 2017. aastal kokkuleppel Lennuameti ja TLPA-ga uue aeronavigatsioonilise ekspertiisi (avaldatud Linnaplaneerimise Ameti kodulehel), milles täpsustati uutest lennuprotseduuridest lähtuvaid ohutuskõrgusi. Uue ekspertiisi kohaselt on ala piirkõrgust mõjutavaks teguriks LOC 08 instrumentaallähenemise protseduur, mis seab kõnealuses piirkonnas suurimaks lubatavaks ehituskõrguseks 89 meetrit arvestatuna merepinnast. Seega on Lennuamet täiendavalt selgitanud olusid ning viidanud TLPA kodulehel avaldatud ekspertiisile nr 1. Muuhulgas on Lennuamet leidnud, et pelgalt seaduse viidete puudumise tõttu ei saa asuda seisukohale, et menetlustoiming on õigusvastane – viidete puudumine tekstist ei ole kuidagi saanud mõjutada teksti konteksti. Lennuamet leiab, et kaebaja on teinud meelevaldseid järeldusi Lennuameti ja TLPA tegevuste osas ning ei ole tegelikult selgitanud, milles seisneb tema hinnangul õigusvastasus. Lennart Meri Tallinn lennuvälja ei saa nimetada ka kolmandaks isikuks või menetlusväliseks isikuks – lennuväli kuulub Lennuameti järelevalve all ning sellel lennuväljal (nii organisatsioon kui füüsiline objekt) peavad olema lennuliikluse tagamiseks täidetud vastavale kategooriale lennuväljale kehtivad nõuded. Kui see tagatud ja täidetud ei ole, ei saa toimuda või on oluliselt piiratud lennuliiklus, sest lennunduses tingimuslikult nõuete täitmine ei ole lubatud. Kui lennuohutus ei ole tagatud, on Lennuamet kohustatud peatama lennundustegevusega tegelevate isikute sertifikaadid. Arvestades Lennart Meri Tallina Lennuvälja nii asukohta Tallinna linnas kui selle olulisust avalikus ruumis, mis teenindab rahvusvahelisi lende nii reisijate kui kauba ja posti veos, ei saa kindlasti jätta arvesse võtmata ka avalikku huvi. Kaebaja leiab, et tema subjektiivseid õigusi on rikutud, kuid Lennuamet ei saa sellega nõustuda, sest detailplaneeringuga antud maksimaalsed kõrgused annavad indikatsiooni, mitte ei kohusta neid täitma. Siinjuures peab Lennuamet vajalikuks märkida, et kaasuses olev kõnealune detailplaneering ei ole veel ka kehtestatud, mistõttu ei saa kaebaja ka tugineda sellele, et tema õigusi juba rikutud oleks. Lennuameti seisukohad eelhaldusakti osas on kohtule esitatud kaebaja 09.11.2018 kaebuse lisadena ja Lennuamet jääb nii nende, kui oma 07.11.2018 vastuse nr 2-2/18/5146-4 juurde.
5.2.Vastustaja palub jätta menetluskulud kaebaja enda kanda või vähendada neid tulenevalt asjaolust, et need ei ole täies ulatuses põhjendatud..
KAASATUD HALDUSORGANI SEISUKOHT
6.Kaasatud haldusorgan ei nõustu kaebusega – kaasatud haldusorgani hinnangul tuleb kaebus rahuldamata jätta.
6.1.LennS§ 35 lg 2 kohaselt on seadusandja andnud lennuvälja, kopteriväljakut, selle lähiümbrust ja maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist hõlmava detailplaneeringu mõju hindamise lennuohutusele Lennuameti ainupädevusse – viidatud sätte kohaselt peab kohalik omavalitsus lennuvälja, kopteriväljakut, selle lähiümbrust ja maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist hõlmava detailplaneeringu kooskõlastama Lennuametiga.
6.2.LennS § 35 lg 21 kohaselt on Lennuametil õigus detailplaneeringu kooskõlastamisel väljastada lennuohutusnõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist tulenevalt detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest. LennS § 35 lg 22 kohaselt kehtivad detailplaneeringu kooskõlastusega väljastatud lennuohutusnõuetele vastavad tehnilised tingimused, kitsendused ja lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamise lubamise otsus kaks aastat. Kui kahe aasta jooksul ei ole alustatud ehitiste projekteerimist, tuleb taotleda uus kooskõlastus.
6.3.Tallinna Linnaplaneerimise Ametil ei ole ühtki mõistlikku põhjust kahelda Lennuameti poolt lennuohutusnõuetest lähtuvalt antud tehniliste tingimuste vajalikkuses ega põhjendatuses. Tallinna Linnaplaneerimise Amet ise Lennuameti antud tingimusi üle ei kontrolli, kuna Tallinna Linnaplaneerimise Ametil puudub pädevus lennuohutust hinnata. LennS § 35 lg 21 ja § 35 lg 22 koosmõjust nähtuvalt tuleb Lennuameti antud kooskõlastamistingimusi järgida nii kohalikul omavalitsusel kui detailplaneeringu koostajal ja detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikul.
6.4.Kaasatud haldusorgan lisab Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 13.09.2018 kirja, millega amet saatis kaebajale Lennuameti 27.08.2018 kooskõlastustingimused (tl 46-48). Lennuamet muutis 27.08.2018 kirjaga varasemalt antud kooskõlastustingimusi – kirja põhjenduste kohaselt muudeti kooskõlastustingimusi seoses muudatustega Lennart Meri Tallinna lennuvälja konfiguratsioonis ja instrumentaallähenemise protseduurides. Kaasatud haldusorgani hinnangul on kooskõlastustingimuste muutmine põhjendatud ja õiguspärane, kui see on tingitud lennuohutuse tagamise vajadusest.
6.5.Antud juhul on Lennuamet kooskõlastustingimuste määramise alusena tuginenud asjakohasele ekspertiisile. Lennuamet on seda kaebajale selgitanud oma 07.11.2018 kirjas nr 22/18/5146-4 (kaebaja 14.12.2018 menetlusdokumendi lisa tl 19-21p).
6.6.Kaasatud haldusorgan nõustub kohtuga, et kooskõlastamise näol on olenemata sellest, et Lennuameti kooskõlastustingimused kuuluvad järgimisele, tegemist menetlustoiminguga, aga mitte eelhaldusaktiga, nagu on leidnud kaebaja. Kaebaja keskne etteheide Lennuametile on, et Lennuamet ei ole oma menetlustoimingut kaebajale põhjendanud – samas on Lennuamet oma menetlustoimingut kaebajale põhjendanud 07.11.2018 kirjas nr 2-2/18/5146-4.
6.7.Kaasatud haldusorgan soovib viidata Riigikohtu otsusele nr 3-3-1-19-13, milles on selgitatud, et toimingu põhjendamise nõuded, ulatus ja aeg on oluliselt erinevad haldusaktile kohaldatavatest nõuetest. Nii ei ole toimingu puhul nõutav selle eelnev põhjendamine, põhjendused tuleb esitada isiku nõudmisel (HMS § 108) või toimingu õiguspärasuse kontrollimisel vaide- või kohtumenetluses (p 14).
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
7.Kohus, uurinud menetlusosaliste poolt esitatud tõendeid ja nende seisukohti, leiab, et kaebus tuleb rahuldada. Kohus põhjendab oma seisukohti järgmiselt.
8.Käesolevas asjas loeb kohus tuvastatuks järgmised faktilised asjaolud, mille üle ei ole ka vaidlust:
8.1.Tallinna Linnavalitsus algatas oma 25. märts 2009 korraldusega nr 458-k ( https://oigusaktid.tallinn.ee/?id=3001&aktid=113833) Paldiski mnt 104a, 104n, 106, 106a, 106b, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneeringu koostamise algatamine Haabersti linnaosas. Tallinna linnavalitsuse korraldusega
30.oktoobrist
nr 1503-k (https://oigusaktid.tallinn.ee/?id=3001&aktid=126938&fd=1&leht=1&q_sort=elex_akt.akt_v kp) võeti nimetatud detailplaneering vastu ja suunati avalikule väljapanekule ning Haabersti Linnaosa Valitsusele tehti kohustuseks teavitada avaliku väljapaneku toimumisest planeerimisseaduse § 18 lg 5 p-des 2-4 nimetatud isikuid.
8.2.Tallinna Linnavolikogu kehtestas 16.04.2009 teemaplaneeringu „Kõrghoonete paiknemine Tallinnas“ (vt dokumente https://www.tallinn.ee/est/ehitus/Korghoonete-paiknemineTallinnas), milles lubatud suurimaks absoluutkõrguseks Haabersti kõrghoonete piirkonnas (piirkond 10) on määratud 130 m, kuid mida tuleb täpsustada aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiisiga detailplaneeringu kooskõlastamise käigus (teemaplaneeringu seletuskiri p 6.10 ja tabel 11).
8.3.25.04.2014 andis Lennuamet detailplaneeringule kooskõlastuse nr 4.6-8/14/1182, millega lubati kinnistutele kavandatavate hoonete suurimaks absoluutkõrguseks 130 meetrit (https://tpr.tallinn.ee/DetailPlanning/Details/DP026110#tab35).
8.4.27.08.2018 kirjaga nr 4.6-8/18/4490-1 (tl 5) esitas Lennuamet Tallinna Linnaplaneerimisametile uue kooskõlastuse, millega muutis detailplaneeringuga kavandatavate hoonete suurimat lubatavat absoluutkõrgust ja vähendas seda 89 meetrini.
8.5.Kaebaja esitas 27.08.2018 kooskõlastuse muutmise peale Lennuametile 27.09.2018 vaide, mille Lennuamet oma 05.10.2018 teatega nr 2-2/18/5146-2 (tl 6-8) tagastas läbivaatamatult vaideõiguse puudumise tõttu misjärel kaebaja pöördus kaebusega halduskohtusse.
8.6.Sisulist vaidlust ei ole ka küsimuses, et käesolevas asjas vaidluse all oleva LOC 08 instrumentaallähenemise protseduur muutus 01.10.2009. 2017 aasta ekspertiisi teinud ekspertide kohtus antud selgituse kohaselt on selle kõige olulisem muudatus käesoleva asjaga seoses oli LOC 8 protseduuri ohutusmiinimumi (OCA) langemine 170 jalga ja sellest tulenevalt alanes PANS OPS (ICAO Doc 8168 2. osa) järgi LOC 8 takistuste kontrolli alas maksimaalne objekti kõrgus) protseduuri ohutusmiinimum OCA miinus minimaalne lubatud kõrgus takistuste kohal MOC) 540 -246 = 294 jalga ehk 89 meetrit. Selle arvutuse aluseks on piirkonnas tuvastatud kõrgeim ehitis, milleks on juba olemasolev korsten. Kaebaja on seadnud ekspertide selgituste põhjendatuse kahtluse alla selle mittekontrollitavuse tõttu.
9.Vaidlus käesolevas asjas seisneb eelkõige küsimuses, kas vastustaja 27.08.2018 kirjaga nr 4.6-8/18/4490-1 tehtud muudatus varasema (25.04.2014) kooskõlastusega lubatud kõrghoone absoluutkõrguses oli õiguspärane või mitte.
10.Kohus märgib, et vaidlusaluse kooskõlastuse andmist Lennuameti poolt detailplaneeringu menetlemise käigus reguleerib üldseadusena planeerimisseadus (§ 127) ja eriseadusena lennundusseadus ning konkreetselt seoses käesolevas asjas tõusetunud küsimustega lennundusseaduse § 35 lõiked 2, 21 ja 22. Kohus märgib, et kõik need lõiked olid jõus käesolevas asjas vaidluse all oleva kooskõlastuse andmisel.
11.Kohus märgib, et nähtuvalt LennS § 35 lg 2 on kohalikul omavalitsusel kohustus detailplaneeringu kooskõlastamiseks Lennuametiga juhul, kui see hõlmab maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist. Käesolevas asjas ei ole vaidlust, et tegemist on sellise olukorraga, sest kaebaja soovib lähtudes kehtivast teemaplaneeringust (16.04.2009 kehtestatud teemaplaneering „Kõrghoonete paiknemine Tallinnas“) ja varasemast (25.04.2014) Lennuameti kooskõlastusest detailplaneeringule lähtudes detailplaneeringu kehtestamist, mis annaks talle ehitusõiguse 130 m kõrguse hoone püstitamiseks.
Kohus märgib, et LennS § 35 lg 2 paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse küsida Lennuametilt kooskõlastust menetletavale detailplaneeringule sõltumata sellest, kuidas tõlgendada ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 1 ja lg 4 nende koostoimes ja mõjudes vaidlusalusele planeeringumenetlusele ehk teisisõnu sõltumata sellest, millist planeerimisseaduse redaktsiooni tuleb vaidlusaluse kooskõlastusega seotud detailplaneeringu lõpuni menetlemisel kasutada. Kohus on seisukohal, et käesoleval juhul tuleb tulenevalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 4, mis on erinorm, toodud tähtaja 1. juuli 2018 ületamisest asuda seisukohale, et detailplaneeringu menetlus tuleb lõpule viia 1. juulil 2015 jõustunud ehitusseadustiku normidest lähtudes. Samas kõikide enne 1. juulit 2018 toimunud toimingute ja haldusaktide suhtes tuleb nende õiguspärasust hinnates kohtul arvestada planeerimisseaduse nn vana (enne 1. juulit 2015) kehtinud redaktsiooni.
12.Lähtuvalt LennS § 35 lg 21 on Lennuametil õigus detailplaneeringu kooskõlastamisel väljastada lennuohutuse nõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist tulenevalt detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest.
13.Nähtuvalt LennS § 35 lg 22 on seadusandja pidanud vajalikuks eraldi sätestada ka Lennuameti poolt antava kooskõlastuse ja sellega kaasnevate kitsenduste kehtivuse tähtaja, milleks on 2 aastat alates kooskõlastuse andmisest. Kohtu hinnangul tähendab vastava lõike regulatsioon seda, et lähtuda tuleb arusaamisest, et projekteerimist saab selle lõike sisulises mõistes (praktiliselt saab seda teha ka varem, aga siis ei ole ehitusõiguse ulatus ja sisu õiguslikult selge) alustada alles pärast detailplaneeringu kehtestamist. Käesoleval juhul oli kaebaja detailplaneeringu menetlemine iseenesest kestnud rohkem kui kaks aastat peale kooskõlastuse andmist, ja seetõttu oli tekkinud lõikes ettenähtud olukord, kus projekteerimist ei ole saadud alustada, sest selleks puudus detailplaneeringuga kehtestatud ehitusõiguslik alus. Samuti järeldub sellest normist kohtu arvates üheselt, et ilma uue Lennuameti otsuseta kooskõlastuse ja sellega kaasnevate kitsenduste või tehniliste tingimuste ja erandite (edaspidi ka piirangud) osas ei oleks detailplaneeringut võimalik õiguspäraselt kehtestada tulenevalt lennundusseaduse regulatsioonist kooskõlas planeerimisseadusega. Kohtu hinnangul on uue kooskõlastuse ja võimalike kaasnevate piirangute ja tehniliste tingimuste suhtes Lennuameti seisukoha väljanõudmise kohustus detailplaneeringut menetleval haldusorganil, kes vastutab planeeringumenetluse õiguspärase läbiviimise ja tulemuse eest. Käesoleval juhul toimus uue kooskõlastuse andmine sisuliselt koos varasemate piirangute (hoonete lubatud maksimumkõrguse) muutmisega nähtuvalt vastustaja ja kaasatud isikute seletustest eelkõige Lennuameti initsiatiivil, mida ei saa siiski tulenevalt eelmise kooskõlastuse andmisest möödunud ajast ( umbes 4,5 aastat) pidada õigusvastaseks.
14.Vaidlusaluse asja õigeks lahendamiseks on oluline sisuline vaidlus küsimuse üle, kas vaidlustatud Lennuameti kiri, millega muudeti varasemat kooskõlastust ja kehtestatud tehnilisi tingimusi, on eelhaldusakt või kooskõlastusena menetlustoiming. Kaebaja on olnud seisukohal, et tegu on eelhaldusaktiga, samas kui vastustaja ja kaasatud isik on olnud seisukohal, et tegemist on menetlustoiminguga. Kohus märgib, et ka kohus ise on selles küsimuses olnud menetluse jooksul kahevahel (vt. näiteks 27.11.2018 kohtu määruse p 2.1 3. lõike sõnastust ja 19.06.2019 kohtuistungi audiosalvestus 10:16:56-10:18:10) ja vajadus siin õiguslik selgus saavutada põhjustas ka kohtuotsuse avalikustamise aja edasilükkamise.
15.Kohus leiab oma kaalutlusi kokku võttes, et lennundusseaduse § 35 lõiked 2, 2 1 ja 22 koosmõjus sisaldavad tegelikult kahte erinevat haldusotsustust, mis antakse küll tavapraktikas
enamasti ühe kooskõlastuse vormis, kuid nende tegemisel ja andmisel on sisuliselt tegemist erineva õigusliku käsitluse alla käiva menetlusega.
15.1.Kohus märgib, et vaidlust ei saa olla, et kõigepealt annab või ei anna Lennuamet detailplaneeringule kooskõlastuse tavalise menetlustoiminguna ilma LennS § 35 lg 21 nimetatud otsuseid tegemata lähtudes kooskõlastuse andmise regulatsioonist nii planeerimisseaduses, lennundusseaduses kui ka üldnormide tasemel haldusmenetluse seaduses. Selline kooskõlastus on haldussisene menetlustoiming haldusakti andmise menetluses ja sellel ei ole reeglina siduvat toimet lõppakti andjale. Lõpliku haldusakti andja peab kooskõlastuses toodut kaaluma, kuid ei ole selle sisuga seotud. Samuti ei kaasata selle andmise menetlusse üldreeglina kolmandaid isikuid. Kohus märgib, et kooskõlastuse andmise puhul omab tähtsust asjaolu, et selle andmisest keeldumine on planeeringu menetlejale õiguslikult siduv ainult juhul, kui selles on välja toodud kooskõlastuse andmisest keeldumise alusena vastuolu õigusaktiga või üldplaneeringuga (PlanS § 132 lg 3).
15.2.Teiseks on Lennuametil vastavalt LennS § 35 lg 21 õigus väljastada detailplaneeringu kooskõlastamisel lennuohutuse nõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist tulenevalt detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest. Nähtuvalt selle lõike sõnastusest on seadusandja kohtu arvates loogiliselt võttes silmas pidanud seda, et Lennuamet sätestab kooskõlastamisel eraldi lennuohutuse nõuetest (mitte otseselt ainult seadusest) lähtuvad detailplaneeringu menetlejale ja ka tellijale kohustuslikud tehnilised tingimused ja ehitusõiguse (sisuliselt ka omandiõiguse) kitsendused. Samuti võib ta otsustada neid mitte seada ja lubada piirangupinda läbiva takistuse püstitamist. Viimasel juhul võib teoreetiliselt vaielda, kas selline otsus (luba) tuleb eraldi vormistada või piisab vastavat takistust sisaldava detailplaneeringu kooskõlastamisest ilma tehnilisi tingimusi andmata või kitsendusi seadmata ehk vaikimisi. Kuna käesolevas asjas on kõne all eelkõige ehituse lubatud maksimumkõrguse piiramine, mitte kaalutletud erandi tegemine lennuohutusnõuetest, siis on kohtul järgnevalt vajalik eraldi analüüsida piirangute seadmisega seotut.
15.3.Kohus märgib, et kooskõlastuse mõtet detailplaneeringu menetluses nähtub selgelt PlanS § 133 lg 3, mille kohaselt juhul, kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule õigusaktiga või üldplaneeringuga, loetakse detailplaneering kooskõlastatuks. Sellest nähtub, et kooskõlastaja ei saa ilma konkreetsele õigusaktile tuginemata kooskõlastuse andmisest keelduda. See omakorda tähendab, et tegelikult peavad kooskõlastamisest keeldumise alused tulenema otsesõnu vastavast õigusaktist või üldplaneeringust ja ainult detailplaneeringu vastuolu korral nende tingimustega on kooskõlastusest keeldumine kohalikule omavalitsusele sisuliselt siduv ja kooskõlastusega vastuolus olev detailplaneering õigusvastane. Praktikas ei ole see küll välistanud kooskõlastajate poolt mitmesuguste otstarbekusest või traditsioonidest jne tulenevate täiendavate läbikaalutud tingimuste esitamist kooskõlastuses, kuid sisuliselt on nende järgimine enamasti detailplaneeringu kehtestaja kaalutlusotsuse küsimus ehk sellised tingimused on planeeringu kehtestajale selgelt mittesiduvad.
15.4.Lennundusseaduse § 35 lg 21 toodud tehniliste tingimuste ja kitsenduste seadmine on kohtu hinnangul nähtuvalt seaduse tekstist ja mõttest detailplaneeringu menetlejale ja kehtestajale otseselt siduv. Veelgi enam – seadusandja on pidanud vajalikuks piirata selliste tehniliste tingimuste ja kitsenduste (edaspidi vastavates kohtades ka „piirangute“) kehtivusaega kahe aastaga. Kohtu hinnangul on sellise regulatsiooni eesmärgiks vältida olukorda, kus antud kooskõlastus ja sätestatud piirangud ei taga enam vajalikul määral lennuohutust tulenevalt faktilise olukorra või regulatsioonide muutumisest võimaliku pika planeeringumenetluse või projekteerimise ja ehitusõiguse realiseerimisega alustamise viivitamise korral. Kitsamas menetlikus mõttes on sellise regulatsiooni eesmärgiks tagada lennuohutuse seisukohast oluliste muudatuste pidev arvesse võtmine planeerimisel ja ehitamisel. Sisuliselt tähendab sellise tähtaja sätestamine, et juhul, kui planeeringumenetluses on Lennuameti kooskõlastuse
andmisest möödunud üle kahe aasta, on ka menetletava planeeringu õiguspäraseks kehtestamiseks vajalik varasema kooskõlastuse ja piirangute ülevaatamine Lennuameti poolt ja nende võimaliku muutuva olukorraga kooskõlla viimine. Uus kooskõlastus ja antavad piirangud või tehtavad erandid võivad olla samased eelnevatega või tulenevalt Lennuameti kaalutlusest neist erineda. Seega ei saa siinkohal detailplaneeringu kehtestamisest huvitatud isikul tekkida õiguspärast ootust, et kord juba lennundusseaduse § 35 alusel antud Lennuameti kooskõlastus jääb muutmatult kehtima ükskõik kui pika planeeringumenetluse kestel. Vastupidi – detailplaneeringust huvitatud isik peab arvestama, et kord antud vastav kooskõlastus kehtib ainult kaks aastat ja siis tuleb saada uus kooskõlastus. Veelgi enam – tegelikult näeb LennS § 35 lg 4 ette ka selle, et üle 45 m kõrgusega ehitise ehitusloa saamiseks esitatav ehitusprojekt peab olema Lennuameti poolt heaks kiidetud ehk annab Lennuametile veel ühe täiendava võimaluse kontrollida ja tagada lennuohutust. Samuti tuleb arvestada sellega, et üldplaneeringu menetluses antud kooskõlastus aegub tulenevalt lennundusseaduse regulatsioonist samuti sisuliselt kahe aasta jooksul, kui selle aja jooksul ei ole alustatud projekteerimist ehk seatud piirangud ei ole ajaliselt ja õiguslikult lõputult siduvad isegi siis, kui need piirangud on sätestatud kehtestatud üldplaneeringus. Kohus märgib, et vastustaja on kohtumenetluses õigustatult märkinud, et olukorra muutumisel võib ta vastavaid piiranguid mitte ainult rangemaks muuta, vaid ka leevendada.
15.5.Kohus peab oluliseks välja tuua, et seadusandja on pidanud vajalikuks siinkohal reguleerida täiendavalt veel selliste piirangute ja erandite seadmise aluseks olevat menetlust nähes põhilise alusena piirangute seadmisel ja kitsenduste tegemisel Lennuameti poolt läbiviidavat aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiisi (LennS § 35 lg 2 ja 21).
15.6.Kohus märgib, et tegelikult toetab kohtu seisukohta, et kooskõlastuse nime all antud piirangute ja erandite näol on tegemist Lennuameti poolt lõplikult kindlaks tehtud ja õiguslikult siduva asjaoluga, ka kaasatud haldusorgani vastus kaebusele. Kaastatud haldusorgan leiab oma kaebusele antud vastuse punktis 8, et „Tallinna Linnaplaneerimise Ametil ei ole ühtki mõistlikku põhjust kahelda Lennuameti poolt lennuohutusnõuetest lähtuvalt antud tehniliste tingimuste vajalikkuses ega põhjendatuses. Tallinna Linnaplaneerimise Amet ise Lennuameti antud tingimusi üle ei kontrolli, kuna Tallinna Linnaplaneerimise Ametil puudub pädevus lennuohutust hinnata. Lennundusseaduse § 35 lg 21 ka § 35 lg 22 koosmõjust nähtuvalt tuleb Lennuameti antud kooskõlastamistingimusi järgida nii kohalikul omavalitsusel kui detailplaneeringu koostajal ja detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikul.“ (tl 44p).
15.7.Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et vastavate kitsenduste määratlemine kooskõlastuse andmisel, on sisuliselt selgelt eelhaldusakti, mis määrab hilisema detailplaneeringu andjale siduvalt ära nõuded, mida detailplaneeringus tuleb järgida, andmine HMS § 52 lg 1 p 2 tähenduses. Kohus peab vajalikuks rõhutada, et kuigi praktikas on nähtuvalt ka käesolevas asjas vaidlustatud kooskõlastuse muutmise teatest, kooskõlastuse andmine ja muutmine ning piirangute seadmine koondatud ühte dokumenti (kooskõlastuse andmine), siis sisuliselt on tegemist kahe erineva haldusotsusega – menetlustoiminguga antava kooskõlastuse ja eelhaldusaktina seatavate ning haldusorganile edasises detailplaneeringu menetluses kohustuslike piirangutega.
16.Eelnevas alapunktis toodud kohtu järeldus tähendab, et erinevad on ka need menetluslikud ja vormilised nõuded, mida kirjeldatud haldusotsuse langetamisel tuleb haldusorganil järgida. HMS § 52 lg 2 sätestab, et eelhaldusakti suhtes kohaldatakse haldusakti sätteid. HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalistele kätte-saadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 56 lg 2 järgi tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. HMS § 56 lg 3
sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Menetluslikest nõuetest tuleb eelkõige arvestada asjast puudutatud isikute kaasamise nõuet haldusmenetlusse (HMS § 35 lg 1 p 3 ja lg 2) ning nende arvamuse ja vastuväidete ärakuulamise nõuet (HMS § 40). Riigikohus on korduvalt väljendanud seisukohta, et haldusmenetlusse tuleb kaasata iga isik, kelle puhul on haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik ette näha, et haldusakt võib piirata tema õigusi (vt näiteks RKHK otsus asjas nr 3-3-1-15-16, p 20). HMS § 40 lg 1 sätestab, et enne haldusakti andmist peab haldusorgan andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Haldusmenetluse võib menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata läbi viia HMS § 40 lg 3 p-des 1–7 sätestatud alustel. Ärakuulamisõiguse rikkumise korral tuleb selgitada, kas see võis mõjutada lõpptulemust (HMS § 58).
17.Käesoleval juhul ei ole sisulist vaidlust, et kaebajat ei olnud kaasatud piirangute seadmise menetlusse ja temalt ei küsitud nende osas enne nende kehtestamist arvamust. Kohus peab vajalikuks märkida, et kuna tegemist oli haldusmenetlusega, mille tagajärjel seati kaebajale võrreldes varasemalt kehtestatud teemaplaneeringuga (üldplaneering) ja tema poolt detailplaneeringumenetluses taotletust piiravamad tingimused ehitise absoluutkõrguse osas, ei saa käesoleval juhul rakendada HMS § 40 lg 3 p 2 ja 3 toodud alustel haldusmenetluse erandlikku läbiviimist ilma menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata ehk tegemist ei ole kaebajat soodustava eelhaldusaktiga. Kohus asub siinkohal seisukohale, et vastustaja on rikkunud HMS § 35 ja § 40 toodud menetlusnõudeid, mis näevad ette huvitatud isiku kaasamise ja temalt arvamuse ja vastuväidete ärakuulamise. Kas menetlusosalise kaasamata ja tema arvamuse ärakuulamata jätmine mõjutas käesoleval juhul ka haldusmenetluse lõpptulemust, selgitab kohus välja allpool.
18.Vaidlust ei ole ka asjaolu üle, et vaidlustatud eelhaldusaktis puuduvad viited selle õiguslikele ja faktilistele alustele ning vaidlustamise korrale, ehk et selle andmisel ei ole järgitud haldusaktile seadusega esitatud sisunõudeid ja eelkõige on ilmselgelt puudulik ning seadusega vastuolus vaidlustatud eelhaldusakti põhjenduste osa (HMS § 56). Kohus märgib, et vaidlustatud eelhaldusakti tekstiosast nähtub selle põhjenduste koha pealt ainult see, et kavandatavate hoonete suurima lubatava absoluutkõrguse vähendamisel 130 meetrilt 89 meetrini on põhjuseks Lennart Meri Tallinna lennujaama konfiguratsioonis ja instrumentaallähenemise protseduurides tehtud muudatused. Ühtegi muud põhjendust ega viidet neid sisaldavatele dokumentidele (HMS § 56 lg 1 2. lause) või selle faktilistele ja õiguslikele alustele selles ei ole. Riigikohtu halduskolleegium on järjepidevalt olnud seisukohal, et põhjenduste esitamine kohtumenetluses ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks, sest pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti (vt Riigikohtu halduskolleegiumi lahendid asjades nr 3-3-1-74-11 (p 15), 3-3-1-13-11 (p 9), 33-1-49-08 (p 11), 3-3-1-81-07 (p 20), 3-3-1-62-07 (p 16), 3-3-1-57-07 (p 18), 3-3-1-16-05 (p 17); vt ka Riigikohtu üldkogu otsus kohtu-asjas nr 3-3-1-85-10 (p 44)).
19.Kohus peab asjas käesolevas asjas otsuse langetamiseks siinkohal vajalikuks märkida, et tulenevalt asjaolust, et LennS § 35 lg 21 võimaldab haldusorganil nii kõrguspiirangute seadmist kui ka nendest erandi tegemist, on vastava haldusotsuse langetamisel tegemist vaieldamatult kaalutlusotsusega. Riigikohus on oma praktikas olnud järjekindlalt seisukohal, et kaalutlusotsuste puhul peab haldusakti motivatsioon olema eriti põhjalik. Riigikohtu halduskolleegium on selgitanud, et kaalutluste väljatoomine haldusakti põhjendustes on oluline nii haldusakti kohtuliku kontrolli tagamiseks kui ka haldusakti legitimeerimiseks adressaatide ja puudutatud isikute silmis.
Puudulikult põhjendatud või põhjendamata haldusakt tuleb reeglina tunnistada kehtetuks, sest selle põhjenduste kontrollimine ei ole tagantjärgi enam võimalik. Kohus märgib, et erandjuhtudel on Riigikohtu halduskolleegium siiski pidanud võimalikuks põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmist, kui on ilmselge, et haldusorgan peaks vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi lahendeid haldusasjades nr 3-3-1-74-11 (p 16), 3-3-1-57-09 (p‐d 13 ja 23), 3-3-1-49-08 (p 11), 3-3-1-3307 (p 16)). Sisuliselt on sellisel juhul tegemist HMS § 58 sätestatud juhtumitega. Riigikohtu halduskolleegiumi 29. november 2012 otsuses haldusasjas nr. 3-3-1-29-12 selgitas Riigikohus oma varasemat seisukohta muutes punktis 20, et “... erandina võib siiski esineda olukordi, kus haldusorganil on võimalik tõendada, et haldusaktist välja jäänud, kuid kohtumenetluses esitatud põhjendusest juhinduti tegelikult juba haldusakti andmise ajal. Riigikohtu hinnangul võib kohus haldusakti kontrollimisel arvestada haldusorgani poolt kohtumenetluse käigus esitatud põhjendust, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus sellest põhjendusest haldusakti andmisel. Seejuures on tõendamiskoormus küsimuses, kas põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati, haldusorganil. Näiteks võis põhjendus sisalduda haldusorgani poolt koostatud dokumendis, millele haldusaktis nõuetekohaselt ei viidatud, kuid mis eksisteeris haldusakti andmise ajal, või haldusmenetluse käigus mõne menetlusosalise või teise haldusorgani poolt akti andjale esitatud dokumendis. Samuti võib kohtumenetluse käigus esitatud põhjendust arvesse võtta juhul, kui mõistliku isiku jaoks pidi olema arusaadav, et haldusorgan juhindus vastavast põhjendusest haldusakti andmisel.“. Riigikohus selgitas samas punktis, et „Ka nendel tingimustel, ... , võib kohus HMS § 58 alusel jätta põhjendamata või puudulikult põhjendatud haldusakti tühistamata.“.
20.Eelmises kahes punktis toodust tulenevalt analüüsib kohus järgnevalt, kas käesoleval juhul esinevad asjaolud, mis õigustaksid HMS § 58 rakendamist ja vaidlustatud eelhaldusakti tühistamata jätmist.
20.1.Kõigepealt märgib kohus, et kohtu hinnangul on vastustaja toonud välja oma vaidlustatud otsuse tegeliku ja sisulise põhjenduse mitte eelhaldusaktis endas, vaid 5.10.2018 kaebajale esitatud kaebaja 27.09.2018 vaide tagastamise teate punktides 2.2.2-2.2.1.8. Kuna vaide tagastamine iseseisvalt kaebaja õigusi ei riku, sest tal säilis võimalus oma õiguste kohtulikule kaitsele ja kaebaja eesmärk on vabaneda Lennuameti 27.08.2018 eelhaldusakti mõjudest, siis ei vaidlustanud kaebaja seda otsust ka halduskohtus. Kohus märgib siinkohal siiski ära, et tulenevalt asjaolust, et Lennuameti poolt 27.08.2018 tehtud otsuse näol on tegemist eelhaldusaktiga, on vastustaja keeldumine vaide menetlemisest õigusvastane.
20.2.Nähtuvalt Lennuameti poolt 5.10.2018 tehtud otsuse punktidest 2.2.2-2.2.1.8 leidis Lennuamet kooskõlastuse muutmisel kõigepealt seda, et teemaplaneeringuga sätestatud suurimat lubatud hoonete absoluutkõrgust 130 m ei saa tema arvates tõlgendada kui kohustuslikku kõrgust Lennuametile. Vastustaja selgitab otsuse punktis 2.2.3., et ruumilise planeerimise põhimõtete kohaselt tuleb hinnata planeeringu piirkonda ümbritseva keskkonna muutusi ja seetõttu ei saa asuda ka seisukohale, et 4,5 aastat tagasi antud kooskõlastus on „... ikka veel asjakohane, õige, proportsionaalne ja käesoleval juhul lennunduses ohutu.“. Kohus leiab, et selles osas, et üldplaneeringus toodud hoonete absoluutkõrgust ei saa lugeda lõplikult ehitusõigust määrava kõrgusena, on vastustajal õigus. Nähtuvalt Lennundusseaduse § 35 lg 2 1 ja 3 sõnastusest on Lennuametil õigus tehtava ekspertiisi alusel määrata detailplaneeringu – ja projekteerimistingimuste menetluses täiendavaid siduvaid piiranguid üle 45 m kõrgustele hoonetele sõltumata sellest, kas varasema üldplaneeringuga need on sätestatud või mitte. Kohus peab siinkohal vajalikuks veel välja tuua, et nõustub vastustaja ja kaasatud isikuga, et ka kehtivas üldplaneeringus (Tallinna kõrghoonete teemaplaneeringus), ei olnud isegi selle sõnastusest nähtuvalt hoonete lubatud 130 m absoluutkõrgus lõplikuna mõeldud, sest selle punktis 6.10 on selle koha pealt märgitud järgmist: „Kõrghoonete kavandamisel piirkonda tuleb
teha aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiis, mille käigus määratakse ühtlasi ka ehitise maksimaalne kõrgus maapinnast meetrites. Seda teeb Lennuamet detailplaneeringu kooskõlastamise käigus. Seega võivad teemaplaneeringus antud piirkondade ehitiste absoluutkõrgused varieeruda, kusjuures ei ole välistatud ka tabelis 11 antust kõrgemate ehitiste rajamise võimalus.“ Ehk teisisõnu oli Tallinna linn juba teemaplaneeringu vastuvõtmisel seisukohal, et Lennuametil on seaduses sätestatud korras ja juhtudel õigus ekspertiisi alusel määratleda ehitise maksimaalne kõrgus maapinnast. Märkimisväärne on teemaplaneeringu sõnastuse puhul veel see, et selles nähakse otsesõnu ette, et Lennuametil on lisaks võimalusele piirata siduvalt ehituste maksimaalset kõrgust võrreldes teemaplaneeringus tooduga, ka võimalus selle suurendamiseks üle teemaplaneeringus näidatud kõrguse. Teisisõnu tunnistab Tallinna linn sisuliselt vastustaja ainupädevust lennuohutusnõuetest tulenevalt alles kavandatavatele ehitistele lubatud maksimumkõrguse määratlemisel.
20.3.Teate punktis 2.2.4 toob vastustaja välja, et lennuvälja konfiguratsiooni muudatused on seotud ühest küljest silmaga nähtavate ehitusprotsessidega Lennart Meri Tallinna lennuväljal, kuid olulisem osa toimub läbi sertifitseerimise, mille käigus tuleb saavutada lennuvälja vastavus Euroopa Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 139/2012 ja selle nõuete täitmise aktsepteeritavate meetmetele, juhenditele ja sertifitseerimistingimustele. Vastustaja selgitab, et lennuvälja konfiguratsiooni muudatuste tõttu peavad muutuma ka instrumentaallähenemise protseduurid, mis peavad olema koostatud vastavalt rahvusvahelise tsiviillennunduse (Chicago) konventsiooni lisadele 6 ja 11 ning dokumendile Procedures for Air Navigation Services – Aircraft Operations Volumes I, II, III - Doc 8168 PANS-OPS. Vastustaja leiab, et lennuprotseduuride väljatöötaja töö sisu on tagada ohutud lennuprotseduurid võttes arvesse muuhulgas mainitud dokumentides ettenähtud minimaalseid puhvreid kõrgematest takistustest, arvestades navigatsiooniseadmete võimekust jne. Vastustaja selgitusel ei ole nende protseduuride väljatöötamisel kohaldatavad haldusmenetluse sätted rääkimata avatud menetlusest ja kolmandatel isikutel ei ole selles tegevuses võimalik kaasa rääkida.(p 2.2.5 ja 2.2.6). Kohus märgib, et see seletus ei puuduta otseselt käesolevat vaidlust, kuna selgitab kuidas, kes ja mis alusel töötab välja instrumentaallähenemise protseduurid ja uuendab neid, kui selleks peaks tekkima vajadus lennujaama seadmestiku või ümberehitamise (näiteks maandumisrada ehitatakse pikemaks) tagajärjel. Nimetatud instrumentaallähenemise protseduurid on iseseisvad protseduurid, mille vastavust lennuohutusnõuetele kontrollitakse eraldiseisvas menetluses. Samas on need seotud ka Lennuameti poolt planeerimismenetluses läbi viidava kooskõlastusmenetluse ja piirangute seadmise menetlusega, sest annavad nendes menetlustes otsuste langetamiseks läbiviidavatele ekspertiisidele sisendit näiteks lennuohutuse küsimustes vajalike piirangupindade osas.
20.4.Otsuse punktis 2.2.7 selgitab vastustaja, et LennS sättele (seda sätet ei ole täpsemalt määratletud) ja teemaplaneeringus sätestatule (täpsem viide puudub samuti) on 20.06.2018 piirkonna kohta tehtud lennundusalane ekspertiis Tallinna lennuvälja instrumentaallähenemise protseduuride ja ICAO Annex 14 piirangupindade suhtes. Lennuamet selgitab, et ekspertiisitulemustele tuginedes on ta muutnud kooskõlastamistingimusi koostöös Tallinna Linnaplaneerimise Ametiga ja teise huvitatud isikuga. Kohus märgib seda selgitust uurides, et vaatamata üldisele viitele lennundusseadusele ja teemaplaneeringule, ei ole vastustaja siinkohal täpsustanud ei seaduse ega teemaplaneeringu konkreetseid sätteid, millele tuginedes on ta otsuse langetanud. Ka viide lennundusalasele ekspertiisile on üldsõnaline ja sellest ei ole võimalik aru saada, mis on otsuse sisuliseks põhjendusteks ja milliseid konkreetseid asjaolusid arvestades selleni jõuti. Teate punktis 2.2.8. nõustub vastustaja asjaoluga, et kaebaja ei pruukinud saada täielikku ülevaadet (nt. viited konkreetsele LennS §-dele) Lennuameti kooskõlastusest kaasatud isikule,
Tallinna Linnaplaneerimise Ametile, kuigi leiab, et kaebajal oleks soovi korral olnud võimalus täiendava informatsiooni saamiseks. Kohus märgib, et kaebaja palus tulenevalt eelpooltoodud ebaselgusest oma 12.10.2018 selgitustaotluses nr. 045 (tl 9-10) vastustajal selgitada kooskõlastuse õiguslikku tähendust ja neid asjaolusid, millega on konkreetselt põhjendatud kõrghoonete teemaplaneering ala nr maksimaalse lubatava hoonestuse kõrguse vähendamine 89 meetrile olukorras, kus ICAO piirangutele vastavust hindav analüüs peab võimalikuks alale kuni 217 m kõrguse hoone püstitamist.
21.Vastustaja väitel tuginevad tema 27.08.2018 otsuses väljendatud seisukohad seaduses ettenähtud lennuohutuse ekspertiisil. Seoses kaebaja viidatud 20.06.2018 piirkonna kohta tehtud lennundusalase ekspertiisi ja 2017 a tehtud ekspertiisiga on kohus menetluse käigus välja selgitanud järgmist:
21.1.Nimetatud 2018 a. ekspertiisile ei viita kaebaja ei otsesõnu ega ka kohtu hinnangul kaudselt oma 27.08.2018 kirjas Detailplaneeringu kooskõlastamistingimuste muutmine.
21.2.Esimest korda on 26.06.2018 ekspertiisi ametlikus dokumendis, mis kaebajale on esitatud, märgitud kaebaja 27.09.2018 vaide tagastamise otsuses (teates) 5.10.2018 ehk siis üle kahe kuu pärast vaidlustatud eelhaldusakti andmist. Samas ei selgita vastustaja ka selles teates millisele konkreetsele ekspertiisis sisalduvale seisukohale või järeldusele oma otsuse tuginenud on või kuidas see seisukoht piirangutest võrreldes varasemaga on kujunenud.
21.3.Kaebaja 12.10.2018 selgitustaotlusele 07.11.2018 antud vastuses (tl 20) on vastustaja viidanud Lennuliikluse AS poolt 2017 aastal tehtud uuele aeronavigatsioonilisele ekspertiisile (tl 21-31), mille „...kohaselt on ala piirkõrgust mõjutavaks tegustiks LOC 08 instrumentaallähenemise protseduur, mis seab kõnealuses piirkonnas suurimaks lubatavaks ehituskõrguseks 89 m arvestatuna merepinnast.“. Vastustaja väitel on nimetatud ekspertiis avaldatud Tallinna Linnaplaneerimise ameti koduleheküljel. Millal see TLPA kodulehele üles pandi, vastustaja oma vastuses ei täpsusta. Ekspertiisi väljatrükist kohtutoimikus nähtub, et ekspertiisi on koostanud Silver Solnask ja Maarja Pool. Väljatrükilt ei nähtu selle valmimise täpset kuupäeva, kuid selle tiitellehel on aastaarv 2017.
21.4.Vastustaja väidab oma vastuses kaebusele, et nimetatud 2017 ekspertiis valmis peale Tallinna lennuvälja rekonstrueerimistööde lõppu 2017 IV kvartalis ja see esitati TLPA-le 13.12.2017 ning TLPA lisas selle kõrghoonete teemaplaneeringu lehele (tl 51 p) 19.06.2018. Vastustaja selgitab, et tegemist on ekspertiisiga nr. 1, mille koostamise eesmärgiks oli teha muutunud olukorrast tulenevad muudatused kõrghoonete teemaplaneeringusse. Lisaks 2017 aasta ekspertiisile esitas TLPA Lennuameti väitel talle 2018 a. suvel kahe Haaberstisse planeeritava kõrghoone ehitusprojekti kooskõlastustaotluse. Ehitusprojekti taotlejaks ei olnud nende hoonete puhul kaebaja ja need ei olnud kaebaja detailplaneeringuga taotletud hoone(d). Lennuamet tellis lähtudes LennS § 35 lg 4 aeronavigatsioonilise ekspertiisi (ekspertiis nr 2), selle esitas kohtu nõudmisel vastustaja kohtule 30.05.2019, tl 71-74), mis näitas, et suurim lubatud kõrgus piirkonnas on 89 meetrit. Kohus märgib, et sellist järeldust ega isegi seda numbrit (89 m) esitatud ekspertiisist nr 2 ei leia. Nimetatud ekspertiisi leitakse LOC 8 protseduuri osas järeldustena, et 100 ja 109 meetrised hooned tõstavad LOC 8 protseduuri ohutuskõrgust vastavalt 40ft ja 70 ft ja seniselt 410 ft-lt kuni 450ft ja 480 ft (jalani). 2013 aasta detailplaneeringus oli see kõrguspiirang väidetavalt 130 m. Vastustaja põhjendas sellist muudatust tulenevaks olukorra muutumisest objektiivsete asjaoludega seoses, mistõttu on tal õigus seada ehitusloale lisapiiranguid sõltumata detailplaneeringus toodust. Et tulevikus sarnaseid olukordi, kus tegelik ehitusprojektiga antav ehitusõigus erineb detailplaneeringuga lubatust, vältida palus vastustaja TLPA-l 27.08.2018 kirjaga muuta veel menetletavale kaebaja detailplaneeringule 2014 aastal antud kooskõlastust.
21.5.Kaebaja on seoses 2017 aasta ekspertiisiga kohtu arvates õigesti märkinud, et selle sisalduvad „... läbisegi ekspertiisi erinevad tulemused, seletused ja kaardid, kuis selles ei ole üldse kajastatud ekspertiisi käiku ehk siis seda, kuidas ekspertiisi läbiviijad on jõudnud meetri täpsusega järeldusteni (eelduslikult kalkulatsioonid) lubatava hoonestuse kõrguste osas.“. Kohus nõustub siinkohal kaebajaga, et sellisel kujul on ekspertiisiakt „... ise olulisel määral defektne, kuivõrd puudub igasugune objektiivne võimalus kontrollida selles toodud järelduste õigsust.“. (tl 17p). Kohus märgib, et kohtuistungil selgitasid tunnistajad, et nad kasutasid oma arvutuste tegemisel spetsiifilist arvutitarkvara. Nimetatud arvutitarkvara kasutamine oleks kaheldamatult tulnud ära märkida ka ekspertiisiaktis, sest vastasel juhul ei ole võimalik kellelgi adekvaatselt kontrollida ekspertiisi sisu. Lisaks märgib kohus, et tegelikult puudub kaartidel tähistatud alade selgitus, mis teeb nende kokkuviimise Lisas 2 toodud selgitustega ja Lisas 1 toodud tabelis kajastatud arvudega sisuliselt võimatuks. Kaebaja märgib kohtu hinnangul õigesti, et 2017 aasta ekspertiis ei ole tehtud hindamaks tema detailplaneeringu lahenduses taotletava hoone kõrguse mõju lennuohutusele, sest seda aspekti ei ole ekspertiisides üldse analüüsitud.
21.6.Kaebaja toob ka välja, et tulenevalt LennS § 35 lg 21 on Lennuametil vastupidiselt esitatud väidetele õigus lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist ja piirata piirangupinda läbiva takistuse püstitamist. Seega ei ole rahvusvaheliste lennureeglite kohaselt ka kohustuslikke miinimumnõudeid, mis üheselt määratleksid vaidlusaluse kõrguspiirangu ja välistaksid kaebaja hoone püstitamise. Kohus märgib, et ka ekspertiisidest ei nähtu tegelikult, millistele konkreetsetele õiguslikele alustele ja normidele tuginedes on kõrguspiirangud määratletud. Kohus märgib, et samuti ei nähtu ekspertiisist ja vaidlustatud kooskõlastuse muutmise kirjast, et mingilgi kombel oleks kaalutud seni kehtinud lubatud ehituskõrguse alusel seaduses märgitud erandi tegemise võimalust ja leitud, et selle tegemine on välistatud lennuohutusreeglitega. Kohus märgib siinkohal, et vähemalt seadus selleks võimaluse annab ning kohustab seetõttu ka haldusorganit vastavat küsimust kaaluma.
21.8.Kohtus tunnistusi andnud mõlema ekspertiisi koostajad selgitasid lubatud piirkõrguse muutmise vajadust eelkõige Tallinna lennujaamas läbi viidud lennuraja ja navigatsiooniseadmete renoveerimisega ja 2017 läbi viidud ekspertiisis kasutatud arvutiprogrammist tulenenud täpsustustega. Kohtu menetluse uuendamise määruses (tl 131) olevale kohtunõudele esitada ülevaade muudatustest Tallinna lennujaama lennurajal ja navigatsiooniseadmetes, mis põhjustasid LOC 08 protseduuri muutuseid seoses ehitustöödega aastatel 2014-2017 koos tegemise aja ning vastavate tõenditega, vastustaja sisuliselt ei vastanud ja tõendeid ei esitanud. Samuti ei vastanud vastustaja kohtu küsimusele kas 2014 aastal antud kooskõlastus detailplaneeringule tuleb tulenevalt 2009 toimunud LOC 08 muudatustest pidada lubatud maksimaalkõrguse osas ekslikuks, kuna LOC 8 oli selleks ajaks juba muutunud või oli see õige, kuna senine piirangutasandi ulatus säilis kuni lennuraja rekonstrueerimise lõpuni 2017.a. Nähtuvalt vastustaja esitatud ekspert Maarja Pool 30.06.2019 kirjast (tl 136) tulid 01.09.2009 uued navigatsioonivahendid ja sellega seoses muutus ka LOC 08 protseduur ja selle ohutusmiinimum OCA(AMSL). Ekspert seostab 2018 tehtud muudatuse lennukõrguse OCA osas kirjas sellega, et :“Tõenäoliselt oli see tingitud protseduuridisaini tarkvara kasutuselevõtust ja sellega seoses arvutuste täpsemaks muutumisest, mis välistasid ühel hetkel ca 100 meetriga alast välja jääva takistuse ..., mis alasse sisse jäädes tõstaks OCA 2005.aasta protseduuriga samale kõrgele. Kuna eelmine protseduuri versioon oli tehtud käsitsi ehk ebatäpsemal meetodil, võivad alad olla veidi erinevad ning võib eeldada, et takistuse hindamisel alade ääres olnud takistused arvestati pigem ala sisse. Eelmise protseduuri versioonil oli OCA 710 ft ja uuel versioonil 540 ft ehk sama, mis hetkel“. Kohus märgib, et eeltoodust nähtub selgesti, et tegelikult ei ole ka ekspertidel hetkel ühest selgust, mis siis ikkagi põhjustasid LOC 8 protseduuri muudatused ja millal. Vastuseta jääb
küsimus, kas alates 2009 aastast kuni 2017 aastani kehtinud protseduur LOC 8 koos oma OCA 710 ft oli siis tegelikult lennuohutusnõuetega vastuolus, sest väliskeskkonnas lennuohutust mõjutavaid muudatusi piirkonnas kõrghoonete püstitamise või seniste hoonete kõrgemaksehitamise näol tegelikkuses ei toimunud.
21.9.Ekspertiisidega seotu kokkuvõtteks märgib kohus, et vähemalt haldusmenetluse jooksul ei olnud ei kaebajal ega ka ilmselt vastustajal üheselt selge, millisele ekspertiisile toetudes ja mis asjaoludest tingituna jõudsid 2017 ja 2018 ekspertiisi teinud eksperdid ja nende järelduste valguses ka vastustaja ise oma kooskõlastuse muutmise otsuses toodud piirkõrguseni. Lisaks kooskõlastuse ja ehitise lubatud absoluutkõrguse muutmise põhjenduste esitamisele kaebajale alles pärast otsuse langetamist, on vastustaja viidanud selle alusena erinevatele ekspertiisiaktidele, millest ei ole tegelikkuses teostatud lähtudes kaebaja huvides menetletavast detailplaneeringust ja selle suhtes nagu nõuab lennundusseadus. 2017 aasta ekspertiisi teostamise vastustaja väljatoodud põhjustest ei nähtu, et seda oleks teostatud kaebaja detailplaneeringuga seoses. See on ka hoopis lisatud varasema teemaplaneeringu materjalide hulka. Pigem nähtub vastustaja selgitustest, et ekspertiis viidi läbi seetõttu, et lõppesid Tallinna Lennart Meri Lennujaama ümberehitustööd ja sooviti kontrollida kõrghoonete teemaplaneeringu vastavust uuele olukorrale ja vajadusel seda muuta. 2018 aasta ekspertiis (ekspertiis nr 2) tehti aga hoopis teise detailplaneeringu alusel väljastatava ehitusloa menetluses ja selles ei ole üldse kajastatud ega uuritud kaebaja detailplaneeringuga ja ehitusõigusega seotut. Samuti pole selles väljendatud mingeid selgeid seisukohti võimaliku kõrguspiirangu suhtes. Järeldustes on ainult mainitud, et planeeritavad hooned tõstavad LOC 8 protseduuri ohutuskõrgust. Kohtu hinnangul püüab vastustaja nimetatud ekspertiise välja tuues tagantjärgi õigustada nii oma olulisi minetusi haldusmenetluse korraldamises (huvitatud isikute kaasamata ja nende arvamuse küsimata jätmine, seaduses piirangute ja erandite tegemiseks nõutud spetsiifilise planeeringuga seostatud vajaliku ekspertiisi sisuliselt tegemata jätmine), kui ka vastuvõetud haldusotsuse selgeid vormi ja põhjendusvigu (sisuliselt puuduvad põhjendused, otsuse õigusliku aluse ja faktilise aluse ning selle koostamisel kohustusliku ekspertiisi näitamata jätmine, erandite tegemise võimaluse kaalumata jätmine). Kohus märgib, et kuna ekspertiisid ei ole sisuliselt üheselt arusaadavad ja nendes seos faktiliste asjaoludega on arusaamatu, siis puudub kohtul veendumus, et asja uuesti otsustades ja kaebajale detailplaneeringule seaduses ettenähtud ekspertiisi tehes jõutaks tingimata samadele järeldustele, mis vaidlustatud otsuses. Kohus ei välista seda, kuid kohtu hinnangul ei ole välistatud HMS § 58 toodud võimalus, et tehtud menetlus- ja vorminõuete rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.
22.Kohus märgib, et kuigi lennuohutuse tagamine on kaalukas avalik huvi ja kaalub reeglina üles eraomanike õiguse ehitada oma maale endale soovitud kõrgusega hooneid, ei tähenda see, et otsust piirata ehitusõigust (omandiõigust) saaks teha konkreetses asjas kõiki asjaolusid seaduses sätestatud korras välja selgitamata ja eraomanike huve kaalumata ning võimalusel põrkuvaid huve tasakaalustamata. LennS annab selliste otsuste tegemiseks siinjuures väga selge raamistiku. Käesoleval juhul ei ole kohtul analüüsitud asjaoludest tulenevalt kindlat ja ümberlükkamatut veendumust, et asja uuesti otsustades, kaebaja kaasamisel ja tema arvamuse ja ettepanekute ärakuulamisel ja kaalumisel ei võiks lõpptulemus olla erinev vaidlustatud 27.08.2018 otsuses toodust. Seetõttu ei ole kohtul võimalik rakendada ka HMS § 58 toodut erandit haldusakti kehtima jätmiseks. Kohus märgib siinkohal ka seda, et asja uus otsustamine ei sea mingilgi kombel kuni otsuse langetamiseni ohtu lennuohutust, sest endiselt kehtivad kehtestatud lennuohutusprotseduurid ja kaebaja ei saa kuni detailplaneeringu kehtestamiseni asuda realiseerima soovitud ehitusõigust.
23.Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et Lennuameti 27.08.2018 otsus nr 4.6-8/18/4490-1 Detailplaneeringu kooskõlastustingimuste muutmine, on õigusvastane, puudub alus HMS § 58 alusel selle kehtetuks tunnistamisest keelduda ja see tuleb tühistada.
24.Vastavalt HKMS § 108 lg 1 lausele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Käesoleval juhul tehti otsus vastustaja kahjuks. Kaebaja on kohtule tähtaegselt esitanud taotlused menetluskulude hüvitamiseks (tl 82-84, 121123, 145p- 146, 152-156) kokku 30.12.2019 kulude hüvitamise dokumendis välja toodud täpsustatud summas 5325 eurot. Vastustaja vaidleb osaliselt kaebaja menetluskuludele vastu (tl 129-130) ja leiab, et neid tuleb vähendada. Vastustaja leiab, et kaebaja menetluskulud on kohtumenetluse kestust, keerukusaster ja mahukust arvestades põhjendamatult suured ja mittevajalikud. Kõigepealt leiab vastustaja, et põhjendatud ei ole kaebuse koostamisele ja kohtu seisukoha analüüsile kulutatud aeg ning menetlusosaliste seisukohtade analüüsimiseks kulutatud aeg. Lisaks leiab vastustaja, et põhjendamatu oli täiendavate dokumentide nõudmine, kuivõrd kaebajal puudus kompetents nende sisu hindamiseks. Samuti juhib vastustaja tähelepanu, et 18.06.2019 dokumendis ei ole kajastatud väljavõttel arved 289m ja 378m ning seetõttu ei saa nendel kajastatud kulu pidada kantud kuluks käesolevas haldusasjas. Kohus leiab, et arvestades menetluse pikkust, mahtu ja sisu keerukust, on kaebaja kantud menetluskulud põhiosas õigustatud. Kohus nõustub vastustajaga vaid selles, et mõneti on arvestades koostatud vastuste sisu ja selle korduvust üleliigne aeg, mis on kulutatud menetlusdokumentide analüüsimisele ja vastuste koostamisele ja kohus vähendab seda kokku 4 tunni võrra ehk vähendab kaebajale väljamõistetavaid menetluskulusid 480 euro võrra ja mõistab kokku kaebajale vastustajalt välja 4845 eurot. Kaasatud haldusorgani menetluskulud jäävad ta enda kanda. /Allkirjastatud digitaalselt/ Daimar Liiv Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.